城市公共物品韌性治理：學(xué)理因由、進展經(jīng)驗及推進方略

何繼新，荊小瑩

(天津城建大學(xué) 經(jīng)濟與管理學(xué)院，天津 300384)

城市公共物品韌性治理：學(xué)理因由、進展經(jīng)驗及推進方略

何繼新，荊小瑩

(天津城建大學(xué) 經(jīng)濟與管理學(xué)院，天津 300384)

城市公共物品韌性治理是有效抵抗風(fēng)險擾動、快速恢復(fù)均衡狀態(tài)、靈活適應(yīng)變化壓力的重要工具手段，基本模式包括PDCA環(huán)的通用模型、技術(shù)與社會雙重融合、多元參與社會共治、信息綜合管理平臺、全空間尺度防御等。韌性城市規(guī)劃理論、災(zāi)害治理理論、風(fēng)險脆弱性理論、社會資本理論、組織學(xué)習(xí)理論、經(jīng)濟地理學(xué)和可持續(xù)發(fā)展理論，為城市公共物品韌性治理提供了學(xué)理依據(jù)。我國城市公共物品韌性治理的進展及典型經(jīng)驗與做法，為推進城市公共物品韌性治理積累了實踐經(jīng)驗借鑒。推進我國城市公共物品韌性治理的總體目標(biāo)是以公共物品風(fēng)險驅(qū)動力為導(dǎo)向，以減弱風(fēng)險易損性和提升風(fēng)險發(fā)生時的自適應(yīng)性為中心，以韌性治理效能為標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)城市公共物品韌性治理的多元化、協(xié)同化、制度化、模塊化、網(wǎng)絡(luò)化與智能化，建立多尺度、跨學(xué)科、包容性的城市公共物品韌性治理體系，宜從范圍方式、過程治理、主體結(jié)構(gòu)、法律規(guī)制、監(jiān)督及能力等四個方面提出推進方略。

城市公共物品；韌性治理；風(fēng)險；韌性城市；脆弱性

引言

2015年，聯(lián)合國人居署正式完成的《城市與區(qū)域規(guī)劃國際導(dǎo)則》旨在提升城市彈性適應(yīng)能力，建立緊湊、包容、連接、一體化的規(guī)劃框架。同年，聯(lián)合國第70屆大會通過的《改變我們的世界：2030年可持續(xù)發(fā)展議程》提出城市的可持續(xù)性，即包容、安全和有韌性。2016年的《新城市議程》致力于城市規(guī)劃建設(shè)中的韌性，強化中小型城市持續(xù)、足夠、韌性、安全的基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)。這是應(yīng)對當(dāng)前全球風(fēng)險情境，經(jīng)受現(xiàn)代城市可能面對的沖擊災(zāi)難與壓力，以及從中獲及的回應(yīng)力、應(yīng)急力、反思力和恢復(fù)力，將韌性城市建設(shè)及其公共物品韌性治理提到創(chuàng)新、健康、活力和包容城市建設(shè)發(fā)展的層面。基于近年來城市防災(zāi)減災(zāi)及應(yīng)對城市“急性病”和“慢性病”，根據(jù)聯(lián)合國及我國對城市當(dāng)前和未來的風(fēng)險評估，已經(jīng)將城市公共物品項目列為城市韌性治理的范疇和驅(qū)動要素，借助先進的技術(shù)、服務(wù)和政策制度，強調(diào)用新的技術(shù)、規(guī)劃和管理理念來維護城市公共物品，追求可持續(xù)、安全、包容、可達和高質(zhì)量的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，解決城市公共物品治理“非韌性”。因此，如何克服城市公共物品領(lǐng)域沖擊與壓力及災(zāi)后快速重建，如何快速應(yīng)對和有效防范公共物品脆弱性風(fēng)險危機，面向城市居民提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，如何建構(gòu)和推展關(guān)于“韌性城市”的建設(shè)理念，首先需要深入研究城市公共物品韌性治理的學(xué)理因由、進展經(jīng)驗與可行的推進方略。

一、城市公共物品韌性治理內(nèi)涵模式及理論依據(jù)

韌性概念自ICLEI于2002年聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展全球峰會提出以來，韌性治理成為公私部門通過持續(xù)的聯(lián)合互動對系統(tǒng)韌性經(jīng)營運作和實施管理的一種行為方式，利用韌性的特征手段來調(diào)和各種沖突和利益的過程。城市公共物品作為城市發(fā)展必不可少的主體部分，韌性思想的融入與結(jié)合，為城市公共物品韌性治理理論的演進形成提供了理論支撐。

(一)城市公共物品韌性治理內(nèi)涵模式

對于城市公共物品治理領(lǐng)域來說，隨著韌性城市理念的導(dǎo)入，韌性治理作為特殊手段被引入公共物品供給范疇，無論在城市硬件公共設(shè)施規(guī)劃建設(shè)上，還是在公共物品運營、維護和管理等軟件服務(wù)上，開展城市公共物品韌性治理理論和實踐研究及制定建設(shè)指南都有重要緊迫意義。韌性城市治理是融合城市系統(tǒng)和區(qū)域，通過合理準(zhǔn)備、緩沖和應(yīng)對不確定性擾動，構(gòu)成包括脆弱性分析、城市管治、防護和不確定性導(dǎo)向規(guī)劃的多元化治理框架，形成具有動態(tài)平衡、兼容、流動、緩沖、冗余度等特征的韌性系統(tǒng)，實現(xiàn)城市公共安全、社會秩序和經(jīng)濟建設(shè)等正常運行的能力，其由基礎(chǔ)設(shè)施韌性、制度韌性、經(jīng)濟韌性和社會韌性組成[1]。目前，城市公共物品韌性治理的研究剛剛開始，往往與韌性城市治理范疇包容交互在一起，沒有專門考量韌性城市建設(shè)的重要載體——公共物品的韌性治理，還存在很大的研究空間。據(jù)此，這里把韌性城市治理概念范疇融合和嵌入公共物品治理語境中，城市公共物品韌性治理是指綜合考慮城市自然、經(jīng)濟、社會和人文等不同因素對城市公共物品的不確定擾動，采用韌性理念聚焦城市公共物品對城市系統(tǒng)轉(zhuǎn)換、變化、適應(yīng)、響應(yīng)、反彈和快速恢復(fù)能力，通過目標(biāo)規(guī)劃、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、政策法規(guī)、制度安排、秩序結(jié)構(gòu)、社會管制、民眾參與等物質(zhì)層面及社會層面耦合的治理體系建構(gòu)，實現(xiàn)公共物品系統(tǒng)有效抵抗風(fēng)險擾動，快速恢復(fù)均衡狀態(tài)，靈活適應(yīng)變化壓力。城市公共物品韌性治理的基本模式主要有PDCA環(huán)的通用模型、技術(shù)與社會雙重融合、多元參與社會共治、信息綜合管理平臺、全空間尺度防御等方式。PDCA環(huán)的通用模型是根據(jù)城市韌性治理的理論基礎(chǔ)，開展策劃、實施、檢查、處理的循環(huán)過程[2]；技術(shù)與社會雙重融合是采用雙重視角，用公平標(biāo)準(zhǔn)將技術(shù)與社會融合，聯(lián)合對城市公共物品韌性治理的模式；多元參與社會共治就是多元社會力量聯(lián)合政府、市場機構(gòu)等聯(lián)合共同參與城市公共物品韌性治理體系，提升公共物品應(yīng)對擾動能力的過程；信息綜合管理平臺是利用互聯(lián)網(wǎng)、通信、大數(shù)據(jù)、云平臺等技術(shù)對信息進行采錄、加工與同步監(jiān)測城市公共物品供給運營信息情況，實現(xiàn)科學(xué)決策分析、應(yīng)急快速響應(yīng)和靈活配置資源提升公共物品韌性治理效能；全空間尺度防御是在城市公共物品治理領(lǐng)域引入韌性尺度參數(shù)，利用持續(xù)變動的尺度參數(shù)獲取不同韌性尺度下的治理信息，通過信息分析處理提高城市公共物品應(yīng)對擾動的防御能力。

(二)城市公共物品韌性治理理論依據(jù)

當(dāng)前，韌性城市可能正與傳統(tǒng)意義上的城市可持續(xù)發(fā)展以及現(xiàn)代城市的活力、包容和健康如出一轍，且折射在城市公共物品治理領(lǐng)域，形成一股城市公共物品抗逆性及脆弱性風(fēng)險治理研究清流。其理論基礎(chǔ)包括韌性城市規(guī)劃理論、災(zāi)害治理理論、風(fēng)險脆弱性理論、社會資本理論、組織學(xué)習(xí)理論、經(jīng)濟地理學(xué)及可持續(xù)發(fā)展理論等。首先，韌性城市規(guī)劃理論塑造了彈性公共物品，為城市公共物品韌性治理打開了大門。韌性城市規(guī)劃理論認(rèn)為，舊的城市規(guī)劃理論在現(xiàn)有的城市系統(tǒng)遇到變化時不能馬上進行自我調(diào)節(jié)以適應(yīng)變化，城市系統(tǒng)需要在經(jīng)濟、社會、環(huán)境等方面進行變革來增強自身再造能力，建立經(jīng)濟結(jié)構(gòu)多元化、環(huán)境復(fù)蘇能力強、社會資本整合程度高的韌性城市系統(tǒng)，通過應(yīng)對及改變外部變化條件將擾動控制在可控的范圍內(nèi)，形成具有韌性特征的新的城市規(guī)劃機制。其次，災(zāi)害治理理論強調(diào)城市公共物品致災(zāi)成因及減災(zāi)防災(zāi)韌性能力建設(shè)，為公共物品韌性治理推展了參照影像和創(chuàng)新治理構(gòu)想。災(zāi)害治理理論結(jié)合城市公共物品防災(zāi)減災(zāi)管理與韌性治理融合轉(zhuǎn)軌的契機，不僅對城市公共物品復(fù)雜性的韌性治理提供了治理參照影像樣本和借鑒方案，而且對貫穿城市公共物品治理過程的現(xiàn)行剛性體制開辟了新的治理能力建設(shè)構(gòu)想。再次，風(fēng)險脆弱性理論從公共物品風(fēng)險安全的角度，對公共物品韌性治理進行了深入的理論闡釋。1999年，《國際減輕自然災(zāi)害十年》指出風(fēng)險與脆弱性之間的密切聯(lián)系[3]，為風(fēng)險安全運用于公共物品韌性治理提供了實踐基礎(chǔ)。在公共物品韌性治理中，風(fēng)險脆弱性體現(xiàn)在城市公共物品結(jié)構(gòu)功能對災(zāi)害損失程度的影響，是風(fēng)險評估的核心要素。最后，其他相關(guān)理論強調(diào)城市公共物品韌性治理能力、關(guān)系、環(huán)境，必然要求融合與增進公共物品供給韌性治理。例如，社會資本理論主張從社會權(quán)威機制、資本支持及資源共享等方面切入，反映城市對公共物品供給柔性穩(wěn)定的治理能力；組織學(xué)習(xí)理論是提高系統(tǒng)應(yīng)對風(fēng)險能力的重要理論之一，主張從城市系統(tǒng)認(rèn)知與學(xué)習(xí)的層面建立城市公共物品韌性治理模式；經(jīng)濟地理學(xué)利用韌性的理念解釋城市區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的進化軌跡，專注于擾沌理論的自適應(yīng)循環(huán)模型，運用案例分析的形式分析區(qū)域經(jīng)濟韌性框架[4]，同時這一過程的韌性思維可用于解釋城市公共物品韌性治理系統(tǒng)在擾動下的恢復(fù)力和適應(yīng)力以及系統(tǒng)漲落機制；可持續(xù)發(fā)展理論早期側(cè)重于實現(xiàn)城市的穩(wěn)定。而韌性理論從新的視角打開了實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的新道路，Jack F. Ahern根據(jù)城市的實際規(guī)劃和設(shè)計提出適應(yīng)城市系統(tǒng)發(fā)展條件的韌性理論，認(rèn)為多功能、冗余和模塊化的城市系統(tǒng)在安全防御的理念下運用管理手段抵抗和抑制外界擾動[5]。

二、我國城市公共物品韌性治理的進展經(jīng)驗

隨著城鎮(zhèn)化快速推進和現(xiàn)代城市建設(shè)加速發(fā)展，受到規(guī)劃設(shè)計、人為使用、慢性壓力和自然災(zāi)害等因素綜合作用，公共物品脆弱性風(fēng)險問題日益凸顯，針對城市公共物品韌性空間布局體系、功能規(guī)劃設(shè)計、要素資源配置、信息監(jiān)控預(yù)警防控等問題使得城市公共物品韌性治理體系建構(gòu)日顯重要，攬括民生保障、生態(tài)環(huán)保、市政公用設(shè)施等林林總總的公共物品，并應(yīng)用于城市自然災(zāi)害、人為災(zāi)害等應(yīng)對實踐中，形成了一些城市公共物品韌性治理的典型經(jīng)驗與做法，為推進我國城市公共物品韌性治理積累了實踐經(jīng)驗借鑒。

(一)我國城市公共物品韌性治理的進展

城市公共物品韌性治理旨在破除公共物品被動、固化、響應(yīng)滯后的應(yīng)對風(fēng)險和災(zāi)害沖擊的傳統(tǒng)治理模式，建立城市公共物品快速響應(yīng)、預(yù)先研判應(yīng)對、社會綜合協(xié)同治理、冗余包容合作的韌性治理新理念。我國的城市公共物品韌性治理制度不斷更新并完善。1982年的《市政工程設(shè)施管理條例》就提出了設(shè)施實行專業(yè)管理與群眾管理相結(jié)合。2013年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部組織編寫的《市政公用工程設(shè)計文件編制深度規(guī)定(2013年版)》囊括了給排水、道路、橋梁等建筑結(jié)構(gòu)、施工工法、消防設(shè)計和勞動保護等韌性安全設(shè)計措施。近年來，韌性城市治理理念逐漸被社會各界廣泛關(guān)注，并應(yīng)用到城市公共物品建設(shè)范疇中。2014年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)《海綿城市建設(shè)技術(shù)指南》，武漢、深圳等作為中央財政支持的試點城市，采用城市治理策略，提升城市應(yīng)對災(zāi)害風(fēng)險的自適應(yīng)能力建設(shè)，強化城市基礎(chǔ)設(shè)施等公共物品的韌性功能建設(shè)。2016年，在“公共安全科學(xué)技術(shù)學(xué)會學(xué)術(shù)年會”上，閃淳昌、范維澄認(rèn)為，健全公共安全治理、管理體系，提高城市承受并應(yīng)對風(fēng)險韌性能力建設(shè)是城市發(fā)展的規(guī)劃重點。與此相適應(yīng)，在城市公共物品韌性治理與風(fēng)險動態(tài)評估、監(jiān)測預(yù)警技術(shù)、維持穩(wěn)態(tài)響應(yīng)處置機制等理論研究與實踐拓展融合方面，借鑒國外典型經(jīng)驗?zāi)Ｊ?，?gòu)建信息監(jiān)測預(yù)警網(wǎng)絡(luò)平臺、風(fēng)險防護救援組織機構(gòu)、數(shù)據(jù)決策分析處理系統(tǒng)，創(chuàng)新完善公共物品韌性治理體制機制等，建設(shè)形成一個有韌性的城市公共物品治理體系。

我國一些地方政府積極推行與城市區(qū)域發(fā)展和風(fēng)險應(yīng)對相適應(yīng)性的公共物品韌性治理，從甄別城市面對風(fēng)險的干擾類別和威脅程度出發(fā)，強調(diào)通過韌性功能設(shè)計、能力培育、政策和管理制度對城市公共物品韌性體系構(gòu)建，并獲得預(yù)期成效。1979年，《深圳市經(jīng)濟特區(qū)城市總體規(guī)劃》明確了城市對外界環(huán)境擾動的自適應(yīng)能力建設(shè)，導(dǎo)控了城市道路、基礎(chǔ)設(shè)施等公共物品在規(guī)劃設(shè)計中的剛性與韌性均衡關(guān)系，反映了城市的韌性建設(shè)理念思路。2011年，《成都行動宣言》將韌性與規(guī)劃建設(shè)相結(jié)合，為城市安全、防災(zāi)減災(zāi)機制、抗風(fēng)險能力建設(shè)提供清晰的網(wǎng)絡(luò)路線圖。2016年，《美麗廈門戰(zhàn)略規(guī)劃》提出了建設(shè)韌性、宜居的未來城市發(fā)展方略，廈門城市規(guī)劃與安全、交通、住房等城市公共物品韌性治理經(jīng)驗倍受關(guān)注。四川德陽以“100韌性城市”項目為契機，從災(zāi)害防治、環(huán)境保護等城市基礎(chǔ)設(shè)施治理領(lǐng)域獲得技術(shù)支持，推進城市信息化、環(huán)境監(jiān)管、生態(tài)資源保護等多元化項目統(tǒng)籌建設(shè)。

(二)我國城市公共物品韌性治理的典型經(jīng)驗

1．成都市公共物品韌性治理的經(jīng)驗及做法。成都市的主要做法是將城市公共物品韌性治理納入城市總體發(fā)展規(guī)劃，建立比較完整的韌性治理指標(biāo)體系。一是加強協(xié)同合作。成都市公共物品韌性治理的基本思路是，設(shè)立專門的組織部門負(fù)責(zé)溝通與協(xié)作，形成政府負(fù)責(zé)和引導(dǎo)、企業(yè)和社會組織協(xié)同、公眾積極參與的韌性治理格局。二是政府主動作為。成都市政府在城市公共物品韌性治理過程中占據(jù)主導(dǎo)作用，主動參與防災(zāi)抗災(zāi)的措施制定，在市政設(shè)施規(guī)劃設(shè)計、建設(shè)和維護管理中，融入韌性治理元素和方法。如汶川地震后，政府牽頭成立了減災(zāi)委員會，建立了災(zāi)害信息化平臺等綜合防控體系，并規(guī)劃了1 000多個災(zāi)害應(yīng)急避難所，首次在我國建設(shè)了地震烈度速報臺網(wǎng)、地質(zhì)環(huán)境信息系統(tǒng)等城市防災(zāi)減災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施。三是加強制度建設(shè)?！冻啥夹袆有浴窞槌啥际泄参锲讽g性治理提供指導(dǎo)，并助推韌性治理體系的確立與健全，構(gòu)建安全、宜居、有韌性的城市空間體系。如建立并實施環(huán)境污染指標(biāo)管理制度、城市水資源保護機制等，都明確了應(yīng)對風(fēng)險安全的韌性治理措施。四是構(gòu)建韌性治理體系。成都市組織宣傳城市公共物品韌性治理教育活動，借鑒成功城市的案例并吸引與其合作，運用其韌性指標(biāo)及政府政策、規(guī)劃設(shè)計與標(biāo)準(zhǔn)，制定適合成都市城市公共物品韌性治理的標(biāo)準(zhǔn)和指南，如建立地區(qū)聯(lián)盟、制定鼓勵措施和規(guī)劃決策、興建并調(diào)整基礎(chǔ)設(shè)施、評估并維護設(shè)施安全、預(yù)警系統(tǒng)的建立與應(yīng)用等。

2．上海市公共物品韌性治理的經(jīng)驗及做法。上海市的主要做法是強化基礎(chǔ)設(shè)施保障措施，提高城市公共物品韌性治理的運營效能和智能化，建設(shè)并完善城市公共物品韌性系統(tǒng)體系。一是構(gòu)建城市災(zāi)害治理體系。2016年，《上海市城市總體規(guī)劃(2016—2040)》(草案)提出“一案三制一規(guī)劃”的城市安全總體規(guī)劃，針對不同災(zāi)害開展風(fēng)險研究，加強城市應(yīng)對風(fēng)險擾動的能力，提高城市公共物品韌性治理效率，如建立并完善城市災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案系統(tǒng)；完善災(zāi)害應(yīng)對設(shè)施配備標(biāo)準(zhǔn)；運用LID技術(shù)建設(shè)海綿城市；利用DEM模型進行風(fēng)險評估；推進城市水電氣等基礎(chǔ)設(shè)施傳感系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)化運行。二是提升冗余儲備能力建設(shè)。根據(jù)智慧城市的網(wǎng)絡(luò)化格局，加強與周邊城市的戰(zhàn)略合作，規(guī)劃形成交通、給排水等市政基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)體系，加強城市公共物品供給與應(yīng)急協(xié)同聯(lián)動，如規(guī)劃建設(shè)崇明、長興、橫沙三島間公路網(wǎng)絡(luò)；分區(qū)域建設(shè)污水處理廠、供水水庫，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)水網(wǎng)建設(shè)格局。三是完善制度規(guī)范。在海綿城市建設(shè)上，完善政策規(guī)范，直接促進了給排水、道路、園林景觀等大量市政公共設(shè)施地韌性建設(shè)。如《關(guān)于貫徹落實〈國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見〉的實施意見》《上海市海綿城市建設(shè)指標(biāo)體系(試行)》《上海市海綿城市建設(shè)技術(shù)導(dǎo)則(試行)》《海綿城市建設(shè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)圖集(試行)》《上海市海綿城市專項規(guī)劃》《上海市海綿城市建設(shè)試點實施方案》，以及《城鎮(zhèn)雨水調(diào)蓄工程技術(shù)規(guī)范》《城鎮(zhèn)內(nèi)澇防治技術(shù)規(guī)范》等。

3．深圳市公共物品韌性治理的經(jīng)驗及做法。深圳市的主要做法是響應(yīng)城市發(fā)展規(guī)劃的實施過程，通過城市規(guī)劃使剛性與韌性實踐形成協(xié)同制衡的穩(wěn)定關(guān)系，提升城市空間內(nèi)公共物品韌性治理的靈活適應(yīng)性。一是規(guī)劃建設(shè)城市公共空間體系。為破解城市公共物品韌性治理困境，通過土地整備和公共建筑塑造，完善城市公共空間韌性系統(tǒng)，如《深圳市城市總體規(guī)劃(2010—2020)》構(gòu)建“網(wǎng)絡(luò)+組團”的城市空間，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，塑造帶有深圳特色的公共建筑，提升城市承受風(fēng)險擾動的韌性。二是建設(shè)城市信息網(wǎng)絡(luò)平臺。為加強建設(shè)區(qū)域公共物品供需信息平臺，強化城市公共物品韌性治理的樞紐地位，推進了城市總體統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)。如 “三網(wǎng)融合”“光纖入戶”等項目，以及利用世界級高水平超算、儲存、華南云計算體系，構(gòu)建城市區(qū)域“無線都市圈”。三是建設(shè)并完善城市交通網(wǎng)結(jié)構(gòu)。提升并改造快速路建設(shè)，完善并完成內(nèi)路網(wǎng)建設(shè)，啟動并推進軌道交通網(wǎng)建設(shè)，形成立體道路網(wǎng)韌性空間布局。四是優(yōu)化升級資源配置系統(tǒng)。在城市安全規(guī)劃建設(shè)中，優(yōu)化整合城市資源并升級改造原有基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備，建立災(zāi)害風(fēng)險防范應(yīng)急體系，為城市公共物品韌性治理提供基礎(chǔ)支撐。

三、城市公共物品韌性治理的推進方略

從我國城市公共物品韌性治理的實踐舉措看，城市公共物品韌性治理體系建設(shè)剛剛起步，理論研究、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、合作機制、政策保障等方面還不完善；在規(guī)劃層面還不能與現(xiàn)有的城市規(guī)劃更好地融合；在風(fēng)險評估及實施層面仍存在科學(xué)性等問題。因此，需要明確科學(xué)可行的行動原則及推進方略，切實推進城市公共物品韌性治理發(fā)展。

(一)明確城市公共物品韌性治理范圍、標(biāo)準(zhǔn)和方式

1．準(zhǔn)確界定城市公共物品韌性治理范圍。從國內(nèi)外已有研究和實踐經(jīng)驗來看，并不是所有的城市公共物品都可以采用韌性治理的方式。城市公共物品韌性治理范圍不僅與城市公共物品規(guī)模具有相關(guān)性，而且與城市總體治理模式、市場管理體制、政府監(jiān)管水平、居民空間分布、相關(guān)利益者及其動機偏好等都不無關(guān)系。從城市公共物品類型內(nèi)容來看，大多數(shù)城市公共物品可以采用韌性治理的方式；從城市總體規(guī)劃現(xiàn)狀來看，城市公共物品韌性治理的范圍可隨著城市韌性規(guī)劃建設(shè)的不斷完善進而持續(xù)擴展，各區(qū)域可以采用由簡入難、逐漸擴展的行動原則推進治理的進程。隨著城市公共物品韌性治理經(jīng)驗的積累，可以將治理范圍拓寬到衛(wèi)生、教育、文化、醫(yī)療等軟件公共服務(wù)相關(guān)領(lǐng)域。

2．明晰城市公共物品韌性治理判定標(biāo)準(zhǔn)。一般而言，判定方法有如下三種：其一，成本效益分析?？梢詫鹘y(tǒng)治理的成本與韌性治理的成本進行分析比較，在獨具成本優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，進而考慮傳統(tǒng)治理模式的優(yōu)缺點、公共物品供給主體的能力、抗風(fēng)險的能力、安全性能等綜合要素，進一步確定是否有進行傳統(tǒng)治理的必要。其二，城市公共物品特征分析。一般需要滿足韌性城市規(guī)劃建設(shè)、體現(xiàn)防災(zāi)減災(zāi)、與城市生產(chǎn)生活關(guān)系密切、以及易受到外界環(huán)境因素沖擊破壞的城市公共物品，通過對投入成本、運營管理等方面治理的綜合考慮，這類公共物品采用韌性治理的方式會更好。其三，城市公共物品屬性分析。城市公共物品的非競爭性、非排他性、效用不可分割性等一般屬性，并不能反映和體現(xiàn)面對災(zāi)害沖擊或壓力影響后能夠改變其核心使用功能屬性來重建自身，且在城市內(nèi)外部風(fēng)險沖擊及壓力下不能確保公共物品維持其原有功能的發(fā)揮，應(yīng)結(jié)合重點考量成本優(yōu)勢、效用顯著、更新較慢、屬性與功能持久等屬性特點，判定采用韌性治理的模式。

3．合理確定不同公共物品韌性治理方式。一是根據(jù)領(lǐng)域不同，靈活運用多種城市公共物品韌性治理方式。例如，公共基礎(chǔ)設(shè)施韌性強化策略、環(huán)境公共品韌性提升策略等領(lǐng)域可采用PDCA環(huán)的通用模型，醫(yī)療衛(wèi)生、教育和文化的深度決策分析、社會評估與風(fēng)險預(yù)警等可采取技術(shù)與社會雙重融合的方式，城市公共安全、防災(zāi)減災(zāi)、社區(qū)服務(wù)可采取多元參與社會共治的方式，城市養(yǎng)老、社會保障、就業(yè)風(fēng)險預(yù)測可采取信息綜合管理平臺的方式，慢性壓力、不可預(yù)知的災(zāi)害等可以采用全空間尺度防御的方式。二是根據(jù)城市公共物品是屬于軟公共物品還是硬公共物品，采取政府主導(dǎo)的協(xié)同共治或“政府—市場—社會”互動博弈的城市公共物品韌性治理方式。一般而言，軟公共物品(如養(yǎng)老、撫恤和社區(qū)矯正等)的韌性治理可以采取政府主導(dǎo)或監(jiān)管下的協(xié)同共治包容韌性治理方式，而硬公共物品(如市政設(shè)施、園林綠化、基礎(chǔ)設(shè)施等)的韌性治理適合采用“政府—市場—社會”協(xié)商委托或者合作生產(chǎn)的韌性治理方式。

(二)加強城市公共物品韌性過程治理

1．加強源頭治理，降低城市公共物品風(fēng)險易損性。為改變城市公共物品韌性治理的空間環(huán)境，需要在城市規(guī)劃初期對城市公共物品潛在風(fēng)險源開展從宏觀、中觀到微觀的評估，據(jù)此確定影響城市公共物品韌性治理的擾動因子、風(fēng)險大小、波及區(qū)域等，從而減輕甚至避免城市公共物品承受災(zāi)害源的影響。同時，需要加強對城市新建公共設(shè)施、改造更新的老舊公共設(shè)施、進行風(fēng)險源評估，并實施分類譜系登記和臺賬標(biāo)記管理，建立一個風(fēng)險預(yù)警體系完備、公共物品風(fēng)險信息完全、風(fēng)險反應(yīng)處置快速及時、災(zāi)害風(fēng)險源管控嚴(yán)格的城市公共物品韌性治理系統(tǒng)。目前，我國在推進安全城市建設(shè)中，對城市公共物品的安全風(fēng)險防控要求從風(fēng)險發(fā)生后的事后處置逐漸轉(zhuǎn)向全過程預(yù)警、響應(yīng)、處置、評估和反饋，注重設(shè)計科學(xué)、質(zhì)量提高、結(jié)構(gòu)功能優(yōu)化和運營管理有效，就是力求在公共物品供給的每個環(huán)節(jié)實施風(fēng)險根源管控，降低風(fēng)險脆弱性的韌性治理管控。

2．完善目標(biāo)管理，保證城市公共物品差異屬性包容協(xié)同。城市公共物品韌性計劃治理實質(zhì)上就是將城市公共物品的韌性治理目標(biāo)分解成韌性指標(biāo)體系，并融入到韌性城市建設(shè)規(guī)劃中，在規(guī)劃編制并實施的同時將城市公共物品韌性治理的理念運用到土地規(guī)整、公共設(shè)施建設(shè)、城市防災(zāi)減災(zāi)、政策制度頒布等方面，實現(xiàn)城市公共物品韌性治理的目標(biāo)?；诔鞘泄参锲窂?fù)雜多元性特征，韌性治理需要融合和包容彼此相斥的特征，使城市公共物品在面對自然和人為風(fēng)險時更具有韌性。同時，在綜合考慮城市公共物品韌性治理的空間格局、區(qū)域范圍、資源配置等因素基礎(chǔ)上，并結(jié)合城市公共物品分區(qū)治理的原則，功能布局應(yīng)盡量避免風(fēng)險頻發(fā)區(qū)域，還需要協(xié)同配置建設(shè)相應(yīng)的風(fēng)險防護、應(yīng)急保障與配套服務(wù)等內(nèi)容，以此推進城市公共物品的韌性治理。

3．推進績效管理，引導(dǎo)城市公共物品“任務(wù)導(dǎo)向—結(jié)果導(dǎo)向”衡量。城市公共物品韌性治理目標(biāo)的實現(xiàn)需要進行準(zhǔn)確衡量，需要建立科學(xué)的績效評價體系，在績效管理中對城市公共物品韌性治理評估做出明晰的目標(biāo)任務(wù)、詳細內(nèi)容、治理要求、手段以及供給行為規(guī)程，推進公共物品韌性績效管理。對于韌性治理目標(biāo)難以量化、標(biāo)準(zhǔn)難以固化評測的城市公共物品，需要采用 “任務(wù)導(dǎo)向”的績效管理機制，通過加強任務(wù)過程管控促進韌性目標(biāo)實現(xiàn)。對于韌性治理目標(biāo)比較明確、績效容易評價的城市公共物品，如公用設(shè)施的定期維護等，需要采用“結(jié)果導(dǎo)向”的績效管理方式，以滿足公眾需求為績效評價導(dǎo)向，更加傾向于韌性治理的最終效果。無論使用哪種方式的績效管理，城市公共物品在韌性治理中都要確定韌性治理的任務(wù)、目標(biāo)、方法、標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管、評估等，這也是推進韌性城市建設(shè)的基礎(chǔ)保障。

(三)倡導(dǎo)城市公共物品韌性治理多元主體協(xié)同參與

1．營造多元主體透明、公平、競爭參與治理的環(huán)境。多元主體協(xié)同合作是城市公共物品韌性治理的主要方式，可以使韌性治理更加高效。應(yīng)堅持采用協(xié)同參與的方式倡導(dǎo)和保障所有具備參與能力的社會力量能夠積極響應(yīng)、共同參與城市公共物品韌性治理。一是對城市公共物品韌性治理目標(biāo)、內(nèi)容、功能結(jié)構(gòu)、影響因素等進行預(yù)估測定，并使多元主體理解目標(biāo)內(nèi)容和獲得公平的參與機會。二是對多元參與主體的資源要素、能力、資質(zhì)和信用等，做細致翔實的分析考察，并經(jīng)過相關(guān)技術(shù)專家和管理人員進行綜合評定來確定參與主體。三是要改進和完善城市公共物品韌性治理參與主體的準(zhǔn)入制度，放寬準(zhǔn)入條件，加強公私合作，為參與城市公共物品韌性治理的多元主體營造透明公平的競爭環(huán)境。

2．完善多元主體競合關(guān)系流程和協(xié)同平臺。要制定可行的城市公共物品韌性治理的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范及目標(biāo)內(nèi)容，明確參與城市公共物品韌性治理的多元主體競爭合作關(guān)系流程，包括競爭、合作與競合等不同的治理關(guān)系流程。同時，在城市公共物品韌性治理過程中，需要建立統(tǒng)一的城市公共物品韌性治理協(xié)同平臺，構(gòu)建完整、動態(tài)的信息數(shù)據(jù)庫，完成現(xiàn)實與信息平臺之間的情境復(fù)制，包括城市建筑、城市基礎(chǔ)設(shè)施、工程項目等資料收集，對自然災(zāi)害、事故、土地、人口等進行分模塊評估，建立專業(yè)人員負(fù)責(zé)的情景推演研究平臺，根據(jù)情景平臺分析、監(jiān)測風(fēng)險，實現(xiàn)風(fēng)險事故的情景重構(gòu)，有利于降低對城市公共物品的風(fēng)險評估誤差。

3．完善多元主體參與共享共建制度。建構(gòu)“災(zāi)害自適應(yīng)調(diào)適”且能夠與城市風(fēng)險共存的城市公共物品韌性治理系統(tǒng)，提升城市公共物品韌性管理水平，需要完善多元主體參與共享共建制度，促進政府、企業(yè)、社會組織和公眾之間信息交流，打通縱向?qū)蛹壓蜋M向主體之間的管理溝通屏障，建立參與主體、板塊內(nèi)容、工作機制整體聯(lián)動的風(fēng)險監(jiān)測、信息共享、決策選擇、績效衡量體系。尤其是創(chuàng)新城市公共物品韌性建設(shè)項目的投融資模式，引導(dǎo)社會資本的投入并參與韌性治理建設(shè)，形成廣空間、泛資源、多主體、全流程防御的城市公共物品韌性治理體系，將不同的系統(tǒng)和機構(gòu)整合在一起，發(fā)揮資源共享和協(xié)作效應(yīng)，將應(yīng)對各類災(zāi)害風(fēng)險的方式集中匯聚，發(fā)揮不同主體優(yōu)勢技能，取長補短，實現(xiàn)“風(fēng)險多治共治”的效果。

(四)強化城市公共物品韌性治理法律規(guī)制

1．依法明確城市公共物品韌性治理的基本原則。城市公共物品韌性治理應(yīng)恪守三個基本原則：一是公開透明的原則，城市公共物品韌性治理的政策法規(guī)、主體信息、內(nèi)容建構(gòu)、流程設(shè)計、合作機制等都要公開透明。二是競爭的原則，提升城市公共物品韌性治理的競爭力，當(dāng)城市公共物品受到風(fēng)險擾動時才能完成危機挑戰(zhàn)到發(fā)展機遇的新轉(zhuǎn)化。競爭的另一層要義還體現(xiàn)在多元主體參與城市公共物品韌性治理的多樣化競爭，在多元主體競爭性治理中，提升韌性治理水平。三是公眾滿意度的原則，城市公共物品韌性治理的終極目標(biāo)是減低和規(guī)避外界因素擾動以實現(xiàn)公共物品良性有序運轉(zhuǎn)，提升公眾滿意度和獲得感可以將公眾滿意度視作判斷城市不確定性風(fēng)險擾動等級的依據(jù)，并作為城市公共物品韌性治理績效評估的基本原則。

2．依法確立城市公共物品韌性治理相關(guān)程序、方法與制度。依法確立城市公共物品韌性治理的相關(guān)程序設(shè)計，包括規(guī)劃設(shè)計、監(jiān)督管控、績效評估、風(fēng)險監(jiān)測、主體協(xié)同參與等相關(guān)程序。依法確立城市公共物品韌性治理過程域的具體方法與制度，包括治理范圍、目標(biāo)內(nèi)容、功能框架、組織體系、信息共享、決策選擇、績效衡量、協(xié)同合作治理體制機制、承接政府財政轉(zhuǎn)移支付制度等。

3．完善城市公共物品韌性治理的法律法規(guī)體系。當(dāng)前，城市公共物品韌性治理主要依據(jù)和借鑒《管理極端事件及災(zāi)害風(fēng)險，推進適應(yīng)氣候變化》《管理風(fēng)險和增強韌性》《城市可持續(xù)發(fā)展行動計劃》等法規(guī)制度，還沒有明確城市公共物品韌性治理的相關(guān)法律法規(guī)制度體系框架內(nèi)容。應(yīng)該制定并完善韌性治理法律法規(guī)制度，針對城市公共物品韌性治理提出相關(guān)的法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)，將城市安全、風(fēng)險、防災(zāi)減災(zāi)等治理措施融入到城市公共物品韌性治理中，把城市公共物品韌性治理納入城市韌性治理規(guī)劃建設(shè)中，明確規(guī)定治理原則、參與主體、治理流程、職責(zé)分工等，并制定相關(guān)的基本原則要求。

(五)加強城市公共物品韌性治理監(jiān)督管理與能力建設(shè)

1．完善城市公共物品韌性治理的多元監(jiān)管體系。完善城市公共物品韌性治理監(jiān)控平臺建設(shè)，健全公共物品韌性治理監(jiān)督管控體系，加強監(jiān)管力度與部門協(xié)作能力。完善政府與非政府組織協(xié)作監(jiān)管，創(chuàng)新和完善公共物品韌性治理監(jiān)督手段，形成部門內(nèi)外間通力協(xié)作的多元監(jiān)管體系。各相關(guān)政府職能部門可以根據(jù)公共物品韌性治理的需要，為保證城市公共物品在外界擾動下保持其功能運轉(zhuǎn)，應(yīng)制訂翔實的監(jiān)管方案，定期了解公共物品韌性治理的情況并考核其成效。

2．完善城市公共物品韌性治理質(zhì)量控制體系與績效管理制度。對城市公共物品韌性治理的全過程實施績效管理制度，重點對城市公共物品韌性治理的績效評價、風(fēng)險防控、財務(wù)支出、滿意度評價等關(guān)鍵環(huán)節(jié)完善質(zhì)量控制體系。制定城市公共物品韌性治理的績效評價指標(biāo)，完善績效評價體系，加強對城市公共物品韌性治理適時動態(tài)實時情況的監(jiān)管力度，全面排查擾動因子能夠造成的風(fēng)險隱患，運用法律、法規(guī)、政策、制度等手段進行評審并徹底整治；建立健全城市公共物品韌性治理信息平臺，形成政府、企業(yè)、社會組織、公眾等協(xié)同參與的綜合績效評價體系，重點對公共物品韌性治理滿意度、質(zhì)量的反饋進行評價，并將結(jié)果公開。

3．提高城市公共物品韌性治理的專業(yè)化能力水平。目前我國城市公共物品韌性治理體系缺乏專業(yè)人員、專業(yè)部門和專業(yè)方法支撐，提高該領(lǐng)域的專業(yè)化能力水平，需要政策引導(dǎo)、需求牽引、技術(shù)推動以及市場運作等。在保證城市公共物品韌性治理工作需要的前提下，發(fā)揮多元參與主體的創(chuàng)造力、能動性與積極性，建立獨立的韌性治理培訓(xùn)系統(tǒng)，對參與韌性治理的技術(shù)人員、風(fēng)險測評專員、管理人員等進行專業(yè)知識培訓(xùn)，促進專業(yè)化能力水平的提高，保證城市公共物品長期有效發(fā)揮其韌性效能。

結(jié)語

城市公共物品韌性治理是采用韌性治理理念通過對公共物品目標(biāo)規(guī)劃、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、政策法規(guī)、制度安排、秩序結(jié)構(gòu)、社會管制、民眾參與等物質(zhì)層面及社會層面耦合的治理體系建構(gòu)，實現(xiàn)公共物品系統(tǒng)有效抵抗風(fēng)險擾動，快速恢復(fù)均衡狀態(tài)，靈活適應(yīng)變化壓力?；诮陙沓鞘蟹罏?zāi)減災(zāi)及應(yīng)對城市“急性病”和“慢性病”，城市公共物品的脆弱性經(jīng)常為人所詬病，同時城市公共物品在應(yīng)對風(fēng)險防范、促進城市運行機制的過程中所承受的沖擊不可估量。城市公共物品韌性治理的概念探討了城市公共物品克服沖擊與壓力及災(zāi)后快速重建的全新路徑，在構(gòu)建城市公共物品韌性治理體系這一目標(biāo)的過程中，需要注意城市公共物品快速應(yīng)對和有效防范危機在其中扮演的主導(dǎo)作用。因此，對城市公共物品韌性治理的認(rèn)知，不僅是實現(xiàn)城市基本公共服務(wù)職能落實的結(jié)果導(dǎo)向行為，更是將“韌性城市”的建設(shè)理念建構(gòu)和推展的過程導(dǎo)向行動。對我國城市公共物品韌性治理現(xiàn)狀而言，雖然在理論、技術(shù)、機制、政策、規(guī)劃、評估等方面業(yè)已取得一定成效，但從推行模式來看還屬于被動的接受思維，社會管治與公眾參與尚未完全調(diào)適。由此可見，城市公共物品韌性治理的深入探討對實現(xiàn)我國城市“彈性包容式”建設(shè)長遠發(fā)展有重要的研究價值。

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〔責(zé)任編輯：王華薇〕

2017-06-10

2013國家社科基金年度項目“價值鏈視域的城市社區(qū)公共物品供給困厄與解圍機制研究”(13BGL151)、2016年天津市教委社會科學(xué)重大項目“社會治理精細化背景下提升天津基層公共服務(wù)供給水平與政策促進研究”(2016JWZD32)階段性成果

何繼新(1972—)，男，吉林吉林人，博士，教授，碩士研究生導(dǎo)師，從事公共服務(wù)運營管理研究；荊小瑩(1990—)，女，山東淄博人，碩士研究生，從事公共服務(wù)運營管理研究。

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：1000-8594(2017)05-0169-06