在全面從嚴治黨中優(yōu)化農(nóng)村基層政治生態(tài)

陳曉莉，鐘 海

(西安財經(jīng)學院 思政部，西安 710061)

在全面從嚴治黨中優(yōu)化農(nóng)村基層政治生態(tài)

陳曉莉，鐘 海

(西安財經(jīng)學院 思政部，西安 710061)

農(nóng)村基層黨組織作為農(nóng)村政治生活的重要主體，是形成農(nóng)村政治生態(tài)的關(guān)鍵因素。這些年來，不良政治生態(tài)文化嚴重制約和影響了農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，致使農(nóng)村基層黨組織對上與組織疏離，對下嚴重脫離群眾；許多村級組織治理能力不足，干群關(guān)系緊張，甚至濫用職權(quán)、貪污腐化問題突出。農(nóng)村政治生態(tài)的劣化甚至惡化，究其根源在于全面從嚴治黨向下延伸沒有做到位，農(nóng)村基層黨組織成為從嚴治黨的邊緣地帶甚至“盲區(qū)”。因此，有力有序有效地推進全面從嚴治黨向農(nóng)村基層延伸，是從根本上凈化優(yōu)化農(nóng)村基層政治生態(tài)的治本之策。

從嚴治黨；農(nóng)村黨建；基層政治生態(tài)

全面從嚴治黨，要害在治，重心在基層，所以，基層是黨治國理政的基本場域，基層430多萬個黨組織是黨的組織體系的“末梢”，是貫徹執(zhí)行黨的方針政策及各項工作任務(wù)的終端。推動全面從嚴治黨向基層延伸，將全面從嚴治黨的各項要求不折不扣地落實在基層，是鞏固黨執(zhí)政合法性的堅實基礎(chǔ)，是順應(yīng)基層反腐新情況的現(xiàn)實選擇，是維護人民群眾切身利益的必然要求。

把全面從嚴治黨落實到基層，把每一個基層黨組織都建設(shè)成為堅強戰(zhàn)斗堡壘，密切黨同人民群眾的血肉聯(lián)系才能落到實處。然而在實踐中，基層仍然是全面從嚴治黨的難點和薄弱點，各級黨委主體責任和紀委監(jiān)督責任傳導不到位，損害群眾利益問題依然得不到有效解決；正風反腐成效不明顯，農(nóng)村政治生態(tài)惡化趨勢尚未得到根本扭轉(zhuǎn)，農(nóng)民群眾獲得感不強。農(nóng)村基層黨組織作為農(nóng)村政治生活的重要主體，是形成農(nóng)村政治生態(tài)的關(guān)鍵因素。因此，推進全面從嚴治黨向農(nóng)村基層延伸，讓農(nóng)村基層黨組織真正感受到全面從嚴治黨的壓力，是全面優(yōu)化基層政治生態(tài)的重要舉措。

一、全面從嚴治黨向農(nóng)村基層延伸的必要性和重要性

(一)農(nóng)村基層黨組織治理能力弱化現(xiàn)象亟待破解

組織建設(shè)是基層黨建工作的重中之重。當前，一些基層黨組織建設(shè)方面普遍存在組織建設(shè)弱化，組織活動僵化，教育管理虛化現(xiàn)象，“口袋”黨員、“空掛”黨員、“失聯(lián)”黨員、流動黨員普遍游離于組織之外。特別是基層黨員發(fā)展家族化、宗族化現(xiàn)象嚴重。比如，西安市長安區(qū)J村有23個村民小組，2 200戶，在冊人口(農(nóng)業(yè)戶口)8 000多人，偌大的村只有黨員180名，該村已八年沒有發(fā)展一個黨員。西安市雁塔區(qū)Y街道辦事處，2012年計劃發(fā)展黨員80名，任務(wù)分解到村后，實際只發(fā)展了31名，不到計劃的一半。D村村支部書記從20世紀80年代至今只發(fā)展了2個黨員，黨員活動室墻上貼的黨員照片，不是“光光頭”就是“豁豁牙”，老化嚴重。農(nóng)村優(yōu)秀青年入黨難，特別是一些新當選的村主任，盡管得到多數(shù)村民認可，但就是入不了黨，L村村主任已經(jīng)連任兩屆，當了6年的入黨積極分子，入黨還是遙遙無期，為此，街道黨工委書記親自下村找全村黨員談話，談完了投票的時候還是通不過，原因是這個村黨員中80%都是支書家族的人。為了規(guī)范農(nóng)村黨員發(fā)展，西安市某區(qū)區(qū)委下發(fā)文件規(guī)定，如果3年不發(fā)展黨員，支部書記就地免職。然而文件下發(fā)后，又出現(xiàn)了意想不到的情況，一是少數(shù)農(nóng)村基層黨組織負責人從個人利益、家族利益出發(fā)，擔心培養(yǎng)了“苗子”，丟掉了“位子”，對發(fā)展黨員很消極，不僅有抵觸情緒，還人為設(shè)置關(guān)卡，限制吸納新鮮血液。另一種情況是發(fā)展黨員的任務(wù)雖然完成了，但發(fā)展的都是“自己人”。H村有14名黨員，其中，賀氏家族成員有8名，占57%，村里的黨員大會變成村干部們的“家族議事會”。基層黨員發(fā)展家族化現(xiàn)象嚴重削弱了農(nóng)村基層黨組織的執(zhí)行力、凝聚力、戰(zhàn)斗力，影響了黨組織的代表性和先進性，使黨組織在農(nóng)村地位邊緣化、權(quán)威降低、治理能力與水平弱化，直接導致農(nóng)村政治生態(tài)的退化、惡化。

(二)農(nóng)村政令不暢通和政策不落地問題亟待解決

根據(jù)現(xiàn)行《村組法》規(guī)定，村民委員會是基層群眾性自治組織，不是一級政權(quán)組織。按照法理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街辦)與村民委員會之間是指導與被指導的關(guān)系，而非領(lǐng)導與被領(lǐng)導的上下級隸屬關(guān)系。然而，一些村干部曲解法意，認為村民自治就是村民想干什么就干什么，不要政府管理，政府行使管理權(quán)就是干預(yù)村民自治。法定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街辦)與村之間的指導關(guān)系由于村級力量過于強大而被虛置。村民自治超越法律許可的范圍，單純從村莊利益甚至干部私利出發(fā)，采取各種方式弱化、抵制、甚至力求擺脫鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街辦)的指導與管理，村民自治的“泛化”現(xiàn)象嚴重。而且，村干部深諳政治權(quán)術(shù)，對基層政府安排的工作依據(jù)策略主義原則，采取“選擇性應(yīng)付”或“權(quán)宜性治理”行動。哪些工作應(yīng)該重視，加以貫徹，哪些只是搞搞形式主義乃至欺騙的辦法應(yīng)付上級，他們可謂輕車熟路。農(nóng)村兩委會對上級政令或下派工作的貫徹、落實和執(zhí)行甚至為“潛規(guī)則”所左右。

1.取決于與村民集體利益或者村干部個人利益關(guān)系大小。村干部對符合自己利益的政策堅決貫徹執(zhí)行，而對那些不符合自己利益的政策，要么棄之不管，要么久拖不辦。比如，涉及村內(nèi)剛性問題、信訪穩(wěn)定問題等難啃的“硬骨頭”和不易完成的“硬指標”，村干部通常將其推向駐村干部；面對拆遷矛盾、修路建橋問題等既煩瑣又耗費人、財、物的村務(wù)，他們往往向鄉(xiāng)鎮(zhèn)街辦尋求援助。但是，對涉及土地出租等關(guān)乎個人利益的問題則很少向鄉(xiāng)鎮(zhèn)街辦匯報。只有少數(shù)涉及村民切身利益，并有可能影響村干部選舉的事情，村干部才會主動積極地進行協(xié)調(diào)。有的村干部打著村民自治的旗號，以“民意的真正代表者”自居，憑借家族和宗派勢力，以權(quán)謀私、與民爭利，強包強攬工程，圍堵施工工地，敲詐勒索投資商，造成惡劣的社會影響。有的村委會隨便訂立“村規(guī)民約”“居民公約”，無視群眾合理訴求，侵犯群眾合法權(quán)益；有的村干部以“罰款”代替村民自治。村干部的行動邏輯主要依據(jù)與村民利益和村干部個人利益的大或小，其后果要么偏離村民自治的法理軌道，要么黨的法律政策執(zhí)行被削弱，甚至被虛置。

2.取決于與鄉(xiāng)鎮(zhèn)街辦干部感情的親疏遠近。上級政令在基層村社貫徹執(zhí)行的好壞與鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街辦)干部和村干部感情的親疏成正相關(guān)。若二者的感情親密，上級的政令貫徹執(zhí)行較好，政策也能很好地落地；若二者關(guān)系疏遠，則上級政令不暢，政策要么被應(yīng)付，要么被懸置。例如，西安市雁塔區(qū)大雁塔街辦的一個村子，換了兩任包村科室，都沒有完成2014年訂報訂刊任務(wù)，第三任包村干部與村干部喝了兩次酒后，這一任務(wù)順利落實。某街辦干部反映，他們到各村進行安全檢查工作，村干部基本不予配合，“能派人領(lǐng)路就是最好的配合了，有時甚至連領(lǐng)路的人都找不到”。然而，對手中有實權(quán)，能制約村集體或村干部的區(qū)街科室或主管領(lǐng)導，村干部就會積極配合工作?？梢娹r(nóng)村村民自治異化，鄉(xiāng)村關(guān)系扭曲以及村干部獨斷專行已經(jīng)普遍存在。

(三)基層村社“小官大貪”腐敗現(xiàn)象亟待懲治

改革開放以來，隨著市場經(jīng)濟的逐步推進,特別是城市化進程加快，農(nóng)村土地征用補償收入等使集體資產(chǎn)迅速增加，“小官大貪”已經(jīng)成為社會轉(zhuǎn)型期一個值得關(guān)注的現(xiàn)象。截至2016年1月底，在中央紀委監(jiān)察部網(wǎng)站分7次實名曝光的“群眾身邊的‘四風’和腐敗問題”的1 355人中，包括776名違紀違法的村(社)干部，比例超過一半。主要涉及農(nóng)村土地征用流轉(zhuǎn)、惠農(nóng)補貼、扶貧救濟、舊村改造等群眾切身利益。從公開數(shù)據(jù)來看，手握實權(quán)的“小官”，侵害集體利益和群眾的切身利益，貪腐數(shù)額令人咋舌，其影響和危害不容忽視。據(jù)不完全統(tǒng)計，自2013年以來，全國各地公開“村官”違紀違法大案171起，其中涉案金額過千萬元的有12起。比如，溫州市永嘉縣新橋村原黨支部書記葛彩華、原村委會主任余乾壽等10名村官2007—2009年期間竟私吞價值18億元的316套安置房；2012年，深圳市龍崗街道南聯(lián)社區(qū)原村委會主任周偉思涉嫌在當?shù)嘏f城改造項目中與他人共同收受5 600萬元的巨額賄賂；2014年，西安市雁塔區(qū)某街道東灘村轉(zhuǎn)居社區(qū)原主任于凡，在東灘社區(qū)開發(fā)建設(shè)過程中，利用職務(wù)便利，在確定開發(fā)商、簽訂開發(fā)合同等環(huán)節(jié)，單筆就向開發(fā)商索要好處費5 000萬元，以“價格剪刀差”方式通過承攬土方、砂石、地材等工程項目獲取非法利益，涉案金額達1.2億元，村兩委會8名干部集體“淪陷”，成為西安市近年來查辦數(shù)額最大的一起基層干部腐敗案件[1]。近年來，農(nóng)村基層干部貪污腐敗呈上升勢頭，“一挖一大片，一提一大串”“蟻貪成群，其害如虎”，極大地損害了政府形象，腐蝕了執(zhí)政根基。2015年，中央紀委在六個省(市)開展的一次民意調(diào)查顯示，群眾對鄉(xiāng)村干部工作作風的滿意度僅為37.7%[2]。說明農(nóng)村政治生態(tài)整體上由表及里都出了問題，突出表現(xiàn)為民主選舉亂象叢生，村民自治異化，“兩委”關(guān)系失調(diào)，村干部獨斷專行，貪腐頻發(fā)，種種亂象直接導致農(nóng)民群眾集體認同感弱化，集體上訪增多，農(nóng)村社會無序混亂加劇。

農(nóng)村基層干部權(quán)力任性、權(quán)力尋租、權(quán)力腐敗，根本原因在于基層管黨治黨失之于寬、失之于松、失之于軟。我們調(diào)研發(fā)現(xiàn)，那些問題多、發(fā)案多的村社，就是黨的組織建設(shè)沒有抓好的村社。大道至簡，有權(quán)不可任性，村級基層干部不能成為“法外之地”。全面從嚴治黨，既要抓中央、管上層，也要抓地方、治基層，必須有力有序有效地推進全面從嚴治黨向基層延伸，習近平總書記在十八屆中央紀委六次全會上發(fā)出了“推動全面從嚴治黨向基層延伸”的“進軍令”，提出“對基層貪腐以及執(zhí)法不公等問題，要認真糾正和嚴肅查處，維護群眾切身利益，讓群眾更多感受到反腐倡廉的實際成果”[3]。

二、全面從嚴治黨向基層延伸實踐中面臨的困難和挑戰(zhàn)

(一)不良政治生態(tài)文化制約著農(nóng)村黨組織建設(shè)

改革開放后，中國進入轉(zhuǎn)型期，全面現(xiàn)代化的推進導致政治經(jīng)濟社會發(fā)生劇變，村莊傳統(tǒng)的政治生態(tài)文化也隨之發(fā)生變化。文化是政治生態(tài)的軟件部分，過渡期的農(nóng)村政治經(jīng)濟社會狀態(tài)與傳統(tǒng)政治文化共同作用，衍生出一些新的政治生態(tài)文化因素，滋生出不良政治生態(tài)，對農(nóng)村基層黨組織建設(shè)以及基層社會治理帶來負面影響。一是在傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會的轉(zhuǎn)型過程中，原有的鄉(xiāng)約民規(guī)與倫理道德約束被打破，而現(xiàn)代的法律、契約規(guī)范尚未建立，本來就原子化、同質(zhì)性的小農(nóng)經(jīng)濟使得農(nóng)村黨員干部無需外求，習慣于獨來獨往，無意合作，表現(xiàn)在組織生活上就是慵、懶、散；缺乏必要的教育培養(yǎng)和黨內(nèi)關(guān)懷，黨性觀念與責任意識淡薄,表現(xiàn)在黨內(nèi)紀律方面就是寬、松、軟；政治紀律、規(guī)矩意識與法治觀念趨于淡化，對上與組織疏離，對下嚴重脫離群眾，治理能力不足，干群關(guān)系疏遠，甚至濫用職權(quán)、貪污腐化問題愈發(fā)突出，最終導致黨組織在農(nóng)村“地位邊緣化”與“權(quán)威弱化”。二是腐敗型政治生態(tài)文化影響成為農(nóng)村基層干部貪腐的穩(wěn)固支持力。傳統(tǒng)的中國鄉(xiāng)土社會中存在濃厚的宗族觀念和血緣聯(lián)系、臣民思想和權(quán)威崇拜、鄉(xiāng)里情結(jié)與人情面子，在進入轉(zhuǎn)型社會，特別是改革開放之后，逐步嬗變?yōu)闄?quán)力尋租和腐敗有理的文化生態(tài)，與傳統(tǒng)文化中的人治傳統(tǒng)相結(jié)合，促使農(nóng)村基層干部將個人的私利置于第一位，腐敗行為也因此容易泛濫起來。所以，處于轉(zhuǎn)型期的中國農(nóng)村在現(xiàn)代化進程與傳統(tǒng)文化的碰撞中，多種文化觀念方面的因素構(gòu)成了農(nóng)村基層干部腐敗的政治生態(tài)文化環(huán)境，既促使農(nóng)村基層干部腐敗的滋生和蔓延，也使反腐形勢更加復雜，行動更加艱難[4]。腐敗政治生態(tài)文化日益成為基層黨組織建設(shè)及村級治理過程中的阻滯力量，消解著農(nóng)村政治生態(tài)的良性基石，是造成農(nóng)村民主自治異化、治理績效衰減、社會矛盾增多的文化根源。當前，共同維護村莊良好政治生態(tài)，促進村莊政治生態(tài)的平衡與持續(xù)運轉(zhuǎn)，是遏制“發(fā)生在農(nóng)民身邊的不正之風和腐敗問題”的不二選擇。

(二)農(nóng)村基層干部選用標準異化影響著農(nóng)村干部隊伍的純潔

改革開放以來，農(nóng)村干部的選用標準悄然發(fā)生變化。在村民致富這一最為迫切的愿望簇擁下，基層農(nóng)村在選舉村干部時自然而然地更加注重“德”“能”“勤”“績”“廉”中的“能”。鄉(xiāng)村富人、“能人”競選并成為村干部已經(jīng)成為一種普遍現(xiàn)象，富人治村和能人治村一時頗為流行。所謂能人，是指那些有特殊經(jīng)營頭腦和一技之長的人，尤其指那些已在市場經(jīng)濟的大潮中率先發(fā)家致富的村民。“能人”具有信息、資源、人脈等優(yōu)勢，別人辦不成的事他往往能辦成。20世紀80年代，伴隨著國家行政權(quán)力從基層村社公共權(quán)力中退出，繼之而起的是基層群眾自治。村民在經(jīng)濟上迫切需要致富，在政治上固守傳統(tǒng)的依附心態(tài)，從而導致在現(xiàn)代民主選舉過程中不能獨立自主地表達自己的政治意愿，往往受到能人力量的裹挾，一般會被動或主動依附于村莊能人?？梢姡迕癯鲇趯δ苋说木囱?、信任與期待，使他們一旦當選之后，便成為村莊治理中的絕對權(quán)威。這樣的現(xiàn)象無形中把能人的經(jīng)濟實力和致富能力無限放大，忽略了他們的政治素質(zhì)、政治能力和道德品行。

農(nóng)村基層干部選用標準“唯財(才)是舉”造成能人治理下的鄉(xiāng)村關(guān)系會有兩種典型情況：一種情況是碰上一個品質(zhì)和能力俱佳的好支書、好主任，便會帶領(lǐng)村民共同致富，老百姓滿意，村莊和諧；另外一種情況是，這個起初被大家信任、投票選出的村支書或村主任，可能因為政治理論水平不高、對黨的政策學習不夠、農(nóng)村基層實際工作經(jīng)驗不足、對黨組織工作與村民自治的程序和方法了解不夠，以至于不能很好地處理村民之間的矛盾和糾紛，導致基層組織建設(shè)渙散。還可能有個別“能人”動機不純，上任幾年后，失去自我約束，缺少外在制約，就會逐漸自我膨脹，開始為所欲為，大肆侵吞集體財產(chǎn)，損公肥私，最后導致村民上訪告狀，正所謂“成也能人、敗也能人”。

在基層民主自治的實際運行中，當以“德”“廉”為先的選人用人標準為“經(jīng)濟至上”觀念所取代，其最大危害是容易失去政治、道德和人品標準，村官腐敗現(xiàn)象層出不窮就變得在所難免，基層社會穩(wěn)定堪憂[5]。

(三)基層社會結(jié)構(gòu)性變遷弱化了對村干部的監(jiān)督

權(quán)力不受監(jiān)督，少數(shù)能人說了算，不利于廣大農(nóng)民政治參與意識的培育，威脅到農(nóng)村社會的穩(wěn)定，制約了村民自治的順利發(fā)展，成為當前基層民主實踐的一大阻因，以至于現(xiàn)實的村民自治實踐似乎并不都能達到預(yù)期目的[6]。近些年基層社會發(fā)生的深層結(jié)構(gòu)性變遷，使得本來就比較薄弱的基層權(quán)力監(jiān)督變得“雪上加霜”。

1.基層政權(quán)外部監(jiān)督更趨薄弱。在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是基層政權(quán)的“末梢”，村委會是基層群眾自治性組織。在法理上，二者不存在上下級行政隸屬關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村委的監(jiān)督有限。在城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部，農(nóng)村社會發(fā)生了結(jié)構(gòu)性變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街辦)與村級組織之間的關(guān)系日趨淡化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街辦)對村級組織的監(jiān)督也隨之被弱化，特別是城鎮(zhèn)化進程中的“撤村改居”，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街辦)與村之間的關(guān)系由原來的政權(quán)內(nèi)部關(guān)系轉(zhuǎn)化為國家與社會之間的一種新型關(guān)系。這種關(guān)系上的實質(zhì)性轉(zhuǎn)變，帶來的副產(chǎn)品就是基層政權(quán)對村干部監(jiān)督能力的下降及村干部腐敗現(xiàn)象滋生蔓延的上升。

2.村(社)內(nèi)部監(jiān)督更趨虛化。民主監(jiān)督是村民自治實體性價值生發(fā)的根本保障。但在現(xiàn)實中，法律賦予農(nóng)民監(jiān)督村干部的權(quán)利起不到多大的監(jiān)督作用。在傳統(tǒng)農(nóng)村，村民民主監(jiān)督意識和觀念相對淡薄，再加上農(nóng)村精英人才的外流，使得村民監(jiān)督村干部形同虛設(shè)；在城中村和城鄉(xiāng)結(jié)合部，原來的熟人社會逐漸變?yōu)榘胧烊松鐣踔潦悄吧松鐣?，人與人的關(guān)系走向疏離和冷漠，個人融入公共生活的程度在下降。流動使得原有基層社會固有的利益關(guān)系開始多元化、復雜化，以至許多基層村(居)民對集體利益表現(xiàn)得關(guān)注度逐漸減弱或者削弱。有鑒于此，村民自治組織內(nèi)部的監(jiān)督自然會折扣不少。村民大會和村務(wù)監(jiān)督機構(gòu)形同虛設(shè)，村民代表大會又被干部操縱，普通村民局限于“選舉式參與”，與村務(wù)管理距離越來越遠，村民自治事實已演變?yōu)榇甯刹康闹卫恚^“村治”幾乎都是“官(村官)治”而非“民(村民)治”了。在這樣的背景下，對農(nóng)村黨員干部監(jiān)督管理“寬、松、軟”，也就不足為奇了。

三、全面從嚴治黨向農(nóng)村基層延伸的關(guān)鍵節(jié)點

農(nóng)村基層黨組織作為農(nóng)村政治生活的重要主體，是形成農(nóng)村政治生態(tài)的關(guān)鍵因素，“這些年來，在一些地方和單位，政治生態(tài)和社會環(huán)境受到污染，根子就在從嚴治黨沒有做到位”[7]。推動全面從嚴治黨向基層延伸是厚植黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的根本，是凈化、重建風清氣正的基層政治生態(tài)的必然。

(一)嚴格黨內(nèi)政治生活，落實各項政治規(guī)矩

1.規(guī)范和健全黨內(nèi)生活。農(nóng)村全面從嚴治黨必須從黨內(nèi)政治生活嚴起，從黨組織從嚴從實教育管理約束黨員干部抓起。具體做法：一是多開會。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上文山會海，村組一級則是會荒，有的村組班子不落實“三會一課”制度，很少組織黨員學習中央大政方針、法律法規(guī)，即使在上級黨委的強制要求下，也只是搞搞形式，做做樣子。有的村召開黨員大會甚至要給黨員發(fā)放誤工補助，黨員的大局意識、黨性意識明顯弱化。一些干部往往借口黨員群眾太忙開不起來，實際上村民不但愿意開，而且開得起來。不開會，群眾就會認為村干部不干凈，不敢面對群眾。干部和群眾缺乏溝通和交流，長此以往，矛盾就會積累、甚至激化。針對農(nóng)村長期不開會，西安市雁塔區(qū)黨委明確要求把多開會作為農(nóng)村基層工作的基本方法而制度化。具體做法是村兩委聯(lián)席會每季度一次，黨支部向黨員報告工作半年一次，村民代表會議每季度一次，全體村民會議半年一次。街道辦也實行每月“一會兩課”(一次村干部例會、給村干部上科技課和政策課)制度。通過開會教育管理黨員干部隊伍，引導黨員樹立黨性意識，增強榮譽感和責任感，通過開會把黨的政策、法律、制度宣傳給群眾，把決策權(quán)交給群眾，建立干部與群眾之間信息傳遞機制、民意溝通機制和公共事務(wù)協(xié)商機制。二是多培訓。針對當前農(nóng)村黨員隊伍年齡老化、文化素質(zhì)低、工作能力不強的實際，制訂夜校學習培訓實施方案，通過生動活潑的黨性教育增強黨員干部的宗旨意識、服務(wù)意識和紀律意識，同時，在制度化的組織生活中儲備、培育、選用、管理農(nóng)村后備人才，改善村干部隊伍結(jié)構(gòu)，增強村級班子活力，實現(xiàn)黨風對村風、社風、民風的帶動。

2.加強和嚴肅黨的紀律與規(guī)矩。優(yōu)化農(nóng)村政治生態(tài)必須落實各項政治規(guī)矩，讓農(nóng)村黨員干部時時受到組織的約束。必須規(guī)范村社干部任免報告制度，完善村級后備干部培養(yǎng)制度，完善民主生活會制度，提高村社組織自治能力。堅持村社干部離任審計制度，建立村社干部讀書日制度，由街辦干部到所包的村社參與集體學習。針對城中村和村改居社區(qū)發(fā)展不同階段和不同情況，對不同類型村的村社干部進行分類指導和分類管理。建立科學考評制度，取消一些與村級社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展關(guān)聯(lián)不大的指標，增設(shè)一些符合農(nóng)村工作實際需要的考核評價內(nèi)容。對不同階段出現(xiàn)的突出問題及時開展專題教育培訓，強化村干部廉潔從政意識，不斷提高村社干部政治理論水平和規(guī)范化管理的能力。通過農(nóng)村基層黨組織會議、學習、管理、教育等工作常態(tài)化，使黨員干部“心有所畏，言有所戒，行有所止”，從根本上優(yōu)化農(nóng)村政治生態(tài)。

(二)堅持“德才兼?zhèn)?，以德為先”用人標準，純潔黨員干部隊伍

1.嚴把村民自治選舉關(guān)。選人用人貴在導向正確，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街辦)黨委、政府和人大要加強對村社干部選舉工作的指導力度。村民自治是在國家政策框架內(nèi)的依法自治，而絕不是村民想怎么干就怎么干。在走向治理現(xiàn)代化的當代中國，政府管理要與基層自治有效銜接和良性互動。離開了基層政府的指導，村民自治不但很難有效運作，而且容易受社區(qū)和村民利益驅(qū)動，成為超越國家法律的“村民自治”，將村變成不受控制的“土圍子”。因此，認真貫徹落實黨的十八屆六中全會審議通過的《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》中提出的“堅持德才兼?zhèn)?、以德為先”的用人標準，把公道正派作為干部工作核心理念貫穿選人用人全過程。對村干部候選人的確定，堅持“德才兼?zhèn)?、以德為先、以廉為基”的用人導向，在村民自治選舉中倡導“德”“廉”為先的價值原則，引導群眾注重選舉理想信念堅定、對黨忠誠的干部，注重選拔求真務(wù)實、真抓實干、執(zhí)政為公、勤政為民的干部。依法堅決打擊賄選行為，防止出現(xiàn)拉幫結(jié)派現(xiàn)象，杜絕農(nóng)村宗族、黑惡勢力操縱選舉，在防腐、反腐中凈化基層政治生態(tài)。

2.嚴把基層黨組織黨員發(fā)展關(guān)，確?；鶎狱h組織的純潔性和先進性。習近平總書記指出：“黨要管黨、從嚴治黨必須落實到黨員隊伍的管理中去”，發(fā)展黨員是黨建工作的基礎(chǔ)和起點。堅持以“提高發(fā)展黨員質(zhì)量”為核心，嚴把發(fā)展基層黨組織黨員的原則、標準、程序和紀律等，建設(shè)一支結(jié)構(gòu)合理、素質(zhì)優(yōu)良、紀律嚴明、作用突出的黨員隊伍。比如，在發(fā)展黨員的標準上，中央印發(fā)《關(guān)于加強新形勢下發(fā)展黨員和黨員管理工作的意見》和《中國共產(chǎn)黨發(fā)展黨員工作細則》提出了發(fā)展基層黨員的“紅線標準”：信仰宗教，或參與封建迷信、非法組織活動的；散布不當言論，在群眾中影響較壞的；正在接受司法、紀檢部門審查的；行政、司法、刑事拘留的；違反計劃生育、村鎮(zhèn)建設(shè)等法律法規(guī)，有拉票賄選、破壞選舉等行為未處理或受處理后未滿5年的；鼓動或帶頭參與集體上訪、無理上訪，阻擾黨政機關(guān)或村級組織正常工作的；占用集體資產(chǎn)或拖欠集體資金且拒不整改的，或拒不執(zhí)行生效的法律文書的；生活作風不檢點，不贍養(yǎng)老人，不撫養(yǎng)子女，虐待家庭成員的。除此之外，創(chuàng)新黨員發(fā)展模式，由過去村黨支部發(fā)展本村黨員的唯一模式變成街辦(鄉(xiāng)鎮(zhèn))和村級雙平臺，街道黨工委依托黨校開辟發(fā)展黨員的第二通道，以選拔培養(yǎng)農(nóng)村后備干部，優(yōu)化黨員結(jié)構(gòu)、提升黨員能力，為農(nóng)村政治生態(tài)優(yōu)化奠定堅實基礎(chǔ)。

(三)明確權(quán)力責任清單，劃定干部行為邊界

建立健全基層村社事務(wù)工作權(quán)力責任清單制度。首先，建立權(quán)力工作清單制度，對于村“兩委”及村干部的權(quán)力，要依法理出清單，立好規(guī)矩，讓村干部知道自己什么能做什么不能做，什么必須做什么不該做?；鶎诱?quán)要深入農(nóng)村基層最前線，在廣泛征求和聽取干部群眾意見建議基礎(chǔ)上，把基層村級組織和村干部的權(quán)力以清單形式明確下來，使權(quán)力行使和運作充分沐浴在陽光下。尤其是對涉及宅基地審批、農(nóng)地征用、項目投招標、集體資產(chǎn)處置、貧困戶認定、補助審批等村級重大事務(wù)的權(quán)力內(nèi)容全覆蓋。讓細化精簡后的權(quán)力相互制約，清單要向村民公開，讓群眾心里有底子，讓干部肩上有擔子。其次，建立責任清單制度，確保清單不折不扣貫徹執(zhí)行?；鶎涌h(區(qū))級政府應(yīng)制定完善《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導干部問責的暫行規(guī)定》《村(社)干部違反廉潔履行職責若干規(guī)定責任追究辦法》《農(nóng)村集體三資和財務(wù)管理責任追究辦法》《村干部辭職承諾實施辦法》等相關(guān)評價機制和問責追責制度，明確工作責任清單，真正實現(xiàn)村級組織和村干部的“違規(guī)必究”“違法必究”，切實加大對群眾身邊的不正之風和腐敗問題的問責懲處力度，糾正基層黨風廉政建設(shè)和反腐敗斗爭力度逐級遞減怪象，以執(zhí)紀問責的實際行動重塑基層政治生態(tài)。

(四)多方聯(lián)動，讓黨員干部沒有監(jiān)督真空

全面從嚴治黨向農(nóng)村推進，必須做好國家層面的頂層設(shè)計與制度安排。這個頂層設(shè)計就是農(nóng)村黨組織的制度建設(shè)。鄧小平指出：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法做好事，甚至走向反面”[8]。因此，只有具備了好制度，才能實現(xiàn)基層村社的善治。對于基層村社權(quán)力運行中暴露出的諸多問題，從制度上解決才是根本性的治本之策。

1.要加強對村干部權(quán)力的監(jiān)管，實現(xiàn)“紀檢下鄉(xiāng)”。基層社會治理中暴露出的一些問題，反映出當前村民自治組織權(quán)力運行過程缺乏必要的制約。誠如學者所言：“一個權(quán)力配置失當且無足夠監(jiān)督約束的村級組織，實際上是一個大醬缸或者說是絞肉機，這邊進去的是一個青年，那邊出來的會是一個腐敗村干部?！盵9]因此，農(nóng)村有序依法治理“既需要好支書，也需要好制度”。用制度選人，也要靠制度約束人，把村級權(quán)力牢牢束縛在制度籠子里，從根本上扭轉(zhuǎn)“小官大貪”現(xiàn)象。真正實行“紀檢下鄉(xiāng)”機制，從制度層面解決村干部能力不強、作用發(fā)揮不好和違紀違法問題較多的現(xiàn)象。

2.要加強對黨外村干部權(quán)力的監(jiān)管，真正實現(xiàn)巡視監(jiān)督制度延伸下沉到村社。按照《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》規(guī)定，只有黨中央和省級黨委可以建立專職巡視機構(gòu)，這表明基層村級黨組織負責人不在巡視對象范圍之列。但是，考慮到基層村社干部所掌握權(quán)力的“含金量”大，違紀貪腐普遍，群眾利益關(guān)切大，地方黨委可根據(jù)實際情況，通過創(chuàng)新開展黨風廉政巡查的方式，將巡視監(jiān)督向?qū)儆诨鶎臃懂牭泥l(xiāng)鎮(zhèn)(街道)和村(社)兩級延伸，實現(xiàn)基層巡視監(jiān)督機制常態(tài)化、制度化、程序化，以強化基層全面從嚴治黨。在這方面，杭州市開展的實踐探索值得借鑒。2016年，杭州市首次在全市范圍內(nèi)創(chuàng)新黨風廉政建設(shè)大巡查制度，將基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)黨(工)委、政府(街道)領(lǐng)導班子及其成員、行政村(社區(qū))黨組織領(lǐng)導班子及其成員、村(居)委員會成員列入到擴大巡查的對象范圍之內(nèi)。

3.要加強村民監(jiān)督委員會建設(shè)，保障村民監(jiān)督權(quán)真正得以實現(xiàn)。新修訂的《村民委員會組織法》把建立“村務(wù)監(jiān)督委員會”寫入法律文本，進一步完善了我國基層民主自治制度。但要真正發(fā)揮和實現(xiàn)其制度設(shè)計的初衷，首先必須建立能夠真正起到監(jiān)督制衡作用的村務(wù)監(jiān)督機構(gòu)，讓監(jiān)委會真正運行起來，對村民民主理財、村務(wù)公開等制度的落實進行全程監(jiān)督,“保證每個環(huán)節(jié)村民知情權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)的行使和實現(xiàn)”[10]。另外，要不斷加強對村干部廉潔自律培訓教育，通過安排村干部進行述職、述廉和村民代表評議，壓縮村干部的腐敗空間，規(guī)范基層權(quán)力運行，斬斷腐敗生物鏈，修復農(nóng)村政治生態(tài)。

[1] 西安村主任10年貪腐過億兩委會8干部集體淪陷[N].經(jīng)濟參考報，2016-08-16.

[2] 習近平總書記重要講話文章選編[M].北京：中央文獻出版社，2016：368.

[3] 習近平.堅持全面從嚴治黨依規(guī)治黨創(chuàng)新體制機制強化黨內(nèi)監(jiān)督[N].人民日報，2016-01-13(01).

[4] 侯方.政治生態(tài)文化視閾下農(nóng)村“小官大貪”及其治理[J].河南師范大學學報：哲學社會科學版，2016,(1)：26-31.

[5] 趙秀玲.村干部腐敗的社會文化因素探析[J].東岳論叢，2016,(7)：120-125.

[6] 夏霆.村民自治中的“村委會自治”及防范[J].前沿，2002,(11)：150-152.

[7] 習近平.歷史使命越光榮奮斗目標越宏偉越要增強憂患意識越要從嚴治黨[N].人民日報，2014-10-09(02).

[8] 鄧小平文選：第2卷[M].北京：人民出版社，1994：333.

[9] 高楠.去除“能人治村”弊端[J].瞭望新聞周刊，2015,(6)：29-30.

[10] 白呈明，等.城中村治理問題及其法治化路向[J].西安財經(jīng)學院學報，2016,(3)：89-94.

〔責任編輯：惠國琴〕

2017-02-12

國家社科基金項目“新型城鎮(zhèn)化社區(qū)樣態(tài)及其治理的比較研究”(16BZZ050)、陜西省社會科學界重大理論與現(xiàn)實問題研究項目“我國城市社區(qū)治理的困境及對策”(2016C025)階段性成果

陳曉莉(1963—)，女，陜西安塞人，教授，西安財經(jīng)學院思政部學術(shù)帶頭人，碩士研究生導師，從事基層社會治理研究；鐘海(1977—)，男，陜西子洲人，副研究員，從事基層社區(qū)治理研究。

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