基于政治資源詛咒效應的地方政府債務風險形成機制及治理

江 濤，薛 媛

(1.西南財經大學 會計學院，成都 611130；2.四川大學 經濟學院，成都 610065；3.中原工學院 商務信息學院，鄭州 451191)

基于政治資源詛咒效應的地方政府債務風險形成機制及治理

江 濤1，2，薛 媛1，3

(1.西南財經大學 會計學院，成都 611130；2.四川大學 經濟學院，成都 610065；3.中原工學院 商務信息學院，鄭州 451191)

首次基于政治資源詛咒效應理論，從融資平臺視角分析了地方債務風險形成機制。發(fā)現地方政府融資平臺存在政治資源詛咒效應，即相對豐富的政治資源導致地方政府融資平臺成為地方政府追求政績的工具，弱化了風險控制意識。同時為維系政治資源較高的投入，增加了地方政府利用政府債尋租的機會，擠占了地方債有效利用的空間，從而導致地方政府債務存在較高風險。從控制政治資源關聯度、優(yōu)化地方政府融資平臺監(jiān)管機制、構建風險管控體系及加強公司治理等四個層面提出相應的地方債務風險治理措施。

政治資源詛咒效應；地方債務風險；治理

Auty(1993)提出資源詛咒效應[1]。越來越多的實證研究和理論研究表明，地區(qū)豐富的資源稟賦短期內可能對區(qū)域經濟產生正面的推動作用。但長期來看，相對豐富的資源稟賦卻可能對區(qū)域經濟的增長產生負面作用，并且拉大貧富差距，導致過度投資及尋租腐敗等問題。

在資源詛咒效應基礎上，Brollo(2013)研究發(fā)現財政資源豐富的地區(qū)腐敗行為較多，并且政治候選人質量也會相對下降[2]。袁建國等人(2015)基于政治關聯與企業(yè)技術創(chuàng)新探討企業(yè)政治資源的詛咒效應，結果發(fā)現企業(yè)的政治資源詛咒效應的主要表現是：政治關聯降低市場競爭，增加了過度投資風險，資源分散導致產生擠出效應，削弱企業(yè)技術創(chuàng)新能力[3]。

鄭山水(2015)基于政府政治關系網絡與企業(yè)創(chuàng)新績效視角，研究新創(chuàng)企業(yè)的政治資源詛咒效應。結果發(fā)現政府關系網絡與企業(yè)創(chuàng)新績效之間并非簡單的線性關系，而是存在倒U型的關系[4]。

從國內外關于政治資源詛咒效應的研究情況來看，這些研究大多集中在企業(yè)創(chuàng)新領域，尚未涉及其他層面。基于此，本文將政治資源效應理論引入地方政府債務風險領域，基于地方政府融資平臺(2016年末在地方政府債務中，地方政府融資平臺債務占地方政府債務總額的71.2%，其他融資方式不足30%，因此，地方政府融資平臺引發(fā)的債務尤其值得關注)分析政治資源詛咒效應對于地方政府債務風險的作用機制，探索其形成機理，從而為我們從理論與實踐角度全方位認識地方政府債務風險、構建合理的治理應對策略，提供更為真實的理論參考依據。

一、政治資源詛咒效應與地方政府債務風險特征及邏輯統一

本文沿著資源詛咒效應的一般理論分析框架，分析政治資源詛咒效應理論內涵與特征，結合地方政府債務風險特征，分析挖掘二者之間的理論邏輯性。

(一)政治資源詛咒效應理論內涵及特征

政治資源詛咒效應延續(xù)了資源詛咒效應的一般分析框架，政治資源詛咒是指企業(yè)組織或個體擁有的獨特的政治關系網絡和政治支持并沒有對其形成正面的助力，反而容易形成行為約束或者引發(fā)不當行為，從而引發(fā)權力尋租、利益尋租及風險失控等情況。從政治資源詛咒效應的理論內涵來看，具有以下三個主要特征。

1.政治資源詛咒效應具有政策制度波動性。與自然資源不同，政治資源的豐富性會伴隨著中央政府或相關部門的政策調整而受到影響。例如，與政府有著密切聯系的企業(yè)或組織，在獲取政治資源時，往往需要中央政府政策制度支持，需要存在法律或政策制度依據，不然將會使所獲取的政治資源的途徑轉化為利益交換，很難保證政治資源的長期和有效的存在。因此，在政策制度變化時，如果先前由于政策制度支持而形成或獲得的豐富政治資源會變得相對稀少，最終會由于政策制度的變化而產生資源詛咒效應。

2.政治資源詛咒效應具有政治沖擊性。自然資源的獲取往往會持續(xù)很長時間，隨著自然資源開發(fā)技術的提高、基礎設施的完善，自然資源的利用率也將得到提高，較低的獲取成本容易產生過度投資、利益尋租等，從而產生資源詛咒效應。政治資源的詛咒效應要受到政治環(huán)境不確定性的影響，從而產生一定的波動，形成政治資源詛咒效應。例如，省委書記、市委書記的更替(政治沖擊)，往往會影響企業(yè)交易成本、隱性的制度成本。如果先前由于地方政府領導的發(fā)展理念、對不同產權性質企業(yè)的支持態(tài)度而獲得了相對豐富的政治資源，當出現政治沖擊時，如果企業(yè)堅持過度投資或較為樂觀的市場估計，那么將會產生政治資源詛咒效應。

3.政治資源詛咒效應具有內生性。通常擁有相對豐富政治資源的企業(yè)或組織的管理者，都具有過度投資的傾向(事實上相關的實證研究也印證了這一點，例如，關于政治錦標賽的相關研究已經十分多見，大多支持了本文的觀點)。在對我國具有國有性質的企業(yè)的領導者仍然沒有采取市場化的方式加以管理情況下，行政任命的企業(yè)領導往往存在通過極力提高企業(yè)業(yè)績而獲得職位晉升的動機。因此，當企業(yè)擁有豐富的政治資源時，企業(yè)的領導會通過利用這些政治資源，做出過度投資或者不顧風險防控的發(fā)展決策，而在維護這些政治資源時，往往容易產生利益交換、權力尋租等行為，從而產生政治資源詛咒效應。

(二)地方政府債務風險內涵及特征

地方政府債務風險指的是由于過度舉債或者不合理舉債，導致地方政府無力履行未來應承擔的支出責任及義務，從而對本地的經濟發(fā)展、民生安排及社會穩(wěn)定產生負面影響。地方政府債務風險具有以下三個主要特征。

1.規(guī)模性。根據我國財政部發(fā)布的數據，2016年末，地方政府債務余額約15.3萬億元。地方政府債務風險存在規(guī)模性的原因是項目繁多，公益性項目多。例如，地方債務包括應償還的合作基金會款項、應退還供銷社股金、糧食企業(yè)等國有企業(yè)虧損掛賬、欠發(fā)的工資和養(yǎng)老金、違規(guī)擔保、民間集資等。

2.結構性。結構性指的是地方政府債務風險具有顯性和隱性特征。顯性地方債務風險往往需要按照中央及地方預算來匹配進行，通常風險可控。例如，通過正常渠道發(fā)行的債券、國債轉貸資金、外債等。隱性的債務風險(又稱為或有債務風險)通常不容易控制和防范，例如，違規(guī)發(fā)行債券、違規(guī)擔保等。但隱形化的債務風險，在經過一段時間后，會最終顯性，從而加大顯性債務風險的規(guī)模，導致風險失控。

3.連鎖性。地方政府債務風險具有較強的連鎖性。當地方政府債務風險無法得到有效控制時，地方政府有可能通過提高稅費、挪用財政資金、再舉債或者向上一級政府轉移風險的方法來應對風險。一系列的連鎖反應，使得地方債務風險的負外部性更加明顯，甚至會影響當地社會經濟的穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展等。

(三)政治資源詛咒效應與地方政府債務風險邏輯性的一般分析

本文基于政治資源詛咒效應及地方政府債務風險特征，從一般視角分析二者的邏輯統一性。

1.相對豐富的政治資源是地方政府債務風險具有規(guī)模性的主要原因。地方政府通常掌握著較多的政治資源，同時這些政治資源具有不可替代性及專有性。最重要的是，相對豐富的政治資源意味著信息的掌控權，在信息不對稱的情況下，往往存在利益交換、權力尋租的空間。例如，針對社會保障資金的缺口問題、養(yǎng)老金問題等，相對豐富的政治資源導致地方政府有動機去提升債務規(guī)模，從而使債務風險呈現規(guī)模性特征，資源詛咒效應顯現。

2.政治資源詛咒效應的政治沖擊性容易導致隱性的地方政府債務風險。政治沖擊最明顯的就是地方政府主要領導的更替(晉升、調離等)[5]。一方面，在擁有豐富政治資源的前提下，由于存在政治錦標賽，現任領導有動機通過過度舉債美化個人政績，從而獲得升遷機會；另一方面，政治沖擊會導致與政府有密切關聯的企業(yè)或組織，提高投資回報，從而加大債務杠桿(這些債務需要政府進行擔保)的利用率，引發(fā)更大的地方政府債務風險。

3.政治資源詛咒效應的內生性容易導致債務風險連鎖效應。政府官員與具有國有產權性質的企業(yè)或組織的領導具有同樣的利用政治資源尋租的動機。在官員具有升遷動機或企業(yè)領導提升自身績效的情況下，為了控制隱性的債務風險，地方政府官員或企業(yè)領導有可能通過挪用財政資金、過度舉債、轉移風險的方式來達到修飾自身業(yè)績的目的，從而引起地方政府債務風險的連鎖反應。

二、政治資源詛咒效應對地方政府債務風險的作用機理

下文從地方融資平臺視角，分析政治資源詛咒效應對地方債務風險形成的作用機理和理論框架，從而發(fā)現地方債務風險形成過程中存在的一些主要問題，并尋求相應的策略和建議。

(一)地方政府、融資平臺的信息不對稱與地方債務風險

地方融資平臺獲得的政治資源通常包括無形和有形兩類。有形的資源包括土地資源、財政資源、公共資源、人力資源等。無形的資源包括地方政府領導的戰(zhàn)略支持、政策支持、制度照顧與安排等。無形的政治資源為地方融資平臺更好地獲取有形的政治資源奠定了基礎。

地方政府領導的戰(zhàn)略支持通常會轉化為政策支持、制度照顧和安排，而政策支持和制度安排會轉化為具體的有形的資源，例如，通過制定相應的政策，為地方融資平臺提供土地使用便利和財政擔保、提供銀行貸款便利通道等。在擁有相對豐富的政治資源后，容易造成三個層面的信息不對稱，而這都將催生或者放大地方政府債務風險。

1.中央政府與地方政府的信息不對稱。目前，我國中央政府與地方政府在地方債務處理上的直接關系是：中央政府依靠相關部門(例如，財政部、發(fā)改委、國資委)等在債務規(guī)模、債務范圍、融資模式及風險、舉債程序方面給予地方政府監(jiān)督和控制。原則上中央政府不代替地方政府“償還債務”。

由于政治資源具有特殊存在的區(qū)間性(例如，地方政府可以利用自身掌握的單獨決策權而改變政治資源的流向和使用范圍)，因此，地方政府可以利用手中掌握的信息進行違規(guī)發(fā)債和過度舉債，中央政府要克服信息不對稱的障礙，就需要耗費大量的監(jiān)督成本。當中央政府監(jiān)督不力或者由于擔心監(jiān)督成本過高而降低監(jiān)督的密度和層級時，地方政府出于政績或者利益尋租的動機，地方債務風險就會被催生和放大。

同時在信息不對稱情況下，出于晉升競爭壓力，官員在地方財政收入有限情況下，為了在晉升錦標賽中獲勝，會利用各種政治資源、采取各種手段攫取金融資源[6]。主要目標是為地方融資平臺提供金融支持，從而在晉升競賽中獲勝。由此，地方融資平臺在某種程度上成為地方政府強化信息不對稱優(yōu)勢、突破資金約束的重要工具。

2.地方政府與融資平臺的信息不對稱。地方政府與融資平臺雖然具有諸多利益一致之處，但是二者之間也存在信息不對稱。這種信息不對稱主要表現在：地方政府融資平臺通過披露不真實的財務信息或項目信息等，在地方融資平臺高管等掌握局部的關鍵政治資源(例如，人脈關系等)的基礎上，獲取政府的土地和財政擔保。但地方政府有可能并不了解地方融資平臺項目債資金使用情況、項目效益、項目風險等。因此，當地方融資平臺高管擁有一些關鍵的政治資源時，通過過度舉債或者提供虛假信息舉債獲取額外收益時，地方政府債務風險就會被催生或者放大。

3.地方政府及融資平臺與其他利益相關者的信息不對稱。地方政府債務參與主體除了地方政府及地方融資平臺以外，還有銀行、擔保公司、民間借貸公司及社會民眾(例如，納稅者、社保繳納者等)。以銀行為例，銀行在為地方融資平臺提供資金時，并不能有效地掌握地方政府的債務額度和債務規(guī)模，無法預估地方政府的償還能力。

地方政府提供的類似于財政資源的擔保(政治資源替代物)讓銀行等融資機構通常無法拒絕為地方融資平臺提供資金；地方融資平臺的財務信息缺乏透明度，使得銀行等融資機構無法掌握更多及時有效的信息，事實上即使銀行等融資機構掌握了信息，由于地方政府特殊的制度安排，也使得銀行等融資機構不得不為地方融資平臺提供資金。政治資源的擔保與支持，客觀上導致銀行等金融機構無法合理識別潛在的風險。

同時作為借款人的“平臺公司”，并不具體管理項目資金，導致借款人與實際的資金管理者之間也存在信息不對稱，這無疑會提升地方債務風險。此外，對于納稅者或者社保繳納者來說，其并不了解地方政府財政資金使用的具體流向，地方政府有可能為了償債而挪用原本用于民生的資金；或者地方政府為了提高債務擔保能力，采取提高社保繳納比例、稅收比率及范圍或提高地價的方式，從而增加當地民眾的經濟負擔。

(二)地方政府、融資平臺權力尋租與地方債務風險

權力尋租是權力掌握者以權力作為籌碼而獲取自身利益的一種行為。在地方融資平臺獲得地方政府政治資源支持的背景下，權力尋租就會自然而然地發(fā)生，而權力尋租將對地方債務風險產生重要的負面影響。

1.地方政府官員的權力尋租與地方政府債務風險。地方政府官員的權力尋租，表現為地方政府官員自身利益的獲得，例如，政績提升、職位升遷等。地方政府官員的權力尋租行為的最根本的原因是地方政府官員通常掌握著大量的政治資源，而這些政治資源對于地方政府融資平臺的運行具有重要影響，因此，政治資源是權力尋租發(fā)生的根本原因。例如，官員的決策權、法定的職位權可能會影響地方融資平臺融資方案的成敗，因此，這些權力會為官員的權力尋租創(chuàng)造更多的空間。

一方面，地方融資平臺公司可能會為了獲得地方政府官員的政治支持，而投入較高的政治關系的維系成本；另一方面，一些中介機構(例如，發(fā)行地方債的券商)也會為了獲得政治支持，而投入較高的政治關系的維系成本。在權力尋租背景下，地方政府官員的個人價值觀、人生觀及對地方發(fā)展整體判斷力，將會對地方政府債務風險產生至關重要的影響。如果地方政府僅僅考慮通過權力尋租，而不考慮地方債務風險的控制和防范，那么更多的權力尋租將會極大地提升地方政府債務風險的規(guī)模，導致更多的隱性的地方政府債務風險。

2.地方政府融資平臺高管的權力尋租與地方政府債務風險。地方政府融資平臺的高管通常具有提高自身業(yè)績、薪酬或者獲得政治升遷的動機，地方政府融資平臺的高管處于各方網絡中心位置(處于地方政府、平臺公司、中介機構與銀行等相關利益者中心)。

一方面，高管是政府指派的，通常高管與地方政府之間有密切的政治聯系，高管可以通過這種政治關聯獲得一定的政治資源，同時高管具有對地方政府融資平臺制度性、政策政治資源進行安排和分配的權力，因此從這個角度看，地方政府融資平臺掌握著大量可運用的政治資源。另一方面，高管與中介機構(例如，券商、會計師事務所等)有著密切的聯系，高管可以運用手中掌握的政治資源通過這些中介機構或者銀行等金融機構來達到權力尋租的目的。這種權力尋租，往往可能迫使高管選擇資質不好或者能力不佳的券商承攬地方債項目的發(fā)行，或者高管與券商之間存在利益交換，從而侵蝕國有資源，損害納稅者利益，催生地方債風險。

3.權力尋租存在層級差異。政治資源的豐富程度存在省、市、縣級的差異，扈文秀、張欣星(2016)研究發(fā)現：2007年至2013年，省級地方政府或有債務風險整體較高，而市縣級地方政府債務風險相對較低，原因是省級地方政府財政收入比較多，而市縣級財政收入較低[7]。較高的財政收入在預算軟約束的條件下，產生了政治資源詛咒效應，即財政收入越高，債務風險越高。這同時說明，財政資源的豐富會提升權力尋租的空間，進而提高地方政府債務風險預警指數。

(三)地方政府、融資平臺高管過度自信與地方債務風險

鑒于高管的政治背景和政治人脈，地方融資平臺的高管普遍存在過度自信。此外，政治資源易獲得性產生了一個重要的經濟后果，即預算軟約束。預算軟約束對地方融資平臺高管產生了重要的負面影響，即過度自信與過度投資。過度自信往往容易催生或者放大地方政府債務風險，具體表現為以下三個方面。

1.地方政府官員的過度自信與地方債務風險。按照心理學研究的成果，由于受過度自信心理的驅使，地方政府官員通過各種渠道舉債，在為地方融資平臺提供資金等經濟決策過程中存在盲目的樂觀主義傾向。地方政府官員的過度自信還有一個重要原因，即相對豐富的政治資源。

2.地方政府官員的過度自信與平臺公司高管候選人質量。地方政府官員過度自信的另外一個重要表現是：以政府導向指導地方融資平臺的運行及治理結構的構建，從而導致地方融資平臺行政色彩較濃，實質上充當了政府投資代理人的角色。豐富的政治資源支持及政府導向，導致地方政府融資平臺的高管候選人范圍有限，候選人質量無法得到保證。

3.地方融資平臺高管的過度自信與投融資風險。代理理論認為：業(yè)績報酬與風險成正比，高管所冒的風險越大，那么業(yè)績報酬可能會越高。通常地方政府融資平臺的高管都有著一定的成功經歷和經驗，在預算軟約束的背景下，高管自身存在追求個人能力受到外界肯定及類似職位攀比的激勵。其過度自信具體表現為：通過過度舉債向外界證明自身能力，通過增加更多的融資項目及提高項目回報率的方式表明自身決策的科學性與合理性。但通常地方融資平臺的高管對投融資風險并不會給予過多的關注，原因在于：政治資源(例如，財政擔保、土地資源審批)及預算軟約束讓政府融資平臺的高管更有動機去通過過度舉債來證明自己，而不需要承擔更多的責任和義務。在此情況下，地方政府債務風險往往被放大。

三、基于政治資源詛咒效應的地方政府債務風險治理對策

(一)中央政府層面

1.加強對地方政府官員及平臺公司負責人的經濟責任審計。經濟責任審計是優(yōu)化官員晉升激勵的行為，減少政治資源所引發(fā)的權力尋租，進而控制地方債務風險規(guī)模的重要途徑。以蒲丹琳、王善平(2014)[8]為代表的學者研究發(fā)現：經濟責任審計作為監(jiān)督地方政府官員的重要舉措，經濟責任審計范圍及處罰力度越大，就越有可能降低地方政府官員出于競爭壓力而提升地方融資平臺債務規(guī)模的激勵程度，進而可以防范和控制地方債務風險。

因此，本文建議，中央政府應加強對地方政府官員的經濟責任審計，將地方政府債務規(guī)模、結構性及隱性風險及地方債務連鎖反應(例如，土地價格、房地產價格、企業(yè)的稅收制度成本、保障資金的使用效率等)納入官員考核機制。不能簡單地以地方經濟增長率、政績工程作為官員晉升的主要指標。中央應定期或不定期地開展針對地方政府主要官員、平臺公司主要負責人的經濟責任審計，并拓展信息搜集渠道、更新審計方法、優(yōu)化審計體系，提高經濟責任審計的質量。

2.強化地方債務總額限額管理機制。目前，我國地方債務總額實行限額管理機制，即限額需要中央相關部門(一般為財政部)批準。限額管理是弱化地方政府及融資平臺政治資源作用、控制地方債務風險的重要舉措。本文建議應從以下三個方面強化該機制。

首先，優(yōu)化限額報備審核機制。我國地方債務總額應實行限額管理，限額必須由國務院確定并報全國人大或人大常委會批準。各地方債務限額或配額應由財政部根據各地區(qū)債務風險、財力狀況、抵押擔保狀況等因素進行測算，并由各地方人大或常委會批準。

其次，限額管理要建立動態(tài)調整機制。在總的限額上，中央政府應根據國家戰(zhàn)略和地方建設的總體需求，合理審慎確定債務總額的上限。同時財政部門應針對地方政府所在的不同區(qū)域，構建差異化的限額管理機制。

最后，加大對各級財政部門及官員的違規(guī)處罰力度。在新增限額分配中存在濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊等違法違紀行為的，應按照《預算法》《公務員法》《行政監(jiān)察法》《財政違法行為處罰處分條例》等國家有關規(guī)定追究相應人責任；涉嫌犯罪的，移送司法機關處理，并沒收全部非法所得。

3.推廣資本預算制度，加強地方政府債務動態(tài)管理。地方政府償還債務通常有三個渠道：一般預算收入、基金預算收入、再融資(以貸還貸)。為了更好地控制地方政府債務規(guī)模，控制隱性債務風險，中央政府(尤其是財政部)應該加強財政預算工作，要根據地方政府債務的發(fā)展規(guī)模，強化債務限額管理、預算評價管理，加大地方政府存量債務置換債券的工作力度。在資本預算制度下，通過對一般債券、專項債券、政府引導基金債務、PPP債務等分類管理，打開規(guī)范舉債的“明渠”，堵住變相舉債的“暗道”，更加有效地防控地方政府債務風險。同時，通過融資規(guī)模上限約束和中期融資規(guī)劃，對政府債務風險實施“雙線”管控，避免地方政府在債務限額管理制度下無序騰挪資金，從而大大提高政府預算的約束性、前瞻性。

(二)地方政府層面

1.應強化政治倫理觀念，優(yōu)化“政績觀”。在中央政府不斷優(yōu)化政治體制改革的今天，地方政府官員應不斷加強自身修養(yǎng)，優(yōu)化自身政治素質，強化政治倫理觀念，改變傳統的“政績觀”。這對于弱化政治資源詛咒效應具有重要而又關鍵的意義和作用[9]。地方政府官員政治倫理觀念，應以強化民生為根本，經濟決策應該納入社會經濟學、福利經濟學的理論元素，而非單純地從利益角度進行考慮(例如，要考慮當地的生態(tài)環(huán)境、文物保護、民眾關切等)。要完善官員政績考核的晉升機制，弱化以GDP為導向的考核指標，通過制度上的創(chuàng)新來引導地方政府不走粗放型經濟增長之路[10]。

2.在提高地方財政及償還債務能力同時，強化監(jiān)管。提高地方財政及償還債務能力是一把“雙刃劍”，一方面提高財政收入能力，可以強化地方政府的政治資源，帶來更強的政治資源詛咒效應；另一方面，提高財政收入能力，可以減少地方政府以“土地”作為擔保來源，減少地方債務風險所帶來的負外部性。因此，筆者主張，在提高地方財政收入的同時，應加強對地方政府的監(jiān)管，強化財權與事權的匹配等。

首先，應適當調整政府間支出責任，逐步上移基層政府教育、衛(wèi)生、社會保障事權，減輕地方政府尤其是市縣級地方政府的財政負擔。其次，應加快房產稅改革。目前，地方政府的稅收來源主要有營業(yè)稅、增值稅、所得稅等，這些稅收收入不穩(wěn)定不足以償還債務。因此，應加快房產稅改革，調整對房屋交易和持有環(huán)節(jié)的稅負，優(yōu)化地方政府現金流結構。最后，完善轉移支付制度。完善政府間轉移支付制度，一是要完善地方表達機制，使地方利益能夠得到及時有效的反映，實現中央與地方財政的有效配合；二是完善監(jiān)督機制，加強對轉移支付資金的監(jiān)督管理，對各類轉移支付資金的使用效果進行考評；三是設計合理的激勵機制，使地方政府如實反映所需補助額。

3.改革財政體制，引入市場機制。改革現有的財政體制是從根本上弱化政治資源詛咒效應的關鍵。筆者建議，地方政府應該結合本地發(fā)展實際，逐步改革現有的財政制度、土地供給制度與擔保制度，完善房地產制度。政府應將財權、事權進行適度分離，轉變地方政府職能與角色，更多地發(fā)揮市場配置資源的作用。

(三)地方政府融資平臺層面

1.積極推進地方融資平臺定位轉型。地方融資平臺應在中央及地方相關政策文件的基礎上，向普通企業(yè)轉型，這是弱化政治資源作用的重要途徑。地方融資平臺應該在去政府融資功能的同時，按照地方融資平臺發(fā)展的不同程度，對其所應承擔的功能進行重新定位。例如，東部發(fā)達地區(qū)，地方融資平臺的融資功能已經接近完成，平臺可以結合當地經濟發(fā)展的需要，依托現有的融資經驗和合理架構，逐步分離平臺公司功能；對于西部不發(fā)達地區(qū)，平臺公司可以根據城市現實的發(fā)展需要，在堅持市場化原則基礎上展開融資活動，不能自動或者主動成為政府“二財政”或者預算軟約束的投資工具。各地平臺公司應根據現實的地方發(fā)展需求，合理界定自身功能和定位，在時機成熟時，應在完善公司治理結構的基礎上，完全市場化。

2.應加強對地方政府融資平臺信息披露的監(jiān)管。信息披露是弱化信息不對稱分布，減少地方政府融資平臺高管權力尋租，控制其過度自信的重要內容。本文建議：地方政府融資平臺在融資過程中，應積極地披露相關項目信息以及資金使用情況，要加強融資平臺的對外信息披露，建立“一公開兩報告”制度，即要定期向地方政府財政主管部門、放貸商業(yè)銀行報告融資平臺的資本金狀況、負債規(guī)模、承擔建設項目的基本情況、項目貸款情況、項目擔保情況以及貸款資金使用情況等，要通過網站公告等形式向公眾公布以上信息。增強融資平臺的債務透明度和信息公開的力度，最根本目的是讓“隱性債務”顯性化，從而弱化政治資源詛咒效應。因此，監(jiān)管部門應加強針對信息披露情況的監(jiān)管，通過逐步引導和規(guī)范的方式，建立符合地方政府融資平臺實際的信息披露機制。

3.建立多元化的融資方式，逐步擴大直接融資領域。多元化的融資方式是解決地方融資平臺債務壓力大、緩解地方政府償債壓力的重要舉措。同時通過多元化的融資，可以減少融資成本，降低地方債務風險，弱化政治資源詛咒效應。筆者建議應根據不同項目的特點，采取不同的融資主體或項目管理主體，有效地劃分資產邊界，實行多元化的融資。

(四)社會層面

應通過建立全面的輿論反饋機制，發(fā)揮媒體的宣傳作用及加強中介機構監(jiān)管，弱化政治資源詛咒效應，控制地方政府債務風險。

1.積極構建社會輿論反饋機制。為了弱化政治資源相對豐富所導致的信息不對稱，應該建立健全社會輿論反饋機制。中央政府應該通過設立的專門巡視機構、駐地部門、官方網站等與民眾建立順暢的溝通渠道，通過發(fā)現民眾的關注度、關注點來提升對信息的掌握程度。這對于中央政府來說，不但可以降低監(jiān)督治理成本，而且可以獲得更多具有價值的隱性信息，從而提升中央政府的辦事效率，有效地發(fā)揮人民監(jiān)督的權力。

2.發(fā)揮媒體報道的正面作用。媒體對于有效地隔斷政治資源與地方政府債務風險的聯系具有重要的作用，因此，不但應該充分重視官方媒體的治理作用，而且應該重視互聯網新媒體的作用，通過發(fā)揮媒體的治理作用，可以為控制政治資源的使用、弱化信息不對稱、減少違規(guī)發(fā)債提供更多外部的監(jiān)督助力。

3.加強對中介機構的監(jiān)管。社會中介機構應不斷提高自身內在的執(zhí)業(yè)水平、職業(yè)素養(yǎng)和誠信理念，這對于有效地規(guī)避地方政府融資平臺利用信息不對稱違規(guī)舉債具有重要意義。當前，我國社會的中介機構無論是在執(zhí)業(yè)水平、職業(yè)素養(yǎng)還是誠信理念層面還有很大的提高空間，筆者認為，應通過內部修煉和外部監(jiān)督的方式，提升社會中介機構的執(zhí)業(yè)能力和專業(yè)素養(yǎng)，尤其應重視媒體對社會中介機構的監(jiān)督治理作用，同時提高其違規(guī)成本，從而為更好地遏制地方融資平臺違規(guī)舉債、多頭舉債、轉移債務風險提供良好的外部條件。

本文基于政治資源詛咒視角，分析地方政府債務風險形成機制，并尋求相應的治理策略，不但拓展了有關資源詛咒效應的理論分析框架內容，而且為多角度識別地方政府債務風險提供了新的理論依據。未來應從控制政治資源分配、弱化政治資源對地方融資平臺的影響等方面，研究如何控制地方政府債務風險。

[1] Auty R.Sustaining Development in Mineral Economies: The Resource Curse Thesis[M] .London and New York: Routledge,1993:301-346.

[2] Brollo F.,Nannicini T.Perotti R.，Tabellini G.The Political Resource Curse[J].American Economic Review，2013,(5):1759-1796.

[3] 袁建國,后青松,程晨.企業(yè)政治資源的詛咒效應——基于政治關聯與企業(yè)技術創(chuàng)新的考察[J].管理世界，2015，(1)：139-155.

[4] 鄭山水.政府關系網絡、創(chuàng)業(yè)導向與企業(yè)創(chuàng)新績效——基于珠三角中小民營企業(yè)的證據[J].華東經濟管理，2015，(5)：54-62.

[5] 劉瑞明，白永秀．晉升激勵、宏觀調控與經濟周期:一個政治經濟學框架[J]．南開經濟研究，2007，(5)：19-31.

[6] 中國工商銀行投資銀行部課題組.地方政府債務風險的衡量、分布與防范[J].金融論壇，2011,(1):14-24.

[7] 扈文秀，張欣星.基于融資平臺公司的地方政府或有債務風險研究[J].地方財政研究，2016,(1):85-89.

[8] 蒲丹琳，王善平.官員晉升激勵、經濟責任審計與地方政府投融資平臺債務[J].會計研究，2014,(5):88-93.

[9] 劉煜輝，陳曉升．中國地區(qū)金融生態(tài)環(huán)境評價(2009-2010):第1版[M].北京：社會科學文獻出版社，2011:9.

[10] 劉文琦，何宜慶.系統動力學視角下地方政府債務風險研究——基于我國地區(qū)面板數據的仿真[J].江西財經大學學報，2017，(3)：3-12.

〔責任編輯：惠國琴〕

2017-07-06

河南省科技廳項目“收入分配制度改革下壟斷行業(yè)高管薪酬機制再造研究”(142400410549)、教育部人文科學研究規(guī)劃基金項目“資本結構、創(chuàng)新能力與企業(yè)績效交互效應研究——以中國高科技上市公司為例”(14YJA630084)階段性成果

江濤(1974—)，男，山東煙臺人，教授，博士后，從事國家財務及資本市場研究；薛媛(1974—)，女，河南鄭州人，博士研究生，副教授，從事地方政府投融資研究。

F123

：A

：1000-8594(2017)05-0088-06