關(guān)于構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制問題的探討

趙 赟，張 蛟

(中共新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)黨委黨校 a.法學(xué)教研部；b.信息網(wǎng)絡(luò)管理部，新疆 五家渠 831300)

關(guān)于構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制問題的探討

趙 赟a，張 蛟b

(中共新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)黨委黨校 a.法學(xué)教研部；b.信息網(wǎng)絡(luò)管理部，新疆 五家渠 831300)

自全面深化改革以來，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展對(duì)原有的社會(huì)關(guān)系和社會(huì)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生巨大的沖擊影響，致使糾紛的表現(xiàn)形式和化解機(jī)制均呈現(xiàn)出多元化、復(fù)雜化的特點(diǎn)。以往以訴訟為主導(dǎo)的糾紛解決模式，顯然已經(jīng)不能適應(yīng)多元化主體的發(fā)展需要，更不能滿足公眾基本權(quán)利救濟(jì)的需求。由此決定了訴訟理念正在發(fā)生深刻變化，訴訟模式也處在轉(zhuǎn)型階段，無論在理論上，還是在法律實(shí)踐中，都呈現(xiàn)出相應(yīng)的規(guī)范體系和行為模式，已從以往以對(duì)抗性為主轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)調(diào)司法救濟(jì)與社會(huì)救濟(jì)的多元化糾紛解決機(jī)制的相互補(bǔ)充配合。因而糾紛沖突的化解面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)和新的需求，迫切需要探索訴訟和非訴訟糾紛解決機(jī)制相結(jié)合的公正高效模式。

多元化；糾紛解決機(jī)制；構(gòu)建；完善

無論是人類文明的發(fā)展史，還是司法制度的演進(jìn)史，都可以看成一部糾紛解決方式的演化史[1]。顯然，糾紛的產(chǎn)生與糾紛的解決是自有人類社會(huì)以來最基本的活動(dòng)，也是日常生活中一種重要的現(xiàn)象。因而，范愉教授認(rèn)為：“糾紛(dispute)，或爭(zhēng)議、爭(zhēng)端、沖突，是特定的主體基于利益沖突而產(chǎn)生的一種雙邊(或多邊)的對(duì)抗行為。糾紛不僅是個(gè)人之間的行為，也是一種社會(huì)現(xiàn)象?！盵2]如何抑制避免沖突的發(fā)生，及時(shí)化解矛盾始終是人類發(fā)展史中各種形態(tài)的社會(huì)都要著力解決的難題。伴隨著人類政治文明和社會(huì)進(jìn)步的推進(jìn)，深刻變化的社會(huì)關(guān)系、社會(huì)結(jié)構(gòu)在一定程度上促使利益格局多元化，社會(huì)主體利益訴求多樣化，相應(yīng)的權(quán)利救濟(jì)爭(zhēng)議糾紛也向復(fù)雜化、群體化趨勢(shì)發(fā)展。面對(duì)人們利益需求的與時(shí)俱進(jìn)，不但要從理念上提高認(rèn)識(shí),增強(qiáng)其整體性的要求,而且要實(shí)現(xiàn)各要素和相關(guān)機(jī)制的有效應(yīng)對(duì)與突破。

本文旨在從法律基礎(chǔ)、現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和價(jià)值層面等角度，闡釋建立多元化糾紛解決機(jī)制的必要性與緊迫性，通過多維度、多層面的分析，深入探究我國(guó)多元化糾紛解決機(jī)制存在的合理性與正當(dāng)性，對(duì)其運(yùn)行現(xiàn)狀有針對(duì)性地提出完善多元化糾紛解決機(jī)制的對(duì)策，及其適應(yīng)時(shí)代需求的多元化定紛止?fàn)幠Ｊ?，使調(diào)解、仲裁、行政裁決等非訴訟糾紛解決機(jī)制在處理糾紛沖突中發(fā)揮有效的作用。期望能為多元化糾紛解決機(jī)制的健全完善提供一種與我國(guó)現(xiàn)實(shí)相一致的學(xué)理和實(shí)務(wù)操作標(biāo)準(zhǔn)，從而促進(jìn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

一、構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制的基礎(chǔ)

糾紛的產(chǎn)生和解決是社會(huì)動(dòng)態(tài)發(fā)展過程中的一種必然現(xiàn)象。在不同的社會(huì)階段，矛盾沖突的發(fā)生和糾紛解決的方式呈現(xiàn)出不同的形態(tài)。從人類政治文明發(fā)展史來看，糾紛的產(chǎn)生和解決既是對(duì)社會(huì)進(jìn)步的一種有效推動(dòng)，又是對(duì)良性運(yùn)行秩序的一種破壞。一方面糾紛之所以發(fā)生，是因?yàn)樵谝欢ǖ臈l件下，新的價(jià)值觀、利益訴求、行為實(shí)踐與現(xiàn)有秩序發(fā)生激烈的沖突對(duì)抗，在相互博弈中為法律權(quán)利和相關(guān)制度、規(guī)范的生成提供了契機(jī)，推動(dòng)社會(huì)變革與發(fā)展；另一方面，糾紛會(huì)導(dǎo)致突發(fā)群體性事件或社會(huì)動(dòng)蕩發(fā)生，致使出現(xiàn)社會(huì)公眾權(quán)益訴求難以保障的困境。尤其是社會(huì)的快速發(fā)展，客觀上導(dǎo)致糾紛的發(fā)生、糾紛的表現(xiàn)形式更加復(fù)雜，而單一的糾紛解決方式顯然已不能滿足糾紛化解方法、手段必須趨于多元化的迫切需要。因此，亟待建立一個(gè)體系健全、制度完備、互動(dòng)配合的多元化糾紛解決機(jī)制，使各種功能不同的糾紛解決方式相互協(xié)調(diào)運(yùn)行，以充分發(fā)揮各自的最大功能。

近年來，學(xué)術(shù)界對(duì)構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制進(jìn)行了深入研究和理論闡釋，如范愉教授認(rèn)為，多元化糾紛解決機(jī)制，是指一個(gè)社會(huì)中，由各種不同性質(zhì)、功能和形式的糾紛解決方式(包括訴訟和非訴訟兩大類型)，相互協(xié)調(diào)互補(bǔ)，共同構(gòu)成的糾紛解決和社會(huì)治理系統(tǒng)[3]35。筆者以為，多元化糾紛解決機(jī)制是合理配置社會(huì)資源，以訴訟為核心，各種非訴訟方式互為補(bǔ)充的相互配合、相互銜接、綜合運(yùn)用政治法律行政等多種手段協(xié)調(diào)處理沖突糾紛，使社會(huì)各類主體的各種需求得到最大限度滿足的程序規(guī)范和動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)系統(tǒng)。既強(qiáng)調(diào)司法救濟(jì)的糾紛解決方式，也注重市民社會(huì)、民間組織的自治方式，其核心是強(qiáng)調(diào)社會(huì)治理模式的多元化和治理體系的科學(xué)化、民主化。在價(jià)值追求上，多元化糾紛解決機(jī)制是在全面推進(jìn)依法治國(guó)、尊重保障人權(quán)的前提下，認(rèn)同公平正義、效率自由等價(jià)值進(jìn)行社會(huì)治理，最終實(shí)現(xiàn)良法善治法治國(guó)家的建設(shè)。多元化糾紛解決機(jī)制是法治建設(shè)系統(tǒng)中的一個(gè)關(guān)鍵要素，法治國(guó)家的實(shí)現(xiàn)、法治社會(huì)的建立和發(fā)展都離不開糾紛解決機(jī)制來保障社會(huì)秩序的穩(wěn)定。目前，構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制在我國(guó)有著深厚的法律基礎(chǔ)、戰(zhàn)略基礎(chǔ)、社會(huì)基礎(chǔ)、思想基礎(chǔ)，正是在這幾大基礎(chǔ)的相互促成之下，多元化糾紛解決機(jī)制就得以構(gòu)建運(yùn)作起來。

(一)構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制的法律基礎(chǔ)

我國(guó)對(duì)于多元化糾紛解決機(jī)制的確立均有相關(guān)的法律規(guī)定?！睹袷略V訟法》第9條明確規(guī)定，人民法院審理民事案件，應(yīng)當(dāng)根據(jù)自愿和合法的原則進(jìn)行調(diào)解。最高人民法院在司法實(shí)務(wù)操作的基礎(chǔ)上，也出臺(tái)了相關(guān)的司法解釋。例如，2004年最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于人民法院民事調(diào)解工作若干問題的規(guī)定》，對(duì)調(diào)解的范圍、參與調(diào)解的人員和調(diào)解效力等均進(jìn)行規(guī)范；司法部也深入研究推進(jìn)人民調(diào)解工作，使之成為多元化糾紛解決機(jī)制的重要內(nèi)容。《人民法院二五改革綱要》強(qiáng)調(diào)要強(qiáng)化和健全訴訟調(diào)解制度，對(duì)人民調(diào)解指導(dǎo)工作要高度重視，依法監(jiān)督并大力支持仲裁活動(dòng)，全面推進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制的構(gòu)建。2015年5月1日，最高人民法院《關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見》和《最高人民法院關(guān)于人民法院登記立案若干問題的規(guī)定》正式實(shí)施。人民法院各項(xiàng)工作隨著立案登記制改革必然發(fā)生深刻變化和轉(zhuǎn)型，人民法院各類案件的受理數(shù)量出現(xiàn)井噴式增長(zhǎng)，進(jìn)而會(huì)激化法院案多、司法資源緊缺的矛盾。為確保當(dāng)事人訴權(quán)的依法實(shí)現(xiàn)，緩和案多人少的矛盾，最高人民法院《關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見》強(qiáng)調(diào)：“人民法院進(jìn)一步完善調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機(jī)制，加強(qiáng)訴前調(diào)解與訴訟調(diào)解的有效銜接，為人民群眾提供更多糾紛解決方式?！?015年4月，最高人民法院院長(zhǎng)周強(qiáng)在全國(guó)法院多元化糾紛解決機(jī)制改革工作推進(jìn)會(huì)上指出：“在立案登記制改革的大背景下，多元化糾紛解決機(jī)制建設(shè)只能加強(qiáng)，不能削弱。”2016年6月28日，最高人民法院出臺(tái)了《關(guān)于人民法院進(jìn)一步深化多元化糾紛解決機(jī)制改革的意見》和《關(guān)于人民法院特邀調(diào)解的規(guī)定》，把平臺(tái)建設(shè)、訴調(diào)對(duì)接、特邀調(diào)解、在線解紛等內(nèi)容制度化、規(guī)范化。因此，深化多元化糾紛解決機(jī)制的改革迫在眉睫，既是全面推進(jìn)依法治國(guó)的重要部署，又是人民法院司法改革的重要內(nèi)容，還是提升社會(huì)治理水平、推進(jìn)全社會(huì)多層次多領(lǐng)域依法治理的強(qiáng)大動(dòng)力?！胺ㄖ我揽科渫晟频募m紛處理機(jī)制，成功地協(xié)調(diào)、化解社會(huì)矛盾，對(duì)維護(hù)國(guó)家穩(wěn)定和社會(huì)和諧具有重要意義”[4]。

(二)構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制的戰(zhàn)略基礎(chǔ)

2006年，黨的十六屆六中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》，清晰地勾畫出多元化糾紛解決機(jī)制的發(fā)展藍(lán)圖。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)通過了《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，在“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”一章明確提出建立調(diào)處化解矛盾糾紛綜合機(jī)制的任務(wù)。2014年，黨的十八屆四中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》，將多元化糾紛解決機(jī)制正式確立為法治建設(shè)的目標(biāo)。2015年10月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十七次會(huì)議審議通過了《關(guān)于完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制的意見》，指出加強(qiáng)矛盾糾紛多元化解機(jī)制的建設(shè)，對(duì)于保障群眾合法權(quán)益、促進(jìn)社會(huì)公平正義具有重要意義。以上一系列綱領(lǐng)性文件為構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制明確了具體的目標(biāo)和方向，多元化糾紛解決機(jī)制的建立已成為黨中央落實(shí)依法治國(guó)方略的普遍共識(shí)，具備堅(jiān)實(shí)的運(yùn)作基礎(chǔ)，中國(guó)社會(huì)正在向?qū)崿F(xiàn)政治昌明、民主法治、公平正義、安定有序的法治國(guó)家目標(biāo)而努力。

(三)構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制的社會(huì)基礎(chǔ)

隨著人類社會(huì)的不斷發(fā)展和變遷，傳統(tǒng)的社會(huì)治理模式面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)和突破。這在一定程度上相應(yīng)地激化了公眾自治理念的覺醒和逐漸增強(qiáng)，進(jìn)而也促進(jìn)培育了公民的自治能力，促使其在參與社會(huì)治理和對(duì)糾紛的解決有了更高的要求。同時(shí)，人類的社會(huì)生活樣式不是單一的,人類的行為也不是單一的。因而沒有一個(gè)社會(huì)的調(diào)整機(jī)制是單一的,而是由多種調(diào)整機(jī)制組合而成的大的調(diào)整系統(tǒng),并各自發(fā)揮著各自的功能[5]。構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制就是給公民提供更多的參與社會(huì)治理自治的機(jī)會(huì)，賦予當(dāng)事人私權(quán)自治及其處分權(quán)的正當(dāng)性和合法性，滿足社會(huì)主體的理性選擇，從而達(dá)到法治社會(huì)和諧共治的良好局面。多元化糾紛解決機(jī)制是多元論的一種表現(xiàn)形式或具體化,其合理性和正當(dāng)性源于社會(huì)需求和社會(huì)價(jià)值、文化的多樣性在現(xiàn)代語境下,這一理念能夠支持法治社會(huì)的基本理念和實(shí)踐,同時(shí)為法治的發(fā)展和社會(huì)的改善提供了更具說服力和可操作的觀念支持[6]。

相對(duì)于傳統(tǒng)的訴訟救濟(jì)而言，以調(diào)解、協(xié)商、裁決為主的非訴訟救濟(jì)方式更重視結(jié)果公正、雙贏和利益平衡；當(dāng)事人主張得以自由表達(dá)是糾紛解決最基本的價(jià)值導(dǎo)向，相應(yīng)的，當(dāng)事人的主體意識(shí)也得到充分的尊重。雙方當(dāng)事人依據(jù)法理或公序良俗的行為選擇，通過平等協(xié)商、談判等對(duì)話方式，達(dá)成雙方都能接受的結(jié)果，使糾紛以經(jīng)濟(jì)效率的方式獲得最佳的解決。法治盡管不能保證社會(huì)不出現(xiàn)沖突和糾紛，但法治社會(huì)一定是能夠有效化解其內(nèi)部發(fā)生的矛盾和糾紛，多元化糾紛解決機(jī)制為此提供了協(xié)商對(duì)話、互動(dòng)協(xié)調(diào)和司法程序等多元的糾紛解決途徑，能夠通過法律和相關(guān)的社會(huì)規(guī)范妥善及時(shí)且有效地處理社會(huì)糾紛，從而最終體現(xiàn)社會(huì)公正。

(四)構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制的思想基礎(chǔ)

在儒家傳統(tǒng)的法律文化中，“和為貴”“厭訟”“息訟”“無訟”等思想占據(jù)了主導(dǎo)地位，直接或間接地影響著人們對(duì)傳統(tǒng)訴訟持有不同的態(tài)度和偏好，從而使其他糾紛解決方式具有存在的價(jià)值基礎(chǔ)，以非訟方式解決糾紛恰好與中國(guó)傳統(tǒng)法律文化精神相契合。“如果說無訟是中國(guó)古代政治與法律建設(shè)的價(jià)值取向，那么，調(diào)處則是實(shí)現(xiàn)息訟、無訟的重要手段之一。這在中國(guó)古代是由來已久的，不僅積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，而且形成了整套的制度，是世界法制史上少有的”[7]。隨著人類對(duì)政治文明、社會(huì)進(jìn)步的不息追求，在推進(jìn)現(xiàn)代化國(guó)家的建設(shè)進(jìn)程中，一些傳統(tǒng)的東西在日漸淡化，甚至亦被視為阻礙現(xiàn)代化的消極因素被清除。然而，作為一個(gè)民族、一個(gè)國(guó)家的文化積淀，非訟傳統(tǒng)仍然有其生存的土壤，具有深厚的思想基礎(chǔ)、群眾基礎(chǔ)、歷史基礎(chǔ)，保持著強(qiáng)大的生命力。尤其在糾紛化解的實(shí)踐中，由于受“非訟”傳統(tǒng)觀念的影響，諸多民眾對(duì)訴訟敬而遠(yuǎn)之；認(rèn)為爭(zhēng)議雙方在互讓互諒的理性選擇基礎(chǔ)上自行解決糾紛的效果較好，這種影響會(huì)長(zhǎng)久存在并頑強(qiáng)地發(fā)生其獨(dú)特的功能，這是構(gòu)建適應(yīng)當(dāng)代中國(guó)國(guó)情的多元化糾紛解決機(jī)制必須關(guān)注的重要傳統(tǒng)基礎(chǔ)。

二、當(dāng)前構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制面臨的瓶頸制約問題

目前，在推進(jìn)依法治國(guó)的實(shí)踐中，多元化糾紛解決機(jī)制已經(jīng)在深入的探索并構(gòu)建過程中，取得了良好的效果。但在運(yùn)作過程中，這些糾紛解決方式作用的發(fā)揮還較為單一、獨(dú)立，相互支持的契合度不高，存在發(fā)展的障礙與制約問題，完善的多元化糾紛解決機(jī)制還沒有真正建立起來，不能滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與公眾的迫切需求，與建設(shè)法治國(guó)家的目標(biāo)還有很大的差距。

(一)建立多元化糾紛解決機(jī)制的立法不完善

目前，從我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、利益訴求復(fù)雜化、矛盾沖突化解多元化的現(xiàn)實(shí)角度考量，多元化糾紛解決機(jī)制的相關(guān)立法較為滯后，與廣大人民群眾對(duì)矛盾糾紛的化解期待還有一定差距。迄今為止，相關(guān)的立法有1994年實(shí)施的《仲裁法》、2011年實(shí)施的《人民調(diào)解法》。此外，一些部門法、部分司法解釋對(duì)適用于各自領(lǐng)域的糾紛解決機(jī)構(gòu)、程序也做了相應(yīng)規(guī)定。但從整體上看，缺乏有效的對(duì)各種糾紛解決的引導(dǎo)機(jī)制，存在種類單一、協(xié)調(diào)性不夠、資源閑置的問題，致使當(dāng)事人面臨糾紛解決方式的艱難抉擇。因此，明確理性的引導(dǎo)機(jī)制，應(yīng)是今后立法的重點(diǎn)。同時(shí)，多元化糾紛解決機(jī)制的建立還存在地區(qū)發(fā)展不平衡的現(xiàn)象，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)做得好、經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)相對(duì)滯后；由此說明多元化糾紛解決機(jī)制在全國(guó)的發(fā)展不均衡，屬于新生事物。不但全國(guó)人大沒有出臺(tái)針對(duì)多元化糾紛解決機(jī)制的專門性法律，而且大部分地區(qū)也沒有制定關(guān)于多元化糾紛解決機(jī)制的專門地方性法規(guī)，全國(guó)只有廈門市人大常委會(huì)出臺(tái)了首個(gè)《關(guān)于完善多元化糾紛解決機(jī)制的決定》。由此看出，現(xiàn)階段健全完善多元化糾紛解決機(jī)制尚缺乏具有權(quán)威的專門立法，對(duì)各類糾紛解決機(jī)制法律性質(zhì)的明確，糾紛解決部門的職能權(quán)屬、人員組成、功能等還存在不明確的問題，致使解紛效率低下，解紛能力退化。

(二)訴訟與非訴訟糾紛解決方式的相互銜接不順暢

糾紛解決是一項(xiàng)宏觀的、復(fù)雜的系統(tǒng)工程。它需要兩大解紛方式(即訴訟和非訴訟糾紛解決方式)發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)、形成良性互動(dòng)，急需在二者之間建立順暢的相互連接機(jī)制。目前，在立法上，對(duì)于訴訟與人民調(diào)解、仲裁以及行政性糾紛解決方式的銜接方面，《民事訴訟法》《仲裁法》《行政訴訟法》等盡管已有了相關(guān)規(guī)定，但還存在很多問題，導(dǎo)致兩大解紛方式之間的銜接并不順暢，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)兩種方式重復(fù)使用、造成資源浪費(fèi)或者二者之間存在空白區(qū)域、導(dǎo)致一些糾紛無法解決的情況。這主要是因?yàn)樗痉ㄙY源的配置失衡，公眾對(duì)司法權(quán)過度依賴；非訴訟糾紛解決機(jī)制在制度建設(shè)上不足，從而限制了當(dāng)事人使用非訴訟方式解決糾紛。

(三)糾紛解決的相關(guān)部門及其組織間的相互協(xié)調(diào)配合不夠

多元化糾紛解決機(jī)制改革拓展了司法改革的覆蓋范圍，明確了司法供給側(cè)改革的重點(diǎn)所在，是落實(shí)依法治國(guó)方略的重大舉措，同時(shí)也是一個(gè)宏觀的需要社會(huì)各方面協(xié)同推進(jìn)，絕非輕而易舉、一朝一夕所能完成的復(fù)雜、任重道遠(yuǎn)的系統(tǒng)工程。目前，我國(guó)已經(jīng)存在由人民法院、人民調(diào)解委員會(huì)、仲裁機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)等共同構(gòu)成的糾紛解決系統(tǒng)，但由于整體上重視不夠或認(rèn)識(shí)不到位，矛盾糾紛多元化解工作在宏觀上還缺乏地位較高的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)或協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，未能形成一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一的整體，各糾紛解決主體的分工和責(zé)任不明晰，沒有建立起體系化的流程運(yùn)作。各部門之間較多地強(qiáng)調(diào)本部門利益，各自為戰(zhàn)，缺乏整體合力的意識(shí)，導(dǎo)致相互之間銜接對(duì)接的運(yùn)行不暢，作用發(fā)揮不充分；在具體制度設(shè)計(jì)上沒有明確相應(yīng)的法律定位與政策鼓勵(lì)措施，加之社會(huì)資源的配置不合理，仍然存在糾紛解決方式單一、僵化的問題，致使許多糾紛得不到很好地解決，社會(huì)中仍存在不安定的因素。

(四)解紛機(jī)制的發(fā)展失衡

在多元化糾紛解決機(jī)制運(yùn)行實(shí)踐過程中，各類解紛方式的發(fā)展不同步，呈現(xiàn)出較為明顯的不均衡現(xiàn)象。受“司法萬能主義”觀念的影響，訴訟制度一直處于較為強(qiáng)勢(shì)的地位,無論在硬件資源的使用設(shè)置上，還是人、財(cái)、物的配備上均享有非訴訟機(jī)制無法相比的優(yōu)越性,且有國(guó)家強(qiáng)制力作為強(qiáng)力支撐,因此，承負(fù)著法定的職責(zé)與任務(wù)。非訴訟機(jī)制中一些解紛方式并沒有相伴社會(huì)公眾對(duì)社會(huì)救濟(jì)化解糾紛所寄予的厚望因而得到足夠重視,有些解紛組織在制度規(guī)范、機(jī)構(gòu)設(shè)置、經(jīng)費(fèi)支持、人員配備上均顯示出程度不同的缺陷。致使一些解紛組織實(shí)際上處于虛置狀態(tài)，存在人員流失,機(jī)制弱化的問題,無法有效地應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的糾紛解決。例如，我國(guó)目前的仲裁體制在很大程度上仍然依附于行政權(quán)力，行政化色彩較濃厚，導(dǎo)致仲裁的獨(dú)立性不夠，參與仲裁者無法行使自主權(quán)，偏離了其原本追求公正解紛和效率的軌道，制約了仲裁制度在糾紛解決中積極作用的發(fā)揮。

(五)運(yùn)用信息化手段進(jìn)行解紛機(jī)制建設(shè)的力度不夠

隨著信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的普及發(fā)展，我國(guó)已進(jìn)入運(yùn)用信息化手段推進(jìn)改革的全新階段。目前，各地針對(duì)現(xiàn)代化科技手段的應(yīng)用進(jìn)行了實(shí)踐探索，取得了較好效果。但在運(yùn)作過程中，仍然存在線上線下的融合貫通和有效銜接不到位，技術(shù)支持不夠，在線平臺(tái)建設(shè)的經(jīng)費(fèi)投入不足等問題；尤其是受制于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度的不同，一些地方糾紛化解的信息化建設(shè)水平也不一致。同時(shí)，由于在線矛盾糾紛多元化解平臺(tái)的建立，畢竟是一個(gè)新生事物，社會(huì)公眾對(duì)其還缺乏認(rèn)知和公信，致使在線平臺(tái)的普及運(yùn)用還不夠。因此，需要利用社會(huì)化資源、智能化手段為線上糾紛解決方式提供指導(dǎo)和規(guī)范，根據(jù)不同糾紛類型特點(diǎn)，給公眾提供更加親民便捷的解紛服務(wù)，為其自主選擇做出有力支撐。

三、新時(shí)期構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制的對(duì)策

新時(shí)期深入推進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制的健全，既是深化司法供給側(cè)改革的重要步驟，也是提升社會(huì)治理能力和水平的必然要求，還是滿足人民群眾便捷高效解決糾紛需求的需要，更是提升審判質(zhì)效、彰顯公平正義的重要保障。因此，應(yīng)“建立健全以人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解為支柱的多元化的基層矛盾化解機(jī)制”[8]。

(一)加強(qiáng)多元化糾紛解決機(jī)制相關(guān)法律的建設(shè)

加快多元化糾紛解決機(jī)制相關(guān)立法的制定，既是構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制的必要前提和根本保障，也是建設(shè)法治國(guó)家的重要任務(wù)。近年來，伴隨多元化糾紛解決解決機(jī)制的建立，我國(guó)相繼制定實(shí)施了一系列卓有成效的立法。但是，與深化司法改革以及新時(shí)期人民群眾對(duì)公平正義的深切期盼相比，僅有這些立法不足以滿足群眾的強(qiáng)烈需求。因此，必須加緊制定、修補(bǔ)和完善多元化糾紛解決機(jī)制的相關(guān)法律法規(guī)。一是制定權(quán)威系統(tǒng)的多元化糾紛解決機(jī)制法。一些國(guó)家的多元化糾紛解決機(jī)制的建設(shè)對(duì)我國(guó)有深刻的借鑒和啟示，例如，美國(guó)通過“ADR法案”確立了多元化糾紛解決機(jī)制，日本頒布了ADR基本法。這些國(guó)家的相關(guān)立法都充分預(yù)示著對(duì)多元化糾紛解決機(jī)制進(jìn)行法律規(guī)制已是世界潮流，從規(guī)范化、制度化、系統(tǒng)化的角度頒布專門的糾紛解決機(jī)制法顯然已成為建設(shè)法治國(guó)家的必然選擇。二是健全民事訴訟法。針對(duì)民事訴訟案件的繁簡(jiǎn)分流、訴前調(diào)解、簡(jiǎn)易程序適用等進(jìn)行修改。三是完備民間調(diào)解的相關(guān)制度，充分發(fā)揮各類行政、行業(yè)和專業(yè)調(diào)解的作用，努力形成司法與調(diào)解的對(duì)接機(jī)制。四是完善仲裁法律制度的建設(shè)。逐步擴(kuò)大仲裁案件的范圍、提高仲裁效率?？傊?dāng)前，急需從制度層面規(guī)范多元化糾紛解決機(jī)制的相關(guān)法律，把實(shí)踐中行之有效較為成熟的經(jīng)驗(yàn)、做法和制度轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范，使多元化糾紛解決機(jī)制的各種方式、各部門的分工配合與銜接問題有法可依，最終形成規(guī)范化、法治化的多元化糾紛解決機(jī)制。

(二)樹立現(xiàn)代糾紛解決理念，發(fā)揮司法的引領(lǐng)推動(dòng)作用

依法治國(guó)是我國(guó)的基本治國(guó)方略。沒有法治,社會(huì)只能處于無序的狀態(tài),沒有法治,權(quán)力就會(huì)成為一頭無所顧忌的猛獸[9]。在各類糾紛解決機(jī)制中,司法救濟(jì)機(jī)制始終處于中心地位,在司法機(jī)制的引導(dǎo)保障之下，其他非訴糾紛解決機(jī)制充分發(fā)揮各自的功能,從而形成一個(gè)復(fù)合性、開放性的糾紛解決模式。優(yōu)化法院內(nèi)外資源配置，努力在全社會(huì)樹立“國(guó)家主導(dǎo)、司法推動(dòng)、社會(huì)參與、多元并舉、法治保障”的現(xiàn)代糾紛解決理念。司法既是社會(huì)正義的最后一道防線，也是糾紛解決的最后手段，“司法是解決法律爭(zhēng)端與訟案的最文明最公正因而是最可依賴的法律機(jī)制”[10]。在全面推進(jìn)依法治國(guó)的進(jìn)程中，塑造司法機(jī)關(guān)的權(quán)威地位，努力提高司法公信力,確保司法權(quán)的嚴(yán)肅性和終局性,才能真正發(fā)揮司法救濟(jì)機(jī)制的示范和底線保障功能。目前,需要注意的問題并不是側(cè)重考慮替代司法的問題,或者弱化、排擠以司法途徑化解矛盾的價(jià)值，而恰恰是如何強(qiáng)化司法威信,并在此基礎(chǔ)上，完備多元化糾紛解決機(jī)制，為司法體制注入新的生機(jī)，讓公眾在糾紛解決方式上有更多的選擇性，非訴糾紛解決機(jī)制是在承認(rèn)既有審判制度作為解決糾紛最高級(jí)別或最重要方式的前提下對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)充的方式方法[11]。因此，應(yīng)充分發(fā)揮法院對(duì)非訴機(jī)制化解糾紛功能的導(dǎo)向推進(jìn)作用，為公眾適用調(diào)解、自行和解、選擇仲裁等訴訟外糾紛解決機(jī)制創(chuàng)造便捷適宜的條件，強(qiáng)化社會(huì)公眾自主選擇非訴訟程序解決糾紛的意識(shí)和觀念。

(三)充分發(fā)揮訴訟與非訴訟糾紛解決機(jī)制的協(xié)調(diào)作用，實(shí)現(xiàn)二者之間的良性互動(dòng)

在社會(huì)演進(jìn)的不同階段,針對(duì)不同群體的社會(huì)需求,根據(jù)社會(huì)主體的自治意向選擇建立適應(yīng)本地需要的多元化糾紛解決機(jī)制,是人類歷史發(fā)展的共同規(guī)律。在機(jī)制形成和建構(gòu)過程中,現(xiàn)代國(guó)家一般以司法訴訟為主要解紛方式,而民間社會(huì)性與行政性糾紛解決機(jī)制與之相互關(guān)聯(lián)、共同存在,形成一種有機(jī)協(xié)調(diào)的互動(dòng)關(guān)系。這種多元化糾紛解決機(jī)制構(gòu)成的生態(tài)平衡,是社會(huì)治理和健康發(fā)展不可缺少的要素[12]。多元化糾紛解決機(jī)制是一個(gè)密切聯(lián)系的整體，它的調(diào)整對(duì)象是一個(gè)復(fù)雜龐大的系統(tǒng)工程，需要社會(huì)各方面的重視和共同努力，而不應(yīng)割裂地分為調(diào)解、仲裁等環(huán)節(jié)。因此，應(yīng)充分發(fā)揮訴訟與非訴訟糾紛解決機(jī)制各自的優(yōu)勢(shì),合理有效地分配和使用解決糾紛的資源。真正構(gòu)建起由各級(jí)黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、各級(jí)政府大力支持、各類組織積極參與、以法院為主導(dǎo)，借助社會(huì)資源的社會(huì)矛盾糾紛預(yù)防、化解的層級(jí)聯(lián)絡(luò)機(jī)制，形成一個(gè)由當(dāng)事人協(xié)商、和解、人民調(diào)解、行政調(diào)解、仲裁、訴訟等共同構(gòu)成的相互補(bǔ)充、相互協(xié)調(diào)的多種糾紛解決機(jī)制，最大限度地滿足社會(huì)主體對(duì)權(quán)利救濟(jì)的迫切需求。

(四)大力推動(dòng)各類解紛機(jī)制的均衡發(fā)展

在社會(huì)利益格局多元化、社會(huì)糾紛頻發(fā)常態(tài)化的背景下，無論是從制度設(shè)計(jì)上，還是資源供給、經(jīng)費(fèi)保障上，都要推進(jìn)訴訟內(nèi)與訴訟外雙重機(jī)制的并舉并重，讓稀缺而寶貴的司法資源均衡分布于公力救濟(jì)與社會(huì)救濟(jì)領(lǐng)域。同時(shí)，采取切實(shí)有效的措施，合理發(fā)展建設(shè)訴訟外糾紛解決機(jī)制，并強(qiáng)化其化解矛盾沖突的功能和作用，使之與訴訟機(jī)制同向發(fā)力，同頻共振，切實(shí)增強(qiáng)多元化糾紛解決機(jī)制的感召力和公信力。首先，高度重視人民調(diào)解在多元化糾紛解決體系中的獨(dú)特作用，強(qiáng)化行業(yè)性和專業(yè)性人民調(diào)解機(jī)構(gòu)的作用，構(gòu)建全覆蓋的人民調(diào)解網(wǎng)絡(luò)組織，使人民調(diào)解煥發(fā)出新的活力；其次，充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)在糾紛解決中的作用和功能，強(qiáng)化政府各個(gè)職能部門應(yīng)肩負(fù)的調(diào)解相關(guān)糾紛的職責(zé)；同時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)采取切實(shí)措施，積極引導(dǎo)民間調(diào)解組織的建設(shè)。此外，注重商會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)、調(diào)解協(xié)會(huì)、商事仲裁機(jī)構(gòu)、公證機(jī)構(gòu)等社會(huì)團(tuán)體和組織的作用，并對(duì)其進(jìn)行制度化培育，使之逐步穩(wěn)健發(fā)展和壯大。

(五)加強(qiáng)多元化糾紛解決機(jī)制的信息化建設(shè)

在科技迅速發(fā)展的大背景下，根據(jù)“互聯(lián)網(wǎng)+”的戰(zhàn)略要求，應(yīng)推廣創(chuàng)新在線糾紛解決方式的運(yùn)用，積極探索現(xiàn)代科技手段在糾紛化解中的應(yīng)用,利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、遠(yuǎn)程視頻、人工智能等技術(shù),使糾紛化解機(jī)制更加符合時(shí)代要求和實(shí)踐需要。最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于人民法院進(jìn)一步深化多元化糾紛解決機(jī)制改革的意見》第十五條明確規(guī)定，推廣現(xiàn)代信息技術(shù)在多元化糾紛解決機(jī)制中的運(yùn)用，重點(diǎn)在于建立在線調(diào)解、在線立案、在線司法確認(rèn)、在線審判、電子督促程序、電子送達(dá)等為一體的信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)糾紛解決的案件預(yù)判、信息共享、資源整合、數(shù)據(jù)分析等功能，促進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制的信息化發(fā)展。在線糾紛解決方式的運(yùn)用，有助于突破糾紛解決地域局限性的問題，提高解決糾紛的效率，降低當(dāng)事人的訴累，提高糾紛解決服務(wù)市場(chǎng)份額，進(jìn)而推動(dòng)矛盾化解工作朝著科學(xué)化、民主化、體系化的方向不斷發(fā)展。

綜上所述，從社會(huì)治理規(guī)律和社會(huì)治理體制創(chuàng)新的時(shí)代背景出發(fā)，健全多元化糾紛解決機(jī)制，制定多元化糾紛解決機(jī)制法已是諸多現(xiàn)代化國(guó)家的普遍共識(shí)和必然選擇，完善其相關(guān)立法也是確保機(jī)制健康發(fā)展的必需。特別是現(xiàn)代社會(huì)，追求非對(duì)抗、自治、效率、便利、參與、協(xié)商等價(jià)值的多元化理念促成了大量新型糾紛解決機(jī)制的產(chǎn)生和傳統(tǒng)調(diào)解機(jī)制向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型[3]21。因此，從尊重與保障人權(quán)的角度看，建設(shè)民主科學(xué)、可持續(xù)的多元化糾紛解決機(jī)制具有鮮明的時(shí)代意義，不但啟迪著更深層次的改革訴求，而且能為公眾提供更多的理性選擇，最大限度地保證權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，最終形成具有鮮明中國(guó)特色的多元化糾紛解決體制，從而釋放出公正有效化解糾紛的制度生產(chǎn)力。

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〔責(zé)任編輯：劉建明〕

2017-07-12

2013年國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金西部項(xiàng)目“新疆長(zhǎng)治久安目標(biāo)下的法律文化建設(shè)研究”(13XFX001)階段性成果

趙赟(1974—)，女，蒙古族，新疆五家渠人，副教授，從事民商法學(xué)研究；張蛟(1978—)，男，陜西漢中人，教師，從事信息化研究。

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