大部門制改革的系統(tǒng)性思考

張 超

(中共黑龍江省委黨校 公共管理教研部，哈爾濱 150080)

大部門制改革的系統(tǒng)性思考

張 超

(中共黑龍江省委黨校 公共管理教研部，哈爾濱 150080)

優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)和推進(jìn)大部門制改革，是新時期深化行政體制改革的一項重要舉措，對于提升政府治理現(xiàn)代化水平具有重要意義。當(dāng)前，大部門制改革應(yīng)強(qiáng)化系統(tǒng)設(shè)計，以更為廣闊的“大政府”視角統(tǒng)籌協(xié)調(diào)黨政群分工，統(tǒng)籌實施立法、行政和司法改革，在著力構(gòu)建現(xiàn)代化的政府治理體系上下功夫。大部門制改革應(yīng)增強(qiáng)政府的組織彈性和組織開放度，提升政府合法性、回應(yīng)性和公共性水平。大部門制改革應(yīng)注重統(tǒng)合社會資源，統(tǒng)籌事業(yè)單位和社會組織改革，鼓勵社會企業(yè)的發(fā)展，鼓勵公民通過各種途徑和手段參與政府治理。伴隨著大部門制改革的深入推進(jìn)，還需要進(jìn)一步激發(fā)改革的內(nèi)源性動力，加快推進(jìn)新一輪公務(wù)員制度改革，強(qiáng)化改革的制度化保障；在注重政府組織橫向結(jié)構(gòu)與功能調(diào)整的同時，還要在縱向上謀求實現(xiàn)各層級政府間和部門間的有機(jī)協(xié)作，發(fā)揮好整體政府功能。

大部門制；改革；系統(tǒng)性

優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)和推進(jìn)大部門制改革，是新時期深化行政體制改革的一項重要工作，對于提升政府治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平具有重要意義。改革開放后，中國行政體制改革的內(nèi)涵在不斷擴(kuò)展，但優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)變政府職能這兩大核心主題始終未變。按照系統(tǒng)論的觀點，組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和職能轉(zhuǎn)變實質(zhì)上是行政體制改革的一體兩面。行政體制改革在行政系統(tǒng)內(nèi)部表現(xiàn)為組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，而在行政系統(tǒng)外部則表現(xiàn)為職能轉(zhuǎn)變。伴隨著對政府職能認(rèn)識的不斷深化，政府組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化便會呈現(xiàn)出不同的形態(tài)和特征。在這個意義上，大部門制改革可以看作政府職能認(rèn)識逐步深化過程中的一大成果。當(dāng)前，中國正處于全面深化改革的攻堅階段，破解各項改革難題必須要補(bǔ)齊行政體制這個關(guān)鍵短板。為此，我們需要更加深刻認(rèn)識推進(jìn)大部門制改革和轉(zhuǎn)變政府職能的艱巨性和復(fù)雜性，站在系統(tǒng)的高度進(jìn)行戰(zhàn)略思考，制定實施有針對性的對策措施。

一、大部門制改革開啟行政體制改革新階段

自2004年開始，中央政府確立了服務(wù)型政府的建設(shè)目標(biāo)，并強(qiáng)調(diào)要將政府職能轉(zhuǎn)移到更加注重社會管理和公共服務(wù)上。與以往單純追求提升政府效率和為經(jīng)濟(jì)增長保駕護(hù)航相比較，建設(shè)服務(wù)型政府彰顯了黨的以人為本的價值取向，一切政府工作都應(yīng)著眼于人民群眾的最根本利益，致力于滿足人民群眾的公共需求和維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益，這是政府工作應(yīng)當(dāng)始終追求的目標(biāo)。政府的核心職能，就是為各類市場主體創(chuàng)造良好競爭環(huán)境，為社會公眾提供優(yōu)質(zhì)的公共物品，以及維護(hù)社會的公平正義。由此，中國政府職能開始從經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中，“經(jīng)濟(jì)職能腿長而社會職能腿短”的痼疾中解脫出來，經(jīng)濟(jì)、文化、社會、生態(tài)文明等各項事業(yè)也都蓬勃發(fā)展起來。

2008年和2013年分別開啟的兩輪大部門制改革，標(biāo)志著中國行政體制改革進(jìn)入到新階段。在這一階段，對政府職能的認(rèn)識有了進(jìn)一步深化，從過去僅僅強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)變政府的職能內(nèi)容，演進(jìn)到強(qiáng)調(diào)職能內(nèi)容和職能方式轉(zhuǎn)變并重；同時，在這一階段更加注重從權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制視角，即追求決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的制約與協(xié)調(diào)，推進(jìn)更深層次的組織結(jié)構(gòu)變革。2007年，黨的十七大報告明確要求必須加快行政管理體制改革，并首次提出加強(qiáng)改革的頂層設(shè)計，制訂總體方案，強(qiáng)調(diào)要在職能轉(zhuǎn)變、關(guān)系理順、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、效能提高等方面下大力氣，最終形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制。黨的十七大還首次提出了“探索實行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制”。2008年啟動的新一輪行政體制改革，順應(yīng)了由傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實需要，以政府職能的轉(zhuǎn)變和部門職責(zé)關(guān)系的理順為中心，探索建立大部門體制。在宏觀調(diào)控領(lǐng)域，重點對能源環(huán)境管理、工業(yè)和信息化、交通運(yùn)輸管理等部門實施改革；在社會管理和公共服務(wù)領(lǐng)域，重點對人力資源和社會保障、人口和計劃生育、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)等部門實施改革。同時，此輪改革中提出了在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下鼓勵地方結(jié)合實際改革創(chuàng)新，由此為地方因地制宜推進(jìn)改革預(yù)留了廣闊的探索空間。在隨后開展的地方政府改革中，各地遵循中央提出的政企、政資、政事、政府與市場中介組織“四個分開”的要求，注重增強(qiáng)地方社會管理與公共服務(wù)能力，在探索“大部制”改革方面，尤其是在加強(qiáng)農(nóng)業(yè)、工業(yè)、交通運(yùn)輸、城鄉(xiāng)建設(shè)、人力資源、文化、食品藥品等領(lǐng)域的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)上積累了寶貴經(jīng)驗，并取得了較大進(jìn)展。

2012年，黨的十八大報告提出要穩(wěn)步推進(jìn)大部門體制改革。2013年，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革以政府職能轉(zhuǎn)變和職責(zé)關(guān)系理順為重點，在大部門制改革方面又取得了顯著進(jìn)展。這輪改革涉及鐵路的政企分開，整合了包括衛(wèi)生和計劃生育、新聞出版和廣播電影電視、食品藥品、海洋、能源管理等領(lǐng)域的相關(guān)部門機(jī)構(gòu)。改革后，國務(wù)院組成部門減少2個，達(dá)到新中國成立以來的最小值25個，正部級機(jī)構(gòu)數(shù)量同時也減少了4個。改革后，原有鐵道部被撤銷，其企業(yè)職能由新成立的鐵路總公司承擔(dān)，其行政管理職能劃入國家發(fā)改委。同時，新組建了國家衛(wèi)生和計劃生育委員會、國家食品藥品監(jiān)督管理總局、國家新聞出版廣電總局，重組了國家海洋局、國家能源局，這些都是中國服務(wù)型政府建設(shè)歷程中的重要標(biāo)志性事件。2013年11月，黨的十八屆三中全會在建設(shè)服務(wù)型政府目標(biāo)的基礎(chǔ)上，將行政體制改革的目標(biāo)定位為建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府，標(biāo)志著中國行政體制改革進(jìn)入到職能內(nèi)容和職能方式并重的新階段。黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)提出“積極穩(wěn)妥實施大部門制”。同時，《決定》在提出國家治理概念之外，又提出政府治理和社會治理兩個與之對應(yīng)的新概念。這就意味著在國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵中，政府治理、社會治理都具有非常重要的地位和功能，而與社會治理相比較，政府治理在國家治理現(xiàn)代化中則發(fā)揮著更加關(guān)鍵的作用，因此大部門制改革必須要在國家治理和政府治理現(xiàn)代化目標(biāo)的引領(lǐng)下繼續(xù)深化與推進(jìn)。

行政體制改革是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，它不僅涉及到政府行政體系內(nèi)部的變革，同時也涉及到行政體系與外部環(huán)境之間的關(guān)系再造。行政系統(tǒng)本身是一個開放的系統(tǒng)，需要不斷吐故納新。行政體制改革從政府行政系統(tǒng)內(nèi)部來看，包含著政府職能定位的科學(xué)、組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、運(yùn)行機(jī)制的完善、管理方式方法的創(chuàng)新、公務(wù)員能力素質(zhì)的提高、相關(guān)法律制度規(guī)范的健全，乃至更深層次的管理理念和價值觀念的轉(zhuǎn)變等多方面內(nèi)容。而從行政系統(tǒng)外部來看，行政體制改革涉及到政府與外部諸多經(jīng)濟(jì)、政治和社會主體之間的關(guān)系再造。從黨的十七大開始，中央就深化了對這一問題的認(rèn)識，并進(jìn)行了相當(dāng)明確的闡述，提出要統(tǒng)籌黨委、政府和人大、政協(xié)機(jī)構(gòu)設(shè)置，同時強(qiáng)調(diào)要加快推進(jìn)事業(yè)單位分類改革。黨的十八屆三中全會又進(jìn)一步明確指出，統(tǒng)籌黨政群機(jī)構(gòu)改革。這些都成為大部門制改革的原則遵循。王岐山同志在2017年兩會期間參加北京代表團(tuán)審議時強(qiáng)調(diào)，“在中國歷史傳統(tǒng)中，‘政府’歷來是廣義的，承擔(dān)著無限責(zé)任。黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)以及法院和檢察院，在廣大群眾眼里都是政府。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，只有黨政分工、沒有黨政分開，對此必須旗幟鮮明、理直氣壯”。這段話為今后中國推進(jìn)行政體制乃至政治體制改革提供了方向指南。具體來說，大部門制改革與黨委、人大、政協(xié)、群團(tuán)，乃至事業(yè)單位改革之間具有千絲萬縷的聯(lián)系，可以說是“牽一發(fā)而動全身”，如果缺乏系統(tǒng)性的統(tǒng)籌設(shè)計，大部門制改革就不可能取得預(yù)期效果。

中國作為單一制國家，在地方政府的組織結(jié)構(gòu)設(shè)計中應(yīng)該與中央政府保持較強(qiáng)的相似性，但是這種相似性并不意味著縱向政府間在職責(zé)、職能和機(jī)構(gòu)設(shè)置上的高度一致，而應(yīng)表現(xiàn)為在職能科學(xué)分工基礎(chǔ)上的一種有機(jī)對應(yīng)。近年來，在總結(jié)以往由于過分追求政府層級間“上下對口”而導(dǎo)致的政府組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化效能不佳的基礎(chǔ)上，中央開始高度重視中央和地方政府各層級間職責(zé)、職能和機(jī)構(gòu)的優(yōu)化配置。2016年8月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》，相對明確地劃分了中央、地方各自擁有的，以及中央與地方需要共同承擔(dān)的財政事權(quán)和支出責(zé)任，并對當(dāng)前中央和地方的“財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分”改革的推進(jìn)問題進(jìn)行了部署安排。在這個意見指導(dǎo)下，一些省級政府陸續(xù)出臺了關(guān)于劃分省以下的財政事權(quán)與支出責(zé)任改革的相關(guān)文件。隨著中央和地方各層級政府間職責(zé)、職能的逐步明晰，為繼續(xù)推進(jìn)大部門制改革提供了良好的外部環(huán)境。

二、深入推進(jìn)大部門制改革的價值選擇與基本邏輯

(一)價值選擇

任何改革都是工具理性和價值理性的統(tǒng)一，大部門制改革也不例外。對于中國行政體制改革來說，其目標(biāo)就是要建立中國特色社會主義行政體制和實現(xiàn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化。黨的十八大報告明確指出，行政體制改革是推動上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的必然要求。推進(jìn)大部門制改革必須要適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展和完善的要求，破解經(jīng)濟(jì)體制改革中的關(guān)鍵難題。同時，推進(jìn)大部門制改革也是政治體制改革的重要組成部分，從政治體制改革層面來看，改革必須要堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、依法治國和人民當(dāng)家做主的有機(jī)統(tǒng)一，提升黨的執(zhí)政能力、提高政府的依法行政水平、增強(qiáng)廣大人民群眾的獲得感。尤其是要通過大部門制改革，提升政府的回應(yīng)力，建立起有效了解和整合民意的機(jī)制和平臺，使政府各部門能夠更為深入地了解公眾的利益訴求，滿足公眾的意愿需求，而絕不能成為受利益集團(tuán)把控的工具。

(二)基本邏輯

根據(jù)毛壽龍教授的分析，政府改革蘊(yùn)含著組織、職能與政治等三個邏輯。它們貫穿于機(jī)構(gòu)改革的始終，尤其是為將來進(jìn)一步推進(jìn)政府改革的提供理論思維與進(jìn)一步操作方案的選擇次序和空間[1]。除此之外，現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展為政府改革增添了技術(shù)邏輯，成為研究政府改革的第四個邏輯。當(dāng)下分析和展望未來推進(jìn)大部門制改革的實踐進(jìn)程，需要在這四個邏輯之間尋求平衡。繼續(xù)推進(jìn)大部門制改革，按照這四個邏輯進(jìn)行思考，可以有四個視角的研究進(jìn)路：一是提升政府治理效能的視角，對應(yīng)的是政治邏輯；二是加快政府職能轉(zhuǎn)變的視角，對應(yīng)的是職能邏輯；三是完善政府運(yùn)行機(jī)制的視角，對應(yīng)的是組織邏輯；四是應(yīng)用現(xiàn)代信息技術(shù)的視角，對應(yīng)的是技術(shù)邏輯。

1．提升政府治理效能的視角。政府組織結(jié)構(gòu)是否合理，日益成為影響政府治理效能的重要因素。政府治理效能的高低從一定意義上說，取決于政府有效調(diào)配組織內(nèi)外部資源回應(yīng)社會訴求的能力。所謂的社會訴求，其實質(zhì)就是政府職能的一種外化表達(dá)。在一定意義上說，政府的公共服務(wù)職能源自于社會公眾的公共服務(wù)訴求，政府的環(huán)境保護(hù)職能則源自于社會公眾的環(huán)境保護(hù)訴求等，以此類推。政府組織機(jī)構(gòu)作為政府職能履行的載體，也就必然成為了滿足社會公眾訴求的平臺。而社會訴求又具有典型的問題導(dǎo)向性特征，比如，公眾對于高房價的問題的關(guān)注就會形成期盼調(diào)控高房價的社會訴求。

從提升政府治理效能的視角來關(guān)照優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，大部門制改革必須定位在政府組織體系與外部經(jīng)濟(jì)、政治和社會主體間的關(guān)系再造層面上。而這種關(guān)系再造主要源于兩個方面的動力機(jī)制：一是源于核心政治主體，在中國就是中國共產(chǎn)黨，對于公共權(quán)力資源配置的頂層設(shè)計；二是源于各經(jīng)濟(jì)、政治和社會主體間的利益博弈。眾所周知，自1949年新中國成立以后，在較長一段時間里，中國政府治理形成了一元化的單一治理模式，這種模式被稱為“全能型政府”。對于一個后發(fā)展國家而言，特別是在完成“經(jīng)濟(jì)起飛”階段的國家發(fā)展任務(wù)來說，這是必要的[2]。但伴隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，“全能型政府”的弊端不斷顯現(xiàn)，政府治理轉(zhuǎn)型成為必然。改革開放近四十年的時間里，中國各類經(jīng)濟(jì)、社會主體飛速成長壯大，但政府治理轉(zhuǎn)型的目標(biāo)仍沒能有效達(dá)成。現(xiàn)實中，政府統(tǒng)合和配置社會資源的能力不斷下降，政府的權(quán)威性、合法性受到一定程度的挑戰(zhàn)，但傳統(tǒng)的政府治理模式依然還在保持著強(qiáng)大的制度慣性，諸如“政令出不了中南?！薄坝|及利益比觸及靈魂還難”等問題，一定程度上成為當(dāng)前行政體制改革困境的真實寫照。如何提升政府治理的合法性、公共性、回應(yīng)性水平，成為行政體制改革當(dāng)下關(guān)注的焦點。在這個意義上，繼續(xù)優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)和推進(jìn)大部門制改革，必須從政府治理體系的頂層設(shè)計入手，清醒認(rèn)識和冷靜思考改革的政治與制度成本及收益，以提升政府治理的合法性、公共性、回應(yīng)性為指針，著眼于頂層和基礎(chǔ)性制度設(shè)計，尤其要制定好各利益主體間公平合理的博弈規(guī)則，才能使大部門制改革在政府治理能力提升方面獲得滿意的效果。

政府的核心使命是提供滿足社會需要的公共產(chǎn)品、公共服務(wù)，而每一個經(jīng)濟(jì)、社會主體乃至公民個人，不但是公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的消費(fèi)者，同時也是公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的生產(chǎn)者。提升政府治理效能，必須堅持在黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府主導(dǎo)下，各類經(jīng)濟(jì)、社會主體乃至公民個人共同參與。大部門制的設(shè)計理念和大部門制改革的實踐進(jìn)程都要充分體現(xiàn)這一要求。所謂大部門的“大”，不但是指自身的體量、管理的權(quán)限和范圍，同時也代表著大部門整合政府外社會資源的廣度與力度。大部門要建立有效的體制機(jī)制，廣泛整合政府外的各類資源為己所用。當(dāng)然，這與“全能型政府”時期的自上而下指令式的資源整合方式相比較，具有本質(zhì)區(qū)別。這種資源整合方式更多地依靠協(xié)商、合作的途徑，遵循著自愿、互益、雙贏等原則，最終實現(xiàn)政府與社會的協(xié)同共治。

從提升政府治理效能的視角來看，首先，大部門制改革應(yīng)以更廣闊的“大政府”視角，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)黨政群分工，統(tǒng)籌實施立法改革、行政改革和司法改革，增強(qiáng)改革的預(yù)見性和前瞻性，努力構(gòu)建中國特色社會主義行政體制。其次，大部門制改革應(yīng)在組織設(shè)計過程中著力提升組織彈性和組織開放度，提高政府部門的合法性、回應(yīng)性和公共性水平，重塑政府與公民間的信任機(jī)制。當(dāng)前，應(yīng)加快推廣政務(wù)服務(wù)中心、行政審批局等組織創(chuàng)新模式。這一模式通過追求以對行政相對人服務(wù)品質(zhì)的不斷提升為核心的服務(wù)價值，以行政審批簡約為辦理標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)制創(chuàng)新，以跨部門許可審批流程優(yōu)化為整合方式的模式重構(gòu)，樹立了以申請人為導(dǎo)向的政務(wù)服務(wù)的新標(biāo)桿，確立了以行政文化為基礎(chǔ)的政務(wù)文明的新坐標(biāo)[3]。再次，大部門制改革要著力統(tǒng)合各類社會資源，統(tǒng)籌事業(yè)單位改革和社會組織改革，鼓勵社會企業(yè)的發(fā)展，鼓勵公民通過各種途徑和手段參與政府治理。將原由政府承擔(dān)的大量事務(wù)性職能通過外包等方式交由事業(yè)單位、社會組織承擔(dān)，提高公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率。

2．加快政府職能轉(zhuǎn)變的視角。自20世紀(jì)80年代中期以來，政府職能轉(zhuǎn)變一直被視之為政府機(jī)構(gòu)改革的核心。從大部門制改革來看，也必須堅持政府職能轉(zhuǎn)變這個核心。如果我們把政府機(jī)構(gòu)改革比喻為“形”，那么政府職能轉(zhuǎn)變就是“神”。要真正實現(xiàn)“形神兼?zhèn)洹?，就必須花費(fèi)相當(dāng)大的功夫。機(jī)構(gòu)改革有其自身的運(yùn)行邏輯，往往與職能轉(zhuǎn)變邏輯之間不能自洽。同時，政府職能轉(zhuǎn)變也并不一定只有通過組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化才能實現(xiàn)。在加快政府職能轉(zhuǎn)變的視角來觀照大部門制改革，必須澄清兩個方面的認(rèn)識誤區(qū)。

第一，在理論層面上，我們不能將政府職能轉(zhuǎn)變僅簡單理解為政府職能內(nèi)容的轉(zhuǎn)變，這種解釋有失偏頗，它忽視了政府職能方式轉(zhuǎn)變層面的含義。一直以來，一提到政府職能，人們最為熟悉的表述就是諸如宏觀調(diào)控、公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護(hù)等諸多方面，或者是創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會公平正義等，諸如此類。但是，從詞源上看，所謂“政府職能”涉及政府職責(zé)和政府功能兩個層面。如果說政府職責(zé)突出表現(xiàn)在內(nèi)容層面的話，那么政府功能則更多蘊(yùn)含著內(nèi)容與方式的有機(jī)統(tǒng)一。因而，政府職能轉(zhuǎn)變既應(yīng)包括政府職能內(nèi)容的轉(zhuǎn)變，還應(yīng)包括政府職能方式的轉(zhuǎn)變。在職能內(nèi)容轉(zhuǎn)變方面，我們的目標(biāo)是建立服務(wù)型政府；在職能方式轉(zhuǎn)變方面，我們的目標(biāo)是建立法治政府，二者缺一不可。從一定意義上說，職能方式的轉(zhuǎn)變甚至比職能內(nèi)容的轉(zhuǎn)變更為重要。因為，職能方式轉(zhuǎn)變解決的是職能內(nèi)容背后行政權(quán)力的運(yùn)用，必須要服從“法無授權(quán)不可為，法定職責(zé)必須為”的原則。我們可以設(shè)想，如果政府職能方式的轉(zhuǎn)變不到位，職能內(nèi)容的轉(zhuǎn)變就只能成為一句空話。過去，在政府機(jī)構(gòu)改革過程中，常常會產(chǎn)生“簡脹循環(huán)”的怪圈。可以肯定的是，這里并不僅僅是指機(jī)構(gòu)改革，而且也是在揭示職能內(nèi)容轉(zhuǎn)變本身出現(xiàn)的怪圈。這個怪圈的背后，很大程度上是職能內(nèi)容轉(zhuǎn)變沒有與職能方式轉(zhuǎn)變相結(jié)合造成的。

第二，政府職能轉(zhuǎn)變不是政府某一層級、某一部門單獨(dú)的事情，其實質(zhì)涉及政府各層級、各部門之間，以及政府與外部的經(jīng)濟(jì)、政治、社會等主體之間的關(guān)系再造。我們常說，行政體制是經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、社會體制的結(jié)合部，行政體制改革牽一發(fā)而動全身，作為行政體制改革重要內(nèi)容的大部門制改革亦是如此。那么，這種表述實際上也就意味著，政府職能轉(zhuǎn)變牽涉到政府與市場、政府與社會、政府與執(zhí)政黨之間的多層面關(guān)系。對此，我們已經(jīng)有了一定認(rèn)識，但還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。在實踐中，伴隨著市場經(jīng)濟(jì)向縱深領(lǐng)域發(fā)展，人們對于政府和市場關(guān)系的認(rèn)識在不斷深化，很多方面也已形成了基本的共識。但是，對于如何處理好政府與社會、政府與執(zhí)政黨之間的關(guān)系問題，當(dāng)前還有諸多模糊的認(rèn)識，有待于進(jìn)一步研究澄清。

從加快政府職能轉(zhuǎn)變的視角來看，大部門制改革應(yīng)在政府職能轉(zhuǎn)變方面取得實質(zhì)性進(jìn)展，應(yīng)把職能轉(zhuǎn)變放在更為突出的位置，在更為宏觀的公共治理層面考慮政府機(jī)構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變問題[4]。大部門制改革不能僅僅停留在機(jī)構(gòu)改革層面上，而是應(yīng)當(dāng)重塑政府與市場、政府與企業(yè)、政府與事業(yè)單位、政府與社會組織之間的關(guān)系，大部門制改革應(yīng)以全面履行政府宏觀調(diào)控、公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護(hù)等五大職能為目標(biāo)，對各級政府部門及相關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行職能梳理，通過機(jī)構(gòu)調(diào)整進(jìn)行職能整合。在此基礎(chǔ)上，繼續(xù)推進(jìn)行政組織和行政編制法制化，推進(jìn)權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單建設(shè)。在職能內(nèi)容和職能方式兩個維度上雙管齊下，取得改革的雙重效果。

3．完善政府運(yùn)行機(jī)制的視角。大部門制改革在機(jī)構(gòu)整合以后，必然要通過一定的運(yùn)行機(jī)制來進(jìn)行運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，大部門制既表現(xiàn)為大部門設(shè)置靜態(tài)的一面，同時也表現(xiàn)為大部門運(yùn)行動態(tài)的一面。從政府組織體系的動態(tài)運(yùn)轉(zhuǎn)來看，決策、執(zhí)行和監(jiān)督等三重功能形成較為復(fù)雜的依存互動關(guān)系，所有政府活動都要依此展開。如果說組織靜態(tài)設(shè)置是“表”，那么決策、執(zhí)行和監(jiān)督等三者作為組織動態(tài)的運(yùn)行機(jī)制則是“里”。大部門制改革不能徒有其表，要做到表里如一，就必須破除傳統(tǒng)政府組織集決策、執(zhí)行和監(jiān)督功能于一身的痼疾，建立起決策、執(zhí)行、監(jiān)督等三者之間既相互制約又相互協(xié)調(diào)的運(yùn)行機(jī)制。在一定意義上說，政府組織結(jié)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)順暢與否是大部門制改革是否成功的重要標(biāo)志。

在以往的機(jī)構(gòu)改革和大部門制改革中，運(yùn)行機(jī)制的創(chuàng)新常常受到忽視。政府組織在傳統(tǒng)上習(xí)慣于“既當(dāng)教練員，又當(dāng)運(yùn)動員和裁判員”，集決策、執(zhí)行、監(jiān)督功能于一身，行政權(quán)力缺乏科學(xué)合理的分解，沒有能夠形成對于權(quán)力的有效制約。這種情況下，大部門制改革就難以突破部門利益的藩籬，甚至?xí)觿〔块T權(quán)力的擴(kuò)張，導(dǎo)致更為嚴(yán)重的政府權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化問題，大部門制改革就有可能滑入與預(yù)期目標(biāo)方向相反的泥潭。

在地方政府大部門制改革實踐中，廣東順德和浙江富陽的運(yùn)行機(jī)制創(chuàng)新實踐值得關(guān)注。順德區(qū)在2009年開始的大部門制改革中，探索了黨政機(jī)構(gòu)合署辦公，將41個黨政群組織整合為16個大部門。同時，按照“決策民主化和扁平化、執(zhí)行集中化和統(tǒng)一化、監(jiān)督外部化和獨(dú)立化”原則[5]，在統(tǒng)籌黨政部門改革基礎(chǔ)上，著力在決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的運(yùn)行機(jī)制建設(shè)上下功夫。順德區(qū)的具體做法是，重大全局性決策由黨委、人大、政府、政協(xié)主要領(lǐng)導(dǎo)組成的區(qū)聯(lián)席會議行使，決策后由黨政大部門集中統(tǒng)一執(zhí)行，一般性的經(jīng)濟(jì)社會管理事務(wù)下放給鎮(zhèn)街或轉(zhuǎn)移到事業(yè)單位、法定機(jī)構(gòu)和社會組織來執(zhí)行，整合紀(jì)檢監(jiān)察、審計部門形成新的機(jī)構(gòu)，從紀(jì)律和績效兩個方面，負(fù)責(zé)對黨政大部門進(jìn)行監(jiān)督。富陽區(qū)自2007年起創(chuàng)新性地進(jìn)行大部門制改革，實施“專委會”制度。2007年構(gòu)建起“4+13”政府運(yùn)行機(jī)制，2008年又?jǐn)U充為“5+15”組織結(jié)構(gòu)。其中的“5”，是指富陽區(qū)在四套領(lǐng)導(dǎo)班子層面上建立起的5個機(jī)構(gòu)，其中包含工業(yè)化戰(zhàn)略推進(jìn)、城市化戰(zhàn)略推進(jìn)、作風(fēng)建設(shè)3個領(lǐng)導(dǎo)小組和決策咨詢、監(jiān)督管理2個委員會。3個領(lǐng)導(dǎo)小組由市委書記和市長領(lǐng)銜，負(fù)責(zé)對重大事項進(jìn)行討論和議事，但不負(fù)責(zé)進(jìn)行決策，決策還是由原有的市委常委會議或常委擴(kuò)大會議、四套班子聯(lián)席會議行使；2個委員會中，決策咨詢委員會的牽頭單位是市人大、市政協(xié)，成員包括人大代表、政協(xié)委員以及市內(nèi)外專家等，負(fù)責(zé)對重大決策事項進(jìn)行研討，在充分論證的基礎(chǔ)上，給出建議和意見；監(jiān)督管理委員會則有效統(tǒng)合體制內(nèi)外各類相關(guān)資源，行使貫通事前、事中和事后的全方位全天候監(jiān)督職能?！?5”指的是在政府層面上成立的15個專門委員會，由市委或市政府領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任主任，專門委員會不設(shè)專門機(jī)構(gòu)和編制，日常工作由各委員會中的牽頭部門負(fù)責(zé)與管理[6]。從上述兩地的改革經(jīng)驗中不難看出，順德區(qū)和富陽區(qū)大部門制改革均注重政府運(yùn)行機(jī)制創(chuàng)新，理順決策、執(zhí)行和監(jiān)督等三者之間的關(guān)系，上移決策權(quán)、下移執(zhí)行權(quán)、外移監(jiān)督權(quán)，以實現(xiàn)決策科學(xué)、執(zhí)行高效、監(jiān)督得力。

4．應(yīng)用現(xiàn)代信息技術(shù)的視角。現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展，為優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)和推進(jìn)大部門制改革提供了堅實的技術(shù)支撐。當(dāng)今社會正在邁入“互聯(lián)網(wǎng)+”時代，借助新一代的移動互聯(lián)技術(shù)、大數(shù)據(jù)技術(shù)、云計算技術(shù)、物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)應(yīng)用，能夠?qū)ㄕ?、社會和商業(yè)諸多系統(tǒng)通過信息基礎(chǔ)設(shè)施相互鏈接，最終形成具有即時反應(yīng)、普遍聯(lián)系、相互影響、彼此促進(jìn)、運(yùn)作協(xié)調(diào)等特征的和諧生態(tài)整體[7]?，F(xiàn)代信息技術(shù)將會在政府治理創(chuàng)新、政府職能轉(zhuǎn)變、政府運(yùn)行機(jī)制的完善等三個層面上同時發(fā)力。首先，信息技術(shù)能夠為政府外各類經(jīng)濟(jì)、社會主體乃至公民個人參與政府治理提供了平臺。其次，信息技術(shù)能夠為從管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型創(chuàng)造條件，使社會公眾能夠獲得全天候、更加便捷的公共服務(wù)。再次，信息技術(shù)有利于打破傳統(tǒng)科層化管理體制下部門分割的碎片化狀態(tài)，實現(xiàn)部門間政務(wù)流程的無縫隙銜接，進(jìn)而優(yōu)化政府運(yùn)行機(jī)制。

2008年、2013年兩輪大部門制改革實踐與社會期待相比較仍然存在一定差距，大部門機(jī)構(gòu)的數(shù)量規(guī)?？刂啤?zhàn)略重點部門設(shè)置和政府的層級結(jié)構(gòu)，還難以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展對政府架構(gòu)和管理職能提出的更高要求，機(jī)構(gòu)和職能交叉重疊現(xiàn)象現(xiàn)象依然嚴(yán)重。繼續(xù)優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)和推進(jìn)大部門之改革，需要制定創(chuàng)新性攻堅對策和一系列配套改革對策?；镜恼蟽?yōu)化策略是：按照市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行對政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的一般要求、行業(yè)屬性與部門特征的類同程度、發(fā)展戰(zhàn)略與重點布控的協(xié)和關(guān)系進(jìn)行整合優(yōu)化。制定職能配置的通用標(biāo)準(zhǔn)和相應(yīng)促進(jìn)規(guī)則，使大部門制組織結(jié)構(gòu)形式和職能關(guān)系達(dá)到有機(jī)統(tǒng)一。繼續(xù)優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)和推進(jìn)大部門制改革，要順應(yīng)世界發(fā)展大勢，契合中國“調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式、促發(fā)展”的改革主題，構(gòu)建具有中國特色的現(xiàn)代化政府架構(gòu)模式。

三、深入推進(jìn)大部門制改革的系統(tǒng)性思考

(一)強(qiáng)化大部門制改革的系統(tǒng)設(shè)計

在中國，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)和推進(jìn)大部門制改革面臨著雙重使命。一方面我們在“全能型政府”模式向“有限型政府”模式轉(zhuǎn)變的過程中，需要解決官僚制不足的問題，亟待通過法制化的方式，有效規(guī)范政府各級各類組織機(jī)構(gòu)，保障政府機(jī)關(guān)及其工作人員一切工作都能在法制的軌道上運(yùn)行，劃分政府與市場、政府與社會各自的作用范圍，厘清政府內(nèi)部各層級、各部門間的權(quán)責(zé)界限，實現(xiàn)工具理性。當(dāng)前，包括行政審批制度改革，權(quán)力、責(zé)任和負(fù)面清單建設(shè)都是著力解決這一問題。另一方面，我們還處在構(gòu)建中國特色社會主義行政體系的過程中，要求政府機(jī)關(guān)及其工作人員始終保持和人民群眾的血肉聯(lián)系，增強(qiáng)政府組織體系的彈性和回應(yīng)性，想群眾之所想，滿足群眾之所愿。雙重使命在實踐中難免相互糾結(jié)，在政府的組織結(jié)構(gòu)設(shè)計和實際運(yùn)行中面臨著較大的張力。大部門制改革是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，“牽一發(fā)而動全身”，大部門制改革涉及政府職責(zé)體系、組織結(jié)構(gòu)、崗位設(shè)置、運(yùn)行機(jī)制、組織文化等諸多方面的調(diào)整，既涉及多方面的利益博弈，又關(guān)乎國家改革大計，因而改革需要慎之又慎，以避免引起相關(guān)政府機(jī)構(gòu)人員乃至社會對改革的抵觸等負(fù)面影響。因此，大部門制改革必須統(tǒng)籌規(guī)劃、系統(tǒng)設(shè)計，不能急于求成。

(二)激發(fā)大部門制改革的內(nèi)源性動力

優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)和推進(jìn)大部門制改革，在以往的實踐中，主要源于中央政府和上級政府的推動，更多屬于外源式改革。個別的內(nèi)源式改革，如湖北隨州、浙江富陽、廣東順德大部門制改革，并沒有得到中央政府的正式首肯及推廣，在實踐中也面臨著有效運(yùn)行的困境。外源式改革由于缺乏利益相關(guān)者的參與，在運(yùn)行實踐中效果也會打折扣。近幾年來，到“兩會”召開前夕，微信朋友圈就會熱炒大部門制改革的新動向，但其實來還是在重復(fù)舊新聞，這就說明中國行政體制改革的透明度和社會參與度都有待提高。因此，在今后的大部門制改革乃至整個行政體制改革中，需要增加更廣泛的社會參與，尤其是要激發(fā)公務(wù)員隊伍的參與熱情。公務(wù)員隊伍對于政府部門的實踐狀況有著更為深刻的認(rèn)知，大部門制改革影響到他們的切身利益，因而他們也有著較強(qiáng)的參與意愿。通過更為廣泛的社會參與，尤其是公務(wù)員隊伍的參與，大部門制改革的動力才會更為持久，成果才會更為明顯。

(三)加快推進(jìn)新一輪公務(wù)員制度改革

優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)和推進(jìn)大部門制改革不能急于求成，在其背后，我們還有更多的工作要做，這也與黨的十八屆三中全會提出的“積極穩(wěn)妥實施大部門制”的精神相契合。加快政府職能轉(zhuǎn)變、推進(jìn)新一輪公務(wù)員制度改革，乃至繼續(xù)深化政治體制改革，尤其是在統(tǒng)籌黨政群關(guān)系上下大力氣，都是深化大部門制改革的重要前提。當(dāng)前，切入點可以放在推進(jìn)新一輪公務(wù)員制度改革方面。非常明顯，即使政府組織結(jié)構(gòu)框架設(shè)計得再完美，如果缺少高素質(zhì)的政府工作人員都將是不可想象的。大部門制改革的深化當(dāng)前仍面臨著領(lǐng)導(dǎo)副職過多導(dǎo)致的結(jié)構(gòu)性冗余，基層人員業(yè)務(wù)素質(zhì)低、人數(shù)不足，編制管理隨意性較大等突出問題。戴維·奧斯本和特德·蓋布勒指出，政府中大多數(shù)公務(wù)員“是負(fù)責(zé)的、有才能的、立志獻(xiàn)身的人，只是受制于陳舊體制的桎梏，創(chuàng)造性得不到發(fā)揮，精力遭到浪費(fèi)”[8]。政府組織的工作人員即公務(wù)員隊伍，既是政府組織結(jié)構(gòu)中最核心的要素，也是最具能動性的要素，大部門制改革的實施成效，必將有賴于政府各部門以及大部門內(nèi)部公務(wù)員間的協(xié)作與配合。下一步公務(wù)員制度改革，應(yīng)著力解決公務(wù)員編制結(jié)構(gòu)不合理的問題，拓展公務(wù)員隊伍的流動機(jī)制，并著力在提高公務(wù)員隊伍的專業(yè)化素質(zhì)上下功夫。

(四)加強(qiáng)大部門制改革的制度化保障

大部門制改革需要建立在比較完善的法律制度框架基礎(chǔ)上?？偨Y(jié)以往的大部門制改革經(jīng)驗和教訓(xùn)，加強(qiáng)制度化保障非常關(guān)鍵。人們常把機(jī)構(gòu)改革稱之為“五年改一次，一次改五年”，這形象地體現(xiàn)出中國行政體制改革“運(yùn)動化”方式的弊端。黨的十八屆四中全會《決定》明確提出，“優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，完善行政組織和行政程序法律制度，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化”。在今后的大部門制改革進(jìn)程中，必須加強(qiáng)法律制度建設(shè)，在法律授權(quán)的范圍內(nèi)啟動改革，按照法律規(guī)定的程序?qū)嵤└母?，利用法律的?qiáng)制力保障改革，借助法律的規(guī)范作用鞏固改革[9]。對于改革目標(biāo)、改革方案、參與主體、信息發(fā)布、成果評估等一系列環(huán)節(jié)通過制度化方式加以規(guī)范。尤其是針對大部門制改革的利益相關(guān)者制定參與改革博弈的制度化途徑，提升改革進(jìn)程的民主化程度，并針對利益受損者建立制度化的補(bǔ)償機(jī)制，通過一定的法律和制度安排，減少改革阻力，提高改革認(rèn)同度。同時，還要重視與大部門制改革相關(guān)的行政組織制度、行政程序制度、行政決策制度、行政執(zhí)行制度、行政監(jiān)督制度等基礎(chǔ)性制度建設(shè)，提高大部門制改革的制度化、規(guī)范化、程序化水平。

除此之外，推進(jìn)大部門制改革還必須樹立立體的組織觀，也就是在注重進(jìn)行橫向結(jié)構(gòu)與功能調(diào)整的同時，在縱向上謀求實現(xiàn)各層級政府間和部門間的有機(jī)協(xié)作，發(fā)揮好整體政府的功能。大部門制改革不是政府一家的事情，要在著力構(gòu)建中國特色現(xiàn)代化的政府治理體系上下功夫，如何有效發(fā)揮黨政聯(lián)動作用，發(fā)揮好人大、政協(xié)、司法機(jī)關(guān)，以及各類經(jīng)濟(jì)社會組織和人民群眾的協(xié)同治理功能，也是在今后的大部門制改革進(jìn)程中需要解決的新課題。

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〔責(zé)任編輯：王華薇〕

2017-06-12

國家社會科學(xué)基金項目“優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)和推進(jìn)大部門制改革對策研究”(11BZZ045)階段性成果

張超(1971—)，男，黑龍江齊齊哈爾人，副主任，教授，從事公共管理、公共政策研究。

D630.1

：A

：1000-8594(2017)05-0027-06