黨內(nèi)問責(zé)制的內(nèi)涵及其構(gòu)成
——兼評(píng)《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》

張文淵 谷志軍

(1.中共廣東省委黨校哲學(xué)教研部副教授，博士；2.深圳大學(xué)當(dāng)代中國政治研究所專職研究員，博士)

黨內(nèi)問責(zé)制的內(nèi)涵及其構(gòu)成
——兼評(píng)《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》

張文淵1谷志軍2

(1.中共廣東省委黨校哲學(xué)教研部副教授，博士；2.深圳大學(xué)當(dāng)代中國政治研究所專職研究員，博士)

黨內(nèi)問責(zé)制是與行政問責(zé)制相對(duì)應(yīng)，專門針對(duì)政黨組織內(nèi)部的問責(zé)制度。從黨政關(guān)系的視角來講，行政問責(zé)離不開黨內(nèi)問責(zé)制，只有黨內(nèi)問責(zé)制與行政問責(zé)制配套實(shí)行并發(fā)揮作用，問責(zé)體系才算健全與完善。有基于此，有必要通過對(duì)《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》的解讀，從黨內(nèi)問責(zé)主體、對(duì)象、內(nèi)容、情形、方式、結(jié)果、執(zhí)行等七個(gè)方面分析黨內(nèi)問責(zé)制的基本構(gòu)成，并對(duì)其構(gòu)建中存在的關(guān)鍵問題進(jìn)行探討。

黨內(nèi)問責(zé)制；行政問責(zé)；黨政關(guān)系；中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例

2003年“非典”事件引發(fā)的“問責(zé)風(fēng)暴”開啟了中國問責(zé)制的先河，該年因此也被稱為“問責(zé)元年”。事件過后，從中央到地方開始全面實(shí)施問責(zé)，并從制度上對(duì)此加以完善。標(biāo)志著問責(zé)從實(shí)踐到制度升華的事件是2009年6月30日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳頒布了《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《暫行規(guī)定》)。但從嚴(yán)格意義上說，《暫行規(guī)定》還相當(dāng)于一個(gè)黨內(nèi)文件，并非一部更具有權(quán)威性、系統(tǒng)性的黨內(nèi)法規(guī)，因而對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的約束力有限。為此，《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013—2017年)》明確提出：“適時(shí)修訂《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》，進(jìn)一步明確問責(zé)情形、規(guī)范問責(zé)方式?！盵1]問責(zé)成了全面從嚴(yán)治黨的重要抓手，2016年6月28日，中共中央政治局審議并通過了《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)。

相對(duì)于《暫行規(guī)定》，《條例》是一部黨內(nèi)法規(guī)，其更具有權(quán)威性和系統(tǒng)性。問責(zé)制從《暫行規(guī)定》上升到《條例》，意味著問責(zé)將通過黨內(nèi)法規(guī)的形式固定下來，是強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督的具體體現(xiàn)，為全面從嚴(yán)治黨提供制度支撐。[2]然而，作為一個(gè)加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要制度安排，黨內(nèi)問責(zé)制有何特定內(nèi)涵？其制度構(gòu)成如何理解？本文以黨政關(guān)系為切入點(diǎn)，結(jié)合《條例》探討我國黨內(nèi)問責(zé)制的構(gòu)建及其存在的主要問題。

一、黨內(nèi)問責(zé)制的內(nèi)涵：基于黨政關(guān)系的解讀

(一)黨內(nèi)問責(zé)制的涵義。

“問責(zé)”概念作為一個(gè)舶來品，在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間里，相關(guān)研究一直是在西方話語體系下展開，西方學(xué)者們基于自身的價(jià)值偏好建構(gòu)了一套相對(duì)成熟的分析框架。但是這種基于西方經(jīng)驗(yàn)而建構(gòu)起來的分析框架不太適合對(duì)中國問責(zé)問題的分析，因?yàn)檫@個(gè)框架沒有包含對(duì)中國最重要的公共權(quán)力體系——中國共產(chǎn)黨的問責(zé)。中國共產(chǎn)黨作為中國最重要的公共權(quán)力主體，其功能是國外其他政黨所無法比擬的。由此，黨政關(guān)系成為中國政治的主要問題，同時(shí)也是理解中國問題的關(guān)鍵所在，只有從黨政關(guān)系的視角才能夠把握問責(zé)的實(shí)質(zhì)。

實(shí)際上，在中國黨政并行的政治生態(tài)中，責(zé)任政府與責(zé)任政黨相輔相成，為了保障責(zé)任政府和責(zé)任政黨的實(shí)現(xiàn)，就需要建立行政問責(zé)制和黨內(nèi)問責(zé)制。從這個(gè)角度來講，黨內(nèi)問責(zé)制是與行政問責(zé)制相對(duì)應(yīng)，專門針對(duì)政黨組織內(nèi)部的問責(zé)制度。對(duì)此，有學(xué)者認(rèn)為：“黨內(nèi)問責(zé)制就是指在政黨內(nèi)部要求黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)其職責(zé)履行情況進(jìn)行說明與解釋，并對(duì)其違反職責(zé)要求的行為承擔(dān)黨內(nèi)責(zé)任的制度?！盵3]14這一定義包含了黨內(nèi)問責(zé)制的幾大基本要素：

一是內(nèi)部性，這里所說的內(nèi)部性并非經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的內(nèi)部效應(yīng)，而是指黨內(nèi)問責(zé)是政黨組織內(nèi)部的行為，其涉及范圍限于黨組織及全體黨員，目的是為了嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活、凈化黨內(nèi)政治生態(tài)，成為全面從嚴(yán)治黨的“利器”。二是等級(jí)性，政黨作為一個(gè)科層制組織，其權(quán)力運(yùn)作是采用自上而下的垂直指揮系統(tǒng)、職責(zé)履行是采用自下而上的層級(jí)負(fù)責(zé)制，因此對(duì)政黨組織內(nèi)部的問責(zé)，體現(xiàn)的是組織內(nèi)部上級(jí)對(duì)下級(jí)以及專門機(jī)構(gòu)對(duì)組織人員的質(zhì)詢權(quán)力。三是回應(yīng)性，回應(yīng)性不僅是責(zé)任政府的重要屬性，同時(shí)也是責(zé)任政黨的基本理念，黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部都需要向內(nèi)部監(jiān)督者或?qū)ｉT監(jiān)督部門公開相關(guān)信息，對(duì)其履職情況進(jìn)行說明，并在面對(duì)質(zhì)疑和詢問時(shí)作出合理的解釋。四是懲罰性，從某種程度上講，問責(zé)即意味著懲罰，黨內(nèi)問責(zé)就是要告誡和警示全黨，黨的領(lǐng)導(dǎo)干部不擔(dān)當(dāng)、不負(fù)責(zé)要被追責(zé)，在履職過程中違反職責(zé)要求要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

(二)黨內(nèi)問責(zé)制與行政問責(zé)制的關(guān)系。

從問責(zé)效果上看，行政問責(zé)無疑是當(dāng)前實(shí)施最好的問責(zé)形式，但在問責(zé)過程中，卻依然暴露出一些弊端和不足。例如，現(xiàn)實(shí)中重大問題的決策都是由黨委討論作出的，相對(duì)來說，政府只是負(fù)責(zé)執(zhí)行，一旦出現(xiàn)問題，往往只追究行政首長(zhǎng)的責(zé)任。[4]在中國的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，這種只對(duì)行政領(lǐng)導(dǎo)的問責(zé)顯然不符合權(quán)責(zé)一致的邏輯，因?yàn)辄h委也是重要的責(zé)任主體。從這個(gè)角度來講，建立并落實(shí)黨內(nèi)問責(zé)制，且與行政問責(zé)制配套發(fā)揮作用，問責(zé)體系才算健全與完善。關(guān)于黨內(nèi)問責(zé)與行政問責(zé)的關(guān)系，可以從橫向和縱向兩個(gè)維度來解構(gòu)。

從橫向維度來看，黨內(nèi)問責(zé)制與行政問責(zé)制之間構(gòu)成了相互交疊的邏輯關(guān)系：第一，對(duì)象不同但有顯著交集的主體。黨內(nèi)問責(zé)的對(duì)象包括黨的各級(jí)組織以及全體黨員，而行政問責(zé)的對(duì)象則包括國家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員，雖然在形式上這兩類對(duì)象有所不同，但在現(xiàn)實(shí)政治生活中兩者之間在相當(dāng)程度上是相統(tǒng)一的。第二，內(nèi)容不同但有一崗雙責(zé)的要求。黨內(nèi)問責(zé)的內(nèi)容是各級(jí)黨組織以及黨員在黨內(nèi)政治生活中的失責(zé)行為，而行政問責(zé)的內(nèi)容則是國家機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員在行政管理事務(wù)中的失責(zé)行為，由于中國的政體設(shè)計(jì)決定了領(lǐng)導(dǎo)干部的雙重職責(zé)，這就導(dǎo)致對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的追責(zé)呈現(xiàn)出一崗雙責(zé)的特征。第三，適用范圍不同但有同時(shí)觸犯的情形。黨內(nèi)問責(zé)的范圍以黨章、問責(zé)條例、紀(jì)律處分條例等黨內(nèi)法規(guī)為限，而行政問責(zé)則是以國家法律法規(guī)以及相關(guān)行政規(guī)定為限，雖然黨內(nèi)法規(guī)和行政法規(guī)在責(zé)任范圍的規(guī)定上千差萬別，但具體責(zé)任人的失責(zé)行為往往存在同時(shí)觸犯兩類法規(guī)的情況。第四，追究方式不同但有相互疊加的效果。黨內(nèi)問責(zé)有檢查、通報(bào)、改組(對(duì)象為黨組織)，通報(bào)、誡勉、組織調(diào)整或者組織處理、紀(jì)律處分(對(duì)象為黨的領(lǐng)導(dǎo)干部)等方式，而行政問責(zé)則包括警告、記過、記大過、降級(jí)、撤職、開除等方式，雖然總體上追責(zé)方式存在差異，但在追責(zé)過程中黨內(nèi)責(zé)任與行政責(zé)任追究的效果是相互疊加的。

從縱向維度來看，黨內(nèi)問責(zé)制與行政問責(zé)制的責(zé)任體系存在不同的邏輯關(guān)系：第一，黨內(nèi)問責(zé)的責(zé)任體系是多元化的。按照規(guī)定來看，黨內(nèi)問責(zé)的責(zé)任體系相對(duì)復(fù)雜，包括主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任三類。其中，主體責(zé)任主要是針對(duì)黨的組織的，進(jìn)一步細(xì)分，這類責(zé)任又可分為領(lǐng)導(dǎo)班子的集體責(zé)任、黨委主要負(fù)責(zé)人的第一責(zé)任、班子分管領(lǐng)導(dǎo)的落實(shí)責(zé)任；而領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任則主要是針對(duì)黨的干部的，從層次上看，主體責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任在縱向上都具有等級(jí)關(guān)系。第二，行政問責(zé)的責(zé)任體系是一元化的。相對(duì)于黨內(nèi)問責(zé)中復(fù)雜的責(zé)任體系而言，行政問責(zé)的責(zé)任體系則比較單一，主要是追究國家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員的行政責(zé)任。從性質(zhì)上看，行政責(zé)任屬于內(nèi)部責(zé)任，在層級(jí)上沒有明顯的區(qū)分，對(duì)行政責(zé)任的認(rèn)定遵循科層制的運(yùn)行邏輯。

二、黨內(nèi)問責(zé)制的基本構(gòu)成

(一)誰來問責(zé)：黨內(nèi)問責(zé)的主體。

關(guān)于問責(zé)主體，有些學(xué)者認(rèn)為：?jiǎn)栘?zé)主體分為同體問責(zé)和異體問責(zé)兩類：同體問責(zé)即內(nèi)部問責(zé)，是指組織系統(tǒng)內(nèi)部對(duì)其人員進(jìn)行的問責(zé)，[5]體現(xiàn)的是組織內(nèi)部上下級(jí)或同級(jí)之間的權(quán)力控制關(guān)系；異體問責(zé)即外部問責(zé)，是指組織系統(tǒng)外部力量對(duì)其進(jìn)行的問責(zé)，體現(xiàn)的是組織與其外部力量之間的權(quán)力約束關(guān)系。[6]此外，問責(zé)制度設(shè)計(jì)上也存在混亂，在現(xiàn)有的地方問責(zé)辦法中，多數(shù)規(guī)定問責(zé)主體僅限于本級(jí)人民政府，但也有一些規(guī)定問責(zé)主體涉及系統(tǒng)以外的組織和個(gè)人。而中央層面的《暫行規(guī)定》則是這樣表述的：“紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、組織人事部門按照管理權(quán)限履行本規(guī)定中的有關(guān)職責(zé)?！睆倪@個(gè)表述可知，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、組織人事部門是問責(zé)主體，這顯然是同體問責(zé)，但《暫行規(guī)定》并沒有規(guī)定明確的“問責(zé)決定機(jī)關(guān)”。

《條例》通過對(duì)《暫行規(guī)定》的修正，不僅規(guī)定了黨的問責(zé)工作是由黨組織按照職責(zé)權(quán)限進(jìn)行，同時(shí)明確規(guī)定問責(zé)決定應(yīng)當(dāng)由黨中央或者有管理權(quán)限的黨組織作出。由此可知，黨內(nèi)問責(zé)作為一種黨內(nèi)自律機(jī)制，其主體顯然僅限于黨組織內(nèi)部，它不像其他問責(zé)形式那樣是同體問責(zé)與異體問責(zé)的結(jié)合，也不是自律與他律行為的統(tǒng)一。從這個(gè)意義上講，問責(zé)主體多元化的提法不適合黨內(nèi)問責(zé)，黨內(nèi)問責(zé)的主體不是多元的而是一元的。只不過，“黨組織”也是相對(duì)籠統(tǒng)的概念，在具體操作過程中，還需要根據(jù)實(shí)際情況加以明確。

(二)問誰的責(zé)：黨內(nèi)問責(zé)的對(duì)象。

關(guān)于問責(zé)對(duì)象，有學(xué)者的研究表明，不同問責(zé)類型的問責(zé)對(duì)象是不一樣的。例如，等級(jí)問責(zé)和職業(yè)問責(zé)的問責(zé)對(duì)象是下一級(jí)人員，而法律問責(zé)和政治問責(zé)的問責(zé)對(duì)象則是行政部門及官員。[7]112這些問責(zé)的對(duì)象中都不包含黨的領(lǐng)導(dǎo)干部，以至于在問責(zé)過程中出現(xiàn)只問行政首長(zhǎng)而不問黨委一把手的弊端。對(duì)此，《暫行規(guī)定》規(guī)定問責(zé)對(duì)象“適用于中共中央、國務(wù)院的工作部門及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)成員；縣級(jí)以上地方各級(jí)黨委、政府及其工作部門的領(lǐng)導(dǎo)成員，上列工作部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)成員”，將問責(zé)的對(duì)象明確為黨委和政府的工作部門和領(lǐng)導(dǎo)干部。

為了明確問責(zé)對(duì)象，《條例》指出“各級(jí)黨委(黨組)、黨的工作部門及其領(lǐng)導(dǎo)成員，各級(jí)紀(jì)委(紀(jì)檢組)及其領(lǐng)導(dǎo)成員，重點(diǎn)是主要負(fù)責(zé)人。”從這里可以看出，《條例》把問責(zé)對(duì)象的重點(diǎn)放在作為“關(guān)鍵少數(shù)”的主要負(fù)責(zé)人，特別是黨的“一把手”。我們知道，西方國家一般是按照政務(wù)官和事務(wù)官的分類而設(shè)置相應(yīng)的問責(zé)制度，這種思路顯然不適合中國問責(zé)問題的分析。在中國特殊的黨政關(guān)系下，黨的組織和領(lǐng)導(dǎo)成員才是權(quán)力核心和決策中樞，按照權(quán)責(zé)一致原則，理應(yīng)重點(diǎn)突出對(duì)這些組織和人員的問責(zé)。只不過，對(duì)于組織的問責(zé)最終都要落實(shí)到個(gè)人上來，因此，黨內(nèi)問責(zé)的對(duì)象理應(yīng)是黨內(nèi)負(fù)有主要或直接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)者。

(三)問什么責(zé)：黨內(nèi)問責(zé)的內(nèi)容。

問責(zé)內(nèi)容就是在問責(zé)過程中問責(zé)對(duì)象承擔(dān)的責(zé)任類型。關(guān)于責(zé)任類型，學(xué)界持有不同的觀點(diǎn)：有三責(zé)任、四責(zé)任、五責(zé)任說，[8]在《暫行規(guī)定》中，也未對(duì)責(zé)任類型進(jìn)行明確的界定，只是指出“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部受到問責(zé)，同時(shí)需要追究紀(jì)律責(zé)任的，依照有關(guān)規(guī)定給予黨紀(jì)政紀(jì)處分；涉嫌犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)依法處理”。從文本中可以發(fā)現(xiàn)，對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行問責(zé)，主要追究其政治責(zé)任和行政責(zé)任，除此之外，還包括紀(jì)律責(zé)任和法律責(zé)任。但在我國的政治體制下，政治責(zé)任和行政責(zé)任往往是重合的，導(dǎo)致如何明確責(zé)任形式在問責(zé)實(shí)踐中存在困難。

面對(duì)“多責(zé)任混亂”的挑戰(zhàn)，《條例》對(duì)責(zé)任類型進(jìn)行了細(xì)分，要求“追究在黨的建設(shè)和黨的事業(yè)中失職失責(zé)黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”。從性質(zhì)上講，這三種責(zé)任類型都是政治責(zé)任，突出了黨內(nèi)問責(zé)的特點(diǎn)。并且明確規(guī)定“黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子在職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)有全面領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人和直接主管的班子成員承擔(dān)主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，參與決策和工作的班子其他成員承擔(dān)重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”。這一規(guī)定不僅突出了黨的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，而且體現(xiàn)了“權(quán)責(zé)一致”原則，從而有助于解決集體負(fù)責(zé)到最后沒人負(fù)責(zé)的問題。但是細(xì)分來看，這幾種類型的責(zé)任還存在層級(jí)關(guān)系，在追責(zé)過程中需要考慮到這種因素。

(四)何以問責(zé)：黨內(nèi)問責(zé)的情形。

問責(zé)情形就是在何種情況下對(duì)哪些范圍的事情進(jìn)行問責(zé)。關(guān)于問責(zé)情形，一直是學(xué)術(shù)界爭(zhēng)議的焦點(diǎn)，學(xué)者們雖然認(rèn)同不應(yīng)將問責(zé)范圍僅限定在突發(fā)性重大安全事故這樣的“非常態(tài)”問責(zé)上，但是對(duì)于哪些具體情形應(yīng)當(dāng)問責(zé)依然沒有達(dá)成共識(shí)。同時(shí)，現(xiàn)有的各地問責(zé)辦法中也沒有對(duì)問責(zé)情形進(jìn)行明確的限定，存在著一定的不確定性和不可預(yù)測(cè)性?！稌盒幸?guī)定》雖然將問責(zé)情形概括為決策嚴(yán)重失誤、工作失職、政府職能部門管理和監(jiān)督不力、在行政活動(dòng)中濫用職權(quán)、對(duì)群體性和突發(fā)性事件處置失當(dāng)、違反干部選拔任用工作有關(guān)規(guī)定等七個(gè)方面，并且在第八條和第九條分別規(guī)定了從重問責(zé)和從輕問責(zé)的幾種情形，但具體判斷標(biāo)準(zhǔn)還有待于進(jìn)一步細(xì)化。為此，中央在提出適時(shí)修訂《暫行規(guī)定》時(shí)，就重點(diǎn)提到了要“進(jìn)一步明確問責(zé)情形”。于是，《條例》將黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化；黨的建設(shè)缺失；全面從嚴(yán)治黨不力，主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任落實(shí)不到位；維護(hù)黨的紀(jì)律不力；推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作不堅(jiān)決、不扎實(shí)以及其他失職失責(zé)等六個(gè)方面的行為作為問責(zé)情形。這些規(guī)定從全面從嚴(yán)治黨的角度明確了黨內(nèi)問責(zé)的具體情形，抓住了黨的領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”。只是，對(duì)于哪些屬于“重大事故、事件、案件”還需有相應(yīng)的解釋，尤其需要與違法行為追究相區(qū)別。

(五)如何問責(zé)：黨內(nèi)問責(zé)的方式。

問責(zé)方式就是對(duì)問責(zé)對(duì)象或責(zé)任人施以何種處罰。關(guān)于問責(zé)方式，國外的經(jīng)驗(yàn)尤其是香港的實(shí)踐顯示，問責(zé)制的核心是公開道歉和接受公開批評(píng)，是對(duì)社會(huì)壓力的恰當(dāng)回應(yīng)。[9]160也就是說，國外或境外采取的問責(zé)方式偏重于外部回應(yīng)性，通過公開道歉等方式回應(yīng)民眾不同的問責(zé)期望?，F(xiàn)有的地方問責(zé)辦法中，對(duì)這兩種方式的問責(zé)大多也都作了規(guī)定，除此之外，還都創(chuàng)設(shè)了很多其他對(duì)內(nèi)的問責(zé)方式?？偟膩碚f，這些問責(zé)方式比較繁雜和冗余。為此，《暫行規(guī)定》把“責(zé)令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責(zé)令辭職、免職”作為其問責(zé)的形式。

雖然《暫行規(guī)定》聚焦了問責(zé)方式，但是這些方式主要都是針對(duì)作為個(gè)人的領(lǐng)導(dǎo)干部。實(shí)際上，由于黨的集體領(lǐng)導(dǎo)體制，不僅需追究黨員干部的個(gè)人責(zé)任，同時(shí)還應(yīng)追究黨組織的集體責(zé)任?！稐l例》中很好地體現(xiàn)了這一原則，就黨組織而言，問責(zé)方式分為檢查、通報(bào)和改組3種方式，就黨的領(lǐng)導(dǎo)干部而言，分為通報(bào)、誡勉、組織調(diào)整或者組織處理、紀(jì)律處分4種方式。更重要的是，《條例》還規(guī)定了個(gè)人問責(zé)和組織問責(zé)兩種問責(zé)方式既可以單獨(dú)使用也可以合并使用，因?yàn)樵趩栘?zé)實(shí)踐中，個(gè)人責(zé)任與集體責(zé)任往往同時(shí)存在，在給予個(gè)人處分的時(shí)候也免不了要追究組織責(zé)任。只不過，不管是對(duì)個(gè)人的懲處還是對(duì)組織的處理，均要注意回應(yīng)廣大黨員的訴求，以體現(xiàn)問責(zé)的初衷。

(六)問責(zé)決定：黨內(nèi)問責(zé)的結(jié)果。

問責(zé)結(jié)果就是問責(zé)主體對(duì)責(zé)任對(duì)象做出的處理決定。關(guān)于問責(zé)結(jié)果，爭(zhēng)議的焦點(diǎn)在于由誰作出和如何作出兩個(gè)方面。在問責(zé)由誰作出的問題上，地方問責(zé)文本中的規(guī)定較為模糊，上級(jí)組織和專門部門均有提及；在問責(zé)如何作出的問題上，則認(rèn)為問責(zé)程序?qū)傩姓绦?，一般包括啟?dòng)問責(zé)、調(diào)查核實(shí)、聽取匯報(bào)或辯解、集體討論、作出決定、送達(dá)、執(zhí)行、歸檔、復(fù)核等環(huán)節(jié)，把問責(zé)程序與其他責(zé)任追究的程序混為一談。對(duì)此，《暫行規(guī)定》的表述是“紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、組織人事部門按照管理權(quán)限履行本規(guī)定中的有關(guān)職責(zé)”，言下之意，問責(zé)決定應(yīng)由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和組織人事部門作出；并且在程序設(shè)計(jì)上突出內(nèi)部問責(zé)。

應(yīng)當(dāng)說，從程序上看《暫行規(guī)定》是比較合理的，但是并沒有明確不同問責(zé)決定部門之間的分工和協(xié)作關(guān)系，容易造成相互推諉或扯皮的情況。為此，《條例》規(guī)定，“問責(zé)決定應(yīng)當(dāng)由黨中央或者有管理權(quán)限的黨組織作出。其中黨委(紀(jì)檢組)、黨的工作部門對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)干部有權(quán)采取通報(bào)、誡勉的方式進(jìn)行問責(zé)，提出組織調(diào)整或者組織處理的建議權(quán)?！辈粌H把問責(zé)的責(zé)任落實(shí)，而且還細(xì)化了具體的分工。這可以說是黨內(nèi)問責(zé)史上的一個(gè)創(chuàng)舉。然而，《條例》并沒有對(duì)問責(zé)程序作一步的明確，只是要求“按照黨章和有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的權(quán)限和程序執(zhí)行”，難免會(huì)對(duì)問責(zé)決定的作出增添一定程度的隨意性。

(七)問責(zé)實(shí)施：黨內(nèi)問責(zé)的執(zhí)行。

問責(zé)執(zhí)行就是對(duì)責(zé)任對(duì)象作出處理決定后的具體實(shí)施。關(guān)于問責(zé)執(zhí)行，學(xué)術(shù)界主要將目光放在問責(zé)官員復(fù)出問題上，通過對(duì)被問責(zé)官員無序復(fù)出或非正常復(fù)出的觀察，來檢視問責(zé)執(zhí)行的效果。研究認(rèn)為，目前問責(zé)執(zhí)行不力與問責(zé)官員復(fù)出制度缺陷和執(zhí)行偏差有關(guān)，導(dǎo)致問責(zé)對(duì)責(zé)任官員起不到應(yīng)有的懲戒作用。[10]《暫行規(guī)定》中雖然規(guī)定了“問責(zé)決定機(jī)關(guān)作出問責(zé)決定后，應(yīng)當(dāng)派專人與被問責(zé)的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部談話，做好其思想工作，督促其做好工作交接等后續(xù)工作”，同時(shí)也對(duì)問責(zé)官員復(fù)出的程序進(jìn)行了規(guī)定，“如果重新?lián)闻c其原任職務(wù)相當(dāng)?shù)念I(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，除應(yīng)當(dāng)按照干部管理權(quán)限履行審批手續(xù)外，還應(yīng)當(dāng)征求上一級(jí)黨委組織部門的意見”。但是，上述這些規(guī)定要么比較籠統(tǒng)、要么存在漏洞，致使實(shí)際執(zhí)行產(chǎn)生偏差。

《條例》的制定對(duì)這一問題進(jìn)行了回應(yīng)，規(guī)定“問責(zé)決定作出后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向被問責(zé)黨組織或者黨的領(lǐng)導(dǎo)干部及其所在黨組織宣布并督促執(zhí)行”。明確對(duì)黨的組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)執(zhí)行情況進(jìn)行精確的區(qū)分。在問責(zé)執(zhí)行的相關(guān)規(guī)定中，還提出了公開和終身追責(zé)理念，要求“建立健全問責(zé)典型問題通報(bào)曝光制度，采取組織調(diào)整或者組織處理、紀(jì)律處分方式問責(zé)的，一般應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開”以及“實(shí)行終身問責(zé)”制度，這可以說是黨內(nèi)問責(zé)制的重要?jiǎng)?chuàng)新，體現(xiàn)了黨的十八大、十八屆三中和四中全會(huì)精神。只是，規(guī)定中“一般應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開”的提法還不明確，容易成為不公開的借口。

三、結(jié)語

從問責(zé)制發(fā)展的歷史來看，大致經(jīng)歷了三個(gè)階段：第一個(gè)階段是各級(jí)地方政府的行政問責(zé)制探索，聚焦于行政事務(wù)的問責(zé)；第二階段以《暫行規(guī)定》的制定為契機(jī)，推行行政事務(wù)和黨內(nèi)事務(wù)并軌的問責(zé)；第三階段伴隨著《條例》的制定，突出黨內(nèi)事務(wù)的問責(zé)。從單純針對(duì)行政事務(wù)的問責(zé)、到行政事務(wù)和黨內(nèi)事務(wù)并軌的問責(zé)、再到注重黨內(nèi)事務(wù)的問責(zé)，實(shí)際上是對(duì)問責(zé)實(shí)踐中所遇問題和困難的具體回應(yīng)，反映出黨和國家對(duì)問責(zé)認(rèn)識(shí)的不斷深化和問責(zé)制度的不斷完善。

《條例》的頒布實(shí)施，對(duì)于推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨、強(qiáng)化黨內(nèi)責(zé)任落實(shí)、完善問責(zé)體系等都具有重要意義。正如有學(xué)者所言：“如果不能跟進(jìn)制度保證和相應(yīng)的配套措施，問責(zé)制也有可能扭曲、變形，淪為選擇性懲罰以防止責(zé)任范圍擴(kuò)大，甚至掩蓋更大責(zé)任的工具。”[11]但任何一項(xiàng)制度的建設(shè)都不是一蹴而就的，因此應(yīng)以《條例》的頒布為契機(jī)，跟進(jìn)出臺(tái)貫徹和細(xì)化《條例》的實(shí)施辦法或?qū)嵤┘?xì)則。在中國黨政二元的政治體制下，只有抓住黨的領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”，通過黨內(nèi)問責(zé)倒逼責(zé)任落實(shí)，才能為建立責(zé)任政府奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)?！?/p>

[1]中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013—2017年)[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2013-11/27/c_118322508.htm.

[2]曹雪松.黨的十八大以來黨內(nèi)監(jiān)督理念與實(shí)踐的新發(fā)展[J].社會(huì)主義研究,2016,(4).

[3]王一星.中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)問責(zé)制研究[D].北京：中共中央黨校博士學(xué)位論文,2009.

[4]張賢明.當(dāng)代中國問責(zé)制度建設(shè)及實(shí)踐的問題與對(duì)策[J].政治學(xué)研究,2012,(1).

[5]高志宏.論我國行政問責(zé)制的基本構(gòu)成——兼評(píng)《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》[J].時(shí)代法學(xué),2010,(6).

[6]韓志明.制度的虛置與行動(dòng)者的缺席——基于同體問責(zé)與異體問責(zé)問題的分析[J].天津社會(huì)科學(xué),2011,(4).

[7]宋濤.社會(huì)規(guī)律屬性與行政問責(zé)實(shí)踐檢驗(yàn)[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2010.

[8]Jonathan. G.S. Koppell, Pathologies of Accountability: ICANN and the Challenge of “Multiple Accountabilities Disorder”[J],Public Administration Review, 2005,(1).

[9]John P. Burns, Government Capacity and the Hong Kong Civil Service[M]. Oxford：Oxford University Press,2004.

[10]周亞越.問責(zé)官員無序復(fù)出：一項(xiàng)制度視角的研究[J].寧波大學(xué)學(xué)報(bào)(人文科學(xué)版),2012,(4).

[11]劉軍寧.中國如何走向真正的問責(zé)制[N].新聞周刊,2004-05-17.

(責(zé)任編輯：溫松)

本文系2015年度國家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目《重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制研究》(編號(hào)：15CZZ028)；2015年度廣東省教育廳青年創(chuàng)新人才類項(xiàng)目《國家治理中的政府決策問責(zé)與決策權(quán)過程治理研究》(編號(hào)：2015WQNCX130)的階段性研究成果之一。

D6262.13

A

1003-7462(2017)02-0075-06

10.13977/J.cnki.lnxk.2017.02.012