城市生活垃圾實施強制分類研究

張勁松

（南京審計大學，南京 210000）

城市生活垃圾實施強制分類研究

張勁松

（南京審計大學，南京 210000）

城市生活垃圾實施強制分類必須具備以下條件：全面取消城市公共垃圾筒，生活垃圾處置付費并強制分類裝袋，生活垃圾定時定點收集，垃圾由具有資質(zhì)的專業(yè)公司依法依規(guī)運輸和處置。但是，根據(jù)現(xiàn)有經(jīng)驗，我國城市生活垃圾強制分類的難度很大：一是按規(guī)定完成任務(wù)的時間非常緊迫，而我們當前缺乏足夠的準備；二是缺乏良好的社會環(huán)境；三是沒有形成足夠的輿論認知；四是沒有足夠的“嚴苛”法律規(guī)定作保障。為此，其實踐推進必須以法治為基本保障，以政府為推進主體，以全民參與為必要手段，以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為思維遵循，以因地制宜為方法指導。

生活垃圾，強制分類，城市，政府，居民

2017年3月30日，國務(wù)院辦公廳正式發(fā)布了《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委住房城鄉(xiāng)建設(shè)部生活垃圾分類制度實施方案的通知》（下文簡稱《方案》），指出直轄市、省會城市、計劃單列市以及第一批生活垃圾分類示范城市的城區(qū)將先行實施生活垃圾強制分類，該項工作的實踐推進也隨之提上了議事日程。根據(jù)《方案》的要求，到2020年底，基本建立垃圾分類的相關(guān)法律法規(guī)和標準體系，形成可復制、可推廣的生活垃圾分類模式，在實施生活垃圾強制分類的城市，生活垃圾回收利用率達到35%以上。這個目標要在未來三年內(nèi)完成，任務(wù)十分艱巨，若不采取創(chuàng)新措施，有些省會城市將難以在規(guī)定時間內(nèi)達到目標。從成功實現(xiàn)生活垃圾強制分類的一些發(fā)達國家及我國臺灣的經(jīng)驗來看，我國城市（本文所指的城市特指大陸范圍）生活垃圾強制分類實施的難度很大，如實施的時間緊迫，宣傳不足，社會認知度不高，法律也沒跟進。筆者認為，城市生活垃圾實施強制分類必須以強制性法律作保障，這是該項工作在實踐推進中的必然選擇。除此之外，政府推進、全民參與、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、因地制宜等，也是城市垃圾治理中不可或缺的幾項重要措施。

一、城市生活垃圾實施強制分類的必要條件

《方案》提出，推進生活垃圾分類要遵循減量化、資源化、無害化原則，加快建立分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理的垃圾處理系統(tǒng)，形成垃圾分類制度。這樣的分類制度，是一個全面的嚴密的系統(tǒng)，需要配套的法律作保障。根據(jù)現(xiàn)有經(jīng)驗，如下方面是實施強制分類的必要條件：

（一）全面取消城市公共垃圾筒

目前，我們的城市對待生活垃圾主要采取混合收集方法。其具體做法是，“在居民區(qū)一般都建有專門的垃圾堆放處或放置垃圾桶，居民將家中垃圾裝袋放入其中，每天由環(huán)衛(wèi)工人或垃圾車將這些垃圾運往垃圾中轉(zhuǎn)站；在公共場所或馬路兩邊，分段設(shè)置垃圾箱，由專人定時清理”〔1〕。垃圾混裝方式簡便易行，一直以來為世界許多國家所采用。一些發(fā)達國家在城市生活中早期處置生活垃圾也經(jīng)歷過這個階段。但是，這種垃圾處置方式的缺陷也是不容忽視的，如大大降低了垃圾可用物質(zhì)的回收利用率，也不利于垃圾的資源化及垃圾后期處置。因此，發(fā)達國家及一些地區(qū)在完成混裝處置垃圾階段的任務(wù)之后，紛紛采取更高層次的“垃圾分類”措施。

發(fā)達國家實施垃圾分類的共同經(jīng)驗是，強制實施生活垃圾分類后，除了車站碼頭、商場等特殊公共場所以外，全面取消城市公共垃圾桶（筒）。這一舉措并不是垃圾處置的退步，而是強制垃圾分類的必要條件。垃圾處置靠自覺不可靠，自愿自覺地分類垃圾，提倡是可以的，但它缺乏可操作性，只有強制性措施才是最有力的保障。也只有取消公共垃圾桶后，后續(xù)的強制措施才能跟進并順利施行。這是由“垃圾處理”提升到“垃圾管理”的重要一步。為此，我國臺灣在1996年就開始執(zhí)行“垃圾不落地”措施，沒有公共垃圾桶，實行垃圾集中收集。

（二）生活垃圾處置付費并強制分類裝袋

其一，個人、家庭處置生活垃圾必須付費。世界上成功的經(jīng)驗是：實行垃圾專用袋制度，由用戶購買使用。在取消城市公共垃圾桶之后，生活垃圾強制分類的下一個環(huán)節(jié)就是垃圾處置付費，垃圾處置費通過垃圾袋來收取。垃圾處置的付費制度符合生態(tài)建設(shè)“誰污染誰付費”的基本原則。處置垃圾需要付出極大的成本，免費的公共垃圾桶置于城市街邊，這只是垃圾處置的初級階段，它雖然能解決不亂扔垃圾問題，但不利于垃圾的資源化利用。

其二，推行垃圾專用袋的使用，實現(xiàn)強制分類。垃圾分類裝袋，這才是強制分類的重要一環(huán)。如何具體地裝袋，發(fā)達國家都經(jīng)歷了一個很長時間的試驗、試運行過程，政府也組織人員手把手地教導居民。

在實現(xiàn)嚴格垃圾分類的國家或地區(qū)生活過一段時間的人，大多數(shù)都可能在這個方面有著深刻認識。人們有時候認為自己有關(guān)垃圾分類的知識已經(jīng)很豐富了，可能在國內(nèi)一些試行分類的城市初步試驗過分類，但是，當人們在生活實踐中進行分類的時候，有時仍然會手足失措。成功實行垃圾分類的國家和地區(qū)，對這一環(huán)節(jié)往往是零容忍的，這也是我們常從這些國家的相關(guān)報道以及民間的認知中可以看到旅居海外的華人經(jīng)常因垃圾裝袋不達標被他人詬病的原因。

（三）生活垃圾要定時定點收集

取消公共垃圾桶之后，生活垃圾不能再隨意處置了，必須由專業(yè)環(huán)衛(wèi)機構(gòu)（企業(yè)）定時定點收集。為此要嚴格執(zhí)法，嚴厲懲處亂扔垃圾行為。分類之后，就進入了收集環(huán)節(jié)，這一環(huán)節(jié)需要用“苛法”來規(guī)定，我們長期形成的想什么時候扔就什么時候扔的習慣得改變，必須由專業(yè)部門定時定點收集，錯過收集時間段的人需要各自儲存等待下次收集。在收集過程中，若亂扔垃圾，或不做嚴格分類，或不用專用垃圾袋分裝，都會被拒收。在一些國家或地區(qū)，亂扔垃圾者若被定點地區(qū)的攝像設(shè)施抓拍到，將會受到處罰，后果嚴重者甚至會被行政拘留。

（四）垃圾由具有資質(zhì)的專業(yè)公司依法依規(guī)運輸和處置

垃圾也是資源，放置在正確的位置，就可以被有效地利用，即使無用的生活垃圾，也可以得到正確的處置，如焚燒等。

收集到的垃圾，最后需要由專業(yè)的公司依法依規(guī)處置。分類后的垃圾有的就是可以再生的資源，正確的收集和運輸?shù)较鄳牡胤剑瓤梢詫崿F(xiàn)資源的有效利用，也可以補充專業(yè)公司收集過程中的資金投入，這是垃圾資源化的階段，這個階段可使垃圾成為有利可圖的資源。

在分類、回收之后，有些生活垃圾必須得到全面焚燒，實現(xiàn)“零”填埋?！啊恪盥瘛笔桥_北北投焚燒廠的提法，即焚燒后幾乎沒有需要填埋的垃圾。一部分可回收資源被回收之后，更多的生活垃圾將被處置。這個階段，世界各國的通例是焚燒與填埋。焚燒后的物質(zhì)可以做成如水泥一樣磚塊類的東西，比如我國蘇州城市路面上的磚很多就是由這種東西做的。垃圾分類越詳細，最后留下的生活垃圾越容易處理。一般來說只留下部分固體垃圾需要焚燒和填埋。在臺北，因為經(jīng)過長期嚴格分類之后，焚燒的量越來越少，遠低于設(shè)計產(chǎn)能，甚至于周邊城市的垃圾都運往臺北處置。

上述四個方面是已經(jīng)實施垃圾分類的國家或地區(qū)都遭遇過的難點問題，我國強制分類也會遭遇到這些問題，對我國來說，解決這些問題面臨的難度將更大?！斗桨浮穼Υ藳]有嚴格要求，多為一些倡導性的建議，如“引導居民逐步養(yǎng)成主動分類的習慣”等。我國許多城市多年前就倡導垃圾分類了，但效果有限。向成功實施垃圾強制分類的國家和地區(qū)學習，是城市政府的當務(wù)之急。

二、城市生活垃圾實施強制分類面臨困難的原因

對城市生活垃圾實施強制分類，看似簡單，實則極難推行，已經(jīng)成功實施強制分類的國家和地區(qū)莫不例外。我國城市當前正在實施的生活垃圾強制分類也是如此。究其原因，主要有如下幾個方面：

（一）按規(guī)定完成任務(wù)的時間非常緊迫，而我們當前缺乏足夠的準備

根據(jù)《方案》對城市生活垃圾實施強制分類的實施時間段要求，面臨的任務(wù)重，時間非常緊迫。

其一，我們制定了一個在規(guī)定時間內(nèi)“不可能完成”的任務(wù)。2020年很快就要到來，可我們并沒有為生活垃圾強制分類做好相應準備，包括心理準備。這本是一項需要時間慢慢進行的工作，要在短時間內(nèi)完成可能性太小了。生活垃圾強制分類做得比較成功的國家和地區(qū)，都經(jīng)歷了一個漫長而艱辛的過程。沒有任何一個國家在兩三年時間內(nèi)就能完成“垃圾強制分類”。當然，我國完成其他國家“不可能完成”的任務(wù)也是有先例的，其前提是政府高度重視，充分發(fā)揮體制優(yōu)勢，集中力量干某件事。但是，當前在推行城市生活垃圾強制分類中，尚沒有看到政府“集中力量”推行。

其二，我們把任務(wù)交給了兩個沒有強制力的政府部門去執(zhí)行，難以在規(guī)定時間內(nèi)完成該項工作。按照《方案》要求，城市生活垃圾強制分類的發(fā)起部門是“發(fā)改委”和“住建部”?！斗桨浮穼⑦@個過程壓縮到一個很短的時間內(nèi)要求其完成，這需要強力組織、強力執(zhí)行。而“發(fā)改委”和“住建部”這兩個部門缺少推進垃圾“強制”分類所需要的國家強制力。缺乏強有力的部門推進，缺乏強有力的執(zhí)行力，垃圾強制分類難以在幾年之內(nèi)“強制”執(zhí)行下去，也就難以完成預期目標。

其三，短期內(nèi)找不到更多土地即時“安置”垃圾成為推進該項工作的嚴重制約?！霸谖覈鞘猩罾鹉暝黾拥拇蟊尘跋拢罾幚碓絹碓嚼щy，加上人民群眾對生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的要求日益提高，我國很多大城市的生活垃圾處理設(shè)施都面臨著無地可選的困境。”〔1〕因為垃圾處置的“鄰避現(xiàn)象”，在城市垃圾生產(chǎn)量越來越多而環(huán)保意識越來越強的大背景下，城市處置垃圾已經(jīng)很難找到“土地”，而且即使有可供給的土地，周邊的居民也會強烈抗議把垃圾處置場置于自家的“后院”。在短時間內(nèi)，如果沒有創(chuàng)新性的措施，城市垃圾處置將面臨嚴重困擾。

（二）缺乏良好的社會環(huán)境

城市生活垃圾強制分類需要有一個良好的社會環(huán)境，而我們目前卻恰恰缺乏這樣一個環(huán)境。

首先，廣泛執(zhí)行的難度很大。生活垃圾強制分類，需要的參與程度是“一個也不能少”，即需要“全社會”參與。垃圾分類看似簡單，但是要在“全社會”“一個也不能少”這樣廣泛的程度上來執(zhí)行，其難度不言而喻。《方案》要求執(zhí)行的主體范圍較窄，強制參與的主體有限，達成目標的難度大。而“全民”的文化程度、智力程度參差不齊，存在各種各樣的人，有些人會成為阻礙因素。社會的復雜性是一種客觀狀態(tài)，哪怕“絕大多數(shù)人”達到了“99%”的程度，但是如果有“1%”的人不能參與或不愿主動參與，垃圾強制分類工作就難以做得徹底。因為，絕大多數(shù)人參與的分類垃圾中，如果有“1%”的人沒有嚴格執(zhí)行，并將“錯誤”分類的垃圾卷入“正確”分類的垃圾中，也就出現(xiàn)了一鍋飯中混入一?！袄鲜笫骸钡臓顩r。

其次，人們長期以來形成的不良習慣一時難以改變。垃圾混裝，懶得分類，這是城市中許多市民最常見的不良習慣?！氨M管市民垃圾分類意識比以前增強了不少，但仍有很多人連簡單的干、濕垃圾粗分一下的工作也懶得做。他們往往用一個垃圾袋把亂七八糟的東西一股腦兒全裝進去后，一扔了事?！薄?〕77不良習慣要改變十分艱難，而垃圾分類卻要求所有人必須改變這種習慣。

再次，社會公德心的參差不齊是最大障礙。不是所有人都有良好的社會公德心，而垃圾分類工作的順利推進建立在所有人都具有良好公德心的基礎(chǔ)上，要求所有人都不亂扔垃圾，主動購買使用垃圾分類袋認真執(zhí)行垃圾分類的各項要求。然而，免費扔垃圾已經(jīng)成為人們的固定心理習慣，而垃圾強制分類打破了這種心理預期，尤其是在付費的前提下，垃圾分類的強制性要求，會弱化一部分人的“公德心”。

（三）沒有形成足夠的輿論認知

垃圾分類不是什么新鮮事，也不是沒有進行過。但是，實踐也證明沒有足夠的輿論認知會增加工作的難度。眾所周知，很多試點城市的街頭都可以看到“分類”的垃圾筒，“可回收”“不可回收”的垃圾筒隨處可見。但實際情況是沒有多少人真的按“可回收”“不可回收”在扔垃圾，也難以看到環(huán)衛(wèi)部門認真執(zhí)行分類回收和運輸。在全國各地，這項工作基本上流于形式。

事實上，垃圾分類是一個強制性的工作，也是一個難度極大的工作。我們?nèi)匀煌Ａ粼凇安粊y扔垃圾”階段，還遠未進入強制分類階段。生活垃圾強制分類最終要達到的目標是，街道將不再設(shè)免費的垃圾桶（筒），垃圾向收費轉(zhuǎn)化。

長期以來，大自然為人類提供了賴以生存的各種自然資源，人類安之若素，渾然不覺，然而“當潔凈的空氣和水、良好的植被、優(yōu)美的自然景觀等提高人類生活質(zhì)量的資源要素日漸稀少時，公眾就更愿意以各種方式購買這些資源要素。計算良好生態(tài)系統(tǒng)的經(jīng)濟價值，讓環(huán)境保護和商業(yè)利益緊密地結(jié)合在一起，這是一種新的環(huán)境保護思想?！薄?〕3-4但新的環(huán)保思想被接受，需要廣泛的輿論宣傳，而至今仍缺少垃圾處置必須付費的輿論宣傳。

免費階段尚沒有達到“不亂扔垃圾”，收費階段要求“不準亂扔垃圾”、自購垃圾袋定時定點交付垃圾就更加困難。當前，由于缺乏輿論宣傳，很少有人認識到強制分類將要達到什么狀況，更鮮有人認識到要達到這種付費交付垃圾的工作難度何其大，強制分類需要做的社會輿論宣傳工作何其多！

（四）沒有足夠的“嚴苛”法律規(guī)定作保障

長期以來，我們不習慣于法律的“嚴苛”，甚至忌諱用“嚴苛”來修飾“法律”。但只要認真研究垃圾強制分類做得好的國家和地區(qū)的經(jīng)驗就可以看到，其無不在垃圾強制分類這一看起來不起眼的“小事”上執(zhí)行“嚴苛”的法律。在我國，如果宣傳“亂扔垃圾要坐牢”，甚至真的認真執(zhí)行了，可能會有不少人難以接受這樣的法律。而不采用“嚴苛”的法律來推進，我們需要有或者說我們能有多少宣傳、勸告的力量來推進？一定會是一項極為耗費人力、物力、財力的艱難工作！

垃圾處置不好，我們的美好生活就會受到影響?！盁o論何時，領(lǐng)土擴張終會結(jié)束，人類將被迫靠地球上有限的資源為生，有限資源的分配問題將變成人類事務(wù)的中心。”〔4〕22長期以來施行的污染一個地方然后遷往他處的做法行不通了，我們應該有組織地安排城市生活。

長期以來，我們認為城市生活垃圾可以轉(zhuǎn)移至鄉(xiāng)村，在鄉(xiāng)村總有處置垃圾之地。但是城鄉(xiāng)一體化進程的逐漸加快，鄉(xiāng)村也日益城鎮(zhèn)化，鄉(xiāng)村不再是城市垃圾的“歸屬地”了。“在許多地區(qū)，某些工業(yè)和服務(wù)行業(yè)正在鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展。盡管處于鄉(xiāng)村地區(qū)，它們?nèi)跃哂懈哔|(zhì)量的基礎(chǔ)設(shè)施，并能得到良好的服務(wù)。它們具有先進的電信系統(tǒng)，保證了它們的活動成為全國乃至全球城市工業(yè)系統(tǒng)的一個組成部分，其結(jié)果是這些鄉(xiāng)村正在開始城市化?！薄?〕205城市垃圾即將無處可去，只能依靠城市自身來消化。城市政府若不運用“苛法”手段，將難以達成目標。

三、城市生活垃圾強制分類的扎實推進

城市生活垃圾實施強制分類工作已經(jīng)進入政府議事日程，下面幾個方面是實踐推進中必須具備的要素。

（一）以法治為基本保障

對我國來說，全面實施生活垃圾強制分類最困難的地方是必須有近乎“嚴苛”的法律作保障。西方發(fā)達國家及我國臺灣全面實施生活垃圾強制分類，都是以看似“嚴苛”的法律制度作保障的，并且這些國家和地區(qū)，為此都花了至少20年時間才得以實現(xiàn)目標。也就是說，強制分類的推進，必須建立在“嚴苛”的法律制度體系基礎(chǔ)之上，為此，城市政府必須盡快著手立法工作。以我國臺灣為例，臺灣在1974年就出臺了《廢棄物清理法》，到2006年經(jīng)過9次修訂，最終形成了一個較完善的立法，對廢棄物的回收、清運、處理作了詳細規(guī)定。為了配合該法的實施，臺灣還出臺了《廢棄物清理法施行細則》《廢物品及容器回收清除處理辦法》《廢容器回收貯存清除處理方法及設(shè)施標準》等管理辦法，以保證《廢棄物清理法》的有效實施。

如果沒有嚴苛的系統(tǒng)的法律作保障，強制分類就無從落實。臺灣的法律體系建設(shè)，為城市實施強制垃圾分類立法提供了借鑒。我們在強制推行垃圾分類的過程中，要不斷完善相關(guān)法律規(guī)定，同時在此過程中也要認識到加強處罰的重要性，“對任意棄置、未妥善處理廢棄物者，涉及到人的死、傷，危害人體健康，或非法經(jīng)營廢棄物清除處理，也明定刑責”〔6〕。對亂扔垃圾者，不僅要罰款，甚至還要讓其承擔刑責。這說明，完善的法律體系以及嚴厲執(zhí)法是城市推進垃圾強制分類無法回避的選擇。

垃圾分類看似“小事”，卻不得不“大做”。這項立法工作需要有廣泛的社會參與與認知才能順利落實，因為它實實在在關(guān)涉每個人的生活。只要生活在城市，人們每天都會產(chǎn)生“垃圾”以及傾倒“垃圾”，這就決定這部待立的法規(guī)勢必與每個人的日常生活有密切關(guān)系，稍不留神就可能被“強制”，包括處罰。因此從其制定時開始，就要進行廣泛宣傳。社會認知度、認同度越高，立法工作就越容易做好。

（二）以政府為推進主體

強制分類任務(wù)艱巨，沒有政府的強力推進是不可能完成的。對于《方案》發(fā)文部門的“發(fā)改委”“住建部”來說，垃圾強制分類是其難以承受之重，需要城市政府創(chuàng)新推行體制，多部門協(xié)同推進。

根據(jù)《方案》的要求，目前實施的主體范圍主要涉及兩大類：一是公共機構(gòu)。包括黨政機關(guān)，學校、科研、文化、出版、廣播電視等事業(yè)單位，協(xié)會、學會、聯(lián)合會等社團組織，車站、機場、碼頭、體育場館、演出場館等公共場所管理單位。二是相關(guān)企業(yè)。包括賓館、飯店、購物中心、超市、專業(yè)市場、農(nóng)貿(mào)市場、農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場、商鋪、商用寫字樓等。當前，雖然只有這些主體率先推行垃圾分類工作，但這僅僅是個開始。它要求城市政府對此有一個整體認知，即公共機構(gòu)和相關(guān)企業(yè)的推行僅僅是垃圾強制分類的開端。當在全社會進一步推進時，垃圾強制分類就需要收取相關(guān)費用。這就需要政府來支持，政府強制力在此應起至關(guān)重要的作用。

以臺北市的生活垃圾處置為例，臺北市從1991 年9月開始征收生活垃圾處理費（法定名稱為“一般廢棄物清除處理費”，簡稱垃圾費、垃圾處理費或清理費）。2000年7月1日后，臺北市垃圾處理費改為采用銷售專用垃圾袋方式征收（簡稱“隨袋征收”），專用垃圾袋售價內(nèi)含垃圾費。按規(guī)定，只有以專用垃圾袋盛裝的垃圾，清潔隊才予以清理，但資源回收物可以免費交給清潔隊回收。

對我國的城市來說，未來的垃圾處置也會走上收費制，實行隨袋征收制度，街頭也將取消垃圾筒。這項工作難度很大，雖然倡導全社會參與，但政府的主體作用決不能忽視。

（三）以全民參與為必要手段

強制分類的“全民”參與，不是一個僅靠說說就可以完成的工作，它需要實實在在的“全民”一個不少地參與。在該項工作中，有時“關(guān)鍵少數(shù)”的行為是工作成敗的關(guān)鍵！

城市政府部門要充分認識全民參與的難度?！熬拖裱芯縼嗰R遜熱帶雨林的人員搭機去參加氣候變化會議或科學家在加拿大破冰船上發(fā)動柴油引擎，我們把自己的需要放在首位。世界可能已經(jīng)睜開了雙眼，認清氣候變化的事實，但我們一直沒有采取有效的行動。我們就像個抽煙的醫(yī)生，一邊吞云吐霧，一邊翻閱探討肺癌的醫(yī)學雜志，同時希望這種病不會發(fā)生在自己身上。”〔7〕191研究問題的科學家尚且如此，更何況是一般民眾呢？雖然大部分人對進行垃圾分類的重要性及其益處有著足夠的認知，但是，要從自身做起，時刻做好分類工作，對于絕大部分人來說則是勉為其難的。就算是絕大多數(shù)人可以接受并認真實施垃圾分類，但如果有那么一些“關(guān)鍵少數(shù)”不作為就會影響整個工作的順利推進。因此，城市政府要充分發(fā)動群眾推進這項工作，尤其是要做好“關(guān)鍵少數(shù)”的工作。必要時，這些工作還需要使用國家強制力來保證施行。

全民參與還有一個重要環(huán)節(jié)必須做好，即垃圾分類從娃娃抓起，從學校做起。我們可以在學校對“娃娃”進行宣傳教育，然后發(fā)動“娃娃”對身邊的家人“傳授”分類方法。這項工作看似“幼稚”，實則是一些國家和地區(qū)常用的措施。一些垃圾分類做得非常成功的國家和地區(qū)常常下大工夫從娃娃抓起，為垃圾分類工作做好打持久戰(zhàn)的準備。我們現(xiàn)在也要從“娃娃”抓起，使這批在不斷接受垃圾分類教育中成長起來的“娃娃”成為未來真正做好垃圾分類的主體。任何時候都不要把垃圾分類工作當作一朝一夕可以完成的工作，我們現(xiàn)在正在抓的娃娃們成長起來的那一天，才是垃圾分類“真正”完善的那一天。

（四）以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為思維遵循

從未來角度看，垃圾強制分類是城鄉(xiāng)最終都要走的道路，因而處置垃圾的收費、轉(zhuǎn)運、收集、回收、焚燒等一系列工作，需要做到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進行。

城市是由人自己創(chuàng)建的有機系統(tǒng)，而城市又改變了人本身、人們的生活乃至人類進化歷程?！叭祟惖纳钯|(zhì)量在很大程度上取決于我們建設(shè)城市的方式、城市人口密度和多樣性程度。城市人口密度越大、多樣性程度越高，對機械化的交通系統(tǒng)依賴越小，對自然資源消耗越少，那么對自然界的負面影響就越小?！薄?〕3傳統(tǒng)的垃圾處置方式主要是將垃圾轉(zhuǎn)移到城市之外，這一道路肯定行不通了。隨著城鄉(xiāng)一體化進程的加快以及城鄉(xiāng)居民環(huán)保意識的增強，必須以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為思維遵循來解決城市生活垃圾的處置問題。

多年來，世界各國科學家和思想家都在思考著同樣的問題：垃圾的資源化和能源化。美國學者里夫金堅信：“歷史經(jīng)驗告訴我們，在一定時期內(nèi)，向可再生能源時代轉(zhuǎn)型是可能的?！薄?〕33他的天才構(gòu)想是：“網(wǎng)絡(luò)技術(shù)與可再生能源技術(shù)相融合”〔9〕33。這是一種跨界的思維方式，他的第三次工業(yè)革命的想法，就包括了垃圾處置的革命性思想。例如臺北市就遵循了這種跨界思維，臺北北投垃圾焚燒廠既做到了用垃圾來發(fā)電，同時也吸納了周邊城市和鄉(xiāng)村將垃圾運送到北投垃圾焚燒廠來處置。垃圾處置的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌不是要將垃圾轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村不是垃圾場；就地處置，乃至將垃圾資源化、能源化，都是可能的。其前提是，城鄉(xiāng)居民都應做好嚴格的垃圾分類工作。

自古以來，中國人都十分重視自己的生存環(huán)境?！爸袊粌H有思想基礎(chǔ)，有實證經(jīng)驗，而且有能力和潛力去改變這個世界。這個思想基礎(chǔ)就是中國5000多年來積淀的天人合一的人類生態(tài)觀和儒釋道諸子百家融于一體的傳統(tǒng)文化；這個實證經(jīng)驗就是中國傳統(tǒng)農(nóng)耕村社樸素的自力更生傳統(tǒng)和風水整合、陰陽互濟的鄉(xiāng)居生態(tài)原則?！薄?〕30我們不是沒有好的生態(tài)治理思想，我們?nèi)鄙俚氖前l(fā)動更多的人參與生態(tài)治理。垃圾強制分類，也迫使城市政府認真研究如何發(fā)動所有市民參與到這項艱難的工作中來。

當前，由于沒有輿論宣傳的支持，很少有人認識到垃圾強制分類將要達到什么狀況，更鮮有人認識到要達到這種付費交付垃圾的工作難度何其之大。當前，應加大宣傳力度，為垃圾強制分類的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和系統(tǒng)推進提供輿論支持。

（五）以因地制宜為方法指導

城市生活垃圾強制分類需要做好多項前期準備工作，包括人們的心理準備。任務(wù)艱難、時間緊迫，需要城市政府因地制宜創(chuàng)造性地發(fā)揮能動作用?！斗桨浮诽岢龅囊恍┐胧?，比如，通過建立居民“綠色賬戶”“環(huán)保檔案”等方式，對正確分類投放垃圾的居民給予可兌換積分獎勵。各地的城市政府可以因地制宜，探索“社工+志愿者”等模式，推動企業(yè)和社會組織開展垃圾分類服務(wù)。在東部沿海經(jīng)濟發(fā)達的城市，因為人文素質(zhì)相對較高，地方政府創(chuàng)新動力足，完全可以因地制宜地創(chuàng)造性探索獨特的垃圾強制分類之路。這些地區(qū)經(jīng)濟基礎(chǔ)較為雄厚，可以直接學習西方國家的一些做法，比如，“美國舊金山為了在全市推廣垃圾分類，除了大力加強宣傳之外，還采取了兩種方式區(qū)別收取垃圾費。一是按垃圾丟棄量的多少收取。每戶居民每月扔的垃圾多，垃圾費就高，反之則低。這樣可以抑制垃圾總量的產(chǎn)生，促進居民自身對垃圾進行再循環(huán)處理。二是按丟棄的垃圾是否進行分類區(qū)別收取。如果居民對丟棄的垃圾主動進行了分類，則收取垃圾費時就可以按比例打折。顯然這種物質(zhì)利益和垃圾丟棄行為直接掛鉤的方法直接促進了實施垃圾分類政策的自覺性和積極性”〔10〕。為了盡快推進垃圾分類工作，東部沿海城市可以因地制宜地在推進的早期沿用長期以來免費收集垃圾的方式，在條件成熟之后，逐步實行垃圾收費制度。也可創(chuàng)造性地對認真執(zhí)行且做到資源化的居民實施獎勵制度，做到負激勵與正激勵“兩手抓”。

在中西部的城市，可以根據(jù)本地城市的特點，引入企業(yè)化、資源化、市場化手段，吸引更多的企業(yè)從事有利可圖的垃圾生態(tài)產(chǎn)業(yè)。中西部的城市政府在垃圾強制分類的措施選擇上，往往受制于資金。的確，現(xiàn)在的財政本就困難，更難以有充足的資金支持推進垃圾分類工作。因此，因地制宜的創(chuàng)新思維就顯得尤為重要。一些學者為此提出了如下建議：“確立對自然資產(chǎn)和服務(wù)的擁有權(quán)，使得那些受環(huán)境外部因素影響的群體與導致這些因素的群體進行交易。它創(chuàng)建了一個人們可以聚在一起交易的地方——一個集市，不管是在市政廣場還是在因特網(wǎng)上——老法新用，為的是獲取生態(tài)系統(tǒng)資產(chǎn)的價值?！薄?〕14-15其實，垃圾處置也是一個有利可圖的產(chǎn)業(yè)，這個產(chǎn)業(yè)為公眾提供了良好的“環(huán)境服務(wù)”。公眾通過付費方式從中獲取自己所需要的良好環(huán)境，從而從行為上主動支持垃圾分類的順利實施。

總之，城市生活垃圾分類工作的順利推進需要多措并舉，也可以借鑒現(xiàn)代生態(tài)治理的新思維，走出一條創(chuàng)新性道路。

〔1〕譚文柱.城市生活垃圾困境與制度創(chuàng)新——以臺北市生活垃圾分類收集管理為例〔J〕.城市發(fā)展研究，2011（7）.

〔2〕殷京生.綠色城市〔M〕.南京：東南大學出版社，2004.

〔3〕格蕾琴·C.戴利.新生態(tài)經(jīng)濟——使環(huán)境保護有利可圖的探索〔M〕.鄭曉光，等譯.上海：上?？萍冀逃霭嫔?，2005.

〔4〕加勒特·哈丁.生態(tài)在極限之內(nèi)——生態(tài)學、經(jīng)濟學和人口禁忌〔M〕.戴星冀，等譯.上海：上海世紀出版集團，2007.

〔5〕世界環(huán)境與發(fā)展委員會.我們共同的未來〔M〕.王之佳，等譯.長春：吉林人民出版社，1997.

〔6〕杜 沁.臺“修正廢棄物清理法”加強刑罰〔J〕.福建環(huán)境，2000（2）.

〔7〕史蒂芬·法里斯.大遷移〔M〕.傅季強，譯.北京：中信出版社，2010.

〔8〕理查德·瑞吉斯特.生態(tài)城市——重建與自然平衡的城市〔M〕.北京：社會科學文獻出版社，2010.

〔9〕杰里米·里夫金.第三次工業(yè)革命〔M〕.張體偉，等譯.北京：中信出版社，2012.

〔10〕劉 梅.發(fā)達國家垃圾分類經(jīng)驗及其對中國的啟示〔J〕.西南民族大學學報，2011（10）.

責任編輯 周 榮

D630

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1004-4175（2017）04-0099-06

2017-06-03

國家社會科學基金重點項目“政府生態(tài)治理體系和治理能力現(xiàn)代化研究”（15AGL019），南京審計大學“政府審計與政府治理基礎(chǔ)理論研究”項目，負責人張勁松。

張勁松（1967-），男，湖北鄂州人，南京審計大學國家治理與國家審計研究院教授、博士生導師、法學博士，主要研究方向為生態(tài)治理。