風險視閾下社會保障制度發(fā)展研究

陳智　左征婷

[提要] 社會保障制度往往扮演著“減震器”和“安全閥”的角色，但社會保障制度又無時無刻不受到內外部風險的沖擊。一方面隨著社會保障制度的改革與發(fā)展，社會穩(wěn)定風險會順勢降低；另一方面在民眾的剛性需求下，社會保障制度會牽涉更大的利益網，社會穩(wěn)定風險也會迅速累積并持續(xù)擴散。為此，建立預警機制、導入風險評估成為疏通社會保障制度發(fā)展道路的重要策略。

關鍵詞：社會保障制度；社會穩(wěn)定風險；相關性

中圖分類號：C91 文獻標識碼：A

收錄日期：2017年1月13日

一、引言

2016年兩會期間，“社會保障”再次成為最熱選項，五年內四次居首，顯示出民眾對這一問題的持續(xù)高關注度。從投票情況看，在社會保障方面，“企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金迎11連漲”是近年來最令網民滿意的社保領域改革進展；有34.71%的網民支持實行彈性退休年齡；有27.64%的網民期待建立基本養(yǎng)老金合理調節(jié)機制；孤寡老人、空巢老人是目前最欠缺保障的人群。

目前，我國已初步建立社會穩(wěn)定風險評估機制，從宏觀層面監(jiān)控事關民生的各大重要政策。但就植根于民、服務于民的社會保障制度而言，近幾年的大變革、小調整引發(fā)了民眾對于其公平與效率、水平與質量等全方位的熱議，并且導致了社會的不穩(wěn)定。不可否認，我國的社會保障制度仍處于高速發(fā)展態(tài)勢，對經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定起到了積極有效的保障性作用，但也存在不容忽視的諸多風險。本文從風險視閾洞悉社會保障制度的動態(tài)發(fā)展，旨在為我國社會保障制度的良性發(fā)展提出新的啟示。

二、社會保障制度風險性描述

（一）社會保障制度與社會穩(wěn)定風險。社會保障制度是由國家通過立法強制實施的社會制度，旨在保障全民在年老、疾病或喪失勞動能力后能夠從國家和社會上獲取物質、服務以及精神方面幫扶的權利。我國社會保障制度經由“小步走、大轉彎”的整合發(fā)展，但在建立健全的過程中遭遇各種問題，大多集中在生活受挫、社保無法辦理、教育不公平等。例如，2013年“6.7”福建省廈門BRT公交爆炸案，嫌犯陳水總因年齡寫錯而未能成功辦理社保，與廈門思明區(qū)公安分局戶籍科屢次交涉未果后，輾轉各級政府上訪同樣遭拒后才釀成悲劇。這類案例無不警示著社會保障制度的欠缺和滯后，將不可逆轉地陡增社會穩(wěn)定風險。

傳統(tǒng)概念中的“社會穩(wěn)定風險”被定義為一種導致社會沖突、危及社會安全和社會秩序的可能性。一旦這種可能變成現(xiàn)實，社會風險就轉變成了社會危機，對社會穩(wěn)定發(fā)展帶來滅頂之災。在大數(shù)據時代下，各種信息傳播的速度極快，為民眾加載了高頻率的負面情緒。因而，社會穩(wěn)定風險的累積對我國社會保障制度的進展造成了巨大阻礙，對社會主義和諧社會的構建帶來了嚴峻的考驗。

（二）社會保障制度的內部風險。社會保障制度的內部風險即在政策落實執(zhí)行之前便有了原則性的“初始偏差”，這種失誤致使之后再多再好的彌補措施都于事無補。社會保障制度的內部風險呈現(xiàn)出多元化特征，這些風險的共同作用，促使我國的社會保障矛盾日益激化，給社會政治經濟帶來了不穩(wěn)定的因素。

社會保障的收支風險是表象，重點體現(xiàn)在人口老齡化及其引發(fā)的養(yǎng)老金空賬運行等巨大風險。我國人口老齡化呈現(xiàn)“基數(shù)大、速度快、底子薄、負擔重”的顯著特征。據最新報道，全國22省養(yǎng)老金吃緊。在人口老齡化加劇的大背景下，如何保障養(yǎng)老基金的正常運轉成為難題。于是“養(yǎng)老金入市”終于浮出水面。2015年國務院正式審批通過了養(yǎng)老金入市的方案，但此方案能否緩解社會保障的收支風險，存在一定的爭議。

社會保障的制度風險是根源，核心在于中央與地方政府、企業(yè)和個人之間的權利與義務關系不明確，尚缺一套社會保障強制管理系統(tǒng)，導致了混亂的基金管理，無法起到有效的保障作用，出現(xiàn)了“社保失能”的極端現(xiàn)象。因此，社會保障應當摒棄“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”的決策模式，轉而建立并完善相關配套的法律法規(guī)，唯有如此社會保障的風險才會得到持續(xù)性而不是暫時性的消減。

社會保障的社會風險是結果，具體表現(xiàn)在公民對政府信譽和對社會制度產生信賴危機。近幾年來，各種社會群體性事件不斷爆發(fā)，各種保障政策無法安撫民意、收攏人心，使社會保障制度的改革發(fā)展遍地荊棘。

（三）社會保障制度的外部風險。社會保障制度的外部環(huán)境主要包括全球化和制度執(zhí)行環(huán)境，制度引發(fā)的外部風險指社會保障制度在發(fā)展過程中給其他社會系統(tǒng)帶來風險和不確定性，相當于經濟學所說的“負外部性效應”。社會保障制度的外部風險可以理解為制度執(zhí)行過程中所遇到的未知風險，其具有明顯的多向性、復雜性和不可預測性。

全球化打開了世界市場的機遇之門，但對于廣大發(fā)展中國家而言也意味著無窮的壓力。經濟層面，全球化促使經濟交融的速度加快，從而也使人們工作壓力增大、失業(yè)率居高不下，社會保障的壓力隨之劇增；政治層面，在吸收借鑒國外先進的管理經驗和制度安排的同時，歷史原因等所導致的巨大滯后使得改革舉步維艱；文化層面，人們的思想觀念越發(fā)開放，無疑增添了部分公民對國外健全保障生活的向往，失去了民族自信心，為社會和諧埋下隱患等。

制度執(zhí)行方面，原本應以“公平”為核心本質的社會保障事業(yè)卻出現(xiàn)了明顯的傾向性。譬如城市與農村的保障水平差距、制度內外人員的保障水平懸殊、養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次參差不齊等等，這些“人為制造的不公平感”增強了社會排斥感，也在無形中加重了社會穩(wěn)定的風險。

三、社會保障制度風險的內在機理

（一）顯性的負相關分析。當社會保障制度存在缺陷或發(fā)展滯后，社會穩(wěn)定風險將不斷增強，故稱做“顯性的負相關”。我國著名的危機管理學者唐鈞形象地闡述了社會穩(wěn)定風險中的“木桶短板效應”?！吧鐣Ｕ稀北灰暈槟就暗淖疃贪?，在整個社會穩(wěn)定風險機制中處于至關重要的位置。若是“社會保障”這塊短板不能及時補全，那么社會穩(wěn)定風險則會趨于增大、增強。

1、社會救助領域。作為“兜底”的社會救助還遠遠未能發(fā)揮其真正的保障作用?！渡鐣戎鷷盒修k法》于2014年5月1日起施行，在此之前，社會弱勢群體無處安置、無錢供給、無規(guī)可循的亂象層出不窮?！掇k法》出臺之后，各地按照部署，加大各項工作推進力度，讓社會救助安全網變得更密，織得更牢，但“暫行”二字體現(xiàn)的不僅是政策的縝密性，更是社會救助立法的相對滯后性。受助群體通常比較“敏感”，一旦無法得到救助保障，社會穩(wěn)定風險將一觸即發(fā)。

2、社會保險領域。最新數(shù)據顯示，2014年基本醫(yī)療保險覆蓋率已達到96.9%，但現(xiàn)實中流動人口的社會保險覆蓋率仍舊滯后。以農民工為例，主觀原因在于思想觀念相對落后，不愿繳納過多的保險費用；客觀原因則在于用人單位拒不繳納、辦理及遷改流程繁冗等，從而導致大批從事高危工作的農民工長期無保障，一旦觸發(fā)危險事故而又無保可賠，農民工及其家庭將陷入困境之中，也同時會埋下社會穩(wěn)定風險的巨大隱患。社會上因疾病、事故等導致生活艱難而對生活失去信心，進而萌生報復心理的人群成為了社會和諧的巨大威脅者。

3、社會福利領域。企業(yè)年金制度已經實施了二十余年，但是大多數(shù)人都感到陌生，究其原因在于其極低的覆蓋率，并與經濟發(fā)展水平相脫節(jié)。根據《2013年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，中國共有66，120戶企業(yè)建立了企業(yè)年金，參加職工人數(shù)為2，056萬人。而2013年中國企業(yè)戶數(shù)約為1，470萬戶，全國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)為32，212萬人，所以為職工設立年金的企業(yè)比例不足0.5%，擁有企業(yè)年金的職工不到參保總數(shù)的7%。于是，中國企業(yè)年金“富人俱樂部”的特色日益凸顯，央企、國企仍是企業(yè)年金的主力軍。但與此同時許多中小型企業(yè)根本無法承擔企業(yè)年金的供給，在各個行業(yè)的對比效應中，社會穩(wěn)定風險正在悄然增加。

（二）隱性的正相關分析。對于社會保障制度的設計者而言，他們的工作是為了規(guī)避風險，但是也可能在政策的設計中又帶來新的風險，并且新的社會變化也會給已有的制度帶來新的不確定性。故存在著隱性的正相關關系，社會保障制度的完善與發(fā)展同樣可能導致新的社會穩(wěn)定風險。

1、養(yǎng)老金并軌。在廣大企業(yè)職工的激烈抗議下，養(yǎng)老金并軌制呼之欲出，機關事業(yè)單位的職工同樣需要繳納養(yǎng)老金。政策實施過后，企業(yè)職工找到了心理平衡感，社會穩(wěn)定風險得到一定程度的降低。反觀機關公務員，福利待遇降低所帶來的“離職潮”愈演愈烈。作為補充性養(yǎng)老保險的“職業(yè)年金”于2015年正式浮出水面，旨在保證系統(tǒng)內部和諧。但部分企業(yè)職工又提出了新的意見，原因在于雖然與職業(yè)年金相對應的企業(yè)年金早已誕生并發(fā)展，但其覆蓋率遠不及職業(yè)年金，這種“不公平感”又帶來了新的社會穩(wěn)定風險。在企業(yè)職工與機關事業(yè)單位職工的利益博弈中，風險的增減陷入無止境的循環(huán)。

2、漸進式延遲退休。延遲退休可以兼顧養(yǎng)老金不足、人口老齡化、就業(yè)等問題。但延遲退休實施的困境在于“三多”，即利益群體總數(shù)多、職業(yè)特性差異多、個人價值選擇更多，問題的關鍵就在于如何妥善協(xié)調各方利益。一方面大多數(shù)從事體力勞動的工作者強烈反對延遲退休，因為年齡所帶來的身體狀況使他們無力再承擔高強度的工作量；另一方面從事行政、教育、技術等行業(yè)的工作者往往贊同延遲退休的政策，這樣使得他們能夠獲取更多的財富積累和滿足更大的價值追求。延遲退休是大勢所趨，從整體性來看無疑利大于弊。但這場事關全民利益的重大改革，無時無刻不需要提防社會穩(wěn)定風險的爆發(fā)。社會保障制度的發(fā)展也會帶來源源不斷的新風險和新挑戰(zhàn)。

四、社會保障制度的風險治理

（一）建立社會保障預警機制。社會保障制度風險預警是指社會保障預測、監(jiān)督機構通過建立科學的、靈敏的預警系統(tǒng)，以及對量化資料的分析，及時發(fā)現(xiàn)并預測可能出現(xiàn)的社會保障潛在危機，以便國家能夠及時采取有效的預防措施，維持社會保障制度的良性運轉。建立一套科學靈敏的社會穩(wěn)定風險預警機制具有長遠的戰(zhàn)略意義，理論層面的做法包括：

1、選定相關的評價指標。與社會保障制度風險關系密切且數(shù)據方便獲得并使用的評價指標主要有：老年人口系數(shù)、養(yǎng)老金替代率、贍養(yǎng)率、城鎮(zhèn)失業(yè)率、城鎮(zhèn)失業(yè)保險覆蓋率、GDP增長量、恩格爾系數(shù)、城鎮(zhèn)居民基尼系數(shù)、醫(yī)療保險報銷比例、醫(yī)療保障費用占社會保障總支出費用之比等十個指標，首先將這些指標同趨勢化，再用主因素分析法進行分析，最后指定前三個作為主成分Fi，并確定出它們的權數(shù)Wi，進而建立綜合評價指數(shù)：F=W1F1+W2F2+W3F3。

2、確定具體的警戒水平。以未來我國人口老齡化趨勢為例。將人口老齡化峰值（2035年左右）65歲及以上老年人口占總人口的預測數(shù)字20%設定為老年人口率的警限，把養(yǎng)老金替代率限定為歷史最高點80%，贍養(yǎng)率限定為世界平均水平40%，將所有預警指標的警限值代入上述計算綜合指標的公式中，便得到重警戒線。若綜合指標數(shù)值超過它時，便意味著系統(tǒng)處于嚴重警情。進而可確定中警戒線、輕警戒線應從中選取60%和30%代表性較強的指標。

這些指數(shù)可給出社會保障制度的風險得分，并通過綜合指數(shù)得分與事先初定的警戒線進行比較，進而判斷近期社會保障制度的運行狀況，將社會穩(wěn)定風險的實時動態(tài)掌控在手中，以便做出最佳預警方案。

（二）導入社會保障風險評估。社會穩(wěn)定風險評估已連續(xù)多年被寫入黨中央、國務院的重要文件，并且由黨和國家領導人在各類重大會議上反復重申。而縱觀社會保障領域，由于社會保障政策的利益宏觀性，難以對每一部新出臺的社保政策進行科學系統(tǒng)的風險評估，從而導致了各項政策從一開始就附帶了一定的社會穩(wěn)定風險。

2012年，人力資源和社會保障部根據中央2號文件制定了《人力資源和社會保障部重大決策社會穩(wěn)定風險評估實施辦法（試行）》。但社會穩(wěn)定風險評估機制無法有效地嵌入原有的政策決策模式，使得評估由“戰(zhàn)略地位”淪為“略占地位”。因此，提出以下幾點建議：

1、明確評估內容。中央要求重大決策社會穩(wěn)定風險評估應從“合法性、合理性、可行性和可控性”四大方面進行評估。在實際工作中，重大決策評估分析應從“合理性”與“可行性”兩大側重點轉為全局考量。如合法性方面，一方面是缺少對改革決策設計依據的相應說明和分析，進而降低了民眾對于相關政策的信任度與支持度；另一方面則是當代法制社會中的關鍵問題，即無法界定和評判公民、法人提起合法性審查的風險。

2、擴充評估方式。評估方式分為理論與實踐兩大范疇。理論層面的評估方式通過對已有數(shù)據進行量化分析，得出具體的規(guī)律與偏好，尤其是在社會保障領域，各種事關金錢比例的精算已成為推動社保發(fā)展的動力；實踐層面的評估主要有問卷調查、電話訪問、實地考察等，最終會被理論化，進而指導具體方案的實施。傳統(tǒng)的評估方式已無法滿足現(xiàn)代社會需要，新媒體技術可以施展身手。微信平臺、微博投票等參與度高、操作方便的數(shù)據統(tǒng)籌方式需要得到進一步開發(fā)。

3、聯(lián)動評估部門。人力資源和社會保障部要求“提出重大決策事項的部屬司局單位具體負責風險評估工作。重大決策事項涉及部內兩個以上司級單位的，由牽頭單位會同其他單位共同負責評估”。因此，我國社會保障政策的評估工作應當聯(lián)動政法、維穩(wěn)、法治、信訪、統(tǒng)計等部門一同開展，各盡其能，提升評估的效率與質量。但評估主體的擴充所帶來的權力分散、矛盾滋生等問題也應得到科學預測和處理。同時，為了鞏固評估的權威性和中立性，第三方機構的加入也不可或缺。

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