論選舉的民主性
——人大代表直接選舉的民主性分析

袁達(dá)毅

（中共北京市委黨校，北京 100044）

論選舉的民主性
——人大代表直接選舉的民主性分析

袁達(dá)毅

（中共北京市委黨校，北京 100044）

民主選舉，就是在選舉權(quán)利分配正義的基礎(chǔ)上，選舉人依據(jù)正義的選舉程序，在自由、平等和公平競爭的基礎(chǔ)上行使選舉權(quán)利，并根據(jù)多數(shù)人意愿確定選舉結(jié)果的過程。選舉的民主性主要體現(xiàn)在8個方面：選舉權(quán)利分配正義、選舉程序正義、選舉自由、選舉公開、公平競爭、秘密投票、多數(shù)決和選舉人能夠罷免當(dāng)選人。其中任何一個方面有問題，都會在一定程度損害選舉的民主性，使選舉偏離甚至背離民主。在我國人大代表直接選舉中，選舉權(quán)利分配是正義的，充分體現(xiàn)了選舉權(quán)利的普遍性和平等性。選舉是自由和公開的，也有一定競爭性，但還不夠充分。選舉程序和罷免程序還不夠嚴(yán)密，實(shí)施還不到位，在一定程度上影響了選舉的民主性。

選舉；選舉權(quán)利；人大代表選舉；民主性

選舉是民主的基礎(chǔ)和核心，是證明政治權(quán)力授予合法性的主要途徑。在政治民主化已經(jīng)成為世界潮流的今天，除極少數(shù)國家外，絕大多數(shù)國家都通過選舉授予政治權(quán)力，把選舉視為宣示民主或者適應(yīng)民主化潮流、搶占政治道德至高點(diǎn)的重要措施。然而，一些國家雖然進(jìn)行了選舉，但人民對選舉結(jié)果并不認(rèn)同，政治權(quán)力的授予沒有獲得實(shí)質(zhì)上的合法性。之所以出現(xiàn)這種情況，是因?yàn)椤斑x舉未必就是民主選舉。即使最高權(quán)力執(zhí)掌者經(jīng)選舉產(chǎn)生，也未必是民主選舉”[1]。在現(xiàn)實(shí)政治生活中，人們判斷一個國家是否民主，不僅僅看它是否進(jìn)行了選舉，還要看它進(jìn)行了什么樣的選舉，選舉的民主性越來越受到人們的關(guān)注和重視。因此，選舉的民主性問題，不但是一個重要的理論問題，而且是一個重大的現(xiàn)實(shí)問題。研究分析這個問題，對于發(fā)展社會主義民主，推進(jìn)社會主義政治文明建設(shè)，優(yōu)化我國政治生態(tài)，有著重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。本文將在探討選舉民主性的基礎(chǔ)上，對我國人大代表直接選舉的民主性問題進(jìn)行分析。

一、選舉民主性的主要表現(xiàn)

民主選舉，是指在選舉權(quán)利分配正義和選舉程序正義的基礎(chǔ)上，選舉人根據(jù)自己的意愿自由行使選舉權(quán)利的過程。選舉是否具有民主性，主要表現(xiàn)在以下8個方面。

（一）選舉權(quán)利分配正義

選舉權(quán)利，是指公民在國家代議機(jī)關(guān)和其他公職選舉中選舉他人和被他人選舉的權(quán)利。選舉權(quán)利分配正義是指選舉權(quán)利分配公平公正，沒有歧視。在法律制度中，選舉權(quán)利分配屬于制度中的實(shí)體部分，因此，選舉權(quán)利分配正義，屬于實(shí)體正義范疇。選舉權(quán)利分配正義是民主選舉的前提和基礎(chǔ)，它是民主選舉的必要條件。衡量選舉權(quán)利分配是否正義的重要依據(jù)是選舉權(quán)利的普遍性和平等性。因?yàn)槊裰鬟x舉與非民主選舉的根本區(qū)別在于“誰享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)”[1]。

選舉權(quán)利是否具有普遍性和平等性，取決于分配標(biāo)準(zhǔn)是否合理。一般而言，合理標(biāo)準(zhǔn)主要有5條：一是具有本國國籍。國籍，是一個人能否成為一國公民的基本條件。在進(jìn)行選舉權(quán)利分配時，確定只有本國公民享有選舉權(quán)利，這是世界各國的通行做法。二是成年公民資格。選舉是關(guān)系到國家政權(quán)建設(shè)的大事，是一種非常嚴(yán)肅的政治活動。選舉權(quán)利分配對選舉起著重要的影響作用，規(guī)定只有成年公民才能享有選舉權(quán)利，是嚴(yán)肅對待選舉這種政治活動的表現(xiàn)，也是選舉本身的要求。因?yàn)楣裰挥羞_(dá)到成年，心智發(fā)育才能完全成熟，才有能力承擔(dān)起選舉這樣重要而嚴(yán)肅的政治責(zé)任。三是完全民事行為能力。在現(xiàn)實(shí)生活中，并非所有成年公民都具有完全民事行為能力。公民達(dá)到成年，只是具備了完全民事行為能力的可能，而公民是否真正具備完全民事行為能力，還要根據(jù)每個公民的具體情況而定。成年公民中的智障人員，某些精神疾患者，沒有完全民事行為能力，不能享有選舉權(quán)利。四是享有政治權(quán)利。選舉權(quán)利是一種政治權(quán)利，依法被剝奪政治權(quán)利的公民，不能享有選舉權(quán)利。五是人身自由沒有受到法律的特殊限制。選舉是公民政治參與的過程，一些公民雖然享有政治權(quán)利，當(dāng)公民的人身自由受到法律的特殊限制而無法自由參加選舉活動時，不應(yīng)當(dāng)享有選舉權(quán)利。一般而言，只有當(dāng)公民的行為危害社會觸犯刑律時，其人身自由才會受到法律的特殊限制。因犯罪被依法判處刑罰而在監(jiān)獄服刑的公民，或者因犯罪嫌疑而在選舉期間被公安、司法機(jī)關(guān)羈押的公民，其人身自由受到法律的特殊限制，無法自由參加選舉活動，不應(yīng)當(dāng)享有選舉權(quán)利。公民只有同時具備上述5個條件，才能享有選舉權(quán)利。按照這5個條件進(jìn)行的選舉權(quán)利分配，就是正義的分配。

（二）選舉程序正義

程序正義是實(shí)體正義的重要保證，選舉程序的價值就是保證選舉權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。選舉程序，是對選舉權(quán)利行使和選舉管理的時間、空間和方式所做的制度規(guī)定。從選舉過程看，選舉程序是選舉人和選舉機(jī)構(gòu)在一定的時間和空間范圍內(nèi)，借助于一定的物質(zhì)載體，以一定的行為方式履行權(quán)利義務(wù)的過程。選舉程序正義，是指對選舉的時間、空間和行為方式的制度安排符合客觀實(shí)際，符合自然正義原則。

所謂符合客觀實(shí)際，是指選舉程序中時間、空間和行為要素的安排與社會經(jīng)濟(jì)政治文化的發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)，有利于選舉人、選舉機(jī)構(gòu)和社會組織進(jìn)行選舉活動。具體地說，就是物質(zhì)手段的運(yùn)用要與社會物質(zhì)生活條件相適應(yīng)，不能超越或者落后于社會物質(zhì)生活條件。時間和空間的安排既要銜接緊密，沒有漏洞，又要有利于選舉權(quán)利的行使。行為方式的選擇既要與選舉人的文化素質(zhì)相適應(yīng)，便于選舉人行使選舉權(quán)利，又要符合選舉組織管理工作的要求，便于選舉機(jī)構(gòu)順利開展工作。

選舉程序是重要的政治程序，也是重要的法律程序。作為法律程序，必須符合“自然正義”原則。具體地說，就是權(quán)利相同的參與者，應(yīng)當(dāng)受到相同的對待，在程序面前是平等的；候選人回避，不能主持選舉，否則，會影響選舉的公平公正，降低選舉的公信力。此外，任何人不能處理涉及自身的選舉糾紛。在選舉過程中，發(fā)生選舉糾紛是難免的，如選民與選舉機(jī)構(gòu)的糾紛、候選人與選舉機(jī)構(gòu)的糾紛、候選人之間的糾紛，等等。在處理選舉糾紛過程中，當(dāng)事的任何一方不能作為選舉糾紛的最終處理者或裁判者，即自己不能當(dāng)自己的“法官”①。否則，也會影響選舉的公平公正。

（三）選舉自由

選舉自由是選舉民主性的一個重要方面。沒有選舉自由，就不可能有真正的民主選舉。所謂選舉自由，是指人們依法對選舉和選舉活動進(jìn)行選擇而免于恐懼和免遭干預(yù)的權(quán)利。它包括參選自由、競選自由、選舉活動自由和投票選舉自由4個方面。

所謂參選自由，是指公民根據(jù)自己的意愿決定是否參加選舉的權(quán)利。選舉作為一種政治權(quán)利，公民可以選擇行使，也可以選擇放棄行使，無論作出哪種選擇，完全出于自愿，不受法外因素干擾、限制和強(qiáng)制。

競選自由，是指公民根據(jù)自己的意愿決定是否參加競選的權(quán)利。競選自由主要體現(xiàn)在兩個方面：一是競選公職自由。擔(dān)任公職，也是公民最基本的政治權(quán)利之一。選舉是職務(wù)授予活動，競選是公民為了擔(dān)任公職而爭取選民支持的選舉活動。在選舉過程中，公民是否競選公職和競選哪個公職，完全由公民根據(jù)自己的意愿決定，不受任何外在因素的限制和強(qiáng)制。二是競選活動自由。這主要是指公民在選舉過程中，可以依法進(jìn)行競選活動沒有顧慮，免于恐懼，不受法外因素的干擾、限制和強(qiáng)制。

選舉活動自由，是指公民根據(jù)自己意愿決定是否參加選舉活動和參加哪些選舉活動的權(quán)利。對于選舉過程中的各種活動，選民有自由選擇的權(quán)利，既可以選擇全部參加，也可以選擇部分參加，還可以選擇全部不參加。

投票選舉自由，是指公民在選舉過程中根據(jù)自己意愿挑選公職人員的權(quán)利。投票選舉，是選舉人的一種選擇活動，是選舉人挑選公職人員的行為。投票選舉自由，就是選舉人在投票選舉過程中，完全根據(jù)自己的意愿進(jìn)行選擇，不受任何外在力量的干擾、限制和強(qiáng)制。

（四）選舉公開

公開，是公民知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的保證。因此可以說，公開是民主的一個基本前提，也是民主的一個基本特征。列寧認(rèn)為：“每一個人大概都會同意‘廣泛民主原則’要包含以下兩個必要條件：第一，完全的公開性；第二，一切職務(wù)經(jīng)過選舉。沒有公開性而談民主制是很可笑的，并且這種公開性還要不僅限于對本組織的成員。”[2]選舉是民主的基礎(chǔ)，選舉是否公開，是衡量選舉民主性的一項重要指標(biāo)。選舉公開，主要是指選舉制度、選舉機(jī)構(gòu)、應(yīng)選職位、選舉過程和選舉結(jié)果公開。

選舉制度公開。選舉制度是選舉活動的基本規(guī)范，是公民行使選舉權(quán)利和對選舉進(jìn)行監(jiān)督的依據(jù)。選舉制度公開，不但有利于公民了解自己在選舉中的權(quán)利義務(wù)，行使選舉權(quán)利，而且有利于公民和各種社會組織了解選舉機(jī)構(gòu)的權(quán)利義務(wù)，對選舉進(jìn)行監(jiān)督。

應(yīng)選職位公開。選舉是一種公開選拔人才的機(jī)制。應(yīng)選職位公開，是指將應(yīng)選職位的名稱、職數(shù)、任職條件向全社會公開，使所有人能夠了解應(yīng)選職位的情況和要求。同時，向所有符合任職條件的公民開放任職機(jī)會，最大限度地擴(kuò)大任職人選的選擇范圍，使每一個符合條件的公民，都有機(jī)會參與競爭。

選舉過程和結(jié)果公開。選舉是由選舉登記、選舉經(jīng)費(fèi)籌集、競選、投票和計票等一系列活動構(gòu)成的一個過程。在這個過程中，除選民寫票和投票外，其他各種活動尤其是選舉機(jī)構(gòu)的活動都應(yīng)當(dāng)公開，同時公布選舉結(jié)果，以便社會公眾進(jìn)行監(jiān)督，避免公共權(quán)力被濫用，防止和糾正選舉違法行為，維護(hù)選舉的公平和公正。

（五）公平競爭

競爭，是社會政治生活的一種常態(tài)。在人類社會政治生活中，任何時候，任何地方，都不可避免地存在競爭，只是競爭的方式不同罷了。競爭是選舉的基本屬性，只要進(jìn)行選舉，就一定會存在競爭，只是競爭的方式不同而已。公開競選、賄選、買票、拉票、打壓競爭對手、暴力威脅、暗箱操作等，都是選舉中的競爭方式。一些表面上死氣沉沉、沒有活力的選舉，看似沒有競爭，其實(shí)暗流涌動，以人們通常難以看到或感受到的方式進(jìn)行競爭。

選舉中的競爭，就其本質(zhì)而言不外乎兩類，即公平競爭和不公平競爭。因此，選舉是否民主，不在于是否存在競爭，而在于競爭是否公平。離開了公平競爭，選舉就沒有民主性可言。

所謂公平競爭，是指公民在自由、平等、公正和公開的基礎(chǔ)上，依法爭取候選職位，謀求當(dāng)選的過程。自由，是公平競爭的前提。選舉競爭中的自由，是指依法參與競爭和開展競爭活動的自由。所有參與候選職位競爭的公民，只要依法開展競爭活動，都應(yīng)當(dāng)受到保護(hù)，任何組織和個人不得干涉。平等，是公平競爭的基礎(chǔ)。選舉競爭中的平等，是指競爭參與權(quán)平等和利用公共資源的權(quán)利平等，任何人不得享有特權(quán)。公正，是公平競爭的核心。選舉競爭中的公正，是指選舉機(jī)構(gòu)在選舉競爭中對競爭參與者一視同仁，不得區(qū)別對待。選舉競爭中的公開，就是將候選職位及任職條件公開、競爭規(guī)則公開、競爭過程公開和競爭結(jié)果公開。

（六）秘密投票

同選舉公開一樣，秘密投票也是選舉民主性的一個重要標(biāo)志。選舉公開和秘密投票的價值目標(biāo)是一致的，都是為了保障公民自由行使選舉權(quán)利，維護(hù)選舉的公平公正。投票只有秘密進(jìn)行，才能排除外在因素干擾，避免因投票行為招致打擊報復(fù)和人身傷害，保證選舉人根據(jù)自己的意愿行使選舉權(quán)利，否則，選舉就不具有充分的民主性，有的甚至是不民主的。

（七）“多數(shù)決”

“多數(shù)決”，是民主選舉的基本要求，也是民主選舉必須遵循的基本規(guī)則。民主的本質(zhì)和核心是利益問題，任何時候，社會利益訴求是多元的，利益訴求無差別的社會是不存在的。政治權(quán)力最主要的功能是進(jìn)行利益整合和利益分配，維護(hù)社會秩序，保證利益分配的順利進(jìn)行。選舉就是由多數(shù)人決定誰來行使政治權(quán)力和進(jìn)行利益分配，從而保證利益分配按照多數(shù)人的意愿進(jìn)行。

對于“多數(shù)決”的民主性和科學(xué)性問題，一些學(xué)者提出了質(zhì)疑甚至否定，認(rèn)為“多數(shù)決”不一定符合理性和社會正義要求，并不必然合乎規(guī)律性，并不能保證決策的科學(xué)性[3]，有的甚至“直接把‘多數(shù)決’當(dāng)成‘多數(shù)人暴政’，理由是少數(shù)必須服從多數(shù)”[4]，等等。學(xué)者們對“多數(shù)決”的質(zhì)疑，不是沒有道理的，因?yàn)槿藗兛梢詮臍v史和現(xiàn)實(shí)中找到例證：希特勒上臺、投票選舉“右派”、投票選舉“牛鬼蛇神”等，都是歷史和現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的實(shí)例?！岸鄶?shù)決”確實(shí)存在缺陷。但是，如果不堅持和實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)，少數(shù)持不同意見的人各行其是而不受制裁，那么，國家和社會生活就會出現(xiàn)無序狀態(tài)。同樣，“多數(shù)決”也不一定很科學(xué)。然而，民主的本質(zhì)是社會利益分配問題而不是一個純粹的科學(xué)問題，否則，根本用不著投票選舉，把問題交給科學(xué)家去研究和解決就可以了。盡管“多數(shù)決”存在著缺陷，但“多數(shù)決”總比“少數(shù)決”“一人決”要好。不能因“多數(shù)決”存在缺陷就懷疑和否定其民主價值，不分青紅皂白將其與“多數(shù)人暴政”等同起來。

（八）選舉人能夠罷免當(dāng)選人

罷免權(quán)，是由選舉權(quán)利派生出的一項重要權(quán)利。它是指選舉人依法解除由自己選舉產(chǎn)生的公職人員職務(wù)的權(quán)力。在選舉制度中，只有明確規(guī)定選舉人享有罷免權(quán)，并且在實(shí)踐中能夠充分行使這種權(quán)利，加強(qiáng)對公職人員的監(jiān)督，才能保證公職人員依法履行職責(zé)，對選舉人負(fù)責(zé)，否則，就會產(chǎn)生不受制約的權(quán)力，通過選舉授予的政治權(quán)力就會產(chǎn)生異化，以實(shí)現(xiàn)政治民主為價值目標(biāo)的選舉，最終會導(dǎo)致一種不民主的社會政治生活狀態(tài)。

恩格斯在總結(jié)巴黎公社經(jīng)驗(yàn)時，對隨時可以罷免由普選產(chǎn)生的公社公職人員給予了充分肯定，認(rèn)為這是鞏固工人階級的統(tǒng)治，防止“國家和國家機(jī)關(guān)由社會公仆變?yōu)樯鐣魅恕钡囊豁椫匾胧5]。列寧在《罷免權(quán)法令草案》中談到選舉、罷免與民主的關(guān)系時認(rèn)為：“任何由選舉產(chǎn)生的機(jī)關(guān)或代表會議，只有承認(rèn)和實(shí)行選舉人對代表的罷免權(quán)，才被認(rèn)為是真正民主的和確實(shí)代表人民意志的機(jī)關(guān)。真正民主制的這一基本原則，毫無例外地適用于一切代表會議，同樣也適用于立憲會議?！盵6]也就是說，在民主政治中，罷免權(quán)與選舉權(quán)是密不可分的。

二、我國人大代表直接選舉的民主性分析

我國社會主義民主，是一種以直接民主為基礎(chǔ)，以間接民主為主要形式的民主形態(tài)。因此，在選舉制度設(shè)計中，我國采用直接選舉和間接選舉相結(jié)合，以直接選舉為基礎(chǔ)，以間接選舉為主要形式的選舉制度。具體地說，縣鄉(xiāng)兩級人民代表大會由直接選舉產(chǎn)生，縣級以上各級人民代表大會由下一級人民代表大會（選舉單位）選舉產(chǎn)生，各級國家行政機(jī)關(guān)、縣級以上各級人大常委會和縣級以上各級國家司法機(jī)關(guān)由同級人民代表大會選舉產(chǎn)生。在各種選舉中，人大代表直接選舉的基礎(chǔ)地位更加突出，人大代表直接選舉的民主性，對其他各種選舉的民主性都會產(chǎn)生不同程度的影響。因此，有必要根據(jù)選舉民主性的主要表現(xiàn)，對人大代表直接選舉的民主性進(jìn)行分析。

（一）從選舉權(quán)利分配看，在我國人大代表直接選舉中，享有和行使選舉權(quán)利的公民十分普遍，公民享有的選舉權(quán)利是平等的

1953年基層選舉時，全國進(jìn)行基層選舉地區(qū)的人口數(shù)為571 434 511人，18周歲以上人口數(shù)為323 192 795人，登記選民總數(shù)為323 809 684人，占進(jìn)行選舉地區(qū)18周歲人口總數(shù)的97.18%；被剝奪選舉權(quán)的人數(shù)為8 688 852人，占進(jìn)行選舉地區(qū)人口數(shù)的1.52%；精神病患者人數(shù)為694 256人，占進(jìn)行選舉地區(qū)人口數(shù)的0.12%②。此后，選舉權(quán)利分配的范圍逐步擴(kuò)大，享有選舉權(quán)利的人更加普遍。1956年基層選舉時，已有很多地主改變了成分，取得了選舉權(quán)利?！皳?jù)河北、遼寧、青海等16個省、市的1 048個基層單位的統(tǒng)計，被剝奪選舉權(quán)的人占總?cè)丝诘?.48%。在山西省，據(jù)潞安、壽陽、五寨等27個縣的初步統(tǒng)計，在地主、富農(nóng)中有81.5%改變了成分參加了選舉，有半數(shù)以上接受改造表現(xiàn)較好的被管制分子撤銷了管制，給予他們政治權(quán)利?！盵7]1979年新中國第二部選舉法制定，自1980年至2001年，全國先后進(jìn)行了6次縣級人大代表選舉，在這6次選舉中，沒有選舉權(quán)和被選舉權(quán)的人占18周歲以上人口的比例，均未達(dá)到0.1%[8]。從歷次選舉的情況看，在我國人大代表選舉中，選舉權(quán)利的享有是十分普遍的。

在我國人大代表直接選舉中，選舉權(quán)利的平等性主要體現(xiàn)在5個方面：一是所有選民在選舉過程中，平等地享有獲取選舉信息的權(quán)利，參加選舉會議的權(quán)利，提名和被提名的權(quán)利，討論協(xié)商候選人的權(quán)利，投票選舉的權(quán)利，被選舉的權(quán)利，當(dāng)選的權(quán)利，監(jiān)督選舉的權(quán)利，受救濟(jì)的權(quán)利，等等。二是在聯(lián)名提名候選人過程中，在計算聯(lián)名人數(shù)時，每個選民的價值是相等的，只要聯(lián)名符合法定人數(shù)，聯(lián)名提名的法律效果就是相同的。三是每位選民的投票權(quán)相同。在一次選舉中，每位選民只有一個投票權(quán)，即“一人一票”。四是在確定選舉結(jié)果時，每張選票的價值相等，效力相同，即“一票一值”。五是公民既不得同時擔(dān)任兩個以上無隸屬關(guān)系的行政區(qū)域的人大代表，也不得同時擔(dān)任本行政區(qū)域內(nèi)兩個以上選區(qū)的人大代表，即“一地參選”。

從以上情況可以看出，無論是制度規(guī)定還是選舉實(shí)踐，在我國人大代表直接選舉中，選舉權(quán)利的分配和行使具有普遍性和平等性，是一種正義的權(quán)利分配。

（二）從選舉程序看，選舉程序的制定和調(diào)整，大體上與社會經(jīng)濟(jì)政治文化發(fā)展水平相適應(yīng)，基本上符合程序正義的要求

在投票選舉方法上，根據(jù)第一部選舉法規(guī)定，選舉鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市的人民代表大會代表，采用以舉手代投票方法，亦得采用無記名投票方法。這是由建國初期我國人口的文化素質(zhì)決定的。“建國初期，我國約有人口5.5億，那時的文盲率高達(dá)80%，農(nóng)村的文盲率更是高達(dá)95%”[9]，經(jīng)過建國初期的掃盲運(yùn)動和持續(xù)不斷的掃盲教育，到1964年進(jìn)行第一次人口普查時，我國人口的文盲率還有35.58%[10]。毫無疑問，舉手方法會影響選民根據(jù)自己的意愿投票，但在文盲很多的情況下，舉手方法仍然是一種比較合適的制度安排。1979年制定第二部選舉法時，文盲率大幅下降，第二部選舉法規(guī)定“一律采用無記名投票的方法”，舉手方法從此徹底退出人大代表的選舉。這也是符合客觀實(shí)際的，因?yàn)殡S著生產(chǎn)力的發(fā)展、社會物質(zhì)生活條件的改善和農(nóng)村文盲人口的減少，絕大多數(shù)地方具備了無記名投票的條件，絕大多數(shù)選民已經(jīng)具備了寫票能力。

在投票選舉行為上，第一部選舉法規(guī)定選民可以按代表候選人名單投票，亦可另選自己愿選的其他任何選民。第二部選舉法規(guī)定選民對代表候選人可以投贊成票，可以投反對票，可以另選其他任何選民，也可以棄權(quán)，擴(kuò)大了選民的選擇自由。

在選舉活動的時間安排上，第一部選舉法的規(guī)定是，在選舉日的30日前公布選民名單，選舉委員會在5日內(nèi)處理對選民名單的不同意見。此外，對公布候選人名單作了“應(yīng)先期公布”[11]的原則性規(guī)定。第二部選舉法規(guī)定，在選舉日的30日前公布選民名單，選舉委員會在3日內(nèi)處理對選民名單的申訴意見，選舉日的20日前公布候選人名單，選舉日的5日前公布正式候選人名單。第二部選舉法完善了公布候選人名單的制度規(guī)定。1995年對第二部選舉法進(jìn)行第三次修正時，將公布選民名單的時間調(diào)整為20日以前，公布候選人名單調(diào)整為15日以前。此外，1986年進(jìn)行第二次修正時，完善了選民資格案件訴訟時限的規(guī)定，即公民不服選舉委員會的處理決定，可以在選舉日的5日以前向人民法院起訴。

上述變化，都是根據(jù)我國社會經(jīng)濟(jì)政治文化發(fā)展?fàn)顩r對選舉程序作出的調(diào)整。在公民整體文化素質(zhì)和民主法制意識不斷提高的情況下，適時調(diào)整選舉程序，既不影響公民參加選舉活動，對選舉進(jìn)行監(jiān)督，又可以適當(dāng)縮短選舉時間，提高選舉工作效率。同時，有利于人民法院及時處理選民資格糾紛案件，保障公民選舉權(quán)利和保證選舉活動的順利進(jìn)行。

在選舉活動場所安排上，第一部選舉法對選舉區(qū)域、提名范圍和應(yīng)選范圍等選舉活動場所作了規(guī)定。第二部選舉法在第一部選舉法的基礎(chǔ)上，規(guī)定各選區(qū)應(yīng)當(dāng)設(shè)立投票站或者召開選舉大會進(jìn)行選舉。1995年進(jìn)行第三次修正時，增加了流動票箱的規(guī)定。2010年進(jìn)行第五次修正時，對設(shè)立投票站、召開選舉大會和使用流動票箱的要求作了具體規(guī)定，即“根據(jù)各選區(qū)選民分布狀況，按照方便選民投票的原則設(shè)立投票站”，“選民居住比較集中的，可以召開選舉大會”，“因患有疾病等原因行動不便或者居住分散并且交通不便的選民，可以在流動票箱投票”，此外，還增加了“選舉時應(yīng)當(dāng)設(shè)有秘密寫票處”的規(guī)定[12]。從選舉活動場所的安排看，是一個逐步完善的過程，它有利于選舉權(quán)利的行使和選舉工作的順利進(jìn)行。

但是，兩部選舉法及第二部選舉法的修正案，對選民名單不同意見的提出時限，都未作具體規(guī)定。這可以說是選舉程序上的一個重大缺陷。根據(jù)第二部選舉法第二次修正時規(guī)定的訴訟時限，雖然可以推導(dǎo)出公民提出不同意見的時限為選舉日的8日以前，但這畢竟只是一種推導(dǎo)，而不是一種非常明確的法律規(guī)定。由于法律沒有明確規(guī)定，從理論上講，公民在選舉日以前的任何時候都可以提出不同意見。這樣一來，實(shí)踐上就會產(chǎn)生難以調(diào)和的沖突，如果在選舉日提出，選舉機(jī)構(gòu)就必須在投票選舉結(jié)束前作出處理，使獲得選舉權(quán)利的公民能夠參加投票，如果投票結(jié)束后再作處理，處理結(jié)果沒有任何意義。但是，如果某公民對另一公民的選民資格提出異議，而且根據(jù)法律規(guī)定異議是正確的，則另一公民不具有選民資格，但是，該公民有可能已經(jīng)投票，行使了選舉權(quán)利。

此外，在選舉實(shí)踐中，選舉活動場所安排不合理的情況還較為普遍。很多投票站的寫票處和秘密寫票處并存，并且將秘密寫票處安排在不方便選民寫票的地方，或者將寫票處安排在解說處和代書處之間，影響選民行使選舉權(quán)利。

（三）從選舉自由看，選舉法從選民登記和投票選舉等方面對選舉自由作了規(guī)定，公民基本上能夠依照法律規(guī)定自由行使選舉權(quán)利

在參選自由方面，選民登記是確認(rèn)公民是否參加選舉的法定程序，公民是否進(jìn)行選民登記，是公民對是否參加選舉的自由選擇。在人大代表直接選舉中，選民登記采用兩種方式：一是公民主動到選民登記站登記，二是選舉機(jī)構(gòu)為沒有主動登記的公民進(jìn)行選民登記，也就是“登記選民”。前者是公民對選舉作出的自由選擇；后者是選舉機(jī)構(gòu)為公民作出的選擇。對公民而言，“登記選民”不是自由選擇，而是“被選擇”。這種“被選擇”可能與部分公民的意愿不符。但是，采用“登記選民”的做法是由我國的國情決定的。我國是一個經(jīng)歷了漫長封建社會的國家，缺乏民主的傳統(tǒng)和基礎(chǔ)，選舉機(jī)構(gòu)為公民進(jìn)行選民登記，是堅持選舉權(quán)的普遍性和平等性，保障絕大多數(shù)公民順利參加選舉的重要措施。對于不愿參加選舉的公民來說，在選舉過程中還可以作出自由選擇。事實(shí)上，在歷次人大代表直接選舉中，100%的參選率是很少見的。但選舉法對選舉自由的規(guī)定不夠完善，選舉實(shí)踐中妨礙公民自由行使選舉權(quán)利的事情時有發(fā)生。

在競爭自由方面，在人大代表選舉中，差額選舉，組織代表候選人走訪選民，召開候選人與選民的見面會等，都是增強(qiáng)選舉競爭性的制度安排。但是，自由競爭不夠充分。競選還是一個比較敏感的問題，各級選舉機(jī)構(gòu)都刻意回避競選問題，抑制競選活動，選民不能自由開展競選活動。

在選舉活動自由方面，參加或不參加選舉活動，參加哪些選舉活動，選民也可以自由作出選擇。在聯(lián)名提名候選人，討論、協(xié)商和確定正式代表候選人、投票選舉等活動中，選民既可以選擇全部參加，也可以選擇部分參加，還可以選擇全部不參加。在投票自由方面，選舉法規(guī)定，選民對代表候選人可以選擇贊成或反對，也可以另選他人或棄權(quán)。為了保證選民能根據(jù)自己的意愿作出選擇，選舉法規(guī)定選舉時應(yīng)當(dāng)設(shè)有秘密寫票處。但是，實(shí)踐中干擾選民投票的情況還較多，一些選區(qū)通過投票場所設(shè)置或者工作人員安排，干擾選民寫票，使選民不能根據(jù)自己的真實(shí)意愿作出選擇，從而使選民自由投票選舉的權(quán)利落空。

由上可知，我國人大代表選舉有自由但不夠充分。制度規(guī)定雖然存在一定缺陷，但對選舉自由的規(guī)定還是比較充分的。實(shí)踐中，一些制度規(guī)定沒有得到很好的貫徹實(shí)施，選舉自由沒有得到充分保障。

（四）從選舉公開看，選舉制度、應(yīng)選職位、選舉過程和選舉結(jié)果等基本上是公開的

從歷史和現(xiàn)實(shí)情況看，我國的選舉制度是公開的。第一部選舉法和第二部選舉法通過后，經(jīng)過各種途徑和方式向全社會公開。1953年2月11日，中央人民政府委員會通過了第一部選舉法，3月2日《人民日報》公布了選舉法全文。此后，各種報刊陸續(xù)刊登和宣傳選舉法，并于1953年進(jìn)行了第一次基層普選。為了指導(dǎo)基層普選工作，1953年4月3日，中央選舉委員會作出了《關(guān)于基層選舉工作的指示》和《關(guān)于選民資格若干問題的解答》，4月6日，通過《人民日報》公布了這兩個文件。1979年7月1日，第五屆全國人民代表大會第二次會議通過了我國第二部選舉法，7月5日，《人民日報》全文公布了第二部選舉法。根據(jù)1979年選舉法規(guī)定，各地制定了選舉法實(shí)施辦法并通過地方報刊公布。隨著信息化的發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)成為選舉制度公開的重要平臺，在中央和地方國家機(jī)關(guān)的網(wǎng)站中，都能找到選舉法和相關(guān)制度規(guī)定。

從應(yīng)選職位看，各選區(qū)應(yīng)選代表名額也是公開的。根據(jù)選舉法規(guī)定，縣級人民代表大會代表名額由省級人大常委會依法確定，鄉(xiāng)級人民代表大會代表名額由縣級人大常委會依法確定。在選舉過程中，由選舉委員會進(jìn)行選區(qū)劃分，并將代表名額分配到各選區(qū)，由選舉委員會分別向各選區(qū)公布。同時，所有應(yīng)選代表職務(wù)向本行政區(qū)域的所有選民開放，本行政區(qū)域的所有選民都有可能被提名為代表候選人，被選舉為人大代表。

在我國人大代表直接選舉中，選舉過程和選舉結(jié)果也是公開的。根據(jù)選舉法和地方性法規(guī)規(guī)定，除選民投票選舉外，整個選舉過程是公開的。具體地說就是，選舉工作啟動后，一般要通過新聞媒體發(fā)布選舉工作信息，公布選舉委員會組成人員名單；在選區(qū)劃分完成后，由選舉委員會發(fā)布選區(qū)劃分和選民登記公告，公告各選區(qū)選民登記的范圍（選區(qū)區(qū)域）、時間和地點(diǎn)，并在選民登記結(jié)束后，公告選民名單和選民小組劃分情況；在提名推薦代表候選人之前，向各選區(qū)選民公告選區(qū)應(yīng)選代表名額和提名推薦要求，提名截止后，公告代表候選人初步名單和候選人的基本情況；在討論、協(xié)商和確定代表候選人之前，公告討論協(xié)商和確定正式代表候選人的時間，并將各選區(qū)代表候選人初步名單提交各該選區(qū)選民小組，由選民小組討論、協(xié)商和確定正式候選人，對于需要通過預(yù)選確定正式代表候選人的選區(qū)，選舉委員會還要向選區(qū)選民公告預(yù)選的時間和預(yù)選投票的地點(diǎn)等事項；在正式候選人確定之后，公告正式代表候選人名單和正式代表候選人的基本情況；在投票選舉之前，公告投票選舉的時間和地點(diǎn)以及計票地點(diǎn)，選民可以觀看計票過程；計票結(jié)束后，公告選舉結(jié)果。

但是，從實(shí)際情況看，對選舉過程的公開還存在著不足之處。例如，選舉委員會很少向全體選民公布選區(qū)劃分和代表名額分配的全部情況，選民很難進(jìn)行監(jiān)督；對討論、協(xié)商和確定代表候選人過程的公開也不夠充分，各選區(qū)在選民小組討論的基礎(chǔ)上，召開選民小組組長或選民小組聯(lián)組組長會議，協(xié)商和確定正式候選人，選舉委員會或選區(qū)工作組對這個過程公開不夠重視，在很多選區(qū)，大部分選民和初步候選人對情況的了解也不夠充分。

（五）在公平競爭方面，在人大代表直接選舉中，無論是制度安排還是選舉實(shí)踐，公平競爭逐步加強(qiáng)

從制度安排看，1953年制定的第一部選舉法，對選舉競爭問題沒有作出明確的規(guī)定。1979年制定的第二部選舉法，明確規(guī)定實(shí)行差額選舉，增強(qiáng)了人大代表選舉的競爭性。但是，對競爭程序沒有作出規(guī)定，沒有從制度上解決如何競爭的問題。實(shí)踐中，人大代表直接選舉中的競爭，還不是一種完全公平的競爭。在選舉過程中，為了保證黨派團(tuán)體推薦的候選人當(dāng)選，或者為了保證代表的結(jié)構(gòu)比例，一些選舉機(jī)構(gòu)在介紹代表候選人時，對黨派團(tuán)體推薦的候選人，介紹和宣傳比較充分，而對其他候選人的介紹則較為簡單；在確定正式代表候選人時，挖空心思搞陪選，精心挑選那些知名度明顯偏低、姓氏筆畫多的人作為陪襯，以保證黨派團(tuán)體推薦的候選人當(dāng)選，等等。此外，一些具有領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的候選人，可以利用現(xiàn)任職務(wù)優(yōu)勢，對選民作出承諾，而沒有任何領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的候選人，則沒有職務(wù)優(yōu)勢，也就不能利用公共資源回應(yīng)選民的要求，向選民作出承諾。因此，無論是從制度安排還是從選舉實(shí)踐看，人大代表直接選舉的公平性有待進(jìn)一步提高。

（六）從秘密投票的情況看，在人大代表直接選舉中，秘密投票原則的確立經(jīng)歷了一個發(fā)展過程

第一部選舉法規(guī)定無記名投票和舉手辦法并用，這是由當(dāng)時的客觀條件決定的。第二部選舉法規(guī)定，各級人大代表選舉一律采用無記名投票方法。自第二部選舉法實(shí)施以來，在人大代表直接選舉中，舉手方法退出歷史舞臺。采用無記名投票，就是為選舉人的投票行為保守秘密，使選舉人能夠根據(jù)自己的意愿作出選擇。為了保證無記名投票方法得到更好的貫徹實(shí)施，2010年修改選舉法時，增加了選舉時應(yīng)當(dāng)設(shè)有秘密寫票處的規(guī)定，秘密投票制度更加規(guī)范和完善。

但是，在選舉實(shí)踐中秘密投票原則還沒有得到很好的貫徹實(shí)施，一些地方為了實(shí)現(xiàn)代表結(jié)構(gòu)比例或者黨派團(tuán)體提名的候選人當(dāng)選，通過投票站設(shè)置影響和干擾選民的寫票活動。一些選區(qū)在投票站內(nèi)設(shè)立兩種寫票處，即寫票處和秘密寫票處并存。寫票處無任何遮攔，并有意將寫票處安排在代書處和解說處的中間或者旁邊，投票站工作人員在寫票處和代書處之間來回忙碌，影響選民寫票，有的甚至在寫票處安排有工作人員，寫票環(huán)境不保密。秘密寫票處雖然有遮攔，但安排在較遠(yuǎn)的地方，有的空間很小，有的安排在其它房間，選民到秘密寫票處寫票，一般要從寫票處旁走過，很不方便。這些做法，無疑會干擾選民的寫票行為，影響選民自由行使選舉權(quán)利，進(jìn)而影響選舉的民主性。

（七）從“多數(shù)決”的要求看，在人大代表直接選舉中，“雙過半”的制度設(shè)計，是符合選舉民主性要求的

選舉法規(guī)定：“選區(qū)全體選民的過半數(shù)參加投票，選舉有效。代表候選人獲得參加投票的選民過半數(shù)的選票時，始得當(dāng)選。”[13]也就是說，確定選舉是否有效的基數(shù)是全體選民人數(shù)（即應(yīng)到基數(shù)），參加投票的選民只有超過全體選民的過半數(shù)時，選舉才是有效的，否則，就是無效的。如果選舉無效，選舉結(jié)果自然無效。在選舉有效的前提下，確定當(dāng)選的基數(shù)是參加投票的選民人數(shù)（實(shí)到基數(shù)），只有獲得參加投票選民人數(shù)的過半數(shù)選票時，才能當(dāng)選。這就是我們通常所說的“雙過半”。這樣的制度設(shè)計，是符合選舉民主性要求的。

但是，選舉法對另行選舉的規(guī)定，與多數(shù)決的要求存在較大差距。也就是獲得過半數(shù)選票的當(dāng)選代表的人數(shù)少于應(yīng)選代表的名額時，不足的名額另行選舉。另行選舉時，根據(jù)在第一次投票時得票多少的順序，按照法定差額比例確定候選人，代表候選人以得票多的當(dāng)選，但是得票數(shù)不得少于選票的三分之一。也就是說，沒有達(dá)到參加投票選民的過半數(shù)選票也可以當(dāng)選。

（八）從選民罷免代表的情況看，選舉法明確規(guī)定了選民有權(quán)罷免自己選出的代表

對于縣級人大代表，原選區(qū)選民50人以上聯(lián)名，對于鄉(xiāng)級人大代表，原選區(qū)選民30人以上聯(lián)名，可以向縣級人大常委會書面提出罷免要求。從實(shí)際情況看，選民還很難有效行使這一權(quán)利。選民要求罷免代表的事雖然時有發(fā)生，但由于罷免程序不完善，有關(guān)部門認(rèn)識不到位以及其它各種問題，能夠順利進(jìn)行罷免表決的不多，時常出現(xiàn)非常尷尬的局面，罷免權(quán)利很難落到實(shí)處。因此，從選民罷免權(quán)利的行使情況看，制度規(guī)定雖然符合選舉民主性的要求，但制度實(shí)施還不到位，偏離了選舉的民主性，制度規(guī)范與實(shí)際運(yùn)作之間還存在著較大的差距。

通過以上分析，我們可以看到，選舉的民主性主要表現(xiàn)為選舉權(quán)利分配正義、選舉程序正義、選舉自由、選舉公開、公平競爭、秘密投票、多數(shù)決和選舉人能夠罷免當(dāng)選人8個方面。從理論上看，其中任何一個方面有問題，都會在一定程度上損害選舉的民主性，使選舉偏離甚至背離民主。根據(jù)這8個方面觀察世界各國的選舉，我們可以得出這樣的結(jié)論：任何國家的選舉，都或多或少地存在這樣那樣的問題，只是問題的大小、多少和對選舉民主性的影響程度不同罷了。迄今為止，我們還很難找到一種沒有問題、完美無缺的選舉，相信將來也不會有這樣的選舉。判斷一個國家的選舉是否民主，不是看選舉是否有問題，而是看選舉中存在的問題對實(shí)現(xiàn)自由、平等、公平、公正這些基本價值的影響。影響越小，選舉的民主程度就越高，反之，選舉的民主程度就越低。當(dāng)影響達(dá)到一定程度，使得這些基本價值很難實(shí)現(xiàn)時，選舉就是不民主的。

根據(jù)選舉民主性的要求對人大代表直接選舉進(jìn)行分析，我們可以看到，在我國人大代表選舉中，選舉權(quán)利分配是正義的，充分體現(xiàn)了選舉權(quán)利的普遍性和平等性；選舉程序基本上是正義的，但不夠嚴(yán)密，實(shí)施不到位，給人為操作留下了空間；選舉是自由和公開的，但不夠充分；選舉具有一定的競爭性，但不公平競爭現(xiàn)象還在一定范圍內(nèi)存在；無記名投票制度普遍實(shí)行，但實(shí)踐中干擾選民寫票的情況時有發(fā)生；選舉實(shí)行多數(shù)決，但另行選舉不要求“雙過半”；選民雖然享有罷免代表的權(quán)利，實(shí)踐中罷免權(quán)利很難落到實(shí)處。因此，我國人大代表直接選舉的民主性還需要從制度和實(shí)踐兩方面不斷完善和加強(qiáng)。在當(dāng)前和今后相當(dāng)長的時間內(nèi)，應(yīng)當(dāng)把增強(qiáng)選舉的民主性作為選舉制度建設(shè)和選舉工作的價值導(dǎo)向，不斷提高人大代表直接選舉的民主性。

注 釋：

①在選舉過程中，選舉委員會是組織選舉、管理選舉事務(wù)的選舉行政機(jī)構(gòu)。在選民資格問題上，如果公民對公布的選民名單有不同意見，可以向選舉委員會提出申訴，要求選舉委員會進(jìn)行重新審查，作出答復(fù)。選舉委員會可能因?yàn)槠涔ぷ魅藛T認(rèn)識上的偏差和工作失誤，對選民資格的認(rèn)定出現(xiàn)錯誤。設(shè)置申訴程序，由選舉委員會進(jìn)行重新審查，糾正工作中的錯誤，是十分必要的。這屬于行政復(fù)議范疇，是選舉行政程序的一部分。但是，如果公民對選舉委員會的審查答復(fù)不服，說明公民與選舉委員會的糾紛發(fā)生，這時，選舉委員會作為糾紛的當(dāng)事方，不能作為糾紛的處理者，公民應(yīng)當(dāng)向人民法院提起訴訟，由人民法院進(jìn)行審理和判決。

②參見中央選舉委員會辦公室編《全國基層選舉工作中的幾項統(tǒng)計數(shù)字》，載1954年7月3日印發(fā)《選舉工作簡報》第46期。

[1]王海明.民主選舉方式的倫理價值新探 [J].武陵學(xué)刊，2015（3）：68-74.

[2]列寧選集：第1卷[M].北京：人民出版社，1995：416-417.

[3]楊博.關(guān)于國內(nèi)多數(shù)決原則研究綜述[J].重慶科技學(xué)院學(xué)報：社會科學(xué)版，2011（14）：6-8.

[4]姜峰.多數(shù)決、多數(shù)人暴政與憲法權(quán)利——兼議現(xiàn)代立憲主義的基本屬性[J].法學(xué)論壇，2011（1）103-109.

[5]馬克思恩格斯選集：第3卷[M].北京：人民出版社，1995：12-13：55.

[6]列寧全集：第33卷[M].北京：人民出版社，1986：102.

[7]新華社.參加選舉的人數(shù)高于上屆選舉時的比例，十九個省市全部完成基層選舉，有些地區(qū)正采取緊急措施糾正偏差和解決遺留問題[N].人民日報，1956-12-28（4）.

[8]劉智，史衛(wèi)民，周曉東，吳運(yùn)浩.數(shù)據(jù)選舉[M].北京：中國社會科學(xué)出版社，2001：102-103.

[9]何濤.檔案見證建國初期的掃盲運(yùn)動[J].北京檔案，2014（8）：55-57.

[10]國務(wù)院人口普查辦公室、國家統(tǒng)計局人口社會和科技統(tǒng)計司.2000年第五次全國人口普查主要數(shù)據(jù)[M].北京：中國統(tǒng)計出版社，2001：11.

[11]劉政，于友民，程湘清.人民代表大會工作全書[M].北京：中國法制出版社，1991：107.

[12]中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法[N].人民日報，2010-03-15（15）.

[13]中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法[N].人民日報，2016-01-26（12）.

（責(zé)任編輯：張群喜）

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1674-9014（2017）06-0053-09

2017-08-29

袁達(dá)毅，男，湖北通山人，中共北京市委黨校教授，研究方向?yàn)檎螌W(xué)理論和中國政治。