我國(guó)環(huán)境公益訴訟生態(tài)修復(fù)模式探析

任洪濤 南靖杰

（海南大學(xué)法學(xué)院，海口570228）

我國(guó)環(huán)境公益訴訟生態(tài)修復(fù)模式探析

任洪濤 南靖杰

（海南大學(xué)法學(xué)院，海口570228）

環(huán)境公益訴訟的終極目標(biāo)是保護(hù)環(huán)境法益。目前，我國(guó)環(huán)境公益訴訟生態(tài)修復(fù)的模式主要有政府主導(dǎo)修復(fù)、當(dāng)事人直接修復(fù)、當(dāng)事人委托修復(fù)、生態(tài)修復(fù)基金會(huì)綜合管理修復(fù)四種類型。為發(fā)揮生態(tài)修復(fù)在環(huán)境公益訴訟中的重要作用，亟待從生態(tài)修復(fù)的責(zé)任主體、生態(tài)修復(fù)的資金、生態(tài)修復(fù)的審計(jì)監(jiān)督等方面進(jìn)行完善。

環(huán)境公益訴訟 環(huán)境法益 生態(tài)修復(fù)

一、環(huán)境公益訴訟的終極目標(biāo)是保護(hù)環(huán)境法益

（一）環(huán)境法益

“法益”是一個(gè)舶來(lái)詞，最早由德國(guó)學(xué)者賓丁于1872年在其《規(guī)范論》中首先提出[1]。雖然我國(guó)學(xué)術(shù)界通常將“法益”作為刑法理論中的專有概念進(jìn)行研究，并用來(lái)專指刑法保護(hù)的利益。但隨著學(xué)術(shù)界對(duì)法益研究的逐漸深入，法益應(yīng)當(dāng)作廣義理解，不同學(xué)科中對(duì)法益的內(nèi)涵有自己不同的理解，環(huán)境法學(xué)科也概莫能外。

在環(huán)境法領(lǐng)域，環(huán)境法益是一種概括性的法益種群，是指環(huán)境法應(yīng)當(dāng)保護(hù)和實(shí)際已經(jīng)保護(hù)的環(huán)境法主體所享有的整體環(huán)境利益。從表現(xiàn)形態(tài)上看，環(huán)境法的法益可分為環(huán)境權(quán)利和生態(tài)利益。其中，環(huán)境權(quán)利是經(jīng)過(guò)法律積極認(rèn)可、確定保護(hù)的部分環(huán)境法益，生態(tài)利益是法律暫未規(guī)定的具有抽象生態(tài)保護(hù)價(jià)值的環(huán)境法益。按照法益的傳統(tǒng)理論觀點(diǎn)，利益與權(quán)利共同構(gòu)成法益。利益、權(quán)利與法益之間是屬種關(guān)系，當(dāng)法律將某種利益進(jìn)行了選擇和確認(rèn)，該利益才有可能上升為法益的范疇。同理可知，環(huán)境法益與環(huán)境權(quán)、環(huán)境利益之間也是屬種關(guān)系，不能簡(jiǎn)單的將環(huán)境權(quán)或環(huán)境利益等同于環(huán)境法益。

環(huán)境法益的性質(zhì)是指環(huán)境法益的屬性，具有私益和公益的雙重屬性，在強(qiáng)調(diào)私人自由、利益和權(quán)利的同時(shí)，更強(qiáng)調(diào)服從和服務(wù)人類生存和發(fā)展的整體利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益包括后代人的利益[2]。為正確認(rèn)識(shí)環(huán)境法益的性質(zhì)，需要跳出非此即彼的慣性思維。生態(tài)環(huán)境是典型的公共產(chǎn)品，因此，環(huán)境法益是在生態(tài)利益基礎(chǔ)上形成的多樣化的價(jià)值屬性。環(huán)境法益的確立有助于推動(dòng)環(huán)境法律制度的發(fā)展，促進(jìn)環(huán)境法理論體系的進(jìn)一步完善，以及生態(tài)文明建設(shè)的順利實(shí)現(xiàn)。

（二）環(huán)境公益訴訟保護(hù)環(huán)境法益

公益訴訟起源于羅馬法，古羅馬法學(xué)家把為保護(hù)私人權(quán)益以私人資格發(fā)生的訴訟稱作私益訴訟；而以保護(hù)公益為目的的訴訟則稱為公益訴訟[3]。環(huán)境公益訴訟作為公益訴訟制度中重要的一部分，指的是由于社會(huì)主體的違法行為或不作為，使環(huán)境公共利益遭受侵害或即將遭受侵害時(shí)，法律規(guī)定的資格主體為維護(hù)公共利益而向人民法院提起的訴訟。

環(huán)境公益訴訟最早起源于美國(guó)的“公民訴訟”制度。20世紀(jì)70年代以來(lái)通過(guò)的涉及環(huán)境保護(hù)的聯(lián)邦法律都通過(guò)“公民訴訟”條款明文規(guī)定公民的訴訟資格，建立了完整的公民訴訟制度。歐洲很多國(guó)家也有相關(guān)規(guī)定，例如，法國(guó)最具特色和最有影響的環(huán)境公益訴訟制度是越權(quán)之訴，只要申訴人利益受到行政行為的侵害就可提起越權(quán)之訴。意大利有一種叫做團(tuán)體訴訟的制度，它是被用來(lái)保障那些超個(gè)人的利益，或者能夠達(dá)到范圍很廣的利益的一種特殊制度[4]。我國(guó)的環(huán)境公益訴訟理論最早是馬驤聰先生在1981年發(fā)表的《違反環(huán)境保護(hù)法規(guī)的法律責(zé)任》一文中引入而來(lái)。但我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度的實(shí)施直到2012年 《民事訴訟法》修訂之后才得以建立，隨后2014年《環(huán)境保護(hù)法》第58條的誕生，最終使得環(huán)境公益訴訟制度從紙面落實(shí)到實(shí)踐中。

環(huán)境公益訴訟制度追求的目的是保護(hù)環(huán)境法益。雖然每個(gè)人都希望通過(guò)環(huán)境公益訴訟使環(huán)境破壞的現(xiàn)象得到遏制，但我國(guó)環(huán)境公益訴訟在很大程度上陷入了集體行動(dòng)的困境。一方面，由于訴訟利益的享有者與訴訟成本的付出者不具有同一性，使得具有自身環(huán)境利益需求的原告主體不愿意采用訴訟的方式來(lái)保護(hù)環(huán)境法益，怠于行使自己的權(quán)利。這也體現(xiàn)了原告“經(jīng)濟(jì)人”屬性的人性基礎(chǔ)。另一方面，環(huán)境公益訴訟在立法上強(qiáng)制與激勵(lì)的缺位。雖然環(huán)境公益訴訟原告參與環(huán)境公益訴訟的積極性是推動(dòng)環(huán)境公益訴訟發(fā)展的根本所在，但我國(guó)的相關(guān)法律法規(guī)將原告限定在符合條件的有關(guān)機(jī)關(guān)和組織，并沒(méi)有建立相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制來(lái)填補(bǔ)環(huán)境公益訴訟原告支出的訴訟成本，最終制約了環(huán)境公益訴訟的發(fā)展。

二、我國(guó)環(huán)境公益訴訟生態(tài)修復(fù)模式考察

（一）政府主導(dǎo)修復(fù)模式

政府主導(dǎo)的生態(tài)修復(fù)模式即法定主體提起環(huán)境公益訴訟，勝訴獲得賠款后，由其環(huán)保部門或有關(guān)機(jī)構(gòu)將?？钌辖回?cái)政機(jī)構(gòu)，該款項(xiàng)專門用于從事生態(tài)修復(fù)活動(dòng)。例如，海事局作為原告向污染海洋的主體提起環(huán)境公益訴訟，原告勝訴后，海事法院應(yīng)當(dāng)判決被告向海事局支付相應(yīng)的賠償款。如果被告拒不執(zhí)行法院判決，則由海事局向海事法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，海事法院采取強(qiáng)制執(zhí)行措施后，將執(zhí)行款賠償給海事局，海事法院的工作就已完成。至于清理油污和生態(tài)修復(fù)事項(xiàng)則由海事局負(fù)責(zé)。實(shí)踐中，海事局得到賠償款后，不一定將賠償款全部用于修復(fù)環(huán)境，會(huì)截留款項(xiàng)自用。由于提起訴訟有利可圖，海事局提起環(huán)境公益訴訟的積極性很高。后來(lái)，海事法院在判決文書(shū)中明確增加了“由海事局將賠償款上繳國(guó)庫(kù)，用于治理被污染的海洋環(huán)境”的內(nèi)容，由于判決賠償款必須上繳國(guó)庫(kù)，海事局也就沒(méi)有訴訟的積極性了[5]。

近年來(lái)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，環(huán)境惡化日益嚴(yán)峻，中央也投入巨額專項(xiàng)資金用于環(huán)境治理中，但政府主導(dǎo)的生態(tài)修復(fù)模式仍存在弊端。國(guó)務(wù)院2013年發(fā)布 《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》后，中央分別于2013年、2014年和2015年安排了50億元、98億元和106億元專項(xiàng)資金用于大氣污染的防治工作。然而京津冀及周邊地區(qū)霧霾仍未有消減的跡象。財(cái)政部監(jiān)督檢查局調(diào)查了2013-2015年中央大氣污染防治專項(xiàng)資金管理使用情況，發(fā)現(xiàn)部分地方政府有騙取、擠占、挪用專項(xiàng)資金，違規(guī)擴(kuò)大開(kāi)支范圍的事項(xiàng)[6]。

雖然以上弊端仍未消除，但是由于政府主導(dǎo)修復(fù)模式中財(cái)政賬戶的設(shè)立與管理更為便捷等優(yōu)點(diǎn)，其他地方也進(jìn)行了有益嘗試。作為保障環(huán)境公益事業(yè)發(fā)展的一個(gè)專項(xiàng)資金，它的性質(zhì)是維護(hù)公眾利益的特殊公款。因其?？顚Ｓ谩ⅹ?dú)立核算等特點(diǎn)，區(qū)別于一般性財(cái)政收入。該資金來(lái)源主要是財(cái)政撥款以及環(huán)境公益訴訟案件中生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用和其他環(huán)保公益款。

然而環(huán)境公益訴訟司法判決的資金屬于國(guó)家收入。只要進(jìn)入地方財(cái)政系統(tǒng)，若想使用就需要經(jīng)過(guò)法定程序，即經(jīng)過(guò)發(fā)改委專門立項(xiàng)使用。從目前的司法實(shí)踐來(lái)看，多數(shù)地方把判決下來(lái)的錢打到財(cái)政賬戶上，一旦進(jìn)入財(cái)政賬戶，易進(jìn)難出，要謹(jǐn)防其成為“僵尸資金”。環(huán)境公益訴訟獲得修復(fù)資金若沒(méi)有用到生態(tài)環(huán)境修復(fù)上，公益訴訟的意義就大打折扣。

（二）當(dāng)事人直接修復(fù)模式

當(dāng)事人直接修復(fù)模式是指生態(tài)損害結(jié)果出現(xiàn)后，當(dāng)事人愿意修復(fù)生態(tài)且有能力修復(fù)的情況下，責(zé)令其在一定時(shí)間內(nèi)直接進(jìn)行修復(fù)。由生態(tài)破壞者直接修復(fù)的模式，符合“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理，誰(shuí)損害，誰(shuí)賠償”的環(huán)境立法宗旨，同時(shí)可以對(duì)生態(tài)破壞者起到教育作用。然而，僅僅當(dāng)生態(tài)損害達(dá)到一定的嚴(yán)重程度，才會(huì)有組織提起環(huán)境公益訴訟。另外，當(dāng)事人大多不愿意且無(wú)能力修復(fù)，因此當(dāng)事人直接修復(fù)一直不是主流的修復(fù)模式，但這卻并不意味著其不重要。

“勞役代償”已經(jīng)作為一種全新的生態(tài)修復(fù)的替代模式，逐漸受到重視?！皠谝鄞鷥敗敝傅氖巧鷳B(tài)環(huán)境破壞者對(duì)生態(tài)環(huán)境造成生態(tài)損害后，法院依法判決違法責(zé)任人進(jìn)行賠償或依法追究刑事責(zé)任，考慮到其經(jīng)濟(jì)困難無(wú)力支付生態(tài)修復(fù)賠償金，且當(dāng)事人自愿通過(guò)一定的勞動(dòng)來(lái)抵償賠償金額的情況下，判決其提供有益于環(huán)境保護(hù)的勞務(wù)活動(dòng)來(lái)彌補(bǔ)其對(duì)環(huán)境造成的損害，以達(dá)到生態(tài)修復(fù)替代性目的。例如，江蘇連云港企業(yè)老板非法排污，由于其經(jīng)濟(jì)賠償能力不足，被判提供960小時(shí)的環(huán)境公益勞動(dòng)來(lái)彌補(bǔ)環(huán)境污染賠償不足的金額，開(kāi)創(chuàng)了全國(guó)首例“勞役代償”判罰的案例[7]。

“勞役代償”的創(chuàng)新性在于其改變了以往一罰了之的簡(jiǎn)單處理方式，除追究環(huán)境破壞者違法責(zé)任外，判令其提供一定時(shí)長(zhǎng)的公益勞動(dòng)或從事特定活動(dòng)來(lái)修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)了生態(tài)修復(fù)目的。同時(shí)“勞役代償”可以對(duì)生態(tài)破壞者以及社會(huì)大眾起到良好的教育警示作用，降低生態(tài)破壞事件發(fā)生的幾率。

（三）當(dāng)事人委托修復(fù)模式

生態(tài)破壞者被責(zé)令恢復(fù)生態(tài)環(huán)境，如果自身并沒(méi)有修復(fù)能力，則可以委托第三方進(jìn)行生態(tài)修復(fù)。當(dāng)事人可以直接委托第三方進(jìn)行生態(tài)修復(fù)，然而因生態(tài)修復(fù)活動(dòng)涉及公眾利益，因而要滿足必要的前提，如規(guī)模、資質(zhì)、信譽(yù)等。若當(dāng)事人找不到合適的第三方時(shí)，可以委托法院或環(huán)保機(jī)構(gòu)推薦的第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行生態(tài)修復(fù)活動(dòng)。

當(dāng)事人委托修復(fù)模式具有當(dāng)事人直接修復(fù)模式的部分優(yōu)點(diǎn)，即符合“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理，誰(shuí)損害，誰(shuí)賠償”的環(huán)境立法宗旨，同時(shí)可以對(duì)生態(tài)破壞者起到教育作用。當(dāng)事人直接委托第三方修復(fù)，避免修復(fù)資金經(jīng)過(guò)政府部門的過(guò)程，從根本上杜絕了腐敗問(wèn)題。政府、法院等有關(guān)部門或生態(tài)修復(fù)基金會(huì)只需要監(jiān)督修復(fù)過(guò)程，保證生態(tài)修復(fù)質(zhì)量。但只有在當(dāng)事人積極主動(dòng)修復(fù)的態(tài)度下才能順利實(shí)施，一旦當(dāng)事人消極處理，如出現(xiàn)資金不到位等情形，將直接影響第三方修復(fù)的效果。

（四）生態(tài)修復(fù)基金會(huì)綜合管理修復(fù)模式

人民法院可以通過(guò)判決或調(diào)解，責(zé)令生態(tài)破壞者交付生態(tài)環(huán)境的修復(fù)費(fèi)用，上繳至環(huán)境修復(fù)專項(xiàng)基金會(huì)，并由該基金會(huì)委托第三方進(jìn)行修復(fù)。環(huán)境公益訴訟的訴訟利益并不屬于原告，而應(yīng)當(dāng)歸屬于全社會(huì)，同時(shí)賠償款應(yīng)當(dāng)專項(xiàng)用于修復(fù)生態(tài)環(huán)境。為了防止資金挪用或貪腐，需要設(shè)立一個(gè)獨(dú)立運(yùn)營(yíng)的基金會(huì)代表社會(huì)公共利益。它需要高度獨(dú)立性，接受并管理獲得的賠償金或環(huán)境修復(fù)費(fèi)，并用于修復(fù)受到污染破壞的生態(tài)環(huán)境。同時(shí)，法律需要規(guī)范環(huán)境公益訴訟專項(xiàng)資金的來(lái)源、管理、使用，并加強(qiáng)對(duì)環(huán)境公益訴訟專項(xiàng)資金的審計(jì)監(jiān)督。

各地對(duì)生態(tài)修復(fù)基金模式均有所嘗試。例如，貴州省與中國(guó)綠色發(fā)展基金會(huì)合作，探索在該基金會(huì)設(shè)立專項(xiàng)基金賬戶以便于管理環(huán)境公益訴訟資金。引入中國(guó)綠色發(fā)展基金會(huì)等合作，初衷是為了保障資金利用的陽(yáng)光透明。然而，如果綠發(fā)會(huì)本身就是原告的話，法院對(duì)環(huán)境公益訴訟資金的判決將非常尷尬。環(huán)境公益訴訟資金是公益性質(zhì)，多方參與設(shè)立基金會(huì)目的就是為了防止挪作他用。如果法院責(zé)令被告向綠發(fā)會(huì)下屬專項(xiàng)基金賬戶支付生態(tài)修復(fù)金，由其進(jìn)行生態(tài)修復(fù)，那么該基金賬戶成立的作用將被弱化。

為避免前述情形的發(fā)生，海南、昆明、江蘇等地采取的則是設(shè)立完全獨(dú)立的環(huán)境公益訴訟專項(xiàng)基金或?qū)ｍ?xiàng)資金賬戶的方式，由其受領(lǐng)生效判決判令被告所承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用以及服務(wù)功能損失賠償金等款項(xiàng)。另外，為了支持昆明中院開(kāi)展環(huán)境公益訴訟試點(diǎn)的工作，2010年12月，昆明市政府出臺(tái)了 《昆明市環(huán)境公益訴訟救濟(jì)專項(xiàng)資金管理暫行辦法》，建立了獨(dú)立的昆明市環(huán)境公益訴訟救濟(jì)專項(xiàng)資金賬戶，確定了救濟(jì)專項(xiàng)資金賬戶的管理人，統(tǒng)一管理使用專項(xiàng)資金，并通過(guò)市場(chǎng)運(yùn)作的方式使用賠償款，用于修復(fù)生態(tài)環(huán)境。近年來(lái)，通過(guò)環(huán)境公益訴訟、環(huán)境犯罪被告人自愿交納等來(lái)源，昆明市的環(huán)境公益訴訟救濟(jì)專項(xiàng)資金賬戶共獲得600余萬(wàn)元的修復(fù)基金，現(xiàn)已有近500萬(wàn)元撥付用于生態(tài)修復(fù)，取得了良好的法律效果、社會(huì)效果和生態(tài)效果。

三、我國(guó)環(huán)境公益訴訟生態(tài)修復(fù)制度的完善路徑

（一）修復(fù)責(zé)任主體方面：建立生態(tài)修復(fù)責(zé)任人制度

明確修復(fù)責(zé)任主體，建立健全環(huán)境修復(fù)責(zé)任人制度，進(jìn)行環(huán)境修復(fù)考核問(wèn)責(zé)，將官員升遷和環(huán)境修復(fù)掛鉤。環(huán)境修復(fù)責(zé)任人制度，由黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任責(zé)任人，依法依規(guī)落實(shí)地方主體責(zé)任，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方力量進(jìn)行環(huán)境生態(tài)修復(fù)。實(shí)行差異化績(jī)效評(píng)價(jià)考核，將領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)結(jié)果及修復(fù)生態(tài)情況作為考核的重要參考。上級(jí)生態(tài)修復(fù)責(zé)任人負(fù)責(zé)組織對(duì)下一級(jí)責(zé)任人進(jìn)行考核，考核結(jié)果作為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)。

以河流管理為例，生態(tài)修復(fù)責(zé)任人制度在河湖管理保護(hù)方面已經(jīng)得到豐碩的成果，已經(jīng)在全國(guó)范圍內(nèi)全面推行“河長(zhǎng)制”?！昂娱L(zhǎng)制”，即由我國(guó)各級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任“河長(zhǎng)”，負(fù)責(zé)組織和領(lǐng)導(dǎo)相應(yīng)河湖的管理和保護(hù)工作。“河長(zhǎng)制”的推行起源于2007年太湖藍(lán)藻暴發(fā)事件，深受水危機(jī)之痛的江蘇無(wú)錫率先在全國(guó)實(shí)行地方行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)的“河長(zhǎng)制”。一年后，河湖生態(tài)初見(jiàn)成效。2012年江南水鄉(xiāng)浙江嘉興大力治理河網(wǎng)和湖泊的五類和劣五類的水體，各級(jí)黨政負(fù)責(zé)人均帶頭擔(dān)任轄區(qū)內(nèi)主要河流的河長(zhǎng)，牽頭負(fù)責(zé)所轄河流的水質(zhì)改善工作，創(chuàng)新治水管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)市、縣、鎮(zhèn)三級(jí)河長(zhǎng)制聯(lián)動(dòng)。隨著“河長(zhǎng)制”落實(shí)，河流水質(zhì)改善工作的開(kāi)展，江南水鄉(xiāng)重現(xiàn)了原面貌。

推行生態(tài)修復(fù)責(zé)任人制度的意義在于建立了一種生態(tài)修復(fù)的倒逼機(jī)制。生態(tài)修復(fù)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其順利實(shí)施是建立在權(quán)責(zé)明晰基礎(chǔ)上的，而責(zé)任主體的明確又是具體責(zé)任承擔(dān)的第一步。因此，對(duì)生態(tài)修復(fù)責(zé)任人定下了具體的生態(tài)修復(fù)目標(biāo)，黨政機(jī)關(guān)就有了具體可以考核的指標(biāo)及標(biāo)準(zhǔn)。地方領(lǐng)導(dǎo)干部在引入重污染高效益項(xiàng)目時(shí)將格外慎重，對(duì)環(huán)境生態(tài)修復(fù)的工作也將更加積極和主動(dòng)。

（二）修復(fù)資金方面：設(shè)立全國(guó)環(huán)境公益訴訟專項(xiàng)基金

1.統(tǒng)籌設(shè)立全國(guó)環(huán)境公益訴訟專項(xiàng)基金

各地均有試點(diǎn)設(shè)立環(huán)境公益訴訟專項(xiàng)基金，然而相互間存在著巨大差異。對(duì)于本區(qū)域內(nèi)環(huán)境公益訴訟尚可良好試行，但縱觀歷年環(huán)境資源案件，存在大量跨區(qū)域破壞生態(tài)的事件發(fā)生。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，實(shí)行統(tǒng)一的專項(xiàng)基金并進(jìn)行跨行政區(qū)劃管轄是必然趨勢(shì)。

建立全國(guó)統(tǒng)一的環(huán)境公益訴訟專項(xiàng)基金會(huì)，將財(cái)政撥款以及環(huán)境公益訴訟案件中生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用和其他環(huán)保公益款一起納入名下基金統(tǒng)一進(jìn)行管理，并在各省建立分基金會(huì)。制定嚴(yán)格的基金管理辦法，明確基金運(yùn)作程序，具體使用環(huán)境公益訴訟專項(xiàng)基金，注重分基金會(huì)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，修復(fù)受到污染破壞的生態(tài)環(huán)境。

2．多元化資金來(lái)源

（1）環(huán)境損害賠償金

人民法院可以通過(guò)判決或調(diào)解，責(zé)令生態(tài)破壞者交付生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用作為環(huán)境損害賠償，上繳至環(huán)境修復(fù)專項(xiàng)基金的賬戶。但是現(xiàn)行法律規(guī)定下的環(huán)境損害賠償對(duì)于企業(yè)而言遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能起到警示懲戒作用。例如，在康菲石油泄漏事件中，康菲石油、中海油分別就漁業(yè)損失和海洋生態(tài)損失賠償了13.5億元和16.83億元。而英國(guó)石油公司（BP）因漏油污染墨西哥灣海域累計(jì)支付近540億美元，巴西發(fā)生石油泄漏事故，美國(guó)雪佛龍石油公司支付約107億美元的環(huán)境賠償金。外國(guó)環(huán)境污染的天價(jià)賠償基于環(huán)境損害懲罰性賠償產(chǎn)生。我國(guó)現(xiàn)階段的立法暫無(wú)對(duì)環(huán)境損害懲罰性賠償?shù)囊?guī)定，違法成本低是導(dǎo)致環(huán)境問(wèn)題頻發(fā)的重要誘因之一。環(huán)境問(wèn)題頻發(fā)更使本不充裕的修復(fù)資金愈加捉襟見(jiàn)肘。如果在環(huán)境訴訟中引入懲罰性賠償機(jī)制，不僅可以提高違法成本遏制環(huán)境破壞行為，還可以保證生態(tài)修復(fù)資金的充足來(lái)源。

雖然我國(guó)在《環(huán)境保護(hù)法》第五十九條中已經(jīng)明確了行政機(jī)關(guān)可以作出“按日處罰”的行政行為的規(guī)定，懲罰性賠償?shù)挠白右呀?jīng)顯現(xiàn)，但該規(guī)定只是在違法者受到行政處罰后拒不改正時(shí)進(jìn)行處罰，尚未擴(kuò)展到因破壞環(huán)境即引起直接賠償?shù)姆懂?。而環(huán)境公益訴訟往往是在人民群眾的生產(chǎn)生活受到重大影響后，“行政不能”的情況下提起的，由于涉及到公共利益，加之部分政府部門責(zé)任推諉，違法者的投機(jī)性較高，違法者榨取生態(tài)環(huán)境獲得暴利后逍遙法外，留下當(dāng)?shù)卣屠习傩諡榄h(huán)境問(wèn)題埋單。因此，在環(huán)境公益訴訟中引入懲罰性賠償，大大提高了違法成本，可以更好地遏制這種機(jī)會(huì)主義行為[8]，環(huán)境損害的懲罰性賠償機(jī)制的建立勢(shì)在必行。

目前，我國(guó)在消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、食品安全、產(chǎn)品責(zé)任等方面均成功引入了懲罰性賠償制度，對(duì)保障消費(fèi)者權(quán)益，打擊惡意侵權(quán)，威懾不法分子產(chǎn)生了巨大作用。如果環(huán)境訴訟中引入懲罰性賠償機(jī)制，違法者基于理性人的利益考量，勢(shì)必會(huì)大大降低破壞環(huán)境的行為，還可以保證生態(tài)修復(fù)資金的充足來(lái)源。

（2）地方財(cái)政投入

生態(tài)修復(fù)制度因其涉及到公共利益，應(yīng)當(dāng)要求地方財(cái)政的大力支持。環(huán)境污染事件的爆發(fā)絕大部分是因?yàn)榈胤阶非驡DP而沒(méi)有對(duì)污染企業(yè)嚴(yán)加把關(guān)，環(huán)保監(jiān)管部門不作為而放任環(huán)境問(wèn)題頻發(fā)造成的。根據(jù)“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理”原則，由污染企業(yè)投入或被判罰資金來(lái)進(jìn)行生態(tài)修復(fù)，并且地方政府同樣也要為失職埋單。環(huán)境污染案件也具有跨區(qū)域性、緊迫性等特點(diǎn)，例如在“黃浦江死豬”事件中，黃浦江嘉興段拋棄的病死豬等嚴(yán)重污染了上海市民的生產(chǎn)生活用水。不過(guò)，當(dāng)上海市政府投入相應(yīng)資金先行治理后，可以向原污染者進(jìn)行追償。

（3）公共籌款

充分調(diào)動(dòng)社會(huì)公眾生態(tài)修復(fù)的積極性，推動(dòng)生態(tài)修復(fù)的公眾參與。例如，2014年度，溫州市全面實(shí)施“五水共治”，大力治理水污染，由領(lǐng)導(dǎo)帶頭捐款，當(dāng)年籌集社會(huì)資金的捐款高達(dá)5.4億余元。這也為生態(tài)修復(fù)資金的籌集開(kāi)辟了一條重要的渠道。

3．完善資金使用制度方面

（1）支持民事公益訴訟

建立支持環(huán)境保護(hù)團(tuán)體提起民事公益訴訟資金使用制度，將必需的調(diào)查、鑒定、評(píng)估、研究、律師代理等費(fèi)用納入支持范圍。社會(huì)團(tuán)體提起環(huán)境公益訴訟勝訴，則產(chǎn)生的訴訟費(fèi)用應(yīng)由侵權(quán)人承擔(dān)。一旦社會(huì)組織敗訴，可以請(qǐng)求法院減、免相關(guān)費(fèi)用，額外部分由環(huán)境公益訴訟專項(xiàng)基金支付，避免“天價(jià)訴訟費(fèi)”事件，以此提高環(huán)境保護(hù)團(tuán)體提起民事公益訴訟的積極性，支付環(huán)境保護(hù)團(tuán)體因民事公益訴訟敗訴所需的合理費(fèi)用。

（2）生態(tài)修復(fù)的跟蹤評(píng)價(jià)

合理的生態(tài)修復(fù)資金投入并非一步到位，考慮到生態(tài)修復(fù)的復(fù)雜性、周期性等特性，修復(fù)資金需要持續(xù)性的投入。前期投入需嚴(yán)格招標(biāo)，審核生態(tài)修復(fù)主體的資質(zhì)，以確保生態(tài)修復(fù)的效果。當(dāng)生態(tài)修復(fù)實(shí)施完畢后，相關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織生態(tài)修復(fù)的跟蹤評(píng)價(jià)，發(fā)現(xiàn)不達(dá)標(biāo)或仍然對(duì)環(huán)境有不良影響時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)提出改進(jìn)措施。

（三）生態(tài)修復(fù)監(jiān)督方面：重視項(xiàng)目審計(jì)與廉政監(jiān)督

1.生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目監(jiān)督

考慮到生態(tài)修復(fù)的復(fù)雜性、周期性等特性，生態(tài)修復(fù)的效果并非一蹴而就。不僅需要資金的持續(xù)性周期性投入，更需要相關(guān)責(zé)任人具體落實(shí)生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目。資金方面需要重視審計(jì)監(jiān)督，而落實(shí)生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目方面。前期要求嚴(yán)格審核生態(tài)修復(fù)第三方資質(zhì)，保障修復(fù)效果。中期要求定期檢查項(xiàng)目的進(jìn)程和效果。后續(xù)跟蹤評(píng)價(jià)需要定時(shí)維護(hù)，保障生態(tài)修復(fù)效果。生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目要保證陽(yáng)光透明，通過(guò)引入互聯(lián)網(wǎng)等新媒體進(jìn)行監(jiān)督、并開(kāi)設(shè)生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目公開(kāi)日，推動(dòng)公眾參與機(jī)制。

2.廉政監(jiān)督

保證充足的生態(tài)修復(fù)資金投入才能保障生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目的有序開(kāi)展。在生態(tài)修復(fù)過(guò)程中，生態(tài)修復(fù)資金投入往往是高額的，同時(shí)生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目涉及到多個(gè)部門，極易產(chǎn)生腐敗。重視對(duì)生態(tài)修復(fù)資金的審計(jì)監(jiān)督工作，要做到“有案必審”、“季度必審”，并將專項(xiàng)資金使用落實(shí)到具體的責(zé)任人，建立責(zé)任追責(zé)機(jī)制，同時(shí)接受全社會(huì)的廣泛監(jiān)督，提高資金使用的透明度。另外，加強(qiáng)廉政建設(shè)，嚴(yán)肅打擊貪腐挪用資金行為，對(duì)違法犯罪者追究其刑事責(zé)任，保證生態(tài)修復(fù)資金使用的合法合規(guī)。

[1]周訓(xùn)芳.論環(huán)境權(quán)的本質(zhì)—一種“人類中心主義”環(huán)境權(quán)觀[J].林業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題（雙月刊）,2003(6).

[2]杜萬(wàn)平.論環(huán)境刑法對(duì)生態(tài)利益的保護(hù)[J].江漢大學(xué)學(xué)報(bào)（人文科學(xué)版）,2004(5).

[3]周楠，吳父翰，謝邦宇.羅馬法[M].北京：群眾出版社，1983.

[4]向紫容.環(huán)境公益訴訟的海外經(jīng)驗(yàn)[J].檢察風(fēng)云,2013,(08):14.

[5]袁紅學(xué).構(gòu)建環(huán)境公益訴訟生態(tài)修復(fù)機(jī)制實(shí)證研究[J].中國(guó)環(huán)境法治，2013（2）.

[6]參見(jiàn)人民網(wǎng)《財(cái)政部通報(bào)5起中央大氣污染防治專項(xiàng)資金檢查典型案例》.http://politics.people.com.cn/n1/2016/1212/c1001-28943596.html.

[7]參見(jiàn)新浪網(wǎng) 《連云港企業(yè)老板非法排污被判公益勞動(dòng) 系江蘇首例》http://jiangsu.sina.com.cn/news/b/2015-06-04/detail-icrvvpkk7892827.shtml.

[8]畢瑜曼.環(huán)境民事公益訴訟中的“懲罰性賠償”—中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴德州晶華集團(tuán)振華有限公司大氣污染責(zé)任糾紛案評(píng)釋[J].法制與社會(huì)，2016(17).

本文系司法部2016年度國(guó)家法治與法學(xué)理論研究項(xiàng)目：“生態(tài)修復(fù)市場(chǎng)化運(yùn)作的法律保障研究”，項(xiàng)目編號(hào)：16SFB5036；2017年度海南省高等學(xué)?？茖W(xué)研究項(xiàng)目：“海南綠色崛起中的環(huán)境審判制度創(chuàng)新研究”，項(xiàng)目編號(hào)：Hnky2017-11；2015年度海南大學(xué)青年基金項(xiàng)目：“生態(tài)紅線與環(huán)境預(yù)警制度創(chuàng)新研究”，項(xiàng)目編號(hào)：qnjj1502；2015年度海南大學(xué)科研啟動(dòng)基金項(xiàng)目：“生態(tài)紅線與環(huán)境預(yù)警制度創(chuàng)新”，項(xiàng)目編號(hào)：kyqd1555。

任洪濤，海南大學(xué)法學(xué)院碩士研究生導(dǎo)師,法學(xué)博士，研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法；南靖杰，海南大學(xué)法學(xué)院學(xué)生。

〔責(zé)任編輯：梅 林〕