經(jīng)濟責(zé)任審計問責(zé)制構(gòu)建的研究

張志成+魏博雅

【摘 要】“審計風(fēng)暴”過后，無論是從實踐上，還是理論中，都十分期待合理且切實可行的經(jīng)濟責(zé)任審計問責(zé)制度。本文將把經(jīng)濟責(zé)任審計與問責(zé)制相結(jié)合，闡明經(jīng)濟責(zé)任審計問責(zé)制的理論基礎(chǔ)，指出其存在的問題，并提出完善該制度的方式方法。

【關(guān)鍵詞】經(jīng)濟責(zé)任審計；審計問責(zé)；制度構(gòu)建

審計對維護國家和公眾的經(jīng)濟利益至關(guān)重要。但隨著經(jīng)濟情況的日益復(fù)雜，審計問責(zé)難以及時跟上形勢。在政府問責(zé)制的建設(shè)中，審計的作用沒有得到有效發(fā)揮。因此，以經(jīng)濟責(zé)任審計的問責(zé)研究就成為了我國政府審計問責(zé)制構(gòu)建和完善的關(guān)鍵。

一、審計問責(zé)制的理論基礎(chǔ)與結(jié)構(gòu)

（一）理論基礎(chǔ)

審計問責(zé)以受托經(jīng)濟責(zé)任理論為基礎(chǔ)提出。其內(nèi)容是：在兩權(quán)分離的情形下，財產(chǎn)所有者將其財產(chǎn)交付受托者代為經(jīng)營管理，財產(chǎn)所有者授予受托者管理或經(jīng)營的權(quán)力，而受托者有為財產(chǎn)所有者經(jīng)營管理財產(chǎn)的責(zé)任。在受托人沒有履行或沒有完全履行責(zé)任時，委托人可啟動相應(yīng)程序，進行問責(zé)。

（二）經(jīng)濟責(zé)任審計問責(zé)制要素

1.問責(zé)主體

（1）“內(nèi)部問責(zé)”，就是上級機關(guān)和相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)。在監(jiān)督的渠道上是由公民、法人或其他組織檢舉，媒體曝光也能成為問責(zé)的依據(jù)之一。這是行政系統(tǒng)內(nèi)部的問責(zé)，可稱之為‘同體問責(zé)。

（2）“外部問責(zé)”，就是問責(zé)主體不只是國家行政、立法和審計機關(guān)，還有政黨、社會團體、媒體與公眾。國家審計問責(zé)主體是一個多層級的問責(zé)體系，這是一個以審計機關(guān)直接問責(zé)為核心，輔之以權(quán)力機關(guān)問責(zé)，再擴展到輿論問責(zé)的有機體系。

2.問責(zé)對象

我國《審計法》規(guī)定：被審計單位的財政收支、財務(wù)收支違反國家法律，行政法規(guī)規(guī)定，審計機關(guān)應(yīng)該依法對被審計單位及其直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。從這一規(guī)定可看出，經(jīng)濟責(zé)任審計問責(zé)的對象是直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員。

3.問責(zé)程序

關(guān)于問責(zé)程序，分為以下幾個步驟：

（1）認定責(zé)任。由審計部門依照合規(guī)性，效益性原則測試被審單位經(jīng)濟責(zé)任履行的情況，然后出具審計報告，對被審單位受托經(jīng)濟責(zé)任履行的情況實行評價，是完全履行受托責(zé)任還是未完全履行或未履行受托責(zé)任。

（2）處理處罰。針對審計報告中涉及的問責(zé)人，聽取問責(zé)當事人的陳述和申辯，根據(jù)相關(guān)規(guī)定出具責(zé)任鑒定書，使用強制手段對被審計單位處理處罰，將責(zé)任確定制作書面決定書送達當事人，并告知當事人依法享有復(fù)核的權(quán)利，將處理結(jié)果進行公告。

（3）進行改進。找出未履行或未完全履行受托責(zé)任的事項，分析原因，提出具體的改進工作的建議，對被問責(zé)單位的整改狀況以及相關(guān)責(zé)任人的表現(xiàn)進行追蹤。

二、我國經(jīng)濟責(zé)任審計問責(zé)制存在的問題

目前，在經(jīng)濟責(zé)任審計問責(zé)在法律制定，結(jié)果運用，和審計質(zhì)量等方面還存在以下問題：

（一）現(xiàn)行法律可操作性不強

在當前的與問責(zé)有關(guān)的法律文件中，大部分是原則性規(guī)定文件，如《審計法》規(guī)定：“被審計單位的財政收支、財務(wù)收支違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定，構(gòu)成犯罪的人員，依法追究刑事責(zé)任”，但該追究何種責(zé)任，目前的說法尚不明確。

（二）審計結(jié)果使用的公開度有待提升

依照2010年的新規(guī)定：“經(jīng)濟責(zé)任審計任期結(jié)束后，審計機關(guān)出具的審計結(jié)果報告在送達被審計領(lǐng)導(dǎo)干部及其所在單位時，報送本級政府行政首長，必要時報送本級黨委主要負責(zé)人；提交委托審計的組織部門；抄送聯(lián)席會議有關(guān)成員單位?！边@一規(guī)定致使公眾的知情權(quán)和參與權(quán)受到限制，審計問責(zé)的公開透明難以實現(xiàn)，問責(zé)不能形成動態(tài)互動，審計問責(zé)落實困難。

（三）經(jīng)濟責(zé)任審計質(zhì)量還有提升空間

由于組織結(jié)構(gòu)的特殊性，我國審計機關(guān)在基層的干部有相當大的比例是非專業(yè)人員，這對審計工作的質(zhì)量與效率具有影響。進行審計問責(zé)時，同時涉及被審單位和單位領(lǐng)導(dǎo)。單位行為和個人行為有一個很大的差別：即單位的經(jīng)濟活動大都是以具體記錄為載體，查實起來相對容易。而個人經(jīng)濟活動，如領(lǐng)導(dǎo)干部貪污受賄、無為等經(jīng)濟問題，一般很難找出蛛絲馬跡。由于審計方法具有局限，審計人員對相關(guān)問責(zé)法律還不夠清晰，在實踐過程中難免出現(xiàn)對審計責(zé)任的界定不甚清楚的問題，致使審計評價不夠深入，利用價值不高。

三、構(gòu)建和完善經(jīng)濟責(zé)任審計問責(zé)制的策略方法

（一）促進經(jīng)濟責(zé)任問責(zé)的法治建設(shè)

針對我國經(jīng)濟責(zé)任審計立法還不夠細致，立法可操作性還有待加強的問題，應(yīng)從以下方面進行該進：

進行問責(zé)立法。只有進行問責(zé)立法，才能使審計問責(zé)有法可依。在具體的制度建設(shè)上，美國的立法審查能為我國問責(zé)制提供一條完善的思路。依據(jù)法律法規(guī)規(guī)定實行經(jīng)濟責(zé)任審計問責(zé)，可以使問責(zé)具有法律依據(jù)，同時還規(guī)范了經(jīng)濟責(zé)任審計問責(zé)行為。

此外，需要出臺一部新法，進一步明確經(jīng)濟責(zé)任審計問責(zé)的主、客體、原則與程序、信息披露、處罰等。該法律應(yīng)當做到全面、客觀、公正、便于執(zhí)行，還應(yīng)該與之前的法律規(guī)章協(xié)調(diào)一致。還有，要堅持“從嚴執(zhí)法”，“從嚴司法”，細化處罰標準，加大處罰力度，使經(jīng)濟責(zé)任審計問責(zé)擁有法律保障。

（二）完善經(jīng)濟審計問責(zé)的工作機制

針對審計部門與紀檢等問責(zé)部門協(xié)調(diào)性有待提升，審計結(jié)果不夠透明公開，以及“事后審計”等致使審計結(jié)果利用不充分等現(xiàn)象，應(yīng)從以下方面加以改進：

一方面，加強部門之間的協(xié)調(diào)性。應(yīng)建立經(jīng)濟責(zé)任審計工作聯(lián)席會議制度，由中紀委、中組部、監(jiān)察部、人事部、審計署等部門參與。以此來最大程度地消除各部門之間的溝通障礙，讓審計信息的利用價值最大化。

另一方面，增強經(jīng)濟審計問責(zé)成果運用效果。經(jīng)濟責(zé)任審計作用是否得到有效發(fā)揮，關(guān)鍵在于審計結(jié)果是否可以合理處理與運用。當前，應(yīng)把建設(shè)經(jīng)濟責(zé)任審計結(jié)果與領(lǐng)導(dǎo)干部任用與免除的制度相掛鉤的銜接性制度作為重點，紀檢監(jiān)察部門要做好把經(jīng)濟責(zé)任審計工作與懲治和預(yù)防腐敗相結(jié)合的工作。

（三）提升經(jīng)濟責(zé)任審計問責(zé)的工作質(zhì)量

針對審計工作質(zhì)量與效率需要更大提升的問題，應(yīng)當做好以下幾點：

1.加強對審計人員的管理

審計人員可以實行職業(yè)資格準入制度。還要加強對審計人員的工作質(zhì)量的控制?？刂茖徲嬞|(zhì)量過程，公告審計結(jié)果，科學(xué)管理審計質(zhì)量。我國頒布的《審計機關(guān)審計項目質(zhì)量控制辦法》能夠在實務(wù)中對提升審計人員工作質(zhì)量起到指導(dǎo)作用。最后完善退出機制，使審計失敗的問責(zé)規(guī)范化。

2.建立規(guī)范的審計問責(zé)評價標準

發(fā)展經(jīng)濟責(zé)任審計問責(zé)工作，應(yīng)逐步完善黨政領(lǐng)導(dǎo)干部與國企主要領(lǐng)導(dǎo)人員的經(jīng)濟責(zé)任審計。要求以強化經(jīng)濟責(zé)任審計建設(shè)的規(guī)范化為重點，加快制度建設(shè)的步伐。此外，審計要切實有效的起到監(jiān)督的作用，并對所查明的重大違法違規(guī)違紀問題和嚴重的經(jīng)濟案件予以嚴肅處理。

四、結(jié)語

隨著我國審計問責(zé)制的制度建設(shè)與評價標準更為完善，相應(yīng)的研究成果可以更為豐碩，理論水平得以提升，再以理論成果指導(dǎo)與推動實踐發(fā)展，相信我國審計問責(zé)制會得到長足的進展。

【參考文獻】

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