從財(cái)政依附性反思中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)

熊 偉

從財(cái)政依附性反思中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)

熊 偉

社會(huì)保險(xiǎn)是一種參保人自我負(fù)責(zé)的互助共濟(jì)制度，建立在精算平衡的基礎(chǔ)上，其收入和支出都應(yīng)受法律約束，不宜由政府自由裁量。社會(huì)保險(xiǎn)與財(cái)政應(yīng)保持相對(duì)獨(dú)立，政府不宜直接干預(yù)社會(huì)保險(xiǎn)財(cái)務(wù),社會(huì)保險(xiǎn)不應(yīng)依附財(cái)政。鑒于此，社會(huì)保險(xiǎn)基金不宜納入政府預(yù)算，而應(yīng)該財(cái)務(wù)獨(dú)立，自治管理。作為利益主體之一，政府可以參與社會(huì)保險(xiǎn)的管理，但不能壟斷，參保人和公眾都有參與權(quán)和知情權(quán)?；诓煌睦碛?，政府有義務(wù)補(bǔ)助社會(huì)保險(xiǎn)，但補(bǔ)助必須條分縷析，于法有據(jù)，不宜將制度轉(zhuǎn)型成本和政策性開(kāi)支等同于政府的制度擔(dān)保人責(zé)任。

財(cái)政依附性； 社會(huì)保險(xiǎn)； 財(cái)務(wù)獨(dú)立； 體制轉(zhuǎn)型

政府對(duì)于社會(huì)保險(xiǎn)從來(lái)不能缺位，否則，社會(huì)保險(xiǎn)制度很難建立及運(yùn)轉(zhuǎn)。盡管如此，社會(huì)保險(xiǎn)卻不宜依附財(cái)政，二者在法律上應(yīng)保持獨(dú)立性，遵從不同的理念和原則，防止在主體和權(quán)責(zé)方面的混同。我國(guó)仿效美國(guó)和英國(guó)的做法，由政府出面充當(dāng)社會(huì)保險(xiǎn)人。社會(huì)保險(xiǎn)甚至被納入財(cái)政管理，其主體、財(cái)產(chǎn)、管理、責(zé)任等方面都與財(cái)政重合。這種嚴(yán)重依附財(cái)政的社會(huì)保險(xiǎn)雖然在獲取財(cái)政資金、借用政府信用方面頗具優(yōu)勢(shì)，但會(huì)帶來(lái)政府責(zé)任的無(wú)限擴(kuò)大以及資金管理方面的僵化官僚。一旦將社會(huì)保險(xiǎn)趨同于國(guó)家福利，淡化繳費(fèi)與享受待遇之間的關(guān)聯(lián)性，社會(huì)保險(xiǎn)內(nèi)在的人性尊嚴(yán)、自我負(fù)責(zé)、社會(huì)連帶理念也會(huì)受到?jīng)_擊，參保人的權(quán)益保護(hù)勢(shì)必難以周全。因此，應(yīng)重新審視我國(guó)財(cái)政與社會(huì)保險(xiǎn)的關(guān)系，基于主體區(qū)分重構(gòu)二者之間的法律關(guān)系。

一、 社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系與政府的角色定位

社會(huì)保險(xiǎn)源于大規(guī)模工業(yè)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的需要(察赫，2014:240)。在農(nóng)業(yè)社會(huì)中，家庭是基本的生產(chǎn)及生活單位，成員之間的扶養(yǎng)照顧，加上家庭本身的經(jīng)濟(jì)積累，基本可以解決健康、養(yǎng)老的問(wèn)題。養(yǎng)兒防老，積谷防饑，就是這種模式的寫(xiě)照。如果出現(xiàn)更大的風(fēng)險(xiǎn)，基于血緣的家族也可以發(fā)揮一定的互助功能。由于當(dāng)時(shí)手工業(yè)的規(guī)模小，從業(yè)人員常常以家庭成員為主，家庭給養(yǎng)仍是主要的保障模式，輔之以行業(yè)協(xié)會(huì)的互助互濟(jì)，政府一般無(wú)須承擔(dān)社會(huì)安全職能。而在工業(yè)社會(huì)中，城市人口聚居、大家庭的解體、大規(guī)模機(jī)器生產(chǎn)的引進(jìn)、高度危險(xiǎn)行業(yè)的出現(xiàn)，不僅產(chǎn)生了日趨普遍和嚴(yán)重的職業(yè)傷害，也讓傳統(tǒng)的醫(yī)療、養(yǎng)老等風(fēng)險(xiǎn)難以繼續(xù)在家庭內(nèi)解決(Kaufmann，2006:250)。為緩和勞工階層與資本家之間日益激化的矛盾，也包括作為對(duì)抗社會(huì)主義思想傳播的措施之一，社會(huì)保險(xiǎn)在俾斯麥時(shí)期的德國(guó)首先出現(xiàn)，便不是一件讓人意外的事情(Kaufmann，2006:249)。

其實(shí)，不管是養(yǎng)老，還是疾病治療、失業(yè)救濟(jì)、生育保障，都可以通過(guò)國(guó)家福利方式提供。相對(duì)而言，其分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力甚至?xí)?qiáng)于社會(huì)保險(xiǎn)。但是，天下沒(méi)有免費(fèi)的午餐。在現(xiàn)代國(guó)家中，高福利總是和高稅收連在一起。如果國(guó)民相對(duì)富裕，收入差距小，讓政府有機(jī)會(huì)獲得充裕財(cái)力，同時(shí)保證福利分配大體公平，這種體制也許的確能運(yùn)作良好。北歐國(guó)家的實(shí)踐就是例證。然而，要想讓國(guó)家福利覆蓋社會(huì)的方方面面，運(yùn)作成本十分高昂，一旦財(cái)政汲取能力變?nèi)?，就?huì)陷入入不敷出的困境。另一方面，如果地區(qū)發(fā)展差距、居民收入差距大，居民貢獻(xiàn)不一但福利相差無(wú)幾，公平問(wèn)題就會(huì)凸顯。因此，雖然各國(guó)都在為國(guó)民提供福利，但一般限于急迫性事項(xiàng)或特定人群。至于養(yǎng)老、醫(yī)療等，由于其構(gòu)成可預(yù)見(jiàn)的持續(xù)性開(kāi)支，將其納入福利體系的國(guó)家并不多見(jiàn)。

相比國(guó)家福利，在解決社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)方面，社會(huì)保險(xiǎn)的特點(diǎn)在于：第一，社會(huì)保險(xiǎn)有別于財(cái)政，一般不需要國(guó)家提供資金。除非需要特別照顧，否則，所有參保人都必須繳費(fèi)，才有可能在發(fā)生保險(xiǎn)事故后享受保險(xiǎn)待遇。而國(guó)家福利并不以特定個(gè)體的納稅作為前提，而是根據(jù)需要和可能來(lái)提供。第二，社會(huì)保險(xiǎn)的繳費(fèi)與享受待遇之間存在著正相關(guān)關(guān)系，一般而言，繳費(fèi)越多，享受的待遇越高。這種關(guān)聯(lián)性使得保險(xiǎn)待遇成為參保人的權(quán)利，而不是國(guó)家的恩賜。這有助于維護(hù)參保人的人格尊嚴(yán)，從心理上擺脫對(duì)國(guó)家的依賴。而福利標(biāo)準(zhǔn)并不基于納稅數(shù)額，是否提供福利，提供多少福利，完全由國(guó)家斟酌決定，納稅人沒(méi)有請(qǐng)求權(quán)。第三，國(guó)家福利必須以政府名義舉辦，而在社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系中，政府并不必然成為當(dāng)事人。即便政府部門(mén)承擔(dān)保險(xiǎn)人職責(zé)，也可以通過(guò)特定的法律構(gòu)造，讓國(guó)家與社會(huì)保險(xiǎn)保持相對(duì)獨(dú)立。

社會(huì)保險(xiǎn)通常可區(qū)分為“福利型”和“保險(xiǎn)型”兩種形態(tài)。在福利型社會(huì)保險(xiǎn)制度中，社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)基本上由政府負(fù)責(zé)，社會(huì)保險(xiǎn)資金通過(guò)稅收方式征集，社會(huì)保險(xiǎn)待遇支付也由政府有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)，政府充當(dāng)社會(huì)保險(xiǎn)人的角色。這些國(guó)家包括北歐國(guó)家、一些英語(yǔ)國(guó)家以及部分中東歐國(guó)家，如瑞典、美國(guó)、英國(guó)(鄭秉文、房連泉，2007:10)。在保險(xiǎn)型社會(huì)保險(xiǎn)模式下，社會(huì)保險(xiǎn)資金通過(guò)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的方式征集，由雇主和雇員供款，強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)傇瓌t，政府只負(fù)責(zé)行政費(fèi)用或者若干赤字彌補(bǔ)(孫迺翊，2008:2)。比如，法國(guó)和德國(guó)就設(shè)有專門(mén)的非政府組織經(jīng)辦社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)，或者由私人保險(xiǎn)公司經(jīng)辦(貝克爾，2005:1)。然而，無(wú)論是哪一種類型，只要堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的保險(xiǎn)原理，就必須遵循風(fēng)險(xiǎn)、繳費(fèi)與待遇的關(guān)聯(lián)性，堅(jiān)持精算平衡原則，確保社會(huì)保險(xiǎn)與財(cái)政的區(qū)分，讓社會(huì)保險(xiǎn)依法獨(dú)立運(yùn)行。

社會(huì)保險(xiǎn)的經(jīng)典模式可以簡(jiǎn)化為，根據(jù)法律設(shè)定的條件和標(biāo)準(zhǔn)，參保人繳費(fèi)，保險(xiǎn)人承保。保險(xiǎn)事故發(fā)生后，保險(xiǎn)人向參保人支付保險(xiǎn)待遇，政府只是履行監(jiān)管和保障職能，并不直接成為保險(xiǎn)關(guān)系的一方(察赫，2014:259)。即便根據(jù)法律授權(quán)，政府在繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、待遇確定、資金管理等方面行使一定的職權(quán)，政府仍是社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系之外的主體。保險(xiǎn)型社會(huì)保險(xiǎn)與這種模式高度契合(鄭秉文、房連泉，2007:10)。即便是福利型社會(huì)保險(xiǎn)，雖然政府直接充當(dāng)社會(huì)保險(xiǎn)人，財(cái)政與社會(huì)保險(xiǎn)也會(huì)適度分離。正如政府對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的所有權(quán)職能與對(duì)社會(huì)事務(wù)的管理職能不一樣，作為社會(huì)保險(xiǎn)人的政府與作為公共管理人的政府同樣可以區(qū)分。通過(guò)一定的法律設(shè)計(jì)，可以創(chuàng)造出公法上的經(jīng)辦主體，如借助信托機(jī)制建立基金，代表政府行使保險(xiǎn)人權(quán)能，免于跟公共管理職能混同。按照這種安排，政府的責(zé)任相當(dāng)于“最后保險(xiǎn)人”，它所起到的是支持、保障和兜底作用，而不是替代社會(huì)保險(xiǎn)人對(duì)外承擔(dān)責(zé)任(Pierre Koning，2006:381-389)。

有鑒于此，不管是哪種類型的社會(huì)保險(xiǎn)，社會(huì)保險(xiǎn)與政府財(cái)政都應(yīng)當(dāng)分離，社會(huì)保險(xiǎn)收入不應(yīng)混同于財(cái)政收入，社會(huì)保險(xiǎn)支出不應(yīng)定性為財(cái)政支出。雖然政府在社會(huì)保險(xiǎn)改革方面經(jīng)常居于主導(dǎo)地位，但這絕不意味著政府替代社會(huì)保險(xiǎn)。如果將社會(huì)保險(xiǎn)改造為純粹的財(cái)政行為，社會(huì)保險(xiǎn)將不再具有保險(xiǎn)性，與參保人自我負(fù)責(zé)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的原理相沖突，而會(huì)變成事實(shí)上的國(guó)家福利。即便政府充當(dāng)社會(huì)保險(xiǎn)人，也應(yīng)設(shè)定專門(mén)的法律主體獨(dú)立負(fù)責(zé)，財(cái)政與社會(huì)保險(xiǎn)仍然得以分離。也只有這樣，才有可能堅(jiān)持社會(huì)保險(xiǎn)的財(cái)務(wù)獨(dú)立性，維護(hù)社會(huì)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)性質(zhì)，防止社會(huì)保險(xiǎn)異化，最大程度地維護(hù)參保人的利益。

二、 財(cái)政扶持與社會(huì)保險(xiǎn)的財(cái)務(wù)獨(dú)立

社會(huì)保險(xiǎn)財(cái)務(wù)獨(dú)立是基金收支平衡的需要，也是參保人自我負(fù)責(zé)和團(tuán)體成員之間連帶互助的要求，能增強(qiáng)社會(huì)主體對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的參與意識(shí)和對(duì)保險(xiǎn)制度的認(rèn)同感，也可有效減輕國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)。德國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度基于自治的理念，強(qiáng)調(diào)所有社會(huì)保險(xiǎn)支出、準(zhǔn)備金以及行政支出，均應(yīng)由保費(fèi)加以支應(yīng)(孫迺翊，2008:101)。即便在政府主辦社會(huì)保險(xiǎn)的國(guó)家，通過(guò)設(shè)計(jì)一定的法律架構(gòu)，社會(huì)保險(xiǎn)與財(cái)政之間仍可保持恰當(dāng)距離，以保障社會(huì)保險(xiǎn)的財(cái)務(wù)獨(dú)立性，同時(shí)厘清政府的財(cái)政責(zé)任，避免身份混同和責(zé)任泛化。例如，美國(guó)聯(lián)邦政府成立社會(huì)保障信托，獨(dú)立于財(cái)政運(yùn)行，不必遵循政府預(yù)算程序。政府征收工資薪金稅后，隨即信托給社會(huì)保險(xiǎn)基金，作為基金收入來(lái)源，用于社會(huì)保險(xiǎn)開(kāi)支(佩塔斯尼克，2009:74)。

盡管如此，財(cái)政與社會(huì)保險(xiǎn)之間的聯(lián)系仍無(wú)法割斷，這在各國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)實(shí)踐中不僅客觀存在，而且非常普遍。隨著福利國(guó)家觀念的普及，發(fā)展社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)成為國(guó)家的義務(wù)，享受社會(huì)保險(xiǎn)則成為公民的權(quán)利，一些國(guó)家的憲法對(duì)此都有確認(rèn)(陳新民，2010:449)。例如，我國(guó)《憲法》第四十五條即規(guī)定，“中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國(guó)家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)?！被谶@個(gè)背景，國(guó)家對(duì)于社會(huì)保險(xiǎn)不能置身事外，而必須通過(guò)制度供給、財(cái)政扶持和信用擔(dān)保的方式，發(fā)起、推動(dòng)和支持社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)，也包括對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)行為的監(jiān)管和規(guī)范。從這個(gè)角度來(lái)看，財(cái)政介入社會(huì)保險(xiǎn)是國(guó)家責(zé)任的體現(xiàn)，是現(xiàn)代國(guó)家的憲法義務(wù)。

財(cái)政對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的扶持有很多方式，大多數(shù)體現(xiàn)為資金支持，也可能表現(xiàn)為管理服務(wù)或制度借用。在資金支持方面，例如，在社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)剛起步時(shí)，由于公眾接受度低、參保覆蓋面不寬、繳費(fèi)率沒(méi)有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，導(dǎo)致社會(huì)保險(xiǎn)收入不足，難以應(yīng)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)待遇的支出。此時(shí)，政府即有必要提供資金支持，幫助社會(huì)保險(xiǎn)解決資金困難，引導(dǎo)和鼓勵(lì)更多的人自愿繳費(fèi)，提高保險(xiǎn)的繳費(fèi)率。此外，對(duì)于經(jīng)政府特許的繳費(fèi)減免，或因政策變化而導(dǎo)致的支出標(biāo)準(zhǔn)提高，財(cái)政有責(zé)任填補(bǔ)費(fèi)用，使社會(huì)保險(xiǎn)基金的利益不至受損。再則，對(duì)于未來(lái)可能出現(xiàn)的支付不能，政府還有必要未雨綢繆，建立社會(huì)保險(xiǎn)儲(chǔ)備基金，維持人們對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)的信心。萬(wàn)一社會(huì)保險(xiǎn)發(fā)生支付不能，基于“最后保險(xiǎn)人”責(zé)任，政府有義務(wù)投入資金，對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)施加救助。在管理服務(wù)和制度借用方面，財(cái)政也可發(fā)揮多種形式的作用。例如，我國(guó)將社會(huì)保險(xiǎn)基金納入財(cái)政預(yù)算管理，同時(shí)要求將社會(huì)保險(xiǎn)資金存入財(cái)政專戶，一些省份的地方政府還委托稅務(wù)機(jī)關(guān)征收社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)*據(jù)筆者統(tǒng)計(jì)，自2017年1月1日起，全國(guó)31個(gè)省、直轄市、自治區(qū)和5個(gè)計(jì)劃單列市中，由稅務(wù)機(jī)關(guān)征收社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的有22個(gè)，其余14個(gè)由社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)征收。。盡管有些做法可以從法理上商榷，但毫無(wú)疑問(wèn)，這是典型的財(cái)政為社會(huì)保險(xiǎn)提供管理服務(wù)。美國(guó)等一些國(guó)家開(kāi)征社會(huì)保險(xiǎn)稅，但仍然維持繳稅與保險(xiǎn)待遇之間的關(guān)聯(lián)性，并通過(guò)信托設(shè)立社會(huì)保險(xiǎn)基金，保證社會(huì)保險(xiǎn)獨(dú)立運(yùn)行。在很大程度上，這種社會(huì)保險(xiǎn)稅也是在借用財(cái)政資源，形式上是稅，事實(shí)上就是社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。稅收形式所能提供的，是征稅的便利和效率，就社會(huì)保險(xiǎn)而言，其他的并沒(méi)有發(fā)生變化。此外，盡管社會(huì)保險(xiǎn)基金不同于財(cái)政資金，但都屬于公共資金，在公眾參與和公開(kāi)透明方面有共性要求，財(cái)政經(jīng)驗(yàn)也可以為社會(huì)保險(xiǎn)所借鑒。

該如何看待財(cái)政與社會(huì)保險(xiǎn)的聯(lián)系？是因?yàn)槠浯嬖诰椭鲝埲∠鐣?huì)保險(xiǎn)的財(cái)務(wù)獨(dú)立性，讓社會(huì)保險(xiǎn)依附于政府財(cái)政，還是在承認(rèn)的同時(shí)維持社會(huì)保險(xiǎn)的獨(dú)立性？筆者認(rèn)為答案應(yīng)該是后者。社會(huì)保險(xiǎn)的財(cái)務(wù)獨(dú)立性是由其內(nèi)在稟性決定的，并不會(huì)因?yàn)槠渑c財(cái)政聯(lián)系緊密而消除。如果否認(rèn)社會(huì)保險(xiǎn)對(duì)財(cái)政的獨(dú)立性，將其混同于政府財(cái)政行為，社會(huì)保險(xiǎn)將不再是社會(huì)保險(xiǎn)，而可能會(huì)變成國(guó)家福利。這是因?yàn)?，社?huì)保險(xiǎn)是團(tuán)體成員共同分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制，繳費(fèi)形成的保險(xiǎn)基金是應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)，繳費(fèi)與保險(xiǎn)待遇之間的關(guān)聯(lián)性是團(tuán)體成員自愿參保的心理基礎(chǔ)，財(cái)務(wù)獨(dú)立則是社會(huì)保險(xiǎn)有效運(yùn)行的制度基礎(chǔ)(張榮芳，2015:3)。如果保險(xiǎn)基金沒(méi)有穩(wěn)定的資金來(lái)源，如果保險(xiǎn)事務(wù)沒(méi)有自主的決策機(jī)構(gòu)，如果保險(xiǎn)財(cái)產(chǎn)不能被免于外在干涉，而是完全遵照政府財(cái)政的運(yùn)行邏輯，社會(huì)保險(xiǎn)的“社會(huì)性”和“保險(xiǎn)性”就不復(fù)存在，而成為變相的國(guó)家福利。

相比社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利等傳統(tǒng)的社會(huì)保障項(xiàng)目，社會(huì)保險(xiǎn)的“社會(huì)性”體現(xiàn)得最為明顯。社會(huì)救濟(jì)和社會(huì)福利仍是國(guó)家直接出面解決社會(huì)問(wèn)題，社會(huì)本身的主體性并沒(méi)有體現(xiàn)出來(lái)。借助于保險(xiǎn)機(jī)制，社會(huì)保險(xiǎn)則在國(guó)家與個(gè)人之間開(kāi)創(chuàng)了一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)空間。對(duì)于養(yǎng)老、職業(yè)傷害、醫(yī)療等社會(huì)問(wèn)題，保險(xiǎn)團(tuán)體依據(jù)大數(shù)法則分?jǐn)傦L(fēng)險(xiǎn)，所有成員共同繳費(fèi)，共同形成應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)。在這種機(jī)制下，“社會(huì)”問(wèn)題“社會(huì)”解決，因此，它是最能體現(xiàn)社會(huì)保障特色的領(lǐng)域。盡管國(guó)家會(huì)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)提供幫助，但這不足以消除社會(huì)保險(xiǎn)的特性。從法律角度可以說(shuō)，國(guó)家提供物質(zhì)幫助，只是在履行國(guó)家責(zé)任。而社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)從國(guó)家獲取物質(zhì)幫助，則是公民基本權(quán)利的體現(xiàn)。正是由于社會(huì)保險(xiǎn)在機(jī)制上獨(dú)立于國(guó)家財(cái)政，才使得國(guó)家與社會(huì)的二元區(qū)分在社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域表現(xiàn)最為充分。

三、 中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)依附于財(cái)政的具體體現(xiàn)

中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)明顯呈現(xiàn)兩面性。一方面，它堅(jiān)持保險(xiǎn)原理，強(qiáng)調(diào)參保人自我負(fù)責(zé)，社會(huì)保險(xiǎn)收支平衡，保險(xiǎn)基金專戶管理，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與政府相對(duì)分離，希望維持社會(huì)保險(xiǎn)相對(duì)于政府和財(cái)政的獨(dú)立性。另一方面，它又將社會(huì)保險(xiǎn)納入財(cái)政預(yù)算，政府在機(jī)構(gòu)設(shè)置、內(nèi)部決策和資金調(diào)度方面強(qiáng)力介入，社會(huì)保險(xiǎn)和財(cái)政很大程度上相混淆，主體、財(cái)產(chǎn)和職能的獨(dú)立性變得模糊，社會(huì)保險(xiǎn)嚴(yán)重依附財(cái)政。由于社會(huì)保險(xiǎn)是現(xiàn)代國(guó)家的職能，社會(huì)保險(xiǎn)必然與財(cái)政發(fā)生關(guān)聯(lián)，其兩面性在任何國(guó)家都會(huì)存在，但其效果卻不一致。相容的配置不會(huì)發(fā)生法理沖突，在分立的基礎(chǔ)上發(fā)生聯(lián)系，在聯(lián)系的同時(shí)承認(rèn)分立。不相容的配置卻會(huì)導(dǎo)致一方否定另一方，事物內(nèi)部呈現(xiàn)尖銳的法理沖突。筆者認(rèn)為，中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)對(duì)財(cái)政的依附性，本質(zhì)上存在著反社會(huì)保險(xiǎn)的因素，需要基于社會(huì)保險(xiǎn)原理進(jìn)行協(xié)調(diào)。

(一) 社會(huì)保險(xiǎn)納入財(cái)政預(yù)算與保險(xiǎn)原理不符

作為全口徑預(yù)算管理的一個(gè)環(huán)節(jié)，我國(guó)自2010年起試行社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算，2014年修訂的《預(yù)算法》對(duì)此正式予以確認(rèn)，社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算成為政府復(fù)式預(yù)算體系的組成部分。雖然國(guó)家加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)管理的初衷可以理解，但是，嚴(yán)格按照這種方式運(yùn)作的后果是，預(yù)算編制和審批機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金擁有裁量權(quán)，可以決定收入和支出的項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)模，這與社會(huì)保險(xiǎn)收支法定的要求相沖突，對(duì)維護(hù)參保人之于社會(huì)保險(xiǎn)的信賴并無(wú)益處。眾所周知，預(yù)算程序是利益主體爭(zhēng)奪資金的渠道，也是社會(huì)政策博弈妥協(xié)的重要機(jī)制。對(duì)于社會(huì)福利、社會(huì)救濟(jì)而言，政府和預(yù)算審批機(jī)關(guān)每年視情形相機(jī)行事，這是理所當(dāng)然的。但社會(huì)保險(xiǎn)是一種類似于長(zhǎng)期契約的機(jī)制，依賴強(qiáng)有力的法律制度予以支撐，否則難以取得參保人和全社會(huì)的信任。社會(huì)保險(xiǎn)資金的收入和支出應(yīng)該事先通過(guò)法律明定，并保持其穩(wěn)定性。一年一度的資金預(yù)算分配機(jī)制不適于社會(huì)保險(xiǎn)資金。而如果形式上被納入預(yù)算，實(shí)質(zhì)上卻不能接受任何審查，而且必須批準(zhǔn)通過(guò)，這樣的預(yù)算程序難以起到作用，反而會(huì)消減預(yù)算審批機(jī)關(guān)的權(quán)威，也造成了制度浪費(fèi)，并且增加行了政成本(張榮芳、熊偉，2015:3)。

(二) 政府包攬一切，參保人自治管理權(quán)被剝奪

由于我國(guó)未能區(qū)分社會(huì)保險(xiǎn)與財(cái)政，社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)完全被當(dāng)成政府事務(wù)，社會(huì)保險(xiǎn)的自治被政府規(guī)制所取代。例如，雖然按照《社會(huì)保險(xiǎn)法》的規(guī)定，統(tǒng)籌地區(qū)設(shè)立社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，但其職能僅限于日常業(yè)務(wù)的經(jīng)辦，不包括社會(huì)保險(xiǎn)重大事務(wù)的決策。在現(xiàn)實(shí)中，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)形式上獨(dú)立，是依法成立的事業(yè)單位法人，事實(shí)上隸屬于社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)，人、財(cái)、物都無(wú)法獨(dú)立(張榮芳、黎大有，2014:13)。參保人作為社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系的主體，除了作為繳費(fèi)義務(wù)人和待遇請(qǐng)求權(quán)人，沒(méi)有渠道參與保險(xiǎn)事務(wù)的決策和管理。社會(huì)保險(xiǎn)的重大事務(wù)決定權(quán)掌握在政府手中，包括統(tǒng)籌地區(qū)的政府，也可能是上級(jí)政府乃至國(guó)務(wù)院。例如，2016年《關(guān)于階段性降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率的通知》就是人力資源與社會(huì)保障部聯(lián)合下文的。醫(yī)療和工傷保險(xiǎn)報(bào)銷標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整則由統(tǒng)籌地方的政府決定。盡管政府負(fù)有“最后保險(xiǎn)人”責(zé)任，必須維護(hù)社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，但既然是社會(huì)保險(xiǎn)，本質(zhì)上應(yīng)該“眾人之事眾人管”，參保人自治的機(jī)會(huì)不可以被剝奪。否則，當(dāng)出現(xiàn)政府損害參保人利益的情形時(shí)，參保人很難在決策程序中予以制衡，只能事后通過(guò)其他渠道爭(zhēng)取補(bǔ)正。

(三) 財(cái)政補(bǔ)助事由不清晰，侵蝕社會(huì)保險(xiǎn)的獨(dú)立性

財(cái)政補(bǔ)助是社會(huì)保險(xiǎn)重要的資金來(lái)源。據(jù)《2015年人力資源與社會(huì)保障事業(yè)統(tǒng)計(jì)公報(bào)》披露，財(cái)政對(duì)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)貼為4716億元，占該項(xiàng)保險(xiǎn)全部基金收入的16%；財(cái)政對(duì)城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)貼為2155億元，占該項(xiàng)保險(xiǎn)全部基金收入的75%。不過(guò)，在歷年的預(yù)算、決算或統(tǒng)計(jì)報(bào)告中，政府都沒(méi)有列明補(bǔ)貼社會(huì)保險(xiǎn)的具體事由，而是籠統(tǒng)地將其定性為“促進(jìn)”“扶持”或“幫助”。事實(shí)上，我國(guó)上世紀(jì)90年代建立社會(huì)保險(xiǎn)制度時(shí)，社會(huì)保險(xiǎn)替政府承擔(dān)了大量的轉(zhuǎn)制成本，后期又替政府支付了多種形式的政策性支出，包括減免養(yǎng)老金繳費(fèi)、提高養(yǎng)老金支付標(biāo)準(zhǔn)等。如果將社會(huì)保險(xiǎn)理解為獨(dú)立于政府的主體，基于上述事實(shí)，政府對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的補(bǔ)助并不是扶持，而是償還債務(wù)(熊偉、張榮芳，2016:1)。而如果不區(qū)分二者的職能，當(dāng)政府有需要時(shí)即命令社會(huì)保險(xiǎn)配合，事后再以財(cái)政補(bǔ)助的形式予以彌補(bǔ)，不利于凸顯社會(huì)保險(xiǎn)的財(cái)務(wù)獨(dú)立性，缺乏對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)自主意志的尊重，事實(shí)上將社會(huì)保險(xiǎn)作為政府下屬主體予以對(duì)待。從參保人的角度觀察，一旦財(cái)政補(bǔ)助在社會(huì)保險(xiǎn)收入中比重過(guò)大，或者補(bǔ)助的頻次過(guò)高，也很容易淡化自身的權(quán)利意識(shí)，轉(zhuǎn)而對(duì)政府產(chǎn)生心理依賴，社會(huì)保險(xiǎn)的自主性和自治性都會(huì)受到影響。

(四) 過(guò)于倚重預(yù)算平衡，為政府濫權(quán)提供了空間

《社會(huì)保險(xiǎn)法》第六十五條規(guī)定，社會(huì)保險(xiǎn)基金通過(guò)預(yù)算實(shí)現(xiàn)收支平衡；政府在社會(huì)保險(xiǎn)基金支付不足時(shí)給予補(bǔ)貼。此處所謂的預(yù)算，不是指社會(huì)保險(xiǎn)的內(nèi)部財(cái)務(wù)，而應(yīng)該是指政府預(yù)算。由于社會(huì)保險(xiǎn)收支標(biāo)準(zhǔn)法定，不允許通過(guò)預(yù)算程序予以調(diào)整，社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算平衡的方式，只能是從其他政府預(yù)算中調(diào)入資金*還有一種可能性是，政府在不同險(xiǎn)種之間調(diào)劑資金，解決特定基金收不抵支的問(wèn)題。不過(guò)，《社會(huì)保險(xiǎn)法》和《預(yù)算法》都強(qiáng)調(diào)?？顚Ｓ?，分賬核算，說(shuō)明內(nèi)部調(diào)劑也是違法的。，也就是財(cái)政補(bǔ)貼。然而，只要社會(huì)保險(xiǎn)出現(xiàn)支付不足，政府就給予財(cái)政補(bǔ)貼，這種大包大攬與社會(huì)保險(xiǎn)改革的初衷不相吻合，與已踐行多年的社會(huì)保險(xiǎn)內(nèi)部收支平衡原則也存在沖突。鑒于現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)法規(guī)范過(guò)于抽象，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征收范圍、標(biāo)準(zhǔn)大都由政府規(guī)定，對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)待遇的給付措施，法律也未完全明確，而是授權(quán)國(guó)務(wù)院主管部門(mén)或省級(jí)政府決定，一旦確認(rèn)社會(huì)保險(xiǎn)通過(guò)預(yù)算平衡收支，當(dāng)社會(huì)保險(xiǎn)基金出現(xiàn)資金缺口時(shí)，為了減輕自己的財(cái)政負(fù)擔(dān)，政府完全可能利用社會(huì)保險(xiǎn)管理權(quán)，提高繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)或降低保險(xiǎn)待遇，破壞社會(huì)保險(xiǎn)的內(nèi)在統(tǒng)一性。

四、 社會(huì)保險(xiǎn)與政府財(cái)政的歸位之策

在充分利用政府信用和支持的同時(shí)，如何保持社會(huì)保險(xiǎn)基金的獨(dú)立性，破除社會(huì)保險(xiǎn)對(duì)財(cái)政的依附，這是中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)必須直面的問(wèn)題。即便由政府出面主辦社會(huì)保險(xiǎn)，社會(huì)保險(xiǎn)的財(cái)務(wù)也應(yīng)該獨(dú)立于財(cái)政。要做到財(cái)務(wù)獨(dú)立，前提在于二者的主體資格不混同。這意味著，社會(huì)保險(xiǎn)基金在法律上具有獨(dú)立性，無(wú)論是主體資格、基金財(cái)產(chǎn)還是決策程序，都應(yīng)該區(qū)別于財(cái)政，獨(dú)立于政府，遵循社會(huì)保險(xiǎn)自身的邏輯。雖然在現(xiàn)實(shí)中，社會(huì)保險(xiǎn)和財(cái)政聯(lián)系緊密，但這并不能證明二者本身就是一體，更不能證明彼此之間沒(méi)必要區(qū)分。相反，如能將二者在法律上加以區(qū)分，反而能更好地解釋這種聯(lián)系。例如，《社會(huì)保險(xiǎn)法》第65條第2款規(guī)定，縣級(jí)以上政府在社會(huì)保險(xiǎn)基金出現(xiàn)支付不足時(shí)，給予補(bǔ)貼。從行文來(lái)看，法律對(duì)政府與社會(huì)保險(xiǎn)基金已經(jīng)做了區(qū)分。不僅如此，從法律屬性上分析，“補(bǔ)貼”一般都是指政府對(duì)相對(duì)人的給付，政府內(nèi)部的撥款不宜定性為補(bǔ)貼。有鑒于此，筆者認(rèn)為，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度可從以下方面予以改進(jìn)：

第一，廢除社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算，讓社會(huì)保險(xiǎn)脫離財(cái)政體系。

社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算本身是內(nèi)在矛盾的概念，在現(xiàn)實(shí)中不具有可操作性。這是因?yàn)?，社?huì)保險(xiǎn)關(guān)乎基本人權(quán)，是國(guó)家的憲法義務(wù)，其收入和支出都必須法定，不能通過(guò)政府預(yù)算斟酌裁量。政府預(yù)算的意義在于貫徹財(cái)政民主，實(shí)現(xiàn)議會(huì)對(duì)財(cái)政的控制。如果繳費(fèi)義務(wù)和保險(xiǎn)待遇每年都要預(yù)算，并經(jīng)議會(huì)審查批準(zhǔn)后才能執(zhí)行，這可能損害參保人的法定權(quán)益，也不利于維護(hù)其對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的信心。事實(shí)上，在預(yù)算程序中，議會(huì)無(wú)權(quán)降低或提高法定的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，也不可能增刪法定的社會(huì)保險(xiǎn)待遇。因此，將社會(huì)保險(xiǎn)基金納入政府預(yù)算屬多此一舉，且會(huì)帶來(lái)權(quán)力體系內(nèi)部的沖突。廢除社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算制度后，盡管基金在收入征收、內(nèi)部管理、外在監(jiān)督等方面仍與政府保持緊密聯(lián)系，但二者已經(jīng)不具有行政隸屬關(guān)系，轉(zhuǎn)而成為兩個(gè)獨(dú)立的法律主體。這種處理不妨礙繼續(xù)將社會(huì)保險(xiǎn)收入納入財(cái)政專戶管理，但這只能理解為政府代為管理，因?yàn)樯鐣?huì)保險(xiǎn)基金收入不再是財(cái)政資金。這種處理也不妨礙社會(huì)社會(huì)保險(xiǎn)基金編制預(yù)算，甚至將預(yù)算報(bào)送政府、提交人大審議，但其意義只是為爭(zhēng)取政府補(bǔ)貼提供論證材料，而不是需要政府或議會(huì)審批社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算。

第二，堅(jiān)持社會(huì)保險(xiǎn)給付的法律保留，減少政府對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的直接干預(yù)。

社會(huì)保險(xiǎn)待遇標(biāo)準(zhǔn)涉及被保障對(duì)象的生、老、病、死等社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)保障，與社會(huì)主體的財(cái)產(chǎn)保障、甚至生存保障直接相關(guān)，需要遵循法律保留原則。 政府通過(guò)法律確定社會(huì)保險(xiǎn)待遇的條件和標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際上是政府對(duì)參保人的政治承諾。社會(huì)保險(xiǎn)待遇的標(biāo)準(zhǔn)和條件如果不明確，會(huì)導(dǎo)致政府向社會(huì)主體征收保險(xiǎn)費(fèi)的對(duì)價(jià)不確定，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征收難度以及社會(huì)保險(xiǎn)支付中的道德風(fēng)險(xiǎn)會(huì)大大提升。我國(guó)政府既是社會(huì)保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì)者，也是社會(huì)保險(xiǎn)的組織者和管理者，兩種身份存在一定的利益沖突，更應(yīng)當(dāng)盡量避免由統(tǒng)籌級(jí)別的地方政府制定社會(huì)保險(xiǎn)給付標(biāo)準(zhǔn)，防止出現(xiàn)全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)待遇標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，也防止地方政府利用保險(xiǎn)人與管理者身份的混同限縮參保人利益。

第三，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)應(yīng)當(dāng)依據(jù)保險(xiǎn)精算調(diào)整，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部收支平衡。

社會(huì)保險(xiǎn)收入的主要來(lái)源是社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。由于社會(huì)保險(xiǎn)的財(cái)務(wù)平衡會(huì)受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化、物價(jià)指數(shù)調(diào)整等客觀因素的影響，在不影響參保主體社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利的條件下，保險(xiǎn)費(fèi)的適時(shí)調(diào)整必不可少。雖然由于保險(xiǎn)費(fèi)與待遇之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系明確，保險(xiǎn)費(fèi)的調(diào)整不必像稅收那樣嚴(yán)格遵循法定原則，但也不能完全委托保險(xiǎn)人裁量，而應(yīng)當(dāng)建立在保險(xiǎn)精算基礎(chǔ)上。如果按照我國(guó)的做法，社會(huì)保險(xiǎn)基金通過(guò)預(yù)算實(shí)現(xiàn)平衡，或者只要社會(huì)保險(xiǎn)基金支付不足政府就補(bǔ)貼，由于違背了保險(xiǎn)精算平衡的原理，社會(huì)保險(xiǎn)體系必然難以持續(xù)長(zhǎng)久*預(yù)算平衡的核心是，當(dāng)社會(huì)保險(xiǎn)基金支付不足時(shí)，政府財(cái)政提供補(bǔ)貼。精算平衡則堅(jiān)持社會(huì)保險(xiǎn)獨(dú)立于財(cái)政，參考平均壽命、人口增長(zhǎng)率、老齡化速度等，定期評(píng)估和調(diào)整收支標(biāo)準(zhǔn)。二者的聯(lián)結(jié)之處在于，當(dāng)精算平衡被打破后，如果是由于政府決策造成的，政府有義務(wù)通過(guò)預(yù)算提供補(bǔ)助，幫助社會(huì)保險(xiǎn)基金恢復(fù)平衡。當(dāng)社會(huì)保險(xiǎn)出現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，或因?yàn)榫o急情況導(dǎo)致支付不能時(shí)，政府也有責(zé)任幫助其渡過(guò)難關(guān)。。正因?yàn)槿绱?，黨的十八屆三中全會(huì)決定明確規(guī)定，社會(huì)保險(xiǎn)基金實(shí)行精算平衡原則，這是對(duì)我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)改革的方向性指引，未來(lái)修改《社會(huì)保險(xiǎn)法》時(shí)有必要貫徹(劉志強(qiáng)、白之羽，2015:8)。

第四，社會(huì)保險(xiǎn)管理應(yīng)體現(xiàn)公共參與、公開(kāi)透明。

在我國(guó)實(shí)踐中，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)是社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)的下屬機(jī)構(gòu)，接受社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)。這種體制源于目前財(cái)政與社會(huì)保險(xiǎn)界限不清的事實(shí)，與社會(huì)保險(xiǎn)財(cái)政化的理念一脈相承。一旦廢止社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算，將社會(huì)保險(xiǎn)與財(cái)政體系脫鉤，社會(huì)保險(xiǎn)的管理體制就應(yīng)該隨之調(diào)整。具體而言，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)只行使監(jiān)管職能，具體的決策和管理交由經(jīng)辦機(jī)構(gòu)處理。筆者主張，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)由政府代表、參保人代表和外部專家組成，內(nèi)部管理遵循自治原則，在法律確定的治理架構(gòu)下自律管理。政府不能直接對(duì)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)發(fā)號(hào)施令，而只能通過(guò)自己派出的代表參與決策。參保人代表的選舉或遴選方式由法律規(guī)定，外部專家的遴選方式和職責(zé)也由法律直接規(guī)定。在此基礎(chǔ)上，為了防止機(jī)構(gòu)濫權(quán)，社會(huì)保險(xiǎn)基金的財(cái)務(wù)、投資和管理都應(yīng)該充分向社會(huì)公開(kāi)，接受公眾和政府的監(jiān)督，以此保障全體參保人的利益，提高管理質(zhì)量，抵制政府的不當(dāng)干預(yù)。

第五，財(cái)政補(bǔ)助應(yīng)與政府職能保持一致，有理有據(jù)。

政府對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的財(cái)政投入很多，其性質(zhì)因政府干預(yù)的名目存在差異。在政府組織社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)的情形下，政府一般應(yīng)承擔(dān)社會(huì)保險(xiǎn)運(yùn)行費(fèi)用，而不是從社會(huì)保險(xiǎn)基金中提取管理費(fèi)；如果政府職能與社會(huì)保險(xiǎn)分立，當(dāng)社會(huì)保險(xiǎn)基金出現(xiàn)支付不能時(shí)，財(cái)政則應(yīng)當(dāng)承擔(dān)資金周轉(zhuǎn)順暢的擔(dān)保責(zé)任；對(duì)國(guó)家主導(dǎo)和推動(dòng)的轉(zhuǎn)制，如果涉及社會(huì)保險(xiǎn)問(wèn)題，財(cái)政應(yīng)承擔(dān)轉(zhuǎn)制的成本；當(dāng)政府將弱勢(shì)群體納入社會(huì)保險(xiǎn)時(shí)，也應(yīng)當(dāng)為這些主體繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。實(shí)際上，這些責(zé)任范圍不僅可以核算清楚，政府也完全有能力承擔(dān)。每年政府給予社會(huì)保險(xiǎn)基金的補(bǔ)貼，本身就蘊(yùn)含了責(zé)任補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容。關(guān)鍵問(wèn)題是，政府的補(bǔ)貼項(xiàng)目、理由應(yīng)當(dāng)明確，讓各方清楚自己的責(zé)任范圍。鑒于社會(huì)保險(xiǎn)是社會(huì)主體自助互助、自我負(fù)責(zé)的方式，應(yīng)充分發(fā)揮社會(huì)主體的積極性和主動(dòng)性。如果角色和職責(zé)不清，政府投入越多，公眾在風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)方面對(duì)政府的依賴性越強(qiáng)，反而會(huì)加重政府的政治責(zé)任。

[1] [德]烏里奇·貝克爾(2005).德國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)的自治權(quán)——理念、組織安排和改革.社會(huì)保障研究,1.

[2] [德]漢斯·察赫(2014).福利社會(huì)的歐洲設(shè)計(jì)：察赫社會(huì)法文集.劉冬梅、楊一帆譯.北京：北京大學(xué)出版社.

[3] 陳新民(2010).德國(guó)公法學(xué)基礎(chǔ)理論(增訂新版·下卷).北京：法律出版社.

[4] 劉志強(qiáng)、白之羽(2015).財(cái)政部長(zhǎng)表示，不能把缺口完全留給公共財(cái)政，社會(huì)保險(xiǎn)要堅(jiān)持精算平衡.人民日?qǐng)?bào),2015-03-23.

[5] [美]埃里克.M.佩塔斯尼克(2009).美國(guó)預(yù)算中的信托基金：聯(lián)邦信托基金和委托代理政治.郭小東譯.上海：上海人民出版社.

[6] 孫迺翊(2008).論社會(huì)保險(xiǎn)制度之財(cái)務(wù)運(yùn)作原則——兼評(píng)中央與地方政府關(guān)于健保保費(fèi)補(bǔ)助之爭(zhēng)議問(wèn)題.政大法學(xué)評(píng)論,2.

[7] 熊 偉、張榮芳(2016).財(cái)政補(bǔ)助社會(huì)保險(xiǎn)的法學(xué)透析：以二元分立為視角.法學(xué)研究，1.

[8] 張榮芳、黎大有(2014).論我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)人的法律地位.珞珈法學(xué)論壇(第十三卷).武漢：武漢大學(xué)出版社.

[9] 張榮芳(2015).基于財(cái)務(wù)獨(dú)立的社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算.武漢大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)， 3.

[10] 張榮芳、熊 偉(2015).全口徑預(yù)算管理之惑：論社會(huì)保險(xiǎn)基金的異質(zhì)性.法律科學(xué)，3.

[11] 鄭秉文、房連泉(2007).社會(huì)保障供款征繳體制國(guó)際比較與中國(guó)的抉擇.公共管理學(xué)報(bào),10.

[12] Grayson Clarke(2014).Policy Brief on Budget Management for Social Insurance Funds.中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)學(xué)會(huì)網(wǎng)站，http://www.zgsbxh.org/contents/46/2188.html.

[13] Franz-Xaver Kaufmann(2006).比較福利國(guó)家：國(guó)際比較中的德國(guó)社會(huì)國(guó).施世駿譯.臺(tái)北：巨流圖書(shū)有限公司.[14] Pierre Koning(2006).On Mixed Systems of Public and Private Administration of Social Insurance.EuropeanJournalofSocialSecurity，8(4).

■責(zé)任編輯：李 媛

Re-assessment of China’s Social Insurance System from the Perspective of Its Reliance on Public Finance

XiongWei

(Wuhan University)

Social insurance is a mechanism of mutual assistance among the insured based on actuarial balance principle where all the rules concerning revenue and expenditure shall be governed by law. Accordingly it is suitable for social insurance to be legally separated from public finance, thus to prevent it from governmental intervention directly. For this purpose, it is not necessary to include social insurance funds into public budget plans. Instead, they should operate on the basis of self-governance. There is no reason to exclude government from decision-making of social insurance affairs. However, public participation and fiscal transparency are needed simultaneously. While state aids are needed to social insurance, they must be out of specific reasons. Normally, social insurance has to maintain a balanced budget by itself.

social insurance; fiscal reliance; public finance; state regulation

10.14086/j.cnki.wujss.2017.04.005

2016-08-01

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目(15AFX021)

DF4；F840.61;F8

A

1672-7320(2017)04-0036-07

■作者地址：熊 偉，武漢大學(xué)法學(xué)院；湖北 武漢 430072。