生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商與訴訟銜接關(guān)鍵問題研究*

羅 麗，王浴勛

(北京理工大學(xué) 法學(xué)院，北京 100081)

生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商與訴訟銜接關(guān)鍵問題研究*

羅 麗，王浴勛

(北京理工大學(xué) 法學(xué)院，北京 100081)

《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》提出了“主動磋商，司法保障”的新途徑。從法律性質(zhì)來看，當事人依法就生態(tài)環(huán)境達成的有關(guān)修復(fù)或賠償磋商協(xié)議是民事合同，具有法律效力。從磋商程序來看，當事人正著手準備或進行磋商的，社會組織不得提起環(huán)境民事公益訴訟，但有權(quán)申請參與磋商過程旁聽，督促磋商協(xié)議公正進行；當事人達成磋商協(xié)議的，賠償義務(wù)人就應(yīng)依照磋商協(xié)議履行約定義務(wù)；如當事人經(jīng)磋商而未達成協(xié)議的，賠償權(quán)利人可根據(jù)現(xiàn)有立法規(guī)定，依據(jù)行政程序、刑事訴訟程序、民事訴訟程序獲得生態(tài)環(huán)境損害賠償或修復(fù)救濟。只有在賠償權(quán)利人既不履行磋商職責，又不采取訴訟程序維護生態(tài)環(huán)境損害的情形下，社會組織才能提起環(huán)境民事公益訴訟。

生態(tài)環(huán)境損害賠償；磋商；訴訟；銜接

構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的目的，就是實現(xiàn)《環(huán)境保護法》第5條規(guī)定的損害擔責原則的需要。一方面，構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，有利于彌補《侵權(quán)責任法》對生態(tài)環(huán)境保護不足的缺陷，明確造成生態(tài)環(huán)境損害的行為人依法承擔生態(tài)環(huán)境損害賠償責任，將政府從“企業(yè)污染，政府買單”的困局中解脫出來。另一方面，構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，是彌補國家自然資源所有權(quán)制度缺陷的需要。根據(jù)《憲法》第9條、《物權(quán)法》第45條至第48條的規(guī)定，除由法律規(guī)定屬于集體所有的森林、草原等之外，國家對有關(guān)水流、山嶺、森林、草原等自然資源享有所有權(quán)。國家所有權(quán)的行使則由國務(wù)院代表國家行使。除《海洋環(huán)境保護法》第89條明確規(guī)定了海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家提起海洋環(huán)境污染損害賠償?shù)臋?quán)利之外，我國環(huán)境保護相關(guān)法律并未明確規(guī)定代表國家提起生態(tài)環(huán)境損害的具體監(jiān)督管理權(quán)的部門。其結(jié)果便是，當行為人因?qū)嵤┪廴净蚱茐沫h(huán)境行為導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境損害時，由于法律規(guī)定并未明確哪些主管部門可以代表國家行使生態(tài)環(huán)境損害賠償請求權(quán)，因此，就會出現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害最終由國家自行修復(fù)的局面。正因為如此，在我國司法實踐中，對有關(guān)污染或破壞水流、山嶺、森林、草原等自然資源造成生態(tài)環(huán)境損害的行為人，我國現(xiàn)有制度較為注重追究違法行為人的行政責任和刑事責任，而忽視對侵權(quán)行為人追究生態(tài)環(huán)境損害的賠償責任①。在這種背景之下，為破解我國現(xiàn)行制度缺陷所帶來的生態(tài)環(huán)境保護不力的局面，黨的十八屆三中全會明確提出了實行最嚴格的損害賠償制度——對污染或破壞生態(tài)環(huán)境，造成生態(tài)環(huán)境損害的行為人實行賠償責任。為從立法上構(gòu)建完善的生態(tài)環(huán)境損害賠償制，國務(wù)院于2015年12月3日印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》(以下簡稱為《試點方案》)明確規(guī)定了探索構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害的修復(fù)和賠償制度的具體目標。

從傳統(tǒng)民事?lián)p害賠償制度來看，當受害人人身、財產(chǎn)權(quán)益遭受侵權(quán)行為人損害時，通常采取的是通過訴訟途徑行使損害賠償請求權(quán)。這種救濟方式難免會因提起訴訟而耗費受害人大量精力，也會因收集證據(jù)而花費受害人大量財力。因此，對受害人獲得生態(tài)環(huán)境損害賠償救濟而言，訴訟途徑并非是唯一和最有效的途徑。為解決長期以來行為人污染或破壞環(huán)境導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境損害而不承擔損害賠償責任的弊端，《試點方案》推行的生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商機制，改變了傳統(tǒng)訴訟途徑，為賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人提供了一個通過磋商達成協(xié)議的平臺。但是，由于《試點方案》關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的相關(guān)規(guī)定較為概括，相關(guān)規(guī)定如何與我國現(xiàn)行法律制度實現(xiàn)無縫對接，尚需從理論上予以明確。例如，賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人進行的磋商的法律性質(zhì)問題、生態(tài)環(huán)境損害賠償民事磋商中的法律關(guān)系問題、磋商過程中環(huán)境保護社會組織能否同時提起環(huán)境公益訴訟的問題、賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人經(jīng)磋商未達成協(xié)議而由賠償權(quán)利人依法提起的訴訟是否屬于環(huán)境公益訴訟的問題，等等。這些理論問題研究的缺失，不利于生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的構(gòu)建。

一、關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的性質(zhì)問題

生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商在法律上的性質(zhì)問題，是決定磋商與訴訟銜接的關(guān)鍵問題。關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的法律性質(zhì)問題，學(xué)者間尚存在行政磋商說與民事磋商說等兩種不同的意見分歧。第一種觀點，行政磋商說認為，作為賠償權(quán)利人的試點地方政府與賠償義務(wù)人就生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)與賠償?shù)仁马椝M行的磋商，是行政磋商。行政磋商協(xié)議的內(nèi)容包括損害事實、損害程度、啟動生態(tài)修復(fù)的時間、生態(tài)修復(fù)的期限等。行政磋商協(xié)議具有確定力和拘束力。但是，在賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人雙方進行行政磋商尚未達成損害賠償協(xié)議的情形下，賠償權(quán)利人可向人民法院提起請求賠償義務(wù)人承擔生態(tài)環(huán)境損害賠償責任的民事訴訟。當然，賠償權(quán)利人也可直接向人民法院提起民事訴訟[1]。第二種觀點，民事磋商說認為，在現(xiàn)有環(huán)境民事訴訟之外，《試點方案》創(chuàng)設(shè)的“磋商”途徑是一種生態(tài)環(huán)境損害救濟的新途徑，這種磋商有別于行政管理。盡管在磋商過程中有政府參與，但磋商當事人之間并不是行政法律關(guān)系，而是民事性質(zhì)的關(guān)系。在磋商法律關(guān)系中，賠償權(quán)利人可以嘗試改變昔日運用的單一性、命令式方式維護生態(tài)環(huán)境利益，采用與賠償義務(wù)人協(xié)商的方式，以生態(tài)環(huán)境賠償權(quán)利人的身份尋求解決生態(tài)環(huán)境損害賠償或修復(fù)的途徑[2]。民事磋商說認為，《試點方案》規(guī)定的這種協(xié)商性機制的創(chuàng)立，進一步豐富了我國生態(tài)環(huán)境管理模式，彌補強制性行政手段和公益訴訟的短板，將有效促進生態(tài)環(huán)境保護管理效率的提升[3]。

我們認為，賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人之間就生態(tài)環(huán)境損害賠償相關(guān)問題進行的磋商，在法律性質(zhì)上屬于民事磋商。這是因為，根據(jù)我國《合同法》第32條、第44條的規(guī)定，當事人采用合同書形式所訂立的合同，自雙方當事人簽字或者蓋章時成立，并自成立時生效。因此，賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人就生態(tài)環(huán)境損害賠償達成的協(xié)議，是雙方當事人基于平等主體間意思表示一致的民事合同。具體而言，賠償權(quán)利人就生態(tài)環(huán)境損害賠償或修復(fù)事宜，與賠償義務(wù)人進行磋商，并最終達成生態(tài)損害賠償協(xié)議時，該協(xié)議就對賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人產(chǎn)生法律約束力，賠償權(quán)利人有權(quán)及時督促賠償義務(wù)人修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境。例如，紹興市政府于2016年6月30日印發(fā)的《紹興市生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商辦法(試行)》第20條明確規(guī)定：達成生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議的，可依法賦予該協(xié)議以強制執(zhí)行效力[4]。

二、關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償民事磋商中的法律關(guān)系問題

(一)主體：賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人

1.賠償權(quán)利人。賠償權(quán)利人是指經(jīng)國務(wù)院授權(quán)獲得作為本行政區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境損害賠償請求權(quán)資格的試點地方省級人民政府。如前所述，根據(jù)我國《憲法》第9條、《物權(quán)法》第45條、《物權(quán)法》第46條、《環(huán)境保護法》第10條、《森林法》第10條、《土地管理法》第2條、《草原法》第9條等規(guī)定，我國水流、森林、山嶺、草原等自然資源由國家所有，并由國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)。因此，當因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成生態(tài)環(huán)境損害時，從法理上而言，國務(wù)院有權(quán)代表國家行使生態(tài)環(huán)境損害賠償請求權(quán)。有鑒于此，《試點方案》明確規(guī)定了賠償權(quán)利人的范圍②。即，試點地方省級人民政府在獲得國務(wù)院授權(quán)之后，便可作為本行政區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人，代表國務(wù)院行使生態(tài)環(huán)境損害賠償請求權(quán)。在試點實踐中，作為試點省市的吉林省、江蘇省、山東省、湖南省、重慶市、貴州省、云南省等7省市的實施方案，均明確規(guī)定了負責生態(tài)環(huán)境損害賠償工作的機構(gòu)。具體而言，江蘇省、山東省、湖南省、貴州省、云南省確定了環(huán)境保護主管部門負責組織協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境損害賠償具體工作，由國土資源部門、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門、水利部門、農(nóng)業(yè)部門、林業(yè)部門等根據(jù)職責分工負責具體工作的機制，而吉林省、重慶市則確定了由環(huán)保廳(局)具體負責的工作機制[5]。

2.賠償義務(wù)人。根據(jù)《試點方案》的規(guī)定，賠償義務(wù)人，是指有關(guān)違反法律法規(guī)規(guī)定，污染或破壞環(huán)境，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境損害的侵權(quán)行為人。根據(jù)我國《侵權(quán)責任法》《環(huán)境保護法》《森林法》《草原法》等法律規(guī)定，賠償義務(wù)人應(yīng)當承擔生態(tài)環(huán)境損害賠償責任。根據(jù)《試點方案》的規(guī)定，賠償義務(wù)人具體包括：第一，違反法律法規(guī)規(guī)定，導(dǎo)致較大及以上突發(fā)環(huán)境事件產(chǎn)生，并造成生態(tài)環(huán)境損害的單位或個人；第二，違反法律法規(guī)規(guī)定，污染或破壞國家和省級主體功能區(qū)規(guī)劃中劃定的重點生態(tài)功能區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境損害的單位或個人；第三，違反法律法規(guī)規(guī)定，引發(fā)上述第一種、第二種情形之外的其他嚴重影響生態(tài)環(huán)境的事件產(chǎn)生，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境損害的單位或個人。

(二)磋商協(xié)議的內(nèi)容

根據(jù)《試點方案》的規(guī)定，當賠償義務(wù)人違反法律法規(guī)規(guī)定，引發(fā)較大及以上突發(fā)環(huán)境事件而致生態(tài)環(huán)境損害、在國家和省級主體功能區(qū)規(guī)劃中劃定的重點生態(tài)功能區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)內(nèi)引發(fā)環(huán)境污染或生態(tài)破壞事件而致生態(tài)環(huán)境損害的、引發(fā)其他嚴重影響生態(tài)環(huán)境的事件導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境損害等三種情形之一的，均應(yīng)依法承擔生態(tài)環(huán)境損害賠償義務(wù)。由于在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟之前進行磋商，對于賠償權(quán)利人和賠償義務(wù)人而言，是一種能有效解決糾紛，并有助于及時修復(fù)生態(tài)環(huán)境或賠償生態(tài)環(huán)境損害的途徑。因此，當賠償義務(wù)人引發(fā)《試點方案》所規(guī)定的三種情形而導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境損害之后，賠償權(quán)利人應(yīng)及時與賠償義務(wù)人進行磋商，就有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害的事實、損害的程度、啟動修復(fù)的時間、修復(fù)期限、賠償責任承擔的方式、期限等達成協(xié)議。

(三)客體

賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人進行磋商的客體，是指賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人所享有的權(quán)利和承擔義務(wù)共同指向的對象。即賠償義務(wù)人根據(jù)磋商協(xié)議所進行的生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)行為，或者賠償義務(wù)人賠付的生態(tài)環(huán)境損害費。在實踐中，生態(tài)環(huán)境損害費通常具體應(yīng)包括清除污染所花費的費用、修復(fù)生態(tài)環(huán)境的費用、生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能的損失費、生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失、鑒定評估生態(tài)環(huán)境損害等費用[6]。

三、關(guān)于磋商與社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟銜接的程序問題

(一)磋商前社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟的情形

由于最高人民法院于2015年1月6日發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(法釋〔2015〕1號)并未對社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟設(shè)置前置程序，因此，在通常情況下，社會組織可以在賠償權(quán)利人和賠償義務(wù)人磋商之前，提起環(huán)境民事公益訴訟。但是，如果允許社會組織在賠償權(quán)利人和賠償義務(wù)人進行磋商、行政主管部門的行政處理、刑事附帶民事訴訟等之前提起環(huán)境民事公益訴訟的話，不僅有損現(xiàn)有制度功能的發(fā)揮，還將會因“負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門依法履行監(jiān)管職責而使原告訴訟請求全部實現(xiàn)，原告申請撤訴”③而浪費司法資源。正因為如此，美國環(huán)境公益訴訟制度中規(guī)定了先行告知義務(wù)。例如，美國《清潔水法》第505條就明確規(guī)定了60天的通告期。具體而言，公民如果想根據(jù)《清潔水法》提起環(huán)境公益訴訟，則須在提起訴訟前60天內(nèi)將準備提起訴訟的通告告知聯(lián)邦環(huán)保局、違法行為所在地政府(州)和違法行為人，否則，公民不得提起環(huán)境公益訴訟。美國之所以作出這樣的規(guī)定，一方面在于保障聯(lián)邦環(huán)保局和行為發(fā)生地州政府正常履行其職責，另一方面也有利于減輕法院訴累，限制公民濫訴[7]。再如，根據(jù)日本《地方自治法》第242條的規(guī)定，日本地方公共團體的居民不以自身法律上的利益為前提資格而提起的民眾訴訟，也采取了監(jiān)督檢查請求前置主義。即，自地方公共團體的長官、職員做出了違法不當行為或該違法行為結(jié)束之日起一年內(nèi)，地方公共團體的住民可以請求監(jiān)督檢查。并且，只有在經(jīng)過監(jiān)督檢查請求程序，才能提起住民訴訟[8]。

當然，在《試點方案》所規(guī)定的生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后，為督促賠償權(quán)利人和賠償義務(wù)人盡快進行磋商，基于《環(huán)境保護法》第53條和第57條關(guān)于信息公開和公眾參與制度的規(guī)定，我們認為，社會組織有權(quán)向環(huán)境保護主管部門或者其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門舉報賠償義務(wù)人的生態(tài)環(huán)境損害行為，并提出有關(guān)主管機關(guān)督促賠償權(quán)利人盡快與賠償義務(wù)人進行磋商的建議，并可提出參與相關(guān)磋商的請求。

因此，為保障生態(tài)環(huán)境損害賠償制度有序進行，我們建議，環(huán)境保護主管部門、人民法院應(yīng)聯(lián)合制定《關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商與訴訟銜接的指導(dǎo)意見》，并明確規(guī)定：“在賠償權(quán)利人就生態(tài)環(huán)境損害賠償或修復(fù)事宜與賠償義務(wù)人進行磋商之前，社會組織不得提起環(huán)境民事公益訴訟。但是，社會組織有權(quán)向環(huán)境保護主管部門或者其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門舉報賠償義務(wù)人的生態(tài)環(huán)境損害行為，并提出有關(guān)主管機關(guān)督促賠償權(quán)利人盡快與賠償義務(wù)人進行磋商的建議，并可提出參與相關(guān)磋商的請求”。

(二)磋商過程中社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟的情形

根據(jù)《合同法》第3條、第4條規(guī)定，賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人就生態(tài)環(huán)境損害賠償問題進行磋商是其雙方的自由，任何單位和個人不得干預(yù)。因此，我們認為，在賠償權(quán)利人和賠償義務(wù)人就生態(tài)環(huán)境損害賠償進行磋商的過程中，社會組織不得提起環(huán)境民事公益訴訟請求法院判決來干涉、取代當事人間磋商解決生態(tài)環(huán)境損害賠償事宜。如果在賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人就生態(tài)環(huán)境損害賠償事宜進行磋商的過程中，社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟的，法院應(yīng)不予受理。

但是，由于賠償權(quán)利人是依法履行國家生態(tài)環(huán)境保護職責，根據(jù)《環(huán)境保護法》第53條關(guān)于信息公開和公眾參與制度的相關(guān)規(guī)定，為確保社會公眾知曉賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的信息，我們認為，《關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商與訴訟銜接的指導(dǎo)意見》應(yīng)明確規(guī)定如下內(nèi)容：自賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人開始磋商時起，賠償權(quán)利人就應(yīng)向社會公眾公開有關(guān)賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的相關(guān)信息；為保障公眾參與原則的實施，賠償權(quán)利人應(yīng)向社會公眾敞開大門，邀請社會組織、相關(guān)公眾等參與生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商活動[9]。

四、磋商與賠償權(quán)利人提起的損害賠償民事訴訟銜接的程序問題

(一)磋商成功：在追究賠償義務(wù)人行政責任、刑事責任之前磋商成功的情形

在賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人就生態(tài)環(huán)境損害賠償、生態(tài)環(huán)境修復(fù)事項等進行磋商，并達成生態(tài)環(huán)境修復(fù)或賠償協(xié)議的情況下，依然會出現(xiàn)諸如完全履行磋商協(xié)議的情形、部分履行磋商協(xié)議的情形、不履行磋商協(xié)議的情形等三種情況。

1.完全履行磋商協(xié)議的情形。當賠償義務(wù)人按照磋商協(xié)議完全履行生態(tài)環(huán)境修復(fù)目標時，會產(chǎn)生如下效果：一是有關(guān)主管行政機關(guān)沒有必要根據(jù)法律規(guī)范責令賠償損失、責令生態(tài)修復(fù)、代履行等行政手段。二是污染或破壞生態(tài)環(huán)境的行為構(gòu)成犯罪的，司法機關(guān)依法追究行為人刑事責任時，應(yīng)將行為人(賠償義務(wù)人)積極磋商、履行賠償義務(wù)或修復(fù)義務(wù)的情況作為定罪量刑的酌定情節(jié)。我們認為，《關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商與訴訟銜接的指導(dǎo)意見》應(yīng)明確規(guī)定：積極磋商和履行磋商協(xié)議完成全面賠償或修復(fù)義務(wù)的情況，可以作為定罪量刑的酌定情節(jié)。

2.部分履行磋商協(xié)議的情形。根據(jù)合同法第60條關(guān)于“當事人應(yīng)當按照約定全面履行自己的義務(wù)”的規(guī)定，當賠償義務(wù)人部分履行磋商協(xié)議時，賠償權(quán)利人有權(quán)依法要求賠償義務(wù)人繼續(xù)履行磋商協(xié)議。

基于我國民事法律規(guī)定，我國有關(guān)侵權(quán)損害賠償原則是以全面賠償原則為基礎(chǔ)的[10]，因此，為避免當事人為了達成磋商協(xié)議而置全面賠償原則于不顧，磋商雙方當事人須貫徹全面賠償或完全修復(fù)原則，最終達成生態(tài)環(huán)境修復(fù)或賠償?shù)拇枭虆f(xié)議。

在法律程序上，由于《環(huán)境保護法》第五章規(guī)定了信息公開和公眾參與制度，因此，為防止當事人為了達成磋商協(xié)議而不顧全面修復(fù)生態(tài)環(huán)境的目的，在磋商過程中，賠償權(quán)利人有義務(wù)公開相關(guān)磋商信息、邀請公眾參與監(jiān)督磋商過程。我們認為，《關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商與訴訟銜接的指導(dǎo)意見》應(yīng)明確規(guī)定如下內(nèi)容：賠償權(quán)利人和賠償義務(wù)人應(yīng)堅持生態(tài)環(huán)境損害全面賠償原則。在賠償權(quán)利人和賠償義務(wù)人進行生態(tài)環(huán)境損害賠償修復(fù)或賠償磋商過程中，賠償權(quán)利人應(yīng)邀請相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜?、社會組織等旁聽，確保磋商協(xié)議的公正性。

3.不履行磋商協(xié)議的情形。當賠償義務(wù)人不履行磋商協(xié)議時，賠償權(quán)利人有權(quán)依據(jù)《合同法》第107條的規(guī)定，要求其承擔相關(guān)違約責任。

(二)磋商不成：在追究賠償義務(wù)人行政責任、刑事責任之前磋商不成功的情形

當賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人基于生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估報告、修復(fù)方案等進行磋商，但最終未能達成生態(tài)環(huán)境修復(fù)或賠償協(xié)議時，賠償權(quán)利人可根據(jù)現(xiàn)有立法規(guī)定，依據(jù)行政程序和刑事訴訟程序獲得生態(tài)環(huán)境損害賠償或修復(fù)救濟。

1.行政程序：責令賠償損失、責令恢復(fù)被破壞的生態(tài)環(huán)境、責令支付代為治理費。由行政監(jiān)督管理機關(guān)根據(jù)法律規(guī)定對賠償義務(wù)人給予責令賠償損失、責令恢復(fù)被破壞的生態(tài)環(huán)境、責令支付代為治理費(處置費)等，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)或賠償。具體而言，由于我國《礦產(chǎn)資源法》第39條、《森林法》第44條、《草原法》第71條、《放射性污染防治法》第56條、《固體廢物污染環(huán)境防治法》第55和第76條、《水污染防治法》第76和第83條、《水土保持法》第55和第56條等均明確規(guī)定了行政監(jiān)督管理機關(guān)責令賠償損失、責令恢復(fù)被破壞的生態(tài)環(huán)境、責令支付代為治理費(處置費)等措施，因此，在行為人的違法行為導(dǎo)致《試點方案》中生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍規(guī)定的事件發(fā)生，尚未構(gòu)成犯罪的情況下，如果賠償權(quán)利人和賠償義務(wù)人經(jīng)磋商但未達成協(xié)議的，便進入行政程序，行政監(jiān)督管理機關(guān)有權(quán)依法對賠償義務(wù)人作出責令賠償損失、責令恢復(fù)被破壞生態(tài)環(huán)境、責令支付代為治理(處置費)等命令，以實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)或賠償目的。

根據(jù)《礦產(chǎn)資源法》《森林法》《草原法》《放射性污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《水污染防治法》等法律規(guī)定，以及《關(guān)于在部分省份開展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點的報告》的相關(guān)規(guī)定，被試點各省市人民政府根據(jù)實際情況指定的相關(guān)部門或機構(gòu)負有保護生態(tài)環(huán)境、并與賠償義務(wù)人磋商解決生態(tài)環(huán)境損害賠償問題的職責，因此，相關(guān)部門或機構(gòu)不履行其行政職責時，人民檢察院應(yīng)督促其履行職責；如其依然不履行職責時，人民檢察院可提起環(huán)境行政公益訴訟。有鑒于此，《關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商與訴訟銜接的指導(dǎo)意見》應(yīng)明確規(guī)定：在發(fā)生了《試點方案》中生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍規(guī)定的事件，尚未構(gòu)成犯罪的情況下，如賠償權(quán)利人和賠償義務(wù)人尚未達成磋商協(xié)議的，行政監(jiān)督管理機關(guān)依法對賠償義務(wù)人作出責令賠償損失、責令恢復(fù)被破壞生態(tài)環(huán)境、責令支付代為治理(處置費)等命令，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)或賠償之目的。當相關(guān)部門或機構(gòu)不履行其行政職責時，人民檢察院應(yīng)督促其履行職責，仍不履行職責的，則可以提起環(huán)境行政公益訴訟。

2.司法程序：刑事訴訟與刑事附帶民事訴訟。在發(fā)生《試點方案》中生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍規(guī)定的事件，行為人的行為已構(gòu)成犯罪的情況下，則由人民檢察院提起公訴的同時，由賠償權(quán)利人提起附帶民事訴訟；賠償權(quán)利人未提起附帶民事訴訟的，由人民檢察院提起附帶民事訴訟。具體可分為如下兩種情況：

一是由賠償權(quán)利人作為原告提起附帶民事訴訟。根據(jù)我國現(xiàn)行法律以及《試點方案》的相關(guān)規(guī)定，當生態(tài)環(huán)境遭到污染或破壞致?lián)p害時，試點地方省級人民政府經(jīng)國務(wù)院授權(quán)并具有作為本行政區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人，其作為具有直接利害關(guān)系的主體，有權(quán)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償請求，因此，在賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人磋商無法達成協(xié)議的情形下，既有權(quán)根據(jù)《刑事訴訟法》的規(guī)定提起附帶民事訴訟，又可以根據(jù)《民事訴訟法》的規(guī)定提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。當然，在有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)脑V訟中，賠償權(quán)利人和賠償義務(wù)人可根據(jù)《民事訴訟法》第97條、第99條的規(guī)定進行磋商，磋商不成的，人民法院應(yīng)當及時判決。

二是賠償權(quán)利人不提起附帶民事訴訟時，人民檢察院可以提起附帶民事訴訟。根據(jù)《刑事訴訟法》第99條的規(guī)定，在通常情況下，由賠償權(quán)利人提起附帶民事訴訟或者直接提起生態(tài)環(huán)境損害賠償民事訴訟。《試點方案》進一步明確規(guī)定，試點地方省級人民政府獲得國務(wù)院授權(quán)之后，便作為本行政區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人代表國務(wù)院行使生態(tài)環(huán)境損害賠償請求權(quán)的權(quán)利和職責，因此，賠償權(quán)利人負有提起附帶民事訴訟或者民事訴訟請求生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)穆氊?。根?jù)《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國刑事訴訟法>的解釋法釋》〔2012〕21號)第142條的規(guī)定④，以及《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則(試行)》(高檢發(fā)釋字[2012]2號)第363條的規(guī)定⑤，人民檢察院可以提起附帶民事訴訟。因此，社會組織作為主體提起環(huán)境民事公益訴訟的可能性比較小。只有在賠償權(quán)利人和人民檢察院均不提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟時，社會組織才有可能提起環(huán)境民事公益訴訟。

注釋：

①即使是我國民事?lián)p害賠償制度，也主要關(guān)注的是違法行為人污染或破壞生態(tài)環(huán)境所導(dǎo)致的人身損害賠償和財產(chǎn)損害賠償，而對違法行為所造成的生態(tài)環(huán)境損害賠償本身不夠重視。

②《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》第四條第(三)項規(guī)定：“明確賠償權(quán)利人。試點地方省級政府經(jīng)國務(wù)院授權(quán)后，作為本行政區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人，可指定相關(guān)部門或機構(gòu)負責生態(tài)環(huán)境損害賠償具體工作?！?/p>

③《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第26條規(guī)定：“負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門依法履行監(jiān)管職責而使原告訴訟請求全部實現(xiàn)，原告申請撤訴的，人民法院應(yīng)予準許?！?/p>

④《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋法釋》〔2012〕21號)第142條規(guī)定：“國家財產(chǎn)、集體財產(chǎn)遭受損失，受損失的單位未提起附帶民事訴訟，人民檢察院在提起公訴時提起附帶民事訴訟的，人民法院應(yīng)當受理?！?/p>

⑤《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則(試行)》(高檢發(fā)釋字[2012]2號)第363條的規(guī)定:“人民檢察院審查移送的案件，應(yīng)當查明：……(九)有無附帶民事訴訟；對于國家財產(chǎn)、集體財產(chǎn)遭受損失的，是否需要由人民檢察院提起附帶民事訴訟”。

[1]張梓太.填補制度空白 力促損害擔責：對《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》的解讀[N].中國環(huán)境報，2015-12-08(2).

[2]王金南.實施生態(tài)環(huán)境損害賠償制度 落實生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)責任：關(guān)于《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》的解讀[N].中國環(huán)境報，2015-12-04(2).

[3]高吉喜,韓永偉.關(guān)于《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》的思考與建議[J].環(huán)境保護,2016(2):30-34.

[4]紹興市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)紹興市生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商辦法(試行)的通知(紹政辦發(fā)〔2016〕49號)，[EB/OL].(2016-07-14)[2017-03-01].http://www.sx.gov.cn/art/2016/7/14/art_7841_166955.html.

[5]新華社.江蘇等七省市試點生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革 打破“企業(yè)污染、群眾受害、政府埋單”局面[N].新華日報，2016-11-09(5).

[6]中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳.生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案[EB/OL].(2015-12-03) [2017-02-28].http://www.gov.cn/zhengce/2015-12/03/content_5019585.htm.

[7]李艷芳.美國的公民訴訟制度及其啟示：關(guān)于建立我國公益訴訟制度的借鑒性思考[J].中國人民大學(xué)學(xué)報,2003(2):122-129.

[8]越智敏裕.環(huán)境訴訟法[M].東京：日本評論社，2015：61.

[9]王金南.實施生態(tài)環(huán)境損害賠償制度 落實生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)責任：關(guān)于《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》的解讀[N].中國環(huán)境報，2015-12-04(2).

[10]馬俊駒，余延滿.民法原論：第2版[M].北京：法律出版社，2005：1041.

(責任編輯 江海波)

Key Points in the Connection between Negotiation and Litigation inCompensation System of Eco-Environment Damage

LUO Li, WANG Yu-xun

(SchoolofLaw,BeijingInstituteofTechnology,Beijing100081,China)

A new approach of“negotiating actively and supporting judicially” has been presented byPilotProgramontheReformoftheSystemRegimeforEnvironmentalDamageCompensation. In the nature of law, the compensation agreement for environmental damage is a civil contract with legal binding. In the procedure of negotiation, NGO cannot bring an environmental lawsuit of civil action against the party when the negotiation is ongoing. However, NGO can audit the negotiation to ensure the fairness of the agreement. When the parties come to an agreement, the obligators have to fulfill obligations following the compensation agreement; if not, the claimants can obtain the compensation of eco-environment damage through administrative procedure or criminal procedure. Only when the claimants and the people's procurator give up on the lawsuit can NGO have the chance to take civil action for environmental public interests.

compensation of eco-environment damage; negotiation; litigation; connection

2016-12-10

羅 麗(1965-)，女，湖北省武漢市人，北京理工大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，法學(xué)博士，主要從事環(huán)境法研究； 王浴勛(1987-)，男，云南省大理市人，北京理工大學(xué)法學(xué)院博士生，主要從事環(huán)境法研究。

環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院“生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商與訴訟銜接模式研究”項目(2016A139)

D922.6

A

10.3963/j.issn.1671-6477.2017.03.0018