供給側結構性改革視角下的土地供給制度探析

張善波

（日照市國土資源局，山東 日照 276800）

供給側結構性改革視角下的土地供給制度探析

張善波

（日照市國土資源局，山東 日照 276800）

土地是支撐一切經(jīng)濟活動的自然資源基礎。國家目前的土地供給政策還存在著許多不盡合理之處，一定程度上阻礙了經(jīng)濟社會的發(fā)展。作為供給側結構改革的重要方面，土地供給制度的完善對經(jīng)濟的良性發(fā)展起著舉足輕重的作用。針對當前土地供給制度中存在的缺陷，從優(yōu)化用地結構、盤活存量和閑置及低效利用的土地、完善土地供應市場等方面進行探討，并提出相關解決措施，以提升土地配置效率。

供給側；土地供給；結構優(yōu)化；盤活利用；土地出讓轉讓；市場

當前，中央已將“供給側結構性改革”作為今后一段時期國家經(jīng)濟政策調整的重要內容，而土地作為經(jīng)濟活動的基礎資源，則是“供給側改革”中必不可少的要素。所有的經(jīng)濟活動都要依靠土地承載，供給側改革也必然要求在用地政策上得到落實。對于土地政策而言，過去幾年政府著力于招商引資和房地產(chǎn)用地，結果導致大量過剩產(chǎn)能，去庫存壓力很大。同時，新興產(chǎn)業(yè)用地、醫(yī)療、養(yǎng)老、旅游以及中小企業(yè)用地等需求滿足度卻不高，土地結構亟需優(yōu)化。哪些土地供給措施能在宏觀上引導土地資源在市場中的重新配置，促進經(jīng)濟結構調整，實現(xiàn)國家調結構轉方式提質增效的戰(zhàn)略意圖，則顯得尤為重要。本文結合目前國家相關政策規(guī)定，從以下幾個方面提出相關對策。

一、優(yōu)化用地結構，增加新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)供地

優(yōu)化用地結構，是土地供給側改革的重要環(huán)節(jié)，具有舉足輕重的作用。長期以來，我國注重工業(yè)發(fā)展和公共設施的建設，在土地供應上也重點向這兩個方面傾斜，致使工業(yè)用地和公共管理用地占比過大，造成用地領域的浪費現(xiàn)象嚴重。近年來，國家已意識到這種用地結構的不合理性，并逐漸予以調整。2015年國務院先后發(fā)布了《關于積極發(fā)揮新消費引領作用 加快培育形成新供給新動力的指導意見》和《關于加快發(fā)展生活性服務業(yè)促進消費結構升級的指導意見》，國土資源部也出臺了《關于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展 促進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》，鼓勵新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的發(fā)展。為支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的發(fā)展，必然要對原先的用地結構及用地方式等進行調整，加大政策支持力度，方能適應新的經(jīng)濟發(fā)展形式的需要。根據(jù)以上三個文件的規(guī)定，結合當前工作實際，筆者建議應采取以下措施：

（一）優(yōu)化新增及存量建設用地結構，滿足新消費新投資項目用地需求

目前國家已出臺了有利于新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展和大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的用地政策，特別是以保障新消費新投資發(fā)展需要的新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地為重點。為保證新類型的項目用地，國土部門在實際供地時，應本著“先存量、后增量”的原則，對新類型項目優(yōu)先安排用地供應。對新產(chǎn)業(yè)發(fā)展快、用地集約且需求大的地區(qū)，可適度增加年度新增建設用地指標。同時，對原用地企業(yè)利用存量房產(chǎn)和土地發(fā)展或轉型升級為國家鼓勵的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的，可根據(jù)實際情況，在不違反法律規(guī)定的前提下，在用地政策上給于靈活支持，確保落后企業(yè)轉型升級的成功。

（二）運用多種方式供應新產(chǎn)業(yè)用地

新產(chǎn)業(yè)以中小企業(yè)居多，存在起步階段競爭力弱、用地期限不確定及在不同發(fā)展時期用地規(guī)模差別大等特征，國土部門在實際供地時，應探索實行差別化支持的土地供應方式。具體可采?。阂皇且宰赓U方式或先租后讓、租讓結合方式供應土地。租賃方式有利于減輕中小企業(yè)一次性繳納土地出讓價款的資金壓力，先租后讓、租讓結合方式有利于已進入產(chǎn)業(yè)化發(fā)展階段、有一定競爭實力但市場前景尚不明朗的新產(chǎn)業(yè)企業(yè)，根據(jù)自身的發(fā)展情況，確定各個階段最合適的用地方式，有利于土地的節(jié)約集約利用。實行先租后讓、租讓結合的項目，在租賃供應土地時實施公開出讓的方式，租賃期滿符合條件擬轉為出讓土地的，可以協(xié)議方式辦理出讓手續(xù)，不再實行公開出讓；二是國家在堅持發(fā)揮土地資源市場化配置決定性作用的同時，進一步發(fā)揮土地供應的政策引導作用，允許在不排除多個市場主體競爭的前提下，將產(chǎn)業(yè)類型、生產(chǎn)技術、產(chǎn)業(yè)標準、產(chǎn)品品質要求作為土地供應前置條件，同時加強對相應前置條件落實的監(jiān)管，以確保新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地的需求。

（三）統(tǒng)一用地規(guī)劃，引導新產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展

集聚既是新產(chǎn)業(yè)發(fā)展的客觀規(guī)律，也是節(jié)約集約用地的重要方式。有條件的地區(qū)，對開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的重點企業(yè)，通過集中規(guī)劃建設生產(chǎn)和研發(fā)用房、給予租金補貼、鼓勵盤活存量房產(chǎn)等途徑，滿足中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)經(jīng)營場所需求，保障中小企業(yè)發(fā)展空間。適應新產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，總結地方實踐，允許工業(yè)用地兼容一定比例的生產(chǎn)性服務設施、科教用地兼容一定比例的科技和生活服務設施，發(fā)揮土地復合利用效益；根據(jù)新型城鎮(zhèn)化要求，推動單一生產(chǎn)功能開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)走向產(chǎn)城融合，為大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新和新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展營造便利、良好的生產(chǎn)和生活環(huán)境。

二、完善“去產(chǎn)能”土地支持政策，變存量為增量

結構性改革的重點是化解過剩產(chǎn)能，當務之急是處置“僵尸企業(yè)”，化解房地產(chǎn)大量庫存問題。要加大土地政策支持力度，盤活企業(yè)存量土地資源資產(chǎn)，使僵尸企業(yè)復活或轉型。同時優(yōu)化房地產(chǎn)用地結構，促進房地產(chǎn)市場健康平穩(wěn)發(fā)展。

（一）清理閑置土地，盤活存量低效用地

近年國家通過督查發(fā)現(xiàn)，建設用地閑置現(xiàn)象嚴重，有的地方在已供應的建設用地中，閑置土地占比已接近三分之一。所謂發(fā)展遇到土地瓶頸，很大程度上并不是土地供應量小，而是因為土地沒充分利用好。在當前供給側結構改革大環(huán)境下，大量的閑置土地釋放，一方面可以有效增加土地的供應，保障用地需求，另一方面也可以改變依靠新增的傳統(tǒng)用地模式，促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉變?？梢哉f，將土地從粗放低效向緊湊高效轉變，提高土地開發(fā)強度和使用效率，實現(xiàn)功能提升、布局優(yōu)化和環(huán)境改善，是土地供給側改革的大方向所在。

1.采取相應措施，促進閑置土地的開發(fā)利用

對土地使用權人未按照約定開發(fā)造成閑置的土地，分析原因，分類處置。因政府行為或不可抗力等原因導致動工開發(fā)遲延的，政府應盡快采取措施，消除延遲的原因，以使土地使用權人能開發(fā)建設。土地使用權人不愿開發(fā)的，政府應和土地使用權人簽訂協(xié)議，給予合理補償，收回土地使用權后重新出讓。對土地使用權人違反法律法規(guī)的規(guī)定未按時動工開發(fā)建設，滿一年的，應依法征收相應的土地閑置費，以督促土地使用權人盡快開發(fā)；閑置滿兩年的，報經(jīng)相應的人民政府同意，無償收回該土地使用權。

2.盤活城鎮(zhèn)存量低效用地

城鎮(zhèn)低效用地主要指建設用地中的布局散亂、利用粗放、用途不合理、建筑危舊的城鎮(zhèn)存量建設用地，以及國家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定的禁止類、淘汰類產(chǎn)業(yè)用地等。對城鎮(zhèn)低效用地，結合國土資源部《關于深入推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導意見（試行）》及國家相關政策規(guī)定，可采取以下措施進行開發(fā)利用。

（1）采取靈活多樣的經(jīng)營方式。原國有土地使用權人可通過自主聯(lián)營、入股、轉讓等多種方式對其使用的國有建設用地進行改造開發(fā)。原屬劃撥土地的，改造開發(fā)后仍符合劃撥用地政策的，可繼續(xù)按劃撥方式使用；如需辦理有償使用手續(xù)，可依法采取協(xié)議方式。原依法取得的工業(yè)用地改造開發(fā)后提高廠房容積率但不改變用途的，可不再增繳土地價款。利用現(xiàn)有工業(yè)用地，興辦先進制造業(yè)、生產(chǎn)性及高科技服務業(yè)、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新平臺等國家支持的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)建設項目的，可設定一定年限的過渡期，在過渡期內可繼續(xù)按原用途使用，過渡期滿繼續(xù)使用原土地的，依法按新用途辦理用地手續(xù)。

（2）拓寬用地空間。引導企業(yè)根據(jù)國家“退二進三”的政策進行自身改造，對企業(yè)遷址重建的，除享受改造開發(fā)政策外，在用地選址、土地審批、用地規(guī)模與計劃安排等方面給予積極支持。鼓勵開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)規(guī)劃建設多層工業(yè)廠房、國家大學科技園、科技企業(yè)孵化器，供中小企業(yè)進行生產(chǎn)、研發(fā)、設計、經(jīng)營等多功能復合利用，引導土地用途兼容復合利用。鼓勵地上地下立體開發(fā)，明確地下空間開發(fā)利用重點地區(qū)，分層、分類、分期開發(fā)利用地下空間資源，形成功能適宜、布局合理的豎向結構。

（3）集中成片開發(fā)。對于相鄰多宗低效利用地塊，市場主體收購后可申請集中改造開發(fā)；城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)涉及的邊角地、夾心地、插花地等難以獨立開發(fā)的零星土地，可一并進行改造開發(fā)。根據(jù)目前國家政策規(guī)定，單宗零星用地面積原則上不超過3畝，且累計面積不超過改造開發(fā)項目總面積的10%。建議國家進一步放寬面積上的限制，甚至不做限制，以期能夠使城鎮(zhèn)低效用地得到更有效的開發(fā)

（二）優(yōu)化房地產(chǎn)用地結構，促進房地產(chǎn)良性供需結構的形成

當前房地產(chǎn)形式較為嚴峻，是社會矛盾的聚集點之一。有效地去房地產(chǎn)庫存，優(yōu)化房地產(chǎn)供地結構，促進房地產(chǎn)市場健康平穩(wěn)發(fā)展，是當前供給側結構改革的重要任務之一。國土資源部與住房城鄉(xiāng)建設部聯(lián)合下發(fā)的《關于優(yōu)化2015年住房及用地供應結構 促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的通知》，以及今年的全國國土資源工作會議都對房地產(chǎn)用地政策做出了相關規(guī)定。

1.允許房地產(chǎn)用地改變用途

房地產(chǎn)供應明顯偏多或在建房地產(chǎn)用地規(guī)模過大的地區(qū)，可將未開發(fā)房地產(chǎn)用地轉換用途，引導其用于國家支持的新興產(chǎn)業(yè)、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)、體育產(chǎn)業(yè)等項目用途的開發(fā)建設，促進其它產(chǎn)業(yè)投資。對按照新用途或者新規(guī)劃條件開發(fā)建設的項目，應重新辦理相關用地手續(xù)，重新核定相應的土地價款。

2.管控房地產(chǎn)用地供應

國土資源部門要根據(jù)市場實際情況，控制好住宅用地供應的規(guī)模、布局和節(jié)奏，將住房用地年度供應計劃落實到具體地塊，明確上市時間，定期分批推出，穩(wěn)定、均衡供應住宅用地。同時采取有效措施，靈活確定地塊面積、組合不同用途和面積地塊搭配供應。綜合運用多種供地方式，完善招拍掛手段，減少流標流拍，避免異常高價地，穩(wěn)定市場預期。

3.建立分類調控制度

區(qū)分保障性住房和商品房，對保障性住房用地實行應保盡保，對商品房根據(jù)供需形勢因城因地施策，建立住宅用地供應分類管理制度。對房價上漲壓力大的城市要合理增加土地供應，調整用地結構，提高住宅用地比例，縮減商業(yè)和工業(yè)用地;對去庫存壓力大的三四線城市要減少甚至暫停住宅用地供應，以去庫存為主。

三、完善土地出讓和流轉市場，形成多元化的土地供應機制

我國實行土地所有雙軌制制度，即國家所有和集體所有。除鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、公益設施、村民住宅建設用地可使用集體建設用地外，城鎮(zhèn)建設必須統(tǒng)一使用國有土地。且取得國有土地的單位和個人，其再次轉讓土地的權利受到了嚴格限制。在計劃經(jīng)濟時期，這種土地使用制度使得土地資源得到了有序利用和開發(fā)。但隨著市場經(jīng)濟的建立和完善發(fā)展，這種土地使用制度的弊端日漸顯露，其滯后性已嚴重阻礙了經(jīng)濟的進一步向前發(fā)展。如何在供給側進行土地制度改革，建立健康有序的土地供給制度，從而激發(fā)市場活力，促進社會的繁榮穩(wěn)定，是當前的重要課題。

（一）改變國有土地供給方式，促進市場化配置土地

根據(jù)現(xiàn)行政策，土地一級市場由國家壟斷。國家通過招拍掛或劃撥、協(xié)議的方式，將土地使用權予以出讓。用地單位取得土地后，須嚴格按照約定進行開發(fā)利用。達不到一定條件的，禁止轉讓，嚴禁凈地轉讓。這種用地政策嚴重束縛了市場主體的手腳，限制了土地資源的流動。土地供應由政府高度壟斷，甚至土地定價（協(xié)議出讓、地價優(yōu)惠）也由政府一手操控，不僅扭曲了市場行為，加重用地結構不合理，也加大了土地開發(fā)中的利益矛盾，導致大量淘汰產(chǎn)業(yè)、過剩產(chǎn)能的產(chǎn)生。

在下一步的改革中，國家應拓寬土地供應主體。除劃撥土地外，原國有土地使用權人可自由通過自主、聯(lián)營、入股、轉讓等多種方式對其使用的國有建設用地進行改造開發(fā)。修改法律中關于土地使用權轉讓限制的規(guī)定，土地使用權人可通過招拍掛的方式，在二級土地市場自由轉讓已取得的土地使用權，以實現(xiàn)利益的最大化。對于權利主體取得的土地使用權，嚴格限制政府以公共利益的名義收回，使市場主體的財產(chǎn)權真正得以實現(xiàn)。這樣，通過健全完善土地交易的二級市場，可促使土地資源得到合理的配置，從而促進經(jīng)濟結構的優(yōu)化，實現(xiàn)通過土地供應完善供給側結構改革的全局目標。

（二）建立完善農(nóng)村集體土地使用權交易制度

破除國有土地和集體土地的二元差別，真正實現(xiàn)同地同權。按照我國現(xiàn)行法律規(guī)定，城鎮(zhèn)建設必須統(tǒng)一使用現(xiàn)有國有土地或經(jīng)征收的國有土地，城鎮(zhèn)經(jīng)營性建設用地必須通過有償方式取得，農(nóng)村集體建設用地不能直接入市，通常稱為“一個龍頭放水”。究其實質，是將農(nóng)村土地轉為城鎮(zhèn)建設用地的增值收益，全部收歸國有（城市政府所有）。隨著市場取向的改革不斷深化和城鄉(xiāng)居民產(chǎn)權保護意識的日益增強，上述制度的執(zhí)行也日益困難，征地拆遷糾紛越來越多、周期越來越長，由此造成的社會矛盾也越來越尖銳，改革勢在必行。當前中央已在部分地區(qū)進行土地使用制度的試點，在試點區(qū)，停止執(zhí)行《土地管理法》等相關法律的部分規(guī)定，有條件的允許集體建設用地上市交易。可以預測，在試點成熟之后，國家將會修改相關法律規(guī)定，全面推開集體建設用地上市交易制度。在“同地、同權、同價”的基礎上，大力培育集體建設用地市場。培育集體建設用地使用權流轉市場的主體，建立并規(guī)范農(nóng)村集體土地使用權流轉市場體系，遵循“兩市分離、城鄉(xiāng)統(tǒng)一、國家調控”的思路來設計，即農(nóng)地使用權市場和集體建設用地使用權市場相分離，國有土地使用權市場和農(nóng)村集體建設用地使用權市場相統(tǒng)一，國家通過稅收、法律等手段進行土地市場的宏觀調控。通過構建完善的集體建設用地使用權流轉市場運行機制，建立合理的集體土地收益分配機制，讓集體土地真正同國有土地一樣流轉起來，從而實現(xiàn)兩個龍頭放水，提高土地供應效率和效益，通過兩個平行市場的土地供給，讓市場的各個主體都能從中受益，逐步增加城鄉(xiāng)居民財產(chǎn)性收入，落實協(xié)調發(fā)展、共享發(fā)展的理念。

在土地供給側結構性改革中，優(yōu)化用地結構、盤活閑置土地、開發(fā)利用低效用地及房地產(chǎn)去庫存等都是其中重要的一環(huán)，可以說，只要國家在這些方面上出臺的政策合適，就能收到立竿見影的效果。但從長遠來看，土地供給側結構性改革的重點應放在土地供應制度的改革上，這也是土地供給側制度改革的中心和難點之所在。中國土地市場的改革在過去這些年里只完成了一半，也就是放開了需求側的競爭，允許各類主體通過競爭獲得土地，而供應側的改革并不徹底，雖然實現(xiàn)了市場化供應，但是多元化的市場供應并沒有完全起步，土地供應的一級市場完全由國家壟斷。當前中國經(jīng)濟結構存在的很多問題，都與壟斷的土地供應方式有關。下一步土地供給側改革的思路，應當是實現(xiàn)真正的破冰之舉，廢除土地市場的城鄉(xiāng)二元差異，健全完善集體土地交易市場，實現(xiàn)同地同價。破除政府壟斷供應局面，讓當前的土地使用者作為主體來上市交易，創(chuàng)造出真正負責任的市場交易主體，提升土地配置的效率，從而全面提升經(jīng)濟效率。

[1]董祚繼.土地供給側結構性改革的破題之舉[J/OL].財經(jīng)網(wǎng)，2016-12-20（2016－12-20）[2017-01-12]. http://magazine.caijing.com.cn/20161220/4214458.shtml.

[2]楊遴杰.土地供給側改革要形成多元土地供應格局[J/OL].財新網(wǎng)2016-02-19（2016－02－19）[2017-01-12]. http://opinion.caixin.com/2016-02-19/100910730.html.

[3]單丁潔，徐勉.以供給側結構性改革推動城市土地供應制度創(chuàng)新[J].中國土地，2016，（8）.

[4]何虹,陸成林.集體經(jīng)營性建設用地入市制度障礙及突破[J].中國土地，2016，（7）.

[5]國土資源部不動產(chǎn)登記中心.土地市場在調控中逐步趨穩(wěn)[J].中國不動產(chǎn)，2016，（3）.

[6]國土資源部.關于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展 促進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見[Z].

[7]國務院.關于積極發(fā)揮新消費引領作用，加快培育形成新供給新動力的指導意見[Z].

[8]國務院.關于加快發(fā)展生活性服務業(yè)促進消費結構升級的指導意見[Z].

[9]國土資源部.關于深入推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導意見（試行）[Z].

責任編輯：王玲玲

F311

A

1671-4288(2017)01-0039-04

2017-01-12

張善波（1973-），男，山東五蓮人，日照市國土資源局經(jīng)濟師。研究方向：國土資源管理。