日本國(guó)立航海院校法人化改革借鑒與反思

李曉蕙，文元全

(大連海事大學(xué)，遼寧 大連 16026)

日本國(guó)立航海院校法人化改革借鑒與反思

李曉蕙，文元全

(大連海事大學(xué)，遼寧 大連 16026)

通過綜述日本國(guó)立航海教育法人化改革內(nèi)容與做法，總結(jié)日本國(guó)立航海教育改革的成功經(jīng)驗(yàn)，為中國(guó)航海教育發(fā)展提供改革思路。對(duì)于日本教育法人化改革帶來的院校經(jīng)費(fèi)保障不足、校長(zhǎng)權(quán)力過于集中和與政府關(guān)系不夠清晰等問題進(jìn)行分析，提示中國(guó)航海教育選擇進(jìn)行法人化改革可能面臨的問題。

日本；國(guó)立航海院校；航海教育；法人化

日本航海教育擁有比較悠久的歷史，為日本航運(yùn)事業(yè)發(fā)展提供了優(yōu)秀的航海專業(yè)人才支持。21世紀(jì)初，為改變航海教育完全由政府包辦的現(xiàn)狀，日本進(jìn)行了“法人化”改革，擴(kuò)大了學(xué)校自主權(quán)，減少了政府不必要的干預(yù)。航海教育與其他工程教育專業(yè)相比，實(shí)踐環(huán)節(jié)的要求較高，受訓(xùn)者必須經(jīng)過實(shí)踐環(huán)節(jié)才能走上工作崗位，這要求航海類院校不僅具備高質(zhì)量、高標(biāo)準(zhǔn)的教學(xué)人員，還要具備足夠的教育訓(xùn)練設(shè)備和設(shè)施。與此同時(shí)，國(guó)際船員市場(chǎng)已經(jīng)形成，各國(guó)船員之間競(jìng)爭(zhēng)呈現(xiàn)國(guó)際化趨勢(shì)，客觀上使航海教育事業(yè)競(jìng)爭(zhēng)呈現(xiàn)國(guó)際化趨勢(shì)。航海教育的特點(diǎn)決定了航海教育法人化改革比一般工程教育法人化改革受到更多制約，實(shí)踐中的問題更為突出。當(dāng)前中國(guó)對(duì)于航海教育法人化的理論研究正在起步，日本航海教育“法人化”改革實(shí)踐中取得的成績(jī)和存在問題，對(duì)中國(guó)航海教育改革具有重要的參考借鑒價(jià)值。

一、日本國(guó)立航海院校法人化改革緣起

日本航海教育一直是由政府主辦，雖然成績(jī)斐然，但政府包辦的積弊不容忽視。21世紀(jì)初，日本高等教育進(jìn)行了大范圍的“法人化”改革，在此背景下日本航海教育進(jìn)行了類似改革。

1.日本國(guó)立航海院校設(shè)立情況

從整體來看，日本航海院校主要分為國(guó)立、公立、私立三種，中央政府設(shè)立的院校稱為國(guó)立，地方政府設(shè)立的院校稱為公立，私人部門設(shè)立的航海類院校為私立。日本的航海院校以國(guó)立和公立為主，本文主要研究國(guó)立航海院校的改革問題。

日本國(guó)立航海院校分布于日本各個(gè)地區(qū)，主要包括大學(xué)、短期大學(xué)、海上技術(shù)學(xué)校、商船高等專門學(xué)校等幾種類型。日本設(shè)有航海類專業(yè)的學(xué)校情況如下：(1)大學(xué)類似于我國(guó)的本科航海類院校，主要有東京海洋大學(xué)(海洋工學(xué)部)、神戶大學(xué)(海事科學(xué)部)等，其中，東京海洋大學(xué)和神戶大學(xué)隸屬于日本文部科學(xué)??；(2)短期大學(xué)類似我國(guó)的大專學(xué)歷教育機(jī)構(gòu)，主要包括清水海上技術(shù)短期大學(xué)、宮古海上技術(shù)短期大學(xué)、波方海上技術(shù)短期大學(xué)等，隸屬于日本交通運(yùn)輸??；(3)商船高等專門學(xué)校類似于我國(guó)的專科，招收初中畢業(yè)的學(xué)生，主要包括大島商船高等專門學(xué)校、鳥羽商船高等專門學(xué)校、廣島商船高等專門學(xué)校、富山商船高等專門學(xué)校、弓削商船高等專門學(xué)校5所，隸屬于日本文部科學(xué)?。?4)海上技術(shù)學(xué)校類似于中國(guó)中等教育層次的航海類院校，招收初中畢業(yè)的學(xué)生，學(xué)制一般為3年，海上技術(shù)學(xué)校主要有4所，包括小樽海上技術(shù)學(xué)校、館山海上技術(shù)學(xué)校、唐津海上技術(shù)學(xué)校、口之津海上技術(shù)學(xué)校，隸屬于日本交通運(yùn)輸省。

2.日本國(guó)立航海院校法人化改革的背景

日本國(guó)立航海教育法人化改革是伴隨著近年來日本獨(dú)立行政法人化改革而進(jìn)行的一項(xiàng)重要改革舉措。20世紀(jì)末，日本泡沫經(jīng)濟(jì)崩潰，經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯，投資乏力，赤字嚴(yán)重，國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力不斷下降，國(guó)家無力負(fù)擔(dān)沉重的財(cái)政開支，于是對(duì)教育、科技、文化、衛(wèi)生等領(lǐng)域內(nèi)的公共組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行了一系列改革。日本在改革過程中采取的“獨(dú)立行政法人制度實(shí)質(zhì)上是將市場(chǎng)原理和競(jìng)爭(zhēng)原理引入行政機(jī)構(gòu)，在一定程度上通過市場(chǎng)原理的運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)行政機(jī)構(gòu)向新的組織形態(tài)轉(zhuǎn)換，重組、合并、縮小或取消中央部、廳等國(guó)家行政組織，將政府的計(jì)劃立案職能與實(shí)施職能分離，將行政實(shí)施職能委托給獨(dú)立行政法人”[1]。在獨(dú)立行政法人制度改革之前，日本國(guó)立大學(xué)由政府一手包辦，國(guó)立大學(xué)是國(guó)家行政部門的分支機(jī)構(gòu)，教師身份是國(guó)家公務(wù)員。政府直接管理帶來了機(jī)構(gòu)臃腫、體制僵化、缺乏競(jìng)爭(zhēng)力等問題，難以適應(yīng)國(guó)家社會(huì)、經(jīng)濟(jì)各方面的變化和發(fā)展需求。

日本推行的獨(dú)立行政法人制度，就是政府對(duì)于那些已無必要由行政部門直接管理、但又不能完全交由民間機(jī)構(gòu)實(shí)施的公共事務(wù)和公益事業(yè)，在以立法方式將其目的、任務(wù)和業(yè)務(wù)范圍做出明確界定之后，授予承擔(dān)這些事務(wù)和事業(yè)的公共組織以獨(dú)立的法人資格，使它們?cè)跇I(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)、資金運(yùn)用、人事管理等方面享有充分的自主權(quán)[2]。日本國(guó)立大學(xué)于21世紀(jì)初開始了法人化改革，出臺(tái)了《國(guó)立大學(xué)法人法》《獨(dú)立行政法人法》等一系列法律，包括國(guó)立航海院校在內(nèi)的日本國(guó)立大學(xué)開始向獨(dú)立法人轉(zhuǎn)變，國(guó)立航海院校獨(dú)立行政法人化改革拉開序幕。

二、日本國(guó)立航海院校法人化改革內(nèi)容

日本航海教育法人化改革實(shí)質(zhì)上是航海教育發(fā)展脫離政府主辦的過程，國(guó)立航海院校的性質(zhì)、權(quán)力以及與政府的關(guān)系都發(fā)生了根本性改變。

1.國(guó)立航海院校社會(huì)角色發(fā)生變更

國(guó)立航海院校法人化改革最主要的變化是學(xué)校的主辦機(jī)構(gòu)不再是政府部門，學(xué)校也不再是政府的組成部分，而是變成了具有法人資格的市場(chǎng)主體。改革前，日本國(guó)立航海院校的設(shè)置者主要是文部科學(xué)省和交通運(yùn)輸省，變更后則是擁有法人資格的獨(dú)立行政法人機(jī)構(gòu)，脫離了原來政府部門的直接管理。具體轉(zhuǎn)變?nèi)缦拢?1)原國(guó)立大學(xué)神戶大學(xué)、東京海洋大學(xué)的設(shè)置者是文部科學(xué)省，國(guó)立大學(xué)法人化改革后，分別轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)立大學(xué)法人神戶大學(xué)和國(guó)立大學(xué)法人東京海洋大學(xué)；(2)原隸屬于文部科學(xué)省的商船高等專門學(xué)校的設(shè)置者變?yōu)閲?guó)立高等專門學(xué)校機(jī)構(gòu)；(3)原隸屬于交通運(yùn)輸省的清水、宮古、波方等海上技術(shù)短期大學(xué)以及小樽、館山、唐津、口之津等海上技術(shù)學(xué)校的設(shè)置者轉(zhuǎn)變?yōu)楠?dú)立行政法人海技教育機(jī)構(gòu)。從某種角度上看，這樣的轉(zhuǎn)變?nèi)趸嗽瓉韲?guó)立航海院校和其主管政府部門的行政管理隸屬關(guān)系，學(xué)校不再是完全的政府附屬物，在一定程度上使得國(guó)立航海院校的辦學(xué)活動(dòng)更為獨(dú)立、自主、靈活。

2.航海院校內(nèi)部管理權(quán)力擴(kuò)大

根據(jù)《國(guó)立大學(xué)法人法》《獨(dú)立行政法人通則法》等法律規(guī)定，文部科學(xué)省和交通運(yùn)輸省逐漸把原來由其行使的航海院校經(jīng)營(yíng)管理權(quán)力下放給院校，航海院校作為行政法人具有了更大的自主性權(quán)力，主要包括人事管理權(quán)、財(cái)政權(quán)、內(nèi)部組織運(yùn)營(yíng)管理權(quán)等。

首先，國(guó)立航海院校人事管理職能的轉(zhuǎn)變主要體現(xiàn)在教職員身份及人員招聘、任用、獎(jiǎng)懲等方面：(1)教職員身份發(fā)生轉(zhuǎn)變。原來國(guó)立航海學(xué)校教職員的身份大多屬于公務(wù)員身份，實(shí)施法人化改革后，不再享有公務(wù)員身份。(2)教職員招聘由學(xué)校自主安排。教職員的雇傭事項(xiàng)由航海院校自主決定，學(xué)校法人組織進(jìn)行教職員招聘前，將空缺崗位必須具備的相關(guān)資格條件和遴選程序提前公布，根據(jù)平等競(jìng)爭(zhēng)原則，采取考試與考核相結(jié)合的方式，校長(zhǎng)根據(jù)招聘委員會(huì)的考評(píng)結(jié)果，擇優(yōu)確定錄用人選，并及時(shí)向社會(huì)公示。(3)人員任用、薪酬獎(jiǎng)懲更靈活適用。相比改革之前，航海院校校長(zhǎng)可根據(jù)有關(guān)法規(guī)以及學(xué)校自身需要自主決定教職員任用，對(duì)教職員的工資分配可根據(jù)情況不同采用年薪制、職級(jí)制、浮動(dòng)工資制等多種形式。

其次，國(guó)立航海院校財(cái)務(wù)管理職能的轉(zhuǎn)變主要體現(xiàn)在財(cái)務(wù)情況上報(bào)、資金籌措、經(jīng)費(fèi)使用等方面：一是上報(bào)年度財(cái)務(wù)相關(guān)報(bào)表。國(guó)立航海學(xué)校必須將每年度的收支情況、貸借情況、盈虧情況及時(shí)編制財(cái)務(wù)明細(xì)表上報(bào)主管部門，并將年度事業(yè)報(bào)告書、決算報(bào)告書等一并上交。二是資金籌措方式多元。法人機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)所需流動(dòng)資金，可通過向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)短期貸款的方式解決，由政府提供擔(dān)保，但其數(shù)量不得超過中期計(jì)劃中的限額，并需在事業(yè)年度內(nèi)償還，另外學(xué)校也可通過與民間企業(yè)合作獲得收入作為航海教育經(jīng)費(fèi)。三是教育經(jīng)費(fèi)的使用。在學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)使用方面有兩種情況，如法人因改善經(jīng)營(yíng)管理而節(jié)余的資金，可在法律規(guī)定的范圍內(nèi)自主使用，如果是中期計(jì)劃完成后的結(jié)余資金，則由主管部門處置。

再次，航海院校校長(zhǎng)權(quán)力發(fā)生變化。法人化改革以前，日本國(guó)立航海院校校長(zhǎng)的權(quán)力非常有限，學(xué)校事務(wù)一般由教授會(huì)和文部科學(xué)省及交通運(yùn)輸部做出決定。而法人化改革以后，包括日本航海院校在內(nèi)的國(guó)立大學(xué)校長(zhǎng)的權(quán)力得到了加強(qiáng)，如根據(jù)《國(guó)立大學(xué)法人法》的相關(guān)規(guī)定，校長(zhǎng)是國(guó)立航海院校的法人代表，并且掌握著學(xué)校教職員的雇傭、解聘等人事管理權(quán)力。

3.政府對(duì)國(guó)立航海院校管理權(quán)發(fā)生變化

法人化改革賦予國(guó)立航海院校更多自主性管理職能，但政府對(duì)國(guó)立航海院校并不是放任不管，比如文部科學(xué)省和交通運(yùn)輸省仍負(fù)責(zé)學(xué)校的部分經(jīng)費(fèi)，從這個(gè)角度上看，日本國(guó)立航海院校并未完全脫離上級(jí)政府部門的管理。日本憲法中明確寫道“國(guó)立大學(xué)屬于歸公支配的教育事業(yè)”，也不允許大學(xué)發(fā)展完全脫離國(guó)家監(jiān)督。國(guó)立航海教育法人化改革以來政府對(duì)于航海教育的監(jiān)督評(píng)估職能并沒有弱化，甚至得到一定的加強(qiáng)，形成了一定特色。

當(dāng)前日本政府對(duì)于國(guó)立航海院校的監(jiān)督采取兩種方式：一是在學(xué)校內(nèi)部設(shè)2名專門監(jiān)督人員，稱為監(jiān)事，由政府主管部門派遣，負(fù)責(zé)對(duì)學(xué)校運(yùn)營(yíng)管理進(jìn)行監(jiān)督，例如航海院校的年度事業(yè)報(bào)告書、決算報(bào)告書等一般要由監(jiān)事審議才能上交；二是引入第三方評(píng)價(jià)制度，使用第三方評(píng)價(jià)組織來對(duì)國(guó)立航海學(xué)校的辦學(xué)成效進(jìn)行評(píng)價(jià)，上級(jí)主管部門根據(jù)評(píng)估機(jī)構(gòu)的評(píng)估結(jié)果和意見來對(duì)學(xué)校下一年度的經(jīng)費(fèi)、設(shè)備設(shè)施等進(jìn)行合理分配。根據(jù)《國(guó)立大學(xué)法人法》《獨(dú)立行政法人通則法》《獨(dú)立行政法人高等專門學(xué)校組織法》等相關(guān)法律規(guī)定，日本國(guó)立航海院校法人的經(jīng)營(yíng)成果由第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)有較強(qiáng)的獨(dú)立性，一般不直接隸屬政府主管部門和航海院校，能夠確保評(píng)價(jià)結(jié)果更公平、透明，有助于政府更富成效地實(shí)施監(jiān)督。

三、日本國(guó)立航海院校法人化改革的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

作為一個(gè)島國(guó)，日本現(xiàn)代航海教育發(fā)展較為成熟。中國(guó)與日本同屬亞洲文化國(guó)家，地理位置相近，存在諸多相似之處，特別是在類似航海教育的公共事業(yè)領(lǐng)域中，問題的共性更為明顯。近年來我國(guó)教育部門正在進(jìn)行教育改革，日本國(guó)立航海院校法人化改革的經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)航海教育發(fā)展具有重要借鑒意義。

1.航海教育改革有法可依

從日本國(guó)立航海院校的法人化改革過程來看，日本政府出臺(tái)了相應(yīng)的法律法規(guī)明確規(guī)定其法人化改革內(nèi)容，如《國(guó)立大學(xué)法人法》《獨(dú)立行政法人通則法》等，規(guī)定了航海院校自身管理權(quán)限和管理職能。一系列法律的出臺(tái)使得航海教育法人化改革無論從內(nèi)容還是形式上，都有相關(guān)法律依據(jù)，改革更具規(guī)范性和穩(wěn)定性。

我國(guó)已經(jīng)進(jìn)行的航海教育改革主要靠行政手段推進(jìn)，相關(guān)政策和改革措施具有明顯的行政傾向。航海教育是一個(gè)影響廣、成本高、國(guó)際化水平很高的獨(dú)特教育領(lǐng)域，涉及一國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等諸多方面，需要諸多規(guī)定性來實(shí)現(xiàn)人才培養(yǎng)目標(biāo)。缺乏法律保障的改革權(quán)威性不夠，從不同部門出臺(tái)的行政規(guī)定是從各自管轄范圍提出改革方案內(nèi)容，不利于從全局角度規(guī)范航海教育運(yùn)行。因此，我國(guó)航海教育改革需要政府出臺(tái)相應(yīng)的法律法規(guī)，對(duì)改革內(nèi)容做出明確規(guī)定，如國(guó)立航海院校與政府主管部門的權(quán)限劃分、職能內(nèi)容、經(jīng)費(fèi)來源等。改革實(shí)施程序也需要法律條文明確規(guī)定，避免改革過程偏離改革目標(biāo)。

2.擴(kuò)大學(xué)校執(zhí)行性職能

日本國(guó)立航海院校法人化改革的最大特征是院校承擔(dān)了更多的執(zhí)行性職能，如學(xué)校內(nèi)部人事管理、財(cái)務(wù)管理職能以及中期計(jì)劃等，很多具體事務(wù)的執(zhí)行性職能都是由學(xué)校法人自身負(fù)責(zé)。改革弱化了航海院校與政府主管部門之間的行政隸屬關(guān)系，使學(xué)校脫離政府的直接管理，增強(qiáng)了學(xué)校謀求自身發(fā)展的主動(dòng)性。

相比較而言，我國(guó)航海類院校運(yùn)行經(jīng)過多年改革已經(jīng)擴(kuò)大了辦學(xué)自主權(quán)，但政府部門的控制和干預(yù)仍在多方面起主導(dǎo)作用，學(xué)校沒有更多的自主能力去實(shí)現(xiàn)富有特色的發(fā)展戰(zhàn)略。隨著國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化，謀求自我發(fā)展的外部環(huán)境激勵(lì)機(jī)制逐步形成，我國(guó)航海院校發(fā)展面臨著學(xué)校管理去行政化的問題。從日本國(guó)立航海院校的法人化改革經(jīng)驗(yàn)來看，教育機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展需要兩個(gè)條件：一是要政校分離。政府部門要從實(shí)質(zhì)上下放并落實(shí)國(guó)立航海院校的自主管理權(quán)力。二是要強(qiáng)化航海院校發(fā)展的自主性。航海院校的具體經(jīng)營(yíng)管理事務(wù)應(yīng)由其自身來負(fù)責(zé)，尤其是拓展學(xué)校融資渠道，強(qiáng)化航海院校自身財(cái)務(wù)管理職能，使學(xué)校在經(jīng)營(yíng)經(jīng)費(fèi)方面不再完全依賴政府部門，在一定程度上能夠更好地實(shí)現(xiàn)航海教育的自主性發(fā)展。

3.政府監(jiān)督引入第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)

日本國(guó)立航海院校自主權(quán)力在法人化改革中得到了不斷的提升，但政府部門沒有放松對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督管理。通過引入第三方組織機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)國(guó)立航海院校經(jīng)營(yíng)管理成效，使政府部門能夠更為客觀地掌握國(guó)立航海教育發(fā)展?fàn)顩r，更為科學(xué)有效地實(shí)施管理，保證航海教育的質(zhì)量。

在我國(guó)，政府部門通過制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和行政檢查方式對(duì)航海院校運(yùn)行情況進(jìn)行監(jiān)管，屬于自我評(píng)價(jià)、自我監(jiān)督。引入和舉辦者、監(jiān)督者均無利益關(guān)系的第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)介入航海教育，有助于從實(shí)質(zhì)上促進(jìn)我國(guó)航海教育監(jiān)督評(píng)價(jià)體系的公平化、公正化和透明化。我國(guó)航海教育改革過程中，在政府監(jiān)管方面應(yīng)做到以下幾點(diǎn)：一是政府部門對(duì)航海院校的監(jiān)管不能松懈，要從更宏觀的角度進(jìn)行監(jiān)督管理，并致力于促進(jìn)航海院校的自主性發(fā)展；二是在我國(guó)航海教育沒有進(jìn)行法人化改革的背景下，也可以考慮引入第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，以促進(jìn)監(jiān)督評(píng)價(jià)職能的專業(yè)性和公平性；三是考慮到航海院校的特殊性和專業(yè)性，應(yīng)建立具有航海專業(yè)特色的專門評(píng)價(jià)體系，區(qū)別于一般性高等教育，確保航海教育評(píng)價(jià)的科學(xué)性。

四、對(duì)日本國(guó)立航海教育法人化改革的思考

任何改革都存在兩面性，在借鑒成功經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，還要對(duì)可能產(chǎn)生的負(fù)面因素有所思考和防范。日本國(guó)立航海教育法人化改革初步完成，由于改革進(jìn)行時(shí)間短，改革帶來的問題表現(xiàn)不明顯，相關(guān)研究較少。日本國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于日本普通高等教育法人化改革后出現(xiàn)的問題進(jìn)行了深入研究，結(jié)合這些研究結(jié)果和航海教育的特征，我國(guó)航海教育改革需要注意以下幾個(gè)問題。

1. 經(jīng)費(fèi)保障問題

自2004年國(guó)立大學(xué)實(shí)行法人化運(yùn)營(yíng)，日本文部科學(xué)省對(duì)國(guó)立大學(xué)運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)的預(yù)算開始逐年遞減，直接導(dǎo)致國(guó)立大學(xué)用于支持教育和科研基本經(jīng)費(fèi)減少，出現(xiàn)了國(guó)立大學(xué)對(duì)于年輕教師的引進(jìn)減少、科研多樣性和基礎(chǔ)研究能力下降的問題。由于航海教育對(duì)于實(shí)踐操作環(huán)節(jié)的要求較高，需要具備足夠的教育訓(xùn)練設(shè)備和設(shè)施才能滿足學(xué)生專業(yè)實(shí)習(xí)需求，如遠(yuǎn)洋實(shí)習(xí)船、水上訓(xùn)練站、各類船舶、海上安全、貨物裝箱模擬器等。訓(xùn)練設(shè)備本身需要高額投入，日常維護(hù)及更新?lián)Q代費(fèi)用也十分昂貴，因而航海教育對(duì)于經(jīng)費(fèi)需求更為突出。經(jīng)測(cè)算，中國(guó)培養(yǎng)一名高等航海院校航海類專業(yè)學(xué)生的費(fèi)用是普通高等工科專業(yè)學(xué)生培養(yǎng)成本費(fèi)的2.5倍，和一個(gè)航空飛行員的培養(yǎng)成本相差無幾。高昂的培訓(xùn)成本是航海教育進(jìn)行法人化改革需要重點(diǎn)考慮的問題，雖然提高學(xué)費(fèi)、增加社會(huì)捐助等方式能夠增加航海院校的經(jīng)費(fèi)收入，但能否穩(wěn)定滿足航海人才培養(yǎng)經(jīng)費(fèi)需求，保障航海人才培養(yǎng)質(zhì)量是一個(gè)需要慎重考慮的問題。

2.大學(xué)校長(zhǎng)權(quán)力過于集中的問題

日本國(guó)立大學(xué)實(shí)行法人化運(yùn)營(yíng)后，校長(zhǎng)是法人代表，全面管理學(xué)校各項(xiàng)事務(wù)，大學(xué)內(nèi)部的行政管理逐步形成以校長(zhǎng)為中心、自上而下的政策決定形式，其他形式的管理權(quán)力被縮小。由此大學(xué)管理更像是企業(yè)管理，校長(zhǎng)可以用命令取代其他形式的管理決策，決策一元化傾向明顯。一元化管理的好處是以校長(zhǎng)為領(lǐng)導(dǎo)的專業(yè)管理團(tuán)隊(duì)可以根據(jù)人才市場(chǎng)變化迅速做出決策，以高效率適應(yīng)市場(chǎng)需求，但同時(shí)也帶來兩個(gè)無法回避的問題：一是法人化改革后校長(zhǎng)決策可能會(huì)更多考慮經(jīng)費(fèi)問題，而不是教育的需求；二是校長(zhǎng)可以通過控制人事權(quán)和財(cái)權(quán)對(duì)學(xué)術(shù)活動(dòng)進(jìn)行指導(dǎo)干預(yù)，危害大學(xué)學(xué)術(shù)自由。

與普通國(guó)立大學(xué)法人化運(yùn)營(yíng)問題相比，航海教育法人化運(yùn)營(yíng)也會(huì)遇到類似的問題，比如，出于成本要求推出更多的遠(yuǎn)程課程，減少必要的實(shí)踐環(huán)節(jié)和相應(yīng)的訓(xùn)練設(shè)備投資等。雖然目前航海教育發(fā)展是置于國(guó)際公約法規(guī)框架之下，航海教育主體和教育資源、航海學(xué)生交流、航海師資隊(duì)伍建設(shè)以及航海人才培養(yǎng)模式和規(guī)范都具有國(guó)際化標(biāo)準(zhǔn)，但航海類人才培養(yǎng)的具體環(huán)節(jié)設(shè)計(jì)與操作，是由各個(gè)海事院校獨(dú)立做出的，宏觀的管理規(guī)定能否落到實(shí)處，更多取決于航海院校校長(zhǎng)的價(jià)值取向和學(xué)校文化。如果不能有效約束航海院校校長(zhǎng)的行事權(quán)力，有可能給航海教育事業(yè)發(fā)展帶來不確定性。

3.政府監(jiān)督更為困難

國(guó)立航海教育法人化之后，為確保公立教育活動(dòng)有序進(jìn)行，政府仍然需要對(duì)于公立學(xué)校的運(yùn)行情況具有一定監(jiān)管。第三方評(píng)價(jià)可以為國(guó)家監(jiān)管教育提供參考依據(jù)，但政府與公立學(xué)校關(guān)系卻很難具體把握：比如政府資金監(jiān)管尺度的問題，投入大學(xué)教育中的資金監(jiān)管過松不能有效控制資金濫用問題，但監(jiān)管過細(xì)，就會(huì)管得過死，會(huì)限制教學(xué)活動(dòng)和學(xué)術(shù)研究工作的活動(dòng)過程，產(chǎn)生不利于教育發(fā)展的負(fù)面影響；再比如，作為學(xué)術(shù)組織，大學(xué)與政府組織結(jié)構(gòu)不同，在作為法人獨(dú)立運(yùn)行期間，政府對(duì)大學(xué)只有軟性約束，如果出現(xiàn)學(xué)術(shù)組織不聽從政府命令的情況，政府如何確保管理措施有效；再者，法人化運(yùn)行的高校校長(zhǎng)、教授和其他研究人員的人事任命如何進(jìn)行，尤其是大學(xué)校長(zhǎng)的選擇等問題，都是航海教育法人化改革不可回避的問題。

中國(guó)航海教育發(fā)展未來必然要走自主發(fā)展的道路，如果采取法人化改革模式，要注意防范日本國(guó)立航海教育法人化改革中出現(xiàn)的問題，在制度設(shè)計(jì)中注重航海教育經(jīng)費(fèi)保障，合理設(shè)計(jì)航海教育機(jī)構(gòu)內(nèi)部行政權(quán)力賦予與運(yùn)行模式，并細(xì)化政府與航海院校關(guān)系的規(guī)范。

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2017-03-09 基金項(xiàng)目：2016年大連海事大學(xué)發(fā)展戰(zhàn)略與高等教育研究課題階段性成果(3132016368)

李曉蕙(1973-)，女，副教授，主要從事公共管理相關(guān)研究。

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