論基層公共決策協(xié)商民主的現(xiàn)狀、問(wèn)題及對(duì)策

韓飛

（義烏工商職業(yè)技術(shù)學(xué)院，浙江 義烏 322000）

論基層公共決策協(xié)商民主的現(xiàn)狀、問(wèn)題及對(duì)策

韓飛

（義烏工商職業(yè)技術(shù)學(xué)院，浙江 義烏 322000）

增強(qiáng)社會(huì)普通公民對(duì)基層公共決策的參與意識(shí)，能夠從治權(quán)上使協(xié)商民主產(chǎn)生出有益于中國(guó)民主政治發(fā)展的“漸進(jìn)式改良”。但當(dāng)前要在公共決策中引入?yún)f(xié)商民主這個(gè)新事物并沒(méi)有想象中的那么容易和簡(jiǎn)單，很多人還對(duì)此存在著不少的質(zhì)疑。這就要求不斷科學(xué)完善基層公共決策的協(xié)商民主形式，讓人民獲得公共決策過(guò)程中應(yīng)有的參與權(quán)力、話語(yǔ)權(quán)力和監(jiān)督權(quán)力，提高群眾對(duì)基層政府的滿意度。

基層公共決策；協(xié)商民主；對(duì)策

習(xí)近平總書(shū)記提出：“我們要切實(shí)落實(shí)推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展這一戰(zhàn)略任務(wù)。”[1]因此圍繞基層廣大人民群眾的切身利益，開(kāi)展基層公共決策就是要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，推進(jìn)各民主黨派、無(wú)黨派人士、社會(huì)團(tuán)體，以及企事業(yè)單位之間的協(xié)商合作，同時(shí)也要特別重視創(chuàng)新完善面向基層群眾的協(xié)商民主途徑與形式。本著與民協(xié)商、為民協(xié)商的原則，基層政府也須更加注重為公共決策開(kāi)設(shè)協(xié)商民主的工作試點(diǎn)，以便讓更多群眾充分發(fā)表意見(jiàn)，在各個(gè)層面上令所有的政府部門(mén)都能更好地與群眾開(kāi)展平等協(xié)商。

一、基層公共決策中的協(xié)商民主

（一）公共決策協(xié)商民主的內(nèi)涵與特點(diǎn)

協(xié)商民主是由黨和人民在歷經(jīng)長(zhǎng)期的中國(guó)革命、建設(shè)和改革過(guò)程中，共同創(chuàng)造出來(lái)的一種新型民主形式；它是黨結(jié)合當(dāng)代具體國(guó)情，通過(guò)話語(yǔ)陳述，以實(shí)現(xiàn)與各民主黨派、人民團(tuán)體和社會(huì)各界對(duì)國(guó)家的重大方針政策問(wèn)題展開(kāi)協(xié)商達(dá)成共識(shí)的重要途徑。周恩來(lái)曾講過(guò)：“新民主主義的議事精神不在于最后的表決，主要地在于事前的協(xié)商和反復(fù)的討論?！盵2]其原因就在于協(xié)商民主被常常認(rèn)為可以用在政權(quán)和治權(quán)兩個(gè)不同的方面。其中，政權(quán)是一個(gè)國(guó)家政體的統(tǒng)治體制，或是代表著一個(gè)社會(huì)的制度，在社會(huì)主義中國(guó)其根本政治制度就是人民代表大會(huì)。這種政權(quán)形式要求由民主選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督，因此在政權(quán)構(gòu)建方面，選舉民主的重要意義往往高于協(xié)商民主。但與政權(quán)不同的是，治權(quán)在過(guò)去僅僅作為代表人民管理公共事務(wù)的權(quán)力這一觀點(diǎn)現(xiàn)在正受到越來(lái)越多的批判和質(zhì)疑，特別是有不少學(xué)者對(duì)中國(guó)現(xiàn)代基層政府的公共治理能否脫離西方自由競(jìng)爭(zhēng)式民主的附庸、并走出東方社會(huì)自己的協(xié)商民主之路做了許多思考。例如，有學(xué)者提出了“行政吸納政治”的觀點(diǎn)，認(rèn)為要保證有一個(gè)大眾都可以參與、具有開(kāi)放特征的和被廣泛認(rèn)可的公共決策，才會(huì)有效實(shí)現(xiàn)將各種不同的群體利益和政治訴求都能聚集到政府的決策過(guò)程，而不會(huì)出現(xiàn)成為少數(shù)決策者的權(quán)利壟斷。[3]

但是，把基層公共決策中開(kāi)展協(xié)商民主視為一種“治道民主”（治權(quán)的民主），就是在不涉及政權(quán)合法性問(wèn)題的前提下，一方面既肯定由人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生政府的權(quán)威與合法性，另一方面又把協(xié)商民主的重心轉(zhuǎn)移到當(dāng)前政府在立法和公共決策等公共事務(wù)治理領(lǐng)域是否符合現(xiàn)代民主的問(wèn)題上來(lái)，要求增強(qiáng)社會(huì)普通公民對(duì)基層公共決策的參與意識(shí)。公共決策里的治權(quán)就是要將協(xié)商的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向公共治理領(lǐng)域，更多關(guān)注具體立法和行政過(guò)程中的“為民”程度。而這種理念的推崇則更有利于在實(shí)踐當(dāng)中形成起一個(gè)大眾都可以參與、具有開(kāi)放特征的和被廣泛認(rèn)可的公共決策體系，它能不斷鼓勵(lì)來(lái)自各個(gè)階層的公民都加入到基層公共決策的活動(dòng)中來(lái)，通過(guò)合法途徑表達(dá)自己的意見(jiàn)，提高基層民主決策的質(zhì)量；同時(shí)又能更好地增進(jìn)政府與公民之間的相互理解，有助于化解社會(huì)內(nèi)部矛盾。

（二）開(kāi)展基層公共決策協(xié)商民主的現(xiàn)狀

自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)不少地方的基層政府都嘗試在公共決策中開(kāi)展協(xié)商民主的實(shí)踐活動(dòng)，并取得了良好的成效。例如在浙江，義烏市的“工會(huì)維權(quán)創(chuàng)新”就走出了以運(yùn)用法律手段開(kāi)展職工維權(quán)為特色的“義烏模式”，強(qiáng)調(diào)既要突出以政府調(diào)控為主、又要引進(jìn)社會(huì)協(xié)調(diào)力量；既要以政府行政為主，又要引進(jìn)社會(huì)自治力量；既要以政府管理為主，又要引進(jìn)社會(huì)調(diào)解力量，逐步實(shí)現(xiàn)在企業(yè)家和職工之間通過(guò)協(xié)商民主形成起一個(gè)發(fā)展目標(biāo)、利益目標(biāo)、事業(yè)目標(biāo)一致的共同體，這就為構(gòu)建和諧穩(wěn)定的勞動(dòng)關(guān)系發(fā)揮了富有創(chuàng)新性的積極作用。而隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展與普及，更使得在“網(wǎng)絡(luò)公民社會(huì)”中出現(xiàn)了許多新的協(xié)商民主參與方式，包括網(wǎng)絡(luò)調(diào)查問(wèn)卷、網(wǎng)絡(luò)聽(tīng)證、以及網(wǎng)絡(luò)投票等，不僅為擴(kuò)大網(wǎng)絡(luò)公民積極參與基層公共決策提供了極大便利，而且還幫助解決了現(xiàn)實(shí)生活中公民參與基層公共決策可能存在的一些障礙?；ヂ?lián)網(wǎng)讓公民可以更為積極方便地參與政治活動(dòng)，形成了強(qiáng)大的網(wǎng)絡(luò)民意，也推動(dòng)了更多媒體和專(zhuān)家紛紛融入其中共同對(duì)政府施加影響，維護(hù)了公民的合法權(quán)益?？梢?jiàn)，當(dāng)前我國(guó)的協(xié)商民主活動(dòng)正從包括推動(dòng)基層的政治文明建設(shè)、推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和群眾路線工作、拓寬公民參與公共決策的新途徑等多個(gè)方面展開(kāi)，這不僅會(huì)推動(dòng)公民去獲得更強(qiáng)的政治參與意識(shí)，有效提升公共決策的質(zhì)量，還能幫助基層政府解決和處理好各類(lèi)社會(huì)難題，消彌社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

（三）推進(jìn)基層公共決策協(xié)商民主的重要意義

有學(xué)者提出：“除非公民參與的要求得到政策制定者的充分重視，否則，政府制定出被公眾冷漠或極力反對(duì)的決策就會(huì)被證明是毫無(wú)意義的?！盵4]由此可見(jiàn)，當(dāng)今民主社會(huì)制度下基層政府唯有認(rèn)真地推動(dòng)開(kāi)展公共決策的協(xié)商民主，才能促使更多官員懂得要學(xué)會(huì)以什么樣的方式與公民合作并分享權(quán)力、增進(jìn)公民對(duì)公共決策所抱有的建設(shè)性態(tài)度，從而大大提高公共決策的成功率。公共決策協(xié)商民主能夠有效培育公民的政治素質(zhì)，包括公民應(yīng)學(xué)習(xí)掌握的政治理論知識(shí)、政治心理、政治價(jià)值觀、政治信仰、政治認(rèn)知以及政治技能與藝術(shù)等。由于“公民和公共行政人員的參與意識(shí)都不是與生俱來(lái)的，只有通過(guò)實(shí)踐才能學(xué)會(huì)參與。公民在參與公共決策的過(guò)程可以強(qiáng)化其政治效能感，減少對(duì)權(quán)力中心的疏離感，培養(yǎng)了公民對(duì)公共事務(wù)的關(guān)心?！盵5]所以在今天，協(xié)商民主可以讓中國(guó)夢(mèng)有更加廣泛的群眾基礎(chǔ)，它保證著每個(gè)公民都可以在公共決策過(guò)程中闡述自己的個(gè)人理想和社會(huì)理想，并通過(guò)協(xié)商逐漸將個(gè)人夢(mèng)融入到中國(guó)夢(mèng)的大理想、大方向、大目標(biāo)之中。

二、完善基層協(xié)商民主所面臨的問(wèn)題與挑戰(zhàn)

目前對(duì)于我國(guó)的許多基層政府而言，要在公共決策中引入?yún)f(xié)商民主這個(gè)新事物并沒(méi)有想象中的那么容易和簡(jiǎn)單，很多人還對(duì)此存在著不少的質(zhì)疑，如協(xié)商民主很可能會(huì)在公共決策過(guò)程中產(chǎn)生群體極化的現(xiàn)象、協(xié)商民主因條件差異而產(chǎn)生的不平等現(xiàn)象、以及“雙軌制”下的主體權(quán)力不對(duì)稱等，這些客觀存在的問(wèn)題都使得基層公共決策協(xié)商民主活動(dòng)面臨著不小的困難和挑戰(zhàn)。

首先，從社會(huì)心理學(xué)角度，一些協(xié)商民主活動(dòng)有可能會(huì)使群體決策比起個(gè)人決策更容易導(dǎo)致走向極端，即出現(xiàn)群體極化的現(xiàn)象。所謂“群體兩極分化”指的是“協(xié)商群體的成員可以根據(jù)人們的預(yù)測(cè)朝著其成員在協(xié)商前表現(xiàn)出的傾向中更加極端的點(diǎn)移動(dòng)?！盵6]美國(guó)學(xué)者凱斯相信，通過(guò)對(duì)公共決策的社會(huì)協(xié)商將對(duì)個(gè)人產(chǎn)生直接和重大的影響，一方面當(dāng)某個(gè)公民身邊有許多人都支持某一項(xiàng)公共政策時(shí)，他就會(huì)感到自己也應(yīng)該去做相同的選擇才是有意義的或正確的。另一方面公民出于對(duì)自己名譽(yù)或利益的擔(dān)憂，當(dāng)自己如果選擇的是有別于身邊大多數(shù)成員認(rèn)為正確的政策時(shí)，就很可能被孤立或遭受到某種懲罰，這就促使他在政治壓力下，無(wú)法或很難做出獨(dú)立和理性的判斷，只好加入到隨大流的“從眾”行為之中。這種情況將會(huì)使不同、甚至相反的群體之間在參加公共決策的協(xié)商以后，進(jìn)一步促成群體之間的兩極分化，使人們開(kāi)始懷疑協(xié)商民主對(duì)基層公共決策來(lái)講究竟是不是一件好事，或者說(shuō)協(xié)商民主能否成為制定良好的公共決策的最佳途徑。

其次，基層政府和社會(huì)的普通公民擁有的客觀條件是不相同的，而這種條件上的差異又會(huì)對(duì)協(xié)商民主產(chǎn)生什么樣的不平等現(xiàn)象？美國(guó)學(xué)者詹姆斯認(rèn)為，協(xié)商條件差異所引起的不平等主要分為“權(quán)力的不對(duì)稱”“資源不平等”和“公共能力的缺乏”。[7]其中，“權(quán)力的不對(duì)稱”是當(dāng)代社會(huì)政治生活領(lǐng)域中的一個(gè)顯著特征，它使得權(quán)力占有者常?？梢詰{借自己的強(qiáng)勢(shì)地位阻礙其他公民獲得合法途徑參與到公共領(lǐng)域的協(xié)商，致使民主精神遭到踐踏。而“資源不平等”則容易使那些享有物質(zhì)資源優(yōu)勢(shì)的人通過(guò)承諾或威脅的方式來(lái)扭曲公共決策當(dāng)中的協(xié)商民主，這里的承諾是通過(guò)提供給其他公民利益來(lái)?yè)Q取對(duì)特定政策的支持；而威脅則是通過(guò)某種制裁去恐嚇其他公民并使后者在公共決策時(shí)保持緘默。至于“公共能力的缺乏”一般主要表現(xiàn)為公民必須具備足夠的認(rèn)知、論證和溝通能力才有信心去參與公共決策，否則往往變成那些少數(shù)擁有談判技能或?qū)ｉT(mén)知識(shí)的人在公共決策的協(xié)商民主中總是具有明顯的特殊優(yōu)勢(shì)。

另外，“雙軌制”下的主體權(quán)力不對(duì)稱會(huì)使公民和基層政府官員都缺乏足夠和必要的協(xié)商民主參與意識(shí)。哈貝馬斯曾提出一種關(guān)于協(xié)商政治的雙軌模式，他認(rèn)為可以把立法和司法活動(dòng)中正式?jīng)Q策領(lǐng)域的協(xié)商程序與公共領(lǐng)域中形成意見(jiàn)的非正式程序相互補(bǔ)充。正式?jīng)Q策領(lǐng)域中協(xié)商程序通過(guò)成員合作解決實(shí)際問(wèn)題來(lái)塑造集體意志的形成過(guò)程，同時(shí)非正式觀念形成的過(guò)程推動(dòng)了對(duì)現(xiàn)實(shí)中經(jīng)驗(yàn)性問(wèn)題的認(rèn)識(shí)和議題的形成。因此，哈貝馬斯提出的協(xié)商政治的雙軌模式，依賴于民主機(jī)制中的意志形成與非正式的意見(jiàn)形成之間的良性互動(dòng)。[8]然而，當(dāng)前在我國(guó)雖然有信訪、接待日、座談會(huì)、市長(zhǎng)（縣長(zhǎng)）熱線（信箱）、聽(tīng)證會(huì)等公民參與公共決策的一些渠道，但卻尚未完全將公民作為協(xié)商民主的平等主體來(lái)看待，而且政府官員在公共決策過(guò)程中也大多不愿意和公民分享決策的權(quán)力，這就導(dǎo)致在協(xié)商過(guò)程中，公民都往往只能是扮演一種消極和被動(dòng)的角色。公民在參與協(xié)商民主時(shí)能夠提意見(jiàn)或建議，但卻不被賦予任何可以影響公共決策的權(quán)力，同時(shí)其提出的意見(jiàn)也大多常常無(wú)法進(jìn)入到?jīng)Q策過(guò)程。

三、完善健全基層公共決策協(xié)商民主的對(duì)策

習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問(wèn)題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問(wèn)題為內(nèi)容，在全社會(huì)開(kāi)展廣泛協(xié)商，堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中?！盵9]我國(guó)要全面推進(jìn)依法治國(guó)和社會(huì)主義的民主政治建設(shè)，就必須在人民群眾中間廣泛培育現(xiàn)代民主意識(shí)，尊重人民群眾的主體地位和首創(chuàng)精神，提高參與公共決策的能力，有效保障人民依法行使民主權(quán)利和管理基層公共事務(wù)的權(quán)力。

（一）發(fā)展廣泛多層制度化的基層協(xié)商民主

首先從廣泛性出發(fā)，基層公共決策中的協(xié)商民主要爭(zhēng)取做到面向社會(huì)基層里的不同行業(yè)領(lǐng)域、不同政治派別、不同利益群體，向他們提供廣泛的協(xié)商民主事務(wù)參與機(jī)會(huì)，特別是要注重協(xié)商對(duì)象的廣泛性、協(xié)商內(nèi)容的廣泛性、協(xié)商形式的廣泛性以及協(xié)商渠道的廣泛性等。其次從多層性出發(fā)，基層公共決策既然是面向廣大人民群眾開(kāi)展的協(xié)商民主活動(dòng)，其主題內(nèi)容又常常都是涉及到諸如環(huán)境保護(hù)、教育、醫(yī)療、社區(qū)治安、社會(huì)保險(xiǎn)等現(xiàn)實(shí)民生問(wèn)題，那就理所應(yīng)當(dāng)?shù)貞?yīng)該根據(jù)不同主題、不同要求，有組織地引導(dǎo)相關(guān)群眾或利益主體加入到有序的政治參與活動(dòng)當(dāng)中，使協(xié)商民主可以貫穿于公共決策制定以前與實(shí)施之中，確?；鶎用裰鞲泳珳?zhǔn)的落實(shí)到位。另外，基層公共決策協(xié)商民主也須成為常態(tài)化和制度化。協(xié)商民主作為一種有效參與公共決策的民主治理形式，亟需建立起一整套完善的制度來(lái)使之貫徹落實(shí)，并形成常態(tài)效應(yīng)。公共決策協(xié)商民主制度化主要包括在制定公共決策的內(nèi)容、形式與程序等方面逐漸完善起制度化的管理，暢通協(xié)商民主的渠道，使基層政府在進(jìn)行重大事務(wù)的公共決策時(shí)，能做到社會(huì)各領(lǐng)域、各階層都廣泛融入的政治協(xié)商，引導(dǎo)群眾參與民主監(jiān)督，保障參政議政的制度化，規(guī)范化和常態(tài)化。

（二）建立協(xié)商民主的監(jiān)督與問(wèn)責(zé)機(jī)制

在制度化的公共決策協(xié)商民主建立起來(lái)后，還需要形成一個(gè)與之匹配的監(jiān)督和問(wèn)責(zé)機(jī)制，才能在人民群眾廣泛參與的基層協(xié)商民主活動(dòng)中實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督。過(guò)去有鑒于“黨政主要領(lǐng)導(dǎo)集人權(quán)、財(cái)權(quán)、事權(quán)于一身的弊端”，[10]很容易出現(xiàn)僅憑個(gè)人好惡來(lái)對(duì)待和處置協(xié)商民主活動(dòng)的現(xiàn)象，想?yún)f(xié)商就協(xié)商、不愿意協(xié)商就中止的情況時(shí)有發(fā)生。對(duì)此，一方面基層政府要在涉及有關(guān)改革發(fā)展、經(jīng)濟(jì)民生和社會(huì)環(huán)境等重大問(wèn)題進(jìn)行公共決策時(shí)，保證賦予協(xié)商民主以更多的監(jiān)督權(quán)力，不僅做到進(jìn)一步擴(kuò)大民意基礎(chǔ)，特別是優(yōu)先讓代表性強(qiáng)的基層監(jiān)督員廣泛收集、反映社會(huì)各界群眾意見(jiàn)；同時(shí)又能做到監(jiān)督有力，更好地調(diào)動(dòng)廣大群眾按照合法途徑監(jiān)督基層政府開(kāi)展務(wù)實(shí)工作，并將發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題通過(guò)協(xié)商民主等形式進(jìn)行反饋。建立有效的監(jiān)督機(jī)制還有一個(gè)非常重要的作用，那就是它能增強(qiáng)群眾對(duì)基層協(xié)商民主制度重要性的認(rèn)識(shí)，培養(yǎng)起人民的公共精神，塑造現(xiàn)代公民意識(shí)，有效提升群眾對(duì)基層政府開(kāi)展民主監(jiān)督的能力和進(jìn)行協(xié)商民主活動(dòng)的能力。另一方面基層政府應(yīng)當(dāng)切合實(shí)際地主動(dòng)為自己制定出群眾問(wèn)責(zé)機(jī)制，尤其對(duì)那些專(zhuān)業(yè)化程度高、操作性強(qiáng)的公共決策問(wèn)題，要能保證邀請(qǐng)行業(yè)專(zhuān)家、社區(qū)代表參與到公開(kāi)的協(xié)商民主活動(dòng)當(dāng)中，并對(duì)政府決策中發(fā)現(xiàn)的任何一個(gè)問(wèn)題展開(kāi)檢查和追責(zé)，從而可以切實(shí)保障了廣大人民群眾的根本利益，推動(dòng)公共決策的科學(xué)化和法制化建設(shè)。

（三）形成有效的協(xié)商民主反饋機(jī)制

協(xié)商民主要為基層公共決策建立起有效的反饋機(jī)制。為此，可重點(diǎn)從四個(gè)方面著手：首先，加強(qiáng)信息溝通工作，在基層公共決策協(xié)商民主過(guò)程中保證信息溝通的順暢、信息交流的共享與對(duì)稱、避免出現(xiàn)信息缺失或錯(cuò)誤等現(xiàn)象的發(fā)生。其次，改善基層政府為協(xié)商民主進(jìn)行的協(xié)調(diào)配合工作，使基層政府這一公共決策的最核心主體能夠在協(xié)商民主配合協(xié)作的深度和廣度上、配合的時(shí)效性上、配合的有效性上等方面有明顯的提升和改善，實(shí)現(xiàn)在無(wú)縫隙工作銜接中促進(jìn)協(xié)商成果落實(shí)到位。再次，健全協(xié)商民主對(duì)基層政府的監(jiān)督考核工作，認(rèn)真貫徹和執(zhí)行制定出來(lái)的協(xié)商成果落實(shí)考核機(jī)制，在監(jiān)督考核的結(jié)果運(yùn)用上必須加強(qiáng)力度，以引起基層政府官員的重視。最后，不斷強(qiáng)化復(fù)查回訪工作，要最大限度地避免重形式輕結(jié)果、重走訪輕監(jiān)督等現(xiàn)象的發(fā)生，否則就會(huì)大大影響協(xié)商成果的落實(shí)，也讓基層公共決策的協(xié)商民主效果打折扣。故而理應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)基層公共決策協(xié)商民主成果的采納和反饋機(jī)制建設(shè)，要求基層政府乃至地方政府都必須做到以書(shū)面函件的形式對(duì)協(xié)商民主成果采納情況給予反饋意見(jiàn)，并對(duì)未被采納的意見(jiàn)建議作出說(shuō)明或必要的解釋。

[1]習(xí)近平.推進(jìn)人民政協(xié)理論創(chuàng)新制度創(chuàng)新工作創(chuàng)新,推進(jìn)社會(huì)主義協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展[N].人民日?qǐng)?bào)，2014-09-22（01）.

[2]中共中央統(tǒng)一戰(zhàn)線工作部,中共中央文獻(xiàn)研究室.周恩來(lái)統(tǒng)一戰(zhàn)線文選[M].北京:人民出版社,1984:129,54.

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（責(zé)任編輯：朱小寶）

10.3969/j.issn.1009-2293.2017.04.006

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A

1009-2293(2017)04-0024-04

韓 飛，民盟浙江省委會(huì)高等教育委員會(huì)委員，義烏工商職業(yè)技術(shù)學(xué)院副教授。