底特律城市破產(chǎn)的啟示研究

【摘要】城市破產(chǎn)不是政府倒閉和喪失行政職能，而是政府無法償還到期債務(wù)，不得不申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)。底特律破產(chǎn)成為美國歷史上最大的城市破產(chǎn)案。這給我們帶來了深刻的啟示：第一，合理控制城市大小，防止盲目擴(kuò)張，堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展方針；第二，完善地方政府財(cái)政政策，謹(jǐn)慎借債；第三，政府財(cái)政支出應(yīng)該合理合規(guī)，積極應(yīng)對(duì)人口老齡化。

【關(guān)鍵詞】底特律 城市破產(chǎn) 財(cái)政支出 債務(wù)

一、引言

在2013年12月底特律城市破產(chǎn)之前已經(jīng)有多座美國城市破產(chǎn)。1994年加利福尼亞州的橘子郡破產(chǎn)，開始了美國城市破產(chǎn)的先例。2011年，拉巴馬州人口最稠密的杰斐遜縣因融資不當(dāng)和下水管道網(wǎng)絡(luò)改造方面的過度投資而破產(chǎn)。2012年，斯托克頓市難以承受巨大的債務(wù)負(fù)擔(dān)，被迫于2012年宣布破產(chǎn)，成為當(dāng)時(shí)美國最大的破產(chǎn)城市，主要原因是其過度發(fā)展房地產(chǎn)，次貸危機(jī)爆發(fā)，房地產(chǎn)泡沫破裂，政府收入嚴(yán)重減少，再加上過多的財(cái)政支出，這些都讓斯托克頓市難以償還債務(wù)，最終選擇破產(chǎn)。

“汽車城”從此不再是榮耀，而是一種沒落或是恥辱。這一刻高失業(yè)率、高犯罪率、高負(fù)債率是這個(gè)城市最明顯的特征。從福特公司開創(chuàng)流水線作業(yè)方式至今已有百年時(shí)間，在這百年間底特律經(jīng)歷了崛起、興盛和衰落三個(gè)階段，它完美的闡釋了城市發(fā)展的自然規(guī)律。

全球金融危機(jī)、歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)對(duì)底特律這座汽車城市造成了巨大沖擊，投資風(fēng)險(xiǎn)大幅上升，資金大量外流，經(jīng)濟(jì)形勢(shì)更加不景氣（馬宇、杜萌，2013）。[1]同時(shí)世界上其他地區(qū)汽車產(chǎn)業(yè)的興起與底特律地區(qū)汽車公司形成競(jìng)爭(zhēng)。底特律破產(chǎn)案引起世界其他國家的關(guān)注和警示，在城市發(fā)展過程中設(shè)立地區(qū)多元產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局，完善地方政府財(cái)政政策。中國地方政府當(dāng)更以此為戒，雖然中國沒有城市破產(chǎn)的法案，但不乏某些城市已經(jīng)出現(xiàn)了底特律這種惡劣的財(cái)政狀況，現(xiàn)在當(dāng)積極的調(diào)整避免地方政府債務(wù)危機(jī)的發(fā)生。

二、底特律破產(chǎn)對(duì)城市建設(shè)方面的啟示

（一）城市規(guī)模建設(shè)——合理控制城市大小，防止盲目擴(kuò)張

底特律在建城之初構(gòu)建的是可以容納約200萬居民的城市框架，但是在底特律進(jìn)入衰退階段之后，人口流失，到破產(chǎn)時(shí)的不足70萬人口[2]，從而導(dǎo)致底特律房屋空置率較高，成為名副其實(shí)的“空城”。政府財(cái)政負(fù)擔(dān)加重導(dǎo)致公共服務(wù)不能及時(shí)滿足，更進(jìn)一步導(dǎo)致犯罪率飆升，人口進(jìn)一步流失，城市復(fù)興蒙上陰影。目前，進(jìn)城人口越來越多，這就導(dǎo)致我國城市規(guī)模越來越大，特大型城市屢見不鮮，大型城市更是層出不窮，中型城市數(shù)不勝數(shù)。大多數(shù)城市都是通過在城市邊緣繼續(xù)擴(kuò)大空間規(guī)劃來進(jìn)行城市擴(kuò)張，而原來的城市內(nèi)部可能就被荒廢被拋棄，形成一個(gè)個(gè)的老城區(qū)，缺乏可持續(xù)發(fā)展的規(guī)劃。然而城市的新區(qū)往往開發(fā)規(guī)模龐大、基礎(chǔ)設(shè)施不齊全、入住率較低、空閑率高，大大浪費(fèi)了財(cái)政投入，尤其以中西部出現(xiàn)的超大規(guī)模的城市新區(qū)尤為顯著。我國未來的城市建設(shè)必須高度重視城市規(guī)模建設(shè)，用可持續(xù)發(fā)展的眼光發(fā)展城市，合理確定城市開發(fā)順序，控制城市規(guī)模，防止盲目擴(kuò)張，提高城市居民生活質(zhì)量。

（二）城市人口建設(shè)——消除不公平待遇，形成人人平等新局面

底特律的人口矛盾、種族歧視使白人遷徙到郊區(qū)，也加劇了人口的流失，在一定程度上加速了底特律的破產(chǎn)，一個(gè)城市的人口不和諧注定這個(gè)城市不會(huì)長久的發(fā)展下去。在我國雖然不存在種族歧視，但是人與人也沒達(dá)到完全平等的局面，仍然存在著許許多多的不和諧。我國人口眾多，每年進(jìn)城務(wù)工人員就超過1億，他們雖然在城市中生活但是得到的待遇和城市居民卻是天壤之別。他們沒有城市戶口，享受不到城市居民的基本生活保障，在求醫(yī)求學(xué)住房方面的基本需求都得不到滿足。這些不公平的待遇，這些不和諧的局面都會(huì)影響城市的建設(shè)，所以要想城市繁榮持續(xù)發(fā)展必須保證這些流動(dòng)人口在住房、醫(yī)療、子女入學(xué)等方面得到公平的待遇，全面貫徹以人為本的方針，消除不公平待遇，形成人人平等的局面。

（三）城市產(chǎn)業(yè)建設(shè)——主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)率先發(fā)展，形成產(chǎn)業(yè)多元化的結(jié)構(gòu)布局

底特律破產(chǎn)的根源在于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重依靠汽車產(chǎn)業(yè)，政府的財(cái)政收入也主要來源于汽車產(chǎn)業(yè)。所以當(dāng)?shù)滋芈傻钠嚠a(chǎn)業(yè)受到?jīng)_擊，底特律的城市經(jīng)濟(jì)就不再發(fā)展，政府收入銳減，債務(wù)問題嚴(yán)重，最終導(dǎo)致城市破產(chǎn)。這種依靠單一產(chǎn)業(yè)的城市發(fā)展模式不會(huì)讓城市持續(xù)繁榮發(fā)展，在單一產(chǎn)業(yè)受到?jīng)_擊的時(shí)候，缺乏其他產(chǎn)業(yè)作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱。我國有些城市依靠豐富的自然資源發(fā)展主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，甚至僅僅是該城市的單一產(chǎn)業(yè)，而忽略了其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，城市大部分的工作崗位都是靠單一產(chǎn)業(yè)提供，財(cái)政收入也和這單一產(chǎn)業(yè)息息相關(guān)，可以說這個(gè)產(chǎn)業(yè)的興衰影響著城市的未來。我國的大同市，依靠不可再生的煤炭資源發(fā)展單一產(chǎn)業(yè)，當(dāng)面對(duì)新能源沖擊和其他地區(qū)物美價(jià)廉的煤炭競(jìng)爭(zhēng)的時(shí)候，大同市的煤炭產(chǎn)業(yè)陷入困境，并且煤炭資源終于枯竭的一天。為了城市的發(fā)展，大同市正在積極解決單一產(chǎn)業(yè)問題，力爭(zhēng)形成產(chǎn)業(yè)多元化局面，擺脫發(fā)展困境[3]。

我國在城鎮(zhèn)化建設(shè)的初期，正在尋求支柱產(chǎn)業(yè)和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的城市，應(yīng)當(dāng)注意產(chǎn)業(yè)多元化的發(fā)展，避免形成單一產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局，合理布置產(chǎn)業(yè)，順經(jīng)濟(jì)周期產(chǎn)業(yè)和逆經(jīng)濟(jì)周期產(chǎn)業(yè)并重，并在發(fā)展中適時(shí)調(diào)整。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一或不合理，這個(gè)問題在中國尤為突出，地方政府為響應(yīng)中央政府決策，全國很多地區(qū)都出現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)重置或單一產(chǎn)業(yè)現(xiàn)象，如近幾年興起的“光伏城”，當(dāng)前中國地方政府當(dāng)以底特律為戒，尋求第二、第三支柱產(chǎn)業(yè)，破除地區(qū)發(fā)展障礙。

三、底特律破產(chǎn)對(duì)地方政府財(cái)政收入方面的啟示

地方政府的主要收入來源無外乎兩個(gè)方面：地方稅收和借債。所以應(yīng)該分別從這兩個(gè)方面分析。

（一）地方政府稅收

地方政府財(cái)政收入絕大部分依靠稅收收入。而某一城市作為經(jīng)濟(jì)支柱的單一產(chǎn)業(yè)是稅收收入的主要來源，如果該城市的支柱產(chǎn)業(yè)遭到?jīng)_擊，勢(shì)必會(huì)影響地方政府的財(cái)政收入，甚至?xí)鹭?cái)政狀況惡化進(jìn)一步導(dǎo)致財(cái)政危機(jī)。底特律就是靠單一產(chǎn)業(yè)發(fā)展的城市，汽車產(chǎn)業(yè)的萎縮直接導(dǎo)致政府財(cái)政收入減少，引發(fā)財(cái)政危機(jī)，最終導(dǎo)致城市破產(chǎn)。從破產(chǎn)中我們能看出，如果政府的財(cái)政收入過于集中，往往會(huì)對(duì)城市的發(fā)展不利。我國的許多城市財(cái)政收入都和當(dāng)?shù)氐膯我恢еa(chǎn)業(yè)緊密相連，可以說是單一產(chǎn)業(yè)支撐著城市的發(fā)展，尤其是像大同、神木等資源型城市，它們的財(cái)政收入幾乎完全依靠當(dāng)?shù)刎S富的自然資源，所以當(dāng)這些資源枯竭或者受到?jīng)_擊的時(shí)候整個(gè)城市的經(jīng)濟(jì)都會(huì)動(dòng)蕩。為了防止再出現(xiàn)類似的情況，我們國家在以后的城市建設(shè)中必須防止財(cái)政收入的來源高度集中，這就要求我們不能只依靠單一產(chǎn)業(yè)發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)，必須在發(fā)展主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，發(fā)展輔助產(chǎn)業(yè)和接替產(chǎn)業(yè)，力爭(zhēng)形成產(chǎn)業(yè)多元化。

（二）借債

除了稅收收入，地方政府還會(huì)通過舉借外債來充實(shí)財(cái)政收入。底特律經(jīng)濟(jì)蕭條之際，其政府為了滿足財(cái)政支出大舉借債，到其破產(chǎn)之時(shí)高達(dá)180億的長期債務(wù)真是觸目驚心。為了城市的發(fā)展借債不失為一種方法，但是地方政府必須合理借債，控制借債規(guī)模，不能讓借債達(dá)到相反的效果，影響城市發(fā)展。所以政府要做到：

1.完善地方政府財(cái)政政策，謹(jǐn)慎借債。底特律破產(chǎn)的直接原因是因?yàn)辇嫶蟮恼畟鶆?wù)，這就對(duì)地方政府的地方性財(cái)政政策提出了很高的要求。當(dāng)前中國地方債數(shù)額已經(jīng)相當(dāng)龐大，倘若中國也允許城市破產(chǎn)，相信中國破產(chǎn)城市的數(shù)量會(huì)很多。中國地方政府舉債無度是一個(gè)普遍的現(xiàn)象，有些地方遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過國際上政府債務(wù)不超過60%的標(biāo)準(zhǔn)，這雖然不會(huì)發(fā)生城市破產(chǎn)，但是發(fā)生地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也不是我國政府所希望看到的。為遏制地方政府舉債無度的現(xiàn)象發(fā)生，中央政府當(dāng)設(shè)定地方政府債務(wù)上限并且制定相應(yīng)的懲罰措施。地方政府一旦觸及債務(wù)限額，就進(jìn)行嚴(yán)厲的懲戒。

2.政府債券投資者需謹(jǐn)慎投資。底特律破產(chǎn)的時(shí)候有超過10萬人的債權(quán)人，其中不乏已退休人員、債券持有人等，不管是什么身份，他們都屬于政府的投資者。底特律破產(chǎn)讓這個(gè)城市的債權(quán)人、政府債券持有者蒙受了巨額的財(cái)產(chǎn)損失，這也讓投資者們意識(shí)到借錢給政府或投資政府債券也是存在風(fēng)險(xiǎn)的，尤其是像美國這種允許城市破產(chǎn)的國家。通過底特律破產(chǎn)這一事件，投資者對(duì)政府主權(quán)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)應(yīng)該加強(qiáng)，汲取底特律破產(chǎn)帶來的教訓(xùn)，在投資政府債券或借錢給政府的時(shí)候應(yīng)該好好考量政府的信用程度和償債能力，避免出現(xiàn)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)而蒙受損失。

四、底特律破產(chǎn)對(duì)地方政府財(cái)政支出方面的啟示

地方政府的財(cái)政支出主要包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出、政府員工工資與福利支出、社會(huì)保障性支出等。底特律進(jìn)入衰退期之后，財(cái)政收入減少但是財(cái)政支出卻日益增加。一方面底特律企圖通過興建基礎(chǔ)設(shè)施來刺激城市經(jīng)濟(jì)，這是一筆巨大的財(cái)政支出；另一方面失業(yè)人口越來越多，社會(huì)保障性支出也就日益增多，這也加大了財(cái)政支出。在我國的許多城市，大規(guī)模的擴(kuò)建，耗費(fèi)了巨額的財(cái)政支出，另外我國老齡化問題越來越嚴(yán)重，需要的養(yǎng)老金等社會(huì)保障性支出也越來越多，可以說我國地方政府的財(cái)政支出呈增長的趨勢(shì)。這就要求地方政府采取一定措施合理控制財(cái)政支出。

（一）控制政府員工工資和福利支出

政府機(jī)構(gòu)龐大，工作人員數(shù)量巨大，這就導(dǎo)致一些閑人只拿工資不干活，消耗著財(cái)政支出卻不能做出貢獻(xiàn)。我們國家政府應(yīng)該消減政府機(jī)構(gòu)以及政府工作人員，達(dá)到減少開支的目的，也能提高工作人員的積極性，提高工作效率。

（二）社會(huì)保障性支出應(yīng)該合理合法

我國財(cái)政支出的很大一部分是社會(huì)保障性支出，包括社會(huì)保險(xiǎn)支出、社會(huì)救助支出、社會(huì)福利支出、社會(huì)優(yōu)撫支出等，由于我國特殊的國情，出現(xiàn)了很多投機(jī)倒把騙取社會(huì)保障費(fèi)用的情況，雖然人均費(fèi)用不多但是我國人口基數(shù)太大，這種行為也損失了不少的財(cái)政支出。我們要落實(shí)社會(huì)保障性支出，防止欺騙性行為，并制定相應(yīng)的法律法規(guī)，對(duì)騙取社會(huì)保障性支出的個(gè)人或集體進(jìn)行懲罰。

（三）積極應(yīng)對(duì)老齡化問題

養(yǎng)老金支出是底特律高負(fù)債的重要原因之一。底特律政府的借債除用于政府日常開支和還債，便是用于支付養(yǎng)老金。當(dāng)前老齡化問題是中國面臨的眾多亟待解決的問題之一，養(yǎng)老金的支出在以后的一段時(shí)間內(nèi)將占據(jù)政府支出的主要部分。同時(shí)由于老齡化程度高，社會(huì)勞動(dòng)力供給緊張，政府財(cái)政收入會(huì)受到影響，那時(shí)中國的某些地區(qū)的地方政府或許會(huì)像底特律一樣靠借債以應(yīng)對(duì)養(yǎng)老金的支出問題。在人口老齡化大潮尚未到來之前，地方政府應(yīng)未雨綢繆，提前做好應(yīng)對(duì)策略。建立養(yǎng)老資金賬戶，制定老齡人口檔案，規(guī)范養(yǎng)老金支出制度，設(shè)定養(yǎng)老金最高支出額。鼓勵(lì)老齡人口二次創(chuàng)業(yè)，緩解政府養(yǎng)老壓力。

底特律破產(chǎn)，對(duì)于美國的城市來說可以是警示也可以是榜樣。作為一個(gè)警示性的事件，那些負(fù)債較高的城市應(yīng)當(dāng)從底特律破產(chǎn)這一事件深刻反省，通過拓展本地區(qū)財(cái)政收入的來源，減少財(cái)政支出等方式來減少對(duì)舉債的依賴，優(yōu)化政府財(cái)政政策，避免城市出現(xiàn)破產(chǎn)。當(dāng)然，作為榜樣底特律是一個(gè)“壞孩子”，底特律因?yàn)閭鶆?wù)數(shù)額巨大，地方城府償債能力喪失，底特律政府官員將破產(chǎn)當(dāng)成其賴賬合法化的方式。雖然破產(chǎn)后的重建是困難的，但是底特律卻沒有受到來自聯(lián)邦政府的懲戒，這讓那些債臺(tái)高筑的城市找到了合法的賴賬方式，長此下去美國或許會(huì)掀起一波城市破產(chǎn)浪潮。

參考文獻(xiàn)

[1]馬宇，杜萌.新興市場(chǎng)國際資本流動(dòng)影響因素—基于美元因素和GMM方法的實(shí)證分析[J].財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2013，（1）：46-55.

[2]虞虎，王開泳，丁悅.美國底特律“城市破產(chǎn)”對(duì)我國城市發(fā)展的警示[J].中國名城，2014，05：44.

[3]賈宇清，賈廷源.底特律破除對(duì)城市發(fā)展的啟示[J].美麗中國，2014，07：52.

作者簡(jiǎn)介：張宏偉（1968-），女，山東即墨人，中國建設(shè)銀行煙臺(tái)分行副行長，經(jīng)濟(jì)師，研究方向：金融學(xué)。