寧波海關(guān)緝私局法制二處課題組

海關(guān)法

論出口ODS偽報(bào)運(yùn)抵國(guó)行為的定性與處罰

寧波海關(guān)緝私局法制二處課題組*

企業(yè)出口ODS偽報(bào)運(yùn)抵國(guó)行為涉及多個(gè)監(jiān)管部門和監(jiān)管環(huán)節(jié)，隱蔽性較強(qiáng)，手法較特殊，對(duì)此類行為的認(rèn)定存在一定爭(zhēng)議。本文通過(guò)對(duì)國(guó)際公約和國(guó)內(nèi)立法情況進(jìn)行梳理，對(duì)“我國(guó)企業(yè)出口ODS偽報(bào)運(yùn)抵國(guó)”行為的違法性和處理意見進(jìn)行分析，以期為海關(guān)查處此類違法案件提供參考。

出口；偽報(bào)；運(yùn)抵國(guó)

近年來(lái)，隨著相關(guān)國(guó)際公約對(duì)受控“消耗臭氧層物質(zhì)”(英文：Ozone Depleting Substances，以下簡(jiǎn)稱“ODS”*① ODS種類繁多，我國(guó)根據(jù)國(guó)際公約要求已陸續(xù)淘汰了CFC類等產(chǎn)品的生產(chǎn)，且自2000年以來(lái)出口的ODS主要是HCFCs類產(chǎn)品，海關(guān)查獲的“偽報(bào)運(yùn)抵國(guó)”行為所涉的產(chǎn)品絕大部分也為HCFCs類產(chǎn)品。因此，所以文中所述具體的ODS，特指HCFCs類產(chǎn)品，一般不包括其他類ODS(為保證內(nèi)容完整性所作的“禁止性”表述除外)。)管制及淘汰時(shí)限的臨近，我國(guó)對(duì)ODS的生產(chǎn)、出口監(jiān)管力度也不斷加大，較好地履行了國(guó)際公約相關(guān)義務(wù)。然而，由于國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)價(jià)差明顯等原因，我國(guó)仍有部分不法企業(yè)為謀取非法利益，采取偽報(bào)運(yùn)抵國(guó)*報(bào)關(guān)單上表述為“運(yùn)抵國(guó)(地區(qū))”，出口許可證上表述為“進(jìn)口國(guó)(地區(qū))”，兩者表述有所差異，但在實(shí)際監(jiān)管中指向內(nèi)容一致，均指：出口貨物離開我國(guó)關(guān)境直接運(yùn)抵或者在運(yùn)輸中轉(zhuǎn)國(guó)(地區(qū))未發(fā)生任何商業(yè)性交易的情況下最后運(yùn)抵的國(guó)家；不經(jīng)過(guò)第三國(guó)(地區(qū))轉(zhuǎn)運(yùn)的直接運(yùn)輸進(jìn)出口貨物，以出口貨物的指運(yùn)港所在國(guó)(地區(qū))為運(yùn)抵國(guó)(地區(qū))。的方式將部分ODS非法出口至國(guó)外，即企業(yè)在擬出口ODS至某國(guó)時(shí)，因貪圖方便或者在無(wú)法申領(lǐng)合法出口至某國(guó)所需的許可證的原因，為確保貨物能夠順利出口，在向海關(guān)申報(bào)時(shí)將運(yùn)抵國(guó)偽報(bào)成第三國(guó)(但如實(shí)申報(bào)了ODS品名等其他內(nèi)容)，并提交運(yùn)抵國(guó)為第三國(guó)的出口許可證，在海關(guān)審核放行后將ODS實(shí)際運(yùn)輸至某國(guó)。由于此類行為涉及多個(gè)監(jiān)管部門和監(jiān)管環(huán)節(jié)，隱蔽性較強(qiáng)，手法較為特殊，此類行為的認(rèn)定往往存在一定的爭(zhēng)議。

一、ODS國(guó)際貿(mào)易的國(guó)際立法概況

(一)國(guó)際公約的出臺(tái)背景

20世紀(jì)70年代以來(lái)，科學(xué)家陸續(xù)發(fā)現(xiàn)工業(yè)上大量使用的全氯氟烴、全溴氟烴等物質(zhì)，通過(guò)復(fù)雜的物理和化學(xué)反應(yīng)，能與臭氧產(chǎn)生反應(yīng)而將其摧毀，這類物質(zhì)被稱為ODS。對(duì)此，國(guó)際社會(huì)于1985年制定了《維也納保護(hù)臭氧層公約》(以下簡(jiǎn)稱“《公約》”)，并于1987年又通過(guò)了《關(guān)于消耗臭氧層物質(zhì)的蒙特利爾議定書》，此后又經(jīng)過(guò)了四次重大修正及多次修訂，明確規(guī)定了為減少生產(chǎn)和使用ODS采取具體的管制措施和淘汰計(jì)劃，逐步形成了較為完善而嚴(yán)格的國(guó)際臭氧層保護(hù)法律體制。我國(guó)于1989年9月11日加入《公約》，并于1991至2010年間分別加入《關(guān)于消耗臭氧層物質(zhì)的蒙特利爾議定書》及相關(guān)修正案(以下統(tǒng)一簡(jiǎn)稱為“《議定書》”)。

(二)與我國(guó)出口ODS有關(guān)的主要限制性規(guī)定

在《議定書》中，與我國(guó)出口ODS有關(guān)的限制性規(guī)定，主要有兩個(gè)方面：一是所有締約國(guó)禁止與非締約國(guó)開展相關(guān)ODS的貿(mào)易；*北京修正案——締約方第十一次會(huì)議議定的對(duì)《蒙特利爾議定書》的修正 (1999年11月29日至12月3日，北京)，參見：http：//ozone.unep.org/zh-hans/關(guān)于消耗臭氧層物質(zhì)的-蒙特利爾議定書手冊(cè)/2201。二是將締約國(guó)區(qū)分為第2條款國(guó)(發(fā)達(dá)國(guó)家，以下簡(jiǎn)稱“A2國(guó)”)和第5條款國(guó)(發(fā)展中國(guó)家，以下簡(jiǎn)稱“A5國(guó)”)，*締約方第一次會(huì)議——第I/12E號(hào)決定：用語(yǔ)和定義的澄清說(shuō)明：發(fā)展中國(guó)家，參見：http：//ozone.unep.org/zh-hans/關(guān)于消耗臭氧層物質(zhì)的-蒙特利爾議定書手冊(cè)/1398。對(duì)不同的國(guó)家采取不同的控制措施，其中對(duì)A2國(guó)生產(chǎn)、消費(fèi)ODS的數(shù)量等要求嚴(yán)于A5國(guó)，原則上禁止出口一般用途的ODS至A2國(guó)；如A5國(guó)需出口特殊用途的ODS至A2國(guó)的，需先申領(lǐng)A2國(guó)家的進(jìn)口許可證后，出口國(guó)才能允許其出口。

二、我國(guó)關(guān)于ODS出口的法律規(guī)范及管理措施

我國(guó)于2000年7月1日由國(guó)家環(huán)?？偩?、外經(jīng)貿(mào)部和海關(guān)總署聯(lián)合設(shè)立了“國(guó)家消耗臭氧層物質(zhì)進(jìn)出口管理辦公室”(以下簡(jiǎn)稱“ODS管理辦公室”)，負(fù)責(zé)我國(guó)ODS進(jìn)出口管理工作。在具體ODS進(jìn)出口管理工作中，相關(guān)主管部門執(zhí)行的法律規(guī)范以及采取管理措施主要有以下幾個(gè)方面：

(一)指導(dǎo)性規(guī)范

我國(guó)為積極履行國(guó)際義務(wù)，成立了由國(guó)家環(huán)保局等18個(gè)部委組成的國(guó)家保護(hù)臭氧層領(lǐng)導(dǎo)小組，編制了我國(guó)政府開展保護(hù)臭氧層工作的指導(dǎo)性文件——《中國(guó)消耗臭氧層物質(zhì)逐步淘汰國(guó)家方案》(以下簡(jiǎn)稱“《方案》”)，明確了包括逐步實(shí)施ODS生產(chǎn)關(guān)閉、消費(fèi)削減及替代品生產(chǎn)、實(shí)施配額和許可證制度以控制和監(jiān)管ODS進(jìn)出口活動(dòng)、打擊ODS非法貿(mào)易在內(nèi)的具體目標(biāo)及措施。

(二)禁止及限制出口管理制度

1.我國(guó)加入《議定書》后，出臺(tái)了《消耗臭氧層物質(zhì)進(jìn)出口管理辦法》(環(huán)發(fā)〔1999〕278號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“《進(jìn)出口管理辦法》)”、《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)消耗臭氧層物質(zhì)進(jìn)出口管理的規(guī)定》(環(huán)發(fā)〔2000〕85號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“《進(jìn)出口管理規(guī)定》”)等規(guī)范性文件，明確了對(duì)不同種類的ODS進(jìn)出口予以禁止或限制管理。

2.在外經(jīng)貿(mào)主管部門等多部門聯(lián)合頒布的《禁止出口貨物目錄》中，將《議定書》中管制較為嚴(yán)格的CTC、CFC-113等ODS列為禁止出口貨物。

3.在外經(jīng)貿(mào)主管部門等多部門聯(lián)合頒布的6批次《中國(guó)進(jìn)出口受控消耗臭氧層物質(zhì)名錄》(以下簡(jiǎn)稱“《名錄》”)中，明確了對(duì)包括HCFCs在內(nèi)的多種ODS實(shí)施進(jìn)出口許可證管理。

4.此后，由于《立法法》、《行政許可法》的相繼實(shí)施，同時(shí)隨著我國(guó)對(duì)《議定書》的履約任務(wù)不斷加重，原有監(jiān)管規(guī)定因效力層級(jí)過(guò)低等原因而難以適應(yīng)當(dāng)前監(jiān)管需要。因此，我國(guó)又分別于2010年和2014年頒布實(shí)施了《消耗臭氧層物質(zhì)管理?xiàng)l例》( 國(guó)務(wù)院令第573號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“《管理?xiàng)l例》”)和《消耗臭氧層物質(zhì)進(jìn)出口管理辦法》(環(huán)境保護(hù)部、商務(wù)部、海關(guān)總署令第26號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“新《進(jìn)出口管理辦法》”)，進(jìn)一步修訂、明確了對(duì)相關(guān)ODS實(shí)施禁限制管理。

(三)主管部門的監(jiān)管措施

我國(guó)企業(yè)出口ODS，主要涉及到兩個(gè)監(jiān)管部門和監(jiān)管環(huán)節(jié)：

一是向ODS辦公室申領(lǐng)出口許可證環(huán)節(jié)。企業(yè)在出口前，向ODS辦公室申請(qǐng)出口審批單。此時(shí)，企業(yè)提交申請(qǐng)的資料包括ODS國(guó)內(nèi)合法生產(chǎn)來(lái)源、出口供貨合同或訂單等(內(nèi)容應(yīng)包括用戶名稱、地址、進(jìn)出口物質(zhì)名稱、包裝單位和數(shù)量、總凈重、貿(mào)易國(guó)、目的港、供貨時(shí)間等信息)。其中，對(duì)三種特殊情形存在更為嚴(yán)格的審核要求：

1.如出口HCFCs到A2國(guó)的，應(yīng)提交運(yùn)抵國(guó)政府主管部門頒發(fā)的進(jìn)口許可文件；

2.如出口特殊用途(豁免用途、原料用途)ODS，應(yīng)提交運(yùn)抵國(guó)政府主管部門出具的并注明用途的進(jìn)口許可文件；

3.出口過(guò)程中涉及三方貿(mào)易的，應(yīng)提交第三方經(jīng)銷商與最終用戶的購(gòu)銷合同、訂單等，以證明最終用戶與貿(mào)易國(guó)相一致。

二是向海關(guān)申報(bào)出口環(huán)節(jié)。企業(yè)取得出口審批單后，向國(guó)務(wù)院或所在地省級(jí)商務(wù)主管部門所屬的發(fā)證機(jī)構(gòu)申領(lǐng)出口許可證，憑出口許可證向海關(guān)辦理通關(guān)手續(xù)；*參見《消耗臭氧層物質(zhì)進(jìn)出口管理辦法》(環(huán)境保護(hù)部、商務(wù)部、海關(guān)總署令第26號(hào))第十三條、第十四條規(guī)定。列入《出入境檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)實(shí)施檢驗(yàn)檢疫的進(jìn)出境商品目錄》的ODS，還需由出入境檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)依法實(shí)施檢驗(yàn)；*參見《消耗臭氧層物質(zhì)管理?xiàng)l例》(國(guó)務(wù)院令第573號(hào))第二十四條規(guī)定。企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照出口審批單或者出口許可證載明的內(nèi)容從事ODS的出口活動(dòng)，發(fā)生與出口審批單或者出口許可證載明的內(nèi)容不符的情形的，企業(yè)應(yīng)當(dāng)重新申請(qǐng)領(lǐng)取出口審批單或者出口許可證。*參見《消耗臭氧層物質(zhì)進(jìn)出口管理辦法》(環(huán)境保護(hù)部、商務(wù)部、海關(guān)總署令第26號(hào))第十七條規(guī)定。

三、出口ODS偽報(bào)運(yùn)抵國(guó)行為的違法性分析

對(duì)“我國(guó)企業(yè)出口ODS偽報(bào)運(yùn)抵國(guó)”行為的違法性的認(rèn)定，應(yīng)當(dāng)建立在對(duì)現(xiàn)行法律規(guī)范及管理措施的效力進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上。

(一)《議定書》在我國(guó)的適用效力

當(dāng)前，我國(guó)并無(wú)憲法性法律規(guī)定國(guó)際條約與國(guó)內(nèi)法的關(guān)系。在執(zhí)行國(guó)際條約的國(guó)內(nèi)程序這一問(wèn)題上，我國(guó)也沒(méi)有原則性的規(guī)定，即沒(méi)有規(guī)定轉(zhuǎn)化方式，也沒(méi)有規(guī)定納入方式。我國(guó)《憲法》僅原則性簡(jiǎn)單規(guī)定了國(guó)務(wù)院的締約權(quán)及全國(guó)人大常委會(huì)的決定批準(zhǔn)與廢除權(quán)，《締結(jié)條約程序法》也只規(guī)定了締結(jié)條約的程序問(wèn)題。但在一些專門的法律規(guī)范中，還是作出了“國(guó)際條約與國(guó)內(nèi)法發(fā)生沖突時(shí)，國(guó)際條約效力高于國(guó)內(nèi)法”的規(guī)定。

如《民法通則》第142條規(guī)定，我國(guó)締結(jié)或參與的國(guó)際條約同我國(guó)民法法律有不同規(guī)定的，適用國(guó)際條約規(guī)定。其他如《民事訴訟法》、《商標(biāo)法》、《專利法》、《繼承法》、《海商法》等均作出了與《民法通則》第142條相同的規(guī)定。從這些規(guī)定看來(lái)，我國(guó)締結(jié)或參加的國(guó)際條約在國(guó)內(nèi)是有直接的效力，且國(guó)際條約的規(guī)定若與國(guó)內(nèi)法律不同時(shí)應(yīng)優(yōu)先適用。

再如，《刑法》第九條規(guī)定：“對(duì)于中華人民共和國(guó)締結(jié)或者參加的國(guó)際條約所規(guī)定的罪行，中華人民共和國(guó)在所承擔(dān)條約義務(wù)的范圍內(nèi)行使刑事管轄權(quán)的，適用本法?！笨梢姡瑖?guó)際條約關(guān)于刑事犯罪行為的規(guī)定，在國(guó)內(nèi)也具有直接適用的效力。

當(dāng)然，由于這些規(guī)定僅限于個(gè)別法律，還不能說(shuō)是已經(jīng)在中國(guó)法律體系中完全確立了規(guī)則，也無(wú)法認(rèn)定《議定書》在國(guó)內(nèi)具有直接執(zhí)行的法律效力。不過(guò)，上述法律作出這樣的規(guī)定的事實(shí)充分說(shuō)明了我國(guó)立法政策的明顯傾向，從而有“國(guó)際條約優(yōu)于國(guó)內(nèi)法”成為一項(xiàng)具有普遍性規(guī)則的可能，至少都必須遵從“約定必須遵守”這一國(guó)際法原則。如果我們認(rèn)為《議定書》沒(méi)經(jīng)國(guó)內(nèi)立法手續(xù)或與國(guó)內(nèi)法相抵觸為理由，拒絕適用條約，那么國(guó)家將為此行為承擔(dān)違反條約義務(wù)的責(zé)任。

(二)國(guó)內(nèi)法律規(guī)范及管理措施的適用效力

關(guān)于貨物出口的禁限制規(guī)定，主要法律淵源來(lái)自《對(duì)外貿(mào)易法》。其中，第十四條規(guī)定：“國(guó)家準(zhǔn)許貨物與技術(shù)的自由進(jìn)出口。但是，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外”；*此為2004年修訂并于同年7月1日實(shí)施的《對(duì)外貿(mào)易法》第十四條條文，而1994年制定并與同年7月1日實(shí)施的原《對(duì)外貿(mào)易法》第十五條條文內(nèi)容與此完全一致。下文所述《對(duì)外貿(mào)易法》的相關(guān)規(guī)定，在其修訂前后均有相同或類似規(guī)定，文中不再累述。第十六條第(十一)項(xiàng)規(guī)定，根據(jù)我國(guó)締結(jié)或者參加的國(guó)際條約、協(xié)定的規(guī)定，國(guó)家可以限制或者禁止有關(guān)貨物的出口；第十八條、第十九條規(guī)定，國(guó)務(wù)院對(duì)外貿(mào)易主管部門會(huì)同國(guó)務(wù)院其他有關(guān)部門，依照法律規(guī)定制定、調(diào)整并公布限制或者禁止出口的貨物目錄，并對(duì)限制出口的貨物實(shí)行配額、許可證等方式管理。

1.關(guān)于《進(jìn)出口管理辦法》和《進(jìn)出口管理規(guī)定》的效力。該兩項(xiàng)規(guī)范是基于遵守《議定書》規(guī)定的義務(wù)而出臺(tái)，制定于《立法法》與《行政許可法》之前，均由原國(guó)家環(huán)?？偩帧⒃饨?jīng)貿(mào)部、海關(guān)總署三部門聯(lián)合對(duì)外發(fā)布。在未與上位法沖突的情況下，可以認(rèn)定該兩項(xiàng)規(guī)范為具有普遍適用效力的規(guī)范性文件。2010年，在國(guó)務(wù)院組織的規(guī)范性文件清理工作中，環(huán)保部于發(fā)布2010年第97號(hào)公告，認(rèn)定該兩項(xiàng)規(guī)范繼續(xù)有效。*當(dāng)然，在《立法法》與《行政許可法》出臺(tái)后，該兩項(xiàng)規(guī)范是否具有強(qiáng)制執(zhí)行力，尚有待商榷。因此，其中關(guān)于對(duì)有關(guān)ODS實(shí)施禁止或限制出口的規(guī)定，具有適用效力。

2.關(guān)于《管理?xiàng)l例》和新《進(jìn)出口管理辦法》的效力?！豆芾?xiàng)l例》根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，以國(guó)務(wù)院令的形式頒布，屬于依法制定的行政法規(guī)，其規(guī)定對(duì)相關(guān)ODS實(shí)施禁止或限制出口的規(guī)定，具有適用效力；新《進(jìn)出口管理辦法》系根據(jù)《管理?xiàng)l例》的規(guī)定，由多部門聯(lián)合制定，屬于依法制定的部門規(guī)章，其規(guī)定具體ODS進(jìn)出口管理規(guī)定(包括企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照出口審批單或出口許可證載明的內(nèi)容從事ODS出口活動(dòng)的原則性規(guī)定)，具有適用效力。

3. 關(guān)于《名錄》的效力。除上述四項(xiàng)法律規(guī)范外，自2000年至2012年，國(guó)務(wù)院對(duì)外貿(mào)易主管部門、環(huán)保部門及海關(guān)總署等三部門先后聯(lián)合頒布了6批次《名錄》，明確規(guī)定對(duì)各類ODS產(chǎn)品的出口實(shí)施禁止或者許可證管理制度的限制性措施。該6批次《名錄》制定及公布主體均符合《對(duì)外貿(mào)易法》第十八條、第十九條的規(guī)定，雖然該《名錄》在表述上與“禁止出口貨物目錄”或“限制出口貨物目錄”不盡一致，但其具體內(nèi)容上明確規(guī)定了禁止或限制出口的相關(guān)內(nèi)容，相關(guān)內(nèi)容也未與上位法沖突，因此該《名錄》具有禁止或限制出口法律規(guī)范的適用效力。

至此，我們可以初步認(rèn)定：我國(guó)企業(yè)出口ODS偽報(bào)運(yùn)抵國(guó)的行為，違反了現(xiàn)行法律規(guī)范中對(duì)ODS限制出口的規(guī)定，*出口ODS偽報(bào)目的國(guó)(但如實(shí)申報(bào)ODS品名)的行為，其違法標(biāo)的物只可能是限制出口的ODS，不可能是禁止出口的ODS，否則其如實(shí)申報(bào)品名將無(wú)法出口。因此，雖然ODS產(chǎn)品有部分是禁止出口的，但在本文討論的行為中卻不涉及禁止出口的產(chǎn)品，即不涉及禁止出口的管理規(guī)定。應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為違法行為，由海關(guān)等主管部門給予相應(yīng)處理。

四、出口ODS偽報(bào)運(yùn)抵國(guó)行為的處罰

(一)目前存在三種不同處理意見

雖然可以認(rèn)定偽報(bào)運(yùn)抵國(guó)行為屬于違法行為，但是在具體應(yīng)該如何定性(走私、違規(guī)還是其他違法行為)、由哪個(gè)部門進(jìn)行處理(海關(guān)還是環(huán)保部門)等問(wèn)題上，海關(guān)內(nèi)部還存在不同的理解：

第一種意見認(rèn)為，企業(yè)是出口申報(bào)環(huán)節(jié)提供的出口許可證本身是合法取得，其向海關(guān)申報(bào)的內(nèi)容與許可證內(nèi)容一致，因此在出口申報(bào)環(huán)節(jié)并未違反海關(guān)監(jiān)管規(guī)定，相關(guān)行為應(yīng)當(dāng)由環(huán)保部門根據(jù)有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理；

第二種意見認(rèn)為，制定出口ODS的限制性管理制度，其目的是為了履行國(guó)際公約的義務(wù)、保護(hù)全球環(huán)境，企業(yè)只要申領(lǐng)了出口許可證，無(wú)論其出口至A國(guó)還是B國(guó)，其對(duì)全球環(huán)境造成的影響是一致的，并不會(huì)造成比正常申報(bào)出口更大的危害。企業(yè)在實(shí)施該行為時(shí)雖然具有主觀故意，但由于該行為客觀上并不會(huì)產(chǎn)生危害后果，因此不應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為構(gòu)成走私行為。但鑒于企業(yè)這類行為確實(shí)對(duì)我國(guó)許可證件管理制度造成了不良影響，因此應(yīng)按申報(bào)不實(shí)影響國(guó)家許可證件管理的違規(guī)行為定性處罰；

第三種意見認(rèn)為，企業(yè)偽報(bào)運(yùn)抵國(guó)的行為，其直接目的是為了逃避海關(guān)對(duì)“許可證載明內(nèi)容應(yīng)當(dāng)與報(bào)關(guān)內(nèi)容相符”的監(jiān)管要求，其最終目的是為了逃避國(guó)家對(duì)出口ODS實(shí)施的限制性管理規(guī)定，在向海關(guān)申報(bào)過(guò)程中也實(shí)施了偽報(bào)運(yùn)抵國(guó)的行為，客觀上對(duì)國(guó)家ODS出口限制性管理(即實(shí)施許可證件管理)制度造成了沖擊，還導(dǎo)致國(guó)家未能全面履行國(guó)際公約義務(wù)。因此，該行為符合走私行為的構(gòu)成要件，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定構(gòu)成走私行為；如違法情節(jié)符合《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理走私刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》(法釋〔2014〕10號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“《解釋》”)第十一條、第二十一條的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為構(gòu)成走私國(guó)家禁止進(jìn)出口的貨物、物品罪。

針對(duì)該三種意見，筆者分析如下：

第一種意見只看到了海關(guān)進(jìn)出口監(jiān)管要求“單單相符”的簡(jiǎn)單表象，而忽視了“單單相符”背后所承載的“單貨相符”。海關(guān)對(duì)企業(yè)出口申報(bào)的內(nèi)容，不僅僅只是監(jiān)管其單證材料，根本上是審核其申報(bào)的單證材料與實(shí)際貨物貿(mào)易情況是否相符。因此，企業(yè)偽報(bào)運(yùn)抵國(guó)的行為顯然屬于違反海關(guān)監(jiān)管規(guī)定和監(jiān)管要求的行為；

第二種意見從違法行為造成的最終危害后果角度分析，認(rèn)為無(wú)論ODS出口至哪個(gè)國(guó)家，最終對(duì)全球環(huán)境造成的影響都是一致的。若按此觀點(diǎn)，《議定書》對(duì)于ODS國(guó)際貿(mào)易區(qū)分國(guó)別屬性的規(guī)定便毫無(wú)意義。事實(shí)上，這一觀點(diǎn)忽視了《議定書》對(duì)ODS國(guó)際貿(mào)易進(jìn)行分產(chǎn)品種類、分國(guó)別屬性控制的根本原因，是為了能夠通過(guò)對(duì)不同產(chǎn)品及國(guó)別的限制，更好地實(shí)現(xiàn)對(duì)相關(guān)ODS產(chǎn)品消費(fèi)的控制及最終消除；如我國(guó)未能嚴(yán)格執(zhí)行《議定書》的規(guī)定，則構(gòu)成國(guó)家違約行為，同時(shí)也導(dǎo)致部分國(guó)家在《議定書》限定的數(shù)量外消費(fèi)ODS，客觀上增加了ODS的全球消費(fèi)量，加劇全球環(huán)境惡化。

第三種觀點(diǎn)從違法行為構(gòu)成要件為基礎(chǔ)，從違法行為主觀狀態(tài)、行為實(shí)施以及客觀危害后果角度進(jìn)行分析，認(rèn)為此類行為應(yīng)該構(gòu)成走私行為。筆者支持此種分析意見，*但是否所有偽報(bào)運(yùn)抵國(guó)行為均必須按走私定性處理？筆者認(rèn)為還需要具體問(wèn)題具體分析，詳見下文。并認(rèn)為海關(guān)據(jù)此作出相應(yīng)處理后，還應(yīng)當(dāng)將有關(guān)情況反饋環(huán)保部門，由其依法對(duì)當(dāng)事人的出口資質(zhì)等依法進(jìn)行處理。

(二)分歧之原因分析

筆者認(rèn)為，之所以造成上述三種不同的理解，主要有三方面原因：

一是通常海關(guān)查獲的涉及出口許可證的違法行為，違法方式大多為偽報(bào)瞞報(bào)、藏匿夾帶、繞關(guān)走私、倒賣租借許可證或品名、稅則號(hào)列及數(shù)量申報(bào)不實(shí)等，但由于ODS出口監(jiān)管的特殊性，偽報(bào)運(yùn)抵國(guó)成為一種較為特殊的違法方式，此類案件屬于新情況、新問(wèn)題，海關(guān)對(duì)于此類行為的查處缺少實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，無(wú)先例可循，從而導(dǎo)致辦案人員在如何處理上存在較大爭(zhēng)議；

二是ODS出口主要涉及海關(guān)與環(huán)保部門兩個(gè)部門，部門之間在制定出臺(tái)有關(guān)管理規(guī)范時(shí)難免存在些許疏漏，執(zhí)法人員對(duì)于有關(guān)規(guī)范的理解也可能存在不一致，對(duì)于此類違法行為，確實(shí)存在環(huán)保與海關(guān)兩部門都有管轄權(quán)的可能；

三是限制ODS出口的主要法律淵源是國(guó)際條約，國(guó)內(nèi)相關(guān)法律的立法目的是為了履行國(guó)際公約義務(wù)、保護(hù)世界環(huán)境，相對(duì)于多數(shù)限制出口貨物的立法目的(多為保護(hù)本國(guó)相關(guān)利益)有所區(qū)別，導(dǎo)致部分執(zhí)法人員站在“是否危害本國(guó)利益”角度來(lái)看待相關(guān)違法行為時(shí)，可能出現(xiàn)理解上的偏差。

(三)具體處理意見評(píng)析

根據(jù)前述第三種意見，在具體案件的處理上是否必須一律按走私定性？筆者認(rèn)為，在具體案件處理過(guò)程中，還應(yīng)當(dāng)從《議定書》的條文本身出發(fā)，結(jié)合當(dāng)事人違法動(dòng)機(jī)(目的及原因)、客觀危害后果等因素進(jìn)行綜合評(píng)判。從目前查獲的違法行為來(lái)看，可以根據(jù)不同運(yùn)抵國(guó)來(lái)卻別對(duì)待：

1.實(shí)際運(yùn)抵國(guó)為非《議定書》締約國(guó)(即企業(yè)采取偽報(bào)運(yùn)抵國(guó)方式將ODS出口至非《議定書》締約國(guó))

我國(guó)已加入《議定書》，禁止與非締約國(guó)家開展ODS貿(mào)易是必須遵守的基本準(zhǔn)則，ODS辦公室在受理企業(yè)的出口申請(qǐng)時(shí)，也一直嚴(yán)格執(zhí)行該規(guī)定。因此，我國(guó)企業(yè)在現(xiàn)有法律規(guī)范下，客觀上是不允許出口ODS至非《議定書》締約國(guó)的。此時(shí)，企業(yè)在明知無(wú)法出口ODS至非締約國(guó)的情況下，為逃避海關(guān)監(jiān)管，采取偽報(bào)運(yùn)抵國(guó)方式，將ODS出口至非締約國(guó)，該行為不僅違反了國(guó)際公約、國(guó)內(nèi)許可證管理規(guī)定，客觀上也會(huì)對(duì)全球環(huán)境造成不良影響，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為構(gòu)成走私行為；如違法情節(jié)符合《解釋》有關(guān)規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為構(gòu)成走私國(guó)家禁止進(jìn)出口的貨物、物品罪。

2.實(shí)際運(yùn)抵國(guó)為A2國(guó)(即企業(yè)采取偽報(bào)運(yùn)抵國(guó)方式將ODS出口至A2國(guó))

《議定書》規(guī)定，原則上禁止出口一般用途的ODS至A2國(guó)；如我國(guó)需出口特殊用途的ODS至A2國(guó)的，需先經(jīng)過(guò)A2國(guó)的允許(一般為申領(lǐng)A2國(guó)家的進(jìn)口許可證)后，我國(guó)才能允許其出口至A2國(guó)。ODS辦公室在出口審批單的審核環(huán)節(jié)，一直嚴(yán)格執(zhí)行該項(xiàng)規(guī)定，如企業(yè)無(wú)法提供A2國(guó)的進(jìn)口許可證，則不予受理出口審批單的申請(qǐng)。由于出口至A2國(guó)的這一嚴(yán)苛監(jiān)管規(guī)定，企業(yè)在無(wú)法取得A2進(jìn)口許可的情況下，采取了偽報(bào)運(yùn)抵國(guó)的方式將ODS出口至A2國(guó)，該行為的主觀狀態(tài)、客觀行為以及危害后果均與上述第一種情形(即實(shí)際運(yùn)抵國(guó)為非《議定書》締約國(guó))相類似，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為構(gòu)成走私行為；如違法情節(jié)符合《解釋》有關(guān)規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為構(gòu)成走私國(guó)家禁止進(jìn)出口的貨物、物品罪。

3.實(shí)際運(yùn)抵國(guó)為A5國(guó)(即企業(yè)采取偽報(bào)運(yùn)抵國(guó)方式將ODS出口至A5國(guó))

目前，《議定書》及我國(guó)對(duì)出口ODS至A5國(guó)采取許可證管理措施，在我國(guó)實(shí)踐中，這種管理措施體現(xiàn)在監(jiān)管環(huán)節(jié)就是要求企業(yè)提前申領(lǐng)出口審批單及許可證，具有相應(yīng)資質(zhì)的企業(yè)在申領(lǐng)過(guò)程中只要能夠如實(shí)提供出口的相關(guān)資料，ODS辦公室原則上均能夠通過(guò)審批，企業(yè)也能夠最終取得出口許可證。實(shí)踐中，企業(yè)在出口ODS至A5國(guó)時(shí)，之所以采取偽報(bào)運(yùn)抵國(guó)的方式，其直接原因主要有兩種：一種是企業(yè)在簽訂外貿(mào)合同或訂單后，雖然可以合法申領(lǐng)到出口審批單及許可證，但由于申領(lǐng)工作需要一定時(shí)間，其可能無(wú)法在出口交貨前完成出口審批單及許可證申領(lǐng)手續(xù)，為確保ODS能夠在與外商約定交貨期限內(nèi)及時(shí)交貨，便使用此前已經(jīng)申領(lǐng)的運(yùn)抵國(guó)為第三國(guó)的出口許可證，采取偽報(bào)運(yùn)抵國(guó)方式將ODS申報(bào)出口；另一種是企業(yè)在簽訂外貿(mào)合同或訂單后，已經(jīng)申領(lǐng)了出口審批單及許可證，后因合同取消等原因，該批ODS不再出口至原合同約定運(yùn)抵國(guó)，此時(shí)企業(yè)又與第三國(guó)外商簽訂新的ODS外貿(mào)合同。這種情況下，企業(yè)應(yīng)當(dāng)采取的合法措施應(yīng)該有兩項(xiàng)：一是根據(jù)新《進(jìn)出口管理辦法》第十五條第(二)項(xiàng)之規(guī)定，將原先已申領(lǐng)出口許可證但實(shí)際未發(fā)生出口的情況，在出口許可證有效期屆滿之日20個(gè)工作日內(nèi)向ODS辦公室報(bào)告；二是重新申領(lǐng)出口ODS至第三國(guó)的出口審批單及許可證，再憑該出口許可證向海關(guān)申報(bào)出口。但企業(yè)為貪圖便利，在出口ODS至第三國(guó)時(shí)便偽報(bào)運(yùn)抵國(guó)，并直接用已經(jīng)申領(lǐng)的出口許可證向海關(guān)申報(bào)，這樣既省去了向ODS辦公室匯報(bào)“已領(lǐng)證但實(shí)際未出口”的情況，也免去了重新申請(qǐng)運(yùn)抵國(guó)為第三國(guó)的出口許可證的相關(guān)手續(xù)，可謂“一舉兩得”。

對(duì)于偽報(bào)運(yùn)抵國(guó)出口ODS至A5國(guó)的行為，筆者認(rèn)為，雖然其主觀上存在偽報(bào)的故意，客觀上也實(shí)施了偽報(bào)的行為，該行為的違法性較為明顯。但該行為與偽報(bào)運(yùn)抵國(guó)出口ODS至非《議定書》締約國(guó)或A2國(guó)的行為存在兩點(diǎn)不同：一是該行為的實(shí)施主體具有相應(yīng)的ODS出口資質(zhì)，且客觀上能夠合法申領(lǐng)出口至A5國(guó)的許可證，而出口至非《議定書》締約國(guó)或A2國(guó)的，客觀上無(wú)法申領(lǐng)到相應(yīng)的出口許可證；二是實(shí)施該行為雖然間接上也存在逃避海關(guān)監(jiān)管的故意，但其根本目的僅僅是為了貪圖便利或及時(shí)交貨，主觀故意較小；而出口至非《議定書》締約國(guó)或A2國(guó)的行為，是明知無(wú)法正常出口而故意為之，主觀惡性較大，兩者在這點(diǎn)上有著本質(zhì)的區(qū)別?？梢?，該行為的客觀危害性相對(duì)較小，按走私行為甚至走私犯罪處理將導(dǎo)致“過(guò)罰不相當(dāng)”的結(jié)果。因此，從違法動(dòng)機(jī)和違法危害后果而言，定性為申報(bào)不實(shí)影響國(guó)家許可證件管理的違規(guī)行為進(jìn)行處理更為妥當(dāng)。

結(jié) 語(yǔ)

出口ODS偽報(bào)運(yùn)抵國(guó)行為，由于其行為表現(xiàn)形式較為特殊，且涉及到國(guó)際公約的執(zhí)行問(wèn)題，導(dǎo)致執(zhí)法部門在定性處理上存在較大的爭(zhēng)議。唯有在深入剖析立法淵源、綜合研判法律條文、全面分析行為構(gòu)成的基礎(chǔ)上，再結(jié)合違法情節(jié)、危害后果等，才能得出合法、合理的處理意見。

(責(zé)任編輯 子 介)

On Offenses and Penalties of False Declaration in the Destination Country of Export ODS by our Companies

Research Team of Legislation Division II，Anti-Smuggling Bureau，Ningbo Customs

The article reviews the international conventions and national legislations on export of ODS，and analyzes the offenses and penalties of false declaration in the destination country of export ODS by Chinese companies，in order to provide some references for customs investigation into such violations.

Export；False Declaration；Destination Country

寧波海關(guān)緝私局法制二處課題組。成員：姚葉、吳亮良、毛欣爽、祖曉峰、林東、韓源源、盧佳。