行政法視域中網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)第三方義務(wù)的解釋與適用

張 亮

(上海社會(huì)科學(xué)院 法學(xué)研究所，上海 200020)

行政法視域中網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)第三方義務(wù)的解釋與適用

張 亮

(上海社會(huì)科學(xué)院 法學(xué)研究所，上海 200020)

要求第三方平臺(tái)履行監(jiān)管義務(wù)已經(jīng)成為中國(guó)網(wǎng)絡(luò)治理的主要途徑。根據(jù)既定的立法框架與規(guī)范目的，行政法上的平臺(tái)第三方義務(wù)可以分為一般性義務(wù)與特別法義務(wù)等層次，各自遵循不同的價(jià)值取向、義務(wù)內(nèi)容和審查強(qiáng)度?？疾煸擃I(lǐng)域的典型案例，可以為厘清不同類型平臺(tái)的行政法義務(wù)邊界提供有益的探討。

網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)；第三方義務(wù)；行政法義務(wù)；網(wǎng)絡(luò)治理

2016年11月7日頒布的《網(wǎng)絡(luò)安全法》是中國(guó)網(wǎng)絡(luò)秩序建構(gòu)的里程碑，作為網(wǎng)絡(luò)治理的基礎(chǔ)法律，《網(wǎng)絡(luò)安全法》吸收、提煉長(zhǎng)期以來各個(gè)規(guī)制領(lǐng)域的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，遵循地方與職能部門各自實(shí)驗(yàn)性立法至中央統(tǒng)一立法的法政策思路。其中，以事前審查義務(wù)、事中監(jiān)管義務(wù)、事后協(xié)助義務(wù)為基本結(jié)構(gòu)，在立法層面呈現(xiàn)第三方平臺(tái)的行政法義務(wù)框架，適用于所有類型的平臺(tái)。這種制度設(shè)計(jì)在比較法上也是極為特殊的，歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)基本不存在網(wǎng)絡(luò)第三方平臺(tái)的行政法義務(wù)，*主要指美國(guó)、歐盟、日本及中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)。取而代之的是立法管制以及巨額的懲罰性賠償制度。*Anupam Chander, How Law Made Silicon Valley, 63 Emory Law Journal 639. (2014). Article 15 of Directive 2000/31/EC.中國(guó)的平臺(tái)義務(wù)設(shè)計(jì)是以安全利益為主導(dǎo)，在此基礎(chǔ)之上具體網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)中的制度設(shè)計(jì)又有不同側(cè)重，如電子商務(wù)立法以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與創(chuàng)新為基本要旨，而網(wǎng)絡(luò)傳媒立法則著力于網(wǎng)絡(luò)言論自由與輿論秩序的平衡點(diǎn)。如果說《網(wǎng)絡(luò)安全法》設(shè)定的一般性義務(wù)形塑平臺(tái)義務(wù)的骨骼，其中的血肉則需要各部特別法義務(wù)來充實(shí)。從規(guī)范文本上考察，《網(wǎng)絡(luò)安全法》中作為“網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者”的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，屬于一種廣義上的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者，除了這種普遍適用的術(shù)語之外，*如無特別說明，本文所討論的平臺(tái)，僅指不參加內(nèi)容制作，也不以自己名義發(fā)布信息的互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供者。詳見《侵權(quán)責(zé)任法(2009)》《慈善法(2016)》《刑法修正案(九)》(2015)、《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)的決定》《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)的決定(2012)》等。專門規(guī)范中還有互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)提供者、網(wǎng)絡(luò)零售第三方平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者、網(wǎng)絡(luò)交易平臺(tái)、第三方電子商務(wù)交易平臺(tái)、網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺(tái)、網(wǎng)約車平臺(tái)公司、互聯(lián)網(wǎng)直播服務(wù)提供者等其他用語。*詳見《廣告法》(2015)、《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》(2000)、《互聯(lián)網(wǎng)廣告管理暫行辦法》(2016)、《網(wǎng)絡(luò)零售第三方平臺(tái)交易規(guī)則制定程序規(guī)定(試行)》(2015)、《網(wǎng)絡(luò)交易平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者履行社會(huì)責(zé)任指引》(2014)、《第三方電子商務(wù)交易平臺(tái)服務(wù)規(guī)范》(2011)、《食品安全法》(2015)、《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》(2016)、《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》(2016)、《互聯(lián)網(wǎng)直播服務(wù)管理規(guī)定》(2016)。這些可能交涉或重合的術(shù)語并非立法缺陷，而恰恰呈現(xiàn)與回應(yīng)網(wǎng)絡(luò)治理的現(xiàn)實(shí)，因?yàn)樘摂M世界與現(xiàn)實(shí)世界一樣復(fù)雜，各個(gè)具體規(guī)制領(lǐng)域確實(shí)有必要結(jié)合專門法而設(shè)計(jì)更為嚴(yán)苛的特別法義務(wù)。

具體而言，不同類型平臺(tái)的規(guī)制動(dòng)機(jī)與價(jià)值取向差異極大，以傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)性規(guī)制與非經(jīng)濟(jì)性規(guī)制為劃分，*目前的《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》《非經(jīng)營(yíng)性互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)備案管理辦法》均采取該標(biāo)準(zhǔn)，但在“信息經(jīng)濟(jì)”“共享經(jīng)濟(jì)”等理念下是否適當(dāng)仍待商榷?？梢园l(fā)現(xiàn)兩者存在相互背離的規(guī)制邏輯。經(jīng)濟(jì)性規(guī)制的強(qiáng)化與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、資源優(yōu)化配置都是正相關(guān)的，但與此相反，非經(jīng)濟(jì)性規(guī)制的強(qiáng)化則可能是抑制表達(dá)自由等政治權(quán)利的負(fù)外部性因素。必須考量功能背后的憲法、法律、政策層面的基本原則與規(guī)范拘束，具體發(fā)展不同面向的規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)。如美國(guó)近年來通過一系列判例和法案確立在經(jīng)濟(jì)層面采取“原則管制，例外不管制”模式，在非經(jīng)濟(jì)層面采取“言論提供者的言論自由優(yōu)先于言論傳輸者”模式[1]。也有學(xué)者提出，經(jīng)濟(jì)性規(guī)制雖然可能由于營(yíng)利性質(zhì)而被主管機(jī)關(guān)課以較高的第三方義務(wù)，但平臺(tái)實(shí)現(xiàn)普遍審查與信息控制都是不現(xiàn)實(shí)的，嚴(yán)苛的平臺(tái)監(jiān)管責(zé)任，不但帶來選擇性執(zhí)法的困境，更會(huì)嚴(yán)重扼殺網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新動(dòng)力[2]。簡(jiǎn)而言之，各個(gè)具體規(guī)制領(lǐng)域中，第三方義務(wù)的設(shè)計(jì)能為網(wǎng)絡(luò)治理帶來便利，但也必須追問平臺(tái)義務(wù)的邊界究竟為何，初步形成的網(wǎng)絡(luò)法體系更需要精細(xì)的規(guī)范解釋與適用。

一、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)一般性義務(wù)之法規(guī)范架構(gòu)

目前，國(guó)際普遍規(guī)定的平臺(tái)義務(wù)都是基礎(chǔ)的、必要的，具備合理性與底線性。包括保障平臺(tái)正常運(yùn)行的義務(wù)、審核和告知用戶信息的義務(wù)、合理審查網(wǎng)絡(luò)廣告的義務(wù)、合理審查網(wǎng)絡(luò)廣告的義務(wù)、妥善保管個(gè)人信息的義務(wù)、采取措施制止侵權(quán)的義務(wù)等。*參見阿里巴巴集團(tuán)研究中心、中國(guó)電子商務(wù)法律網(wǎng)、北京德法智誠(chéng)信息科技有限公司《國(guó)內(nèi)外電子商務(wù)法律法規(guī)環(huán)境研究報(bào)告》，2009年版，第28-68頁。但是，上述義務(wù)大多是基于市場(chǎng)語境下的私法義務(wù)。從國(guó)家秩序的角度看，網(wǎng)絡(luò)空間的規(guī)制及其挑戰(zhàn)既有傳統(tǒng)規(guī)制的痕跡，又是一個(gè)嶄新的領(lǐng)域。其意義在于新技術(shù)為參與者提供的行動(dòng)機(jī)會(huì)，作為規(guī)制者或規(guī)制對(duì)象，他們都可以以不同尋常的方式使用這些機(jī)會(huì)。而且規(guī)制者和規(guī)制對(duì)象之間的區(qū)別可能變得模糊，要保證公共干預(yù)有效，就必須依靠規(guī)制者或網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者的合作，規(guī)制在更廣泛的理解中，甚至應(yīng)該留給末端的用戶，主管機(jī)構(gòu)的覆蓋面已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。因此，治理模式和規(guī)制形式的驚人組合是網(wǎng)絡(luò)空間規(guī)制的特征。這可能是相當(dāng)高程度“無規(guī)則狀態(tài)”的自我規(guī)制，但也可能意味著強(qiáng)烈約束的規(guī)則[3]。中國(guó)顯然已經(jīng)傾力于后者，考察《網(wǎng)絡(luò)安全法》，可以發(fā)現(xiàn)立法上課予網(wǎng)絡(luò)第三方平臺(tái)監(jiān)管義務(wù)的明顯意圖，這種平臺(tái)一般性義務(wù)的法律框架分為事前審查義務(wù)、事中監(jiān)管義務(wù)、事后協(xié)助義務(wù)，是以安全利益為主導(dǎo)的行政法義務(wù)。這個(gè)框架具備了傳統(tǒng)行政組織的活動(dòng)模式，又結(jié)合平臺(tái)的私主體特征作了一定改造。

事前審查義務(wù)的基本要件可以參考《網(wǎng)絡(luò)安全法》第24條規(guī)定。其中的“網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者”被限定于具體的服務(wù)類型，以“辦理網(wǎng)絡(luò)接入、域名注冊(cè)服務(wù)，辦理固定電話、移動(dòng)電話等入網(wǎng)手續(xù)”的特定領(lǐng)域可以推出這些基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，仍屬于國(guó)家企業(yè)壟斷的局面，因此該類義務(wù)并不屬于典型的由私主體承擔(dān)的平臺(tái)義務(wù)，而是國(guó)家的直接作為。但是，“提供信息發(fā)布、即時(shí)通訊等服務(wù)”等服務(wù)的主體已經(jīng)成為網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)中較為普遍的類型，這里的真實(shí)身份信息審查義務(wù)即貫徹“前臺(tái)隱名、后臺(tái)實(shí)名”。審查的具體內(nèi)容，一方面是保持線上與線下規(guī)定一致的經(jīng)營(yíng)者登記與許可，另一方面則是自然人的實(shí)名信息登記。

事中監(jiān)管義務(wù)，又稱為“安全管理義務(wù)”，這種義務(wù)違反可與刑法中的“拒不履行安全管理義務(wù)罪”相銜接。事中監(jiān)管義務(wù)的內(nèi)容可參見《網(wǎng)路安全法》第47條與第48條第2款。第47條中的主體為“網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者”，發(fā)現(xiàn)“法律、行政法規(guī)禁止發(fā)布或者傳輸”，以合理注意義務(wù)下的“發(fā)現(xiàn)”與“立即”為主觀要件，負(fù)有“停止”“防止”“保存”“報(bào)告”等義務(wù)內(nèi)容，這里的“發(fā)現(xiàn)”環(huán)節(jié)雖然有倡導(dǎo)平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者提高監(jiān)管技術(shù)與建制水平，積極實(shí)施監(jiān)控的意義，但規(guī)范意義上，平臺(tái)的審查強(qiáng)度僅限于適度的自動(dòng)化技術(shù)，人工成本并不能高于主管部門。在若干規(guī)制領(lǐng)域，立法者認(rèn)可平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者的專業(yè)判斷可能優(yōu)于執(zhí)法部門，但所謂的“發(fā)現(xiàn)”義務(wù)也僅以業(yè)內(nèi)一般性的技術(shù)水平為標(biāo)準(zhǔn)(高于公眾認(rèn)知)，而非“能力越大，責(zé)任越大”，平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者的法律責(zé)任必須區(qū)別于社會(huì)責(zé)任。換言之，若是要求技術(shù)能力越強(qiáng)就承擔(dān)越高的行政法義務(wù)，反而是在抑制產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新。第48條第2款中，電子信息發(fā)送服務(wù)提供者和應(yīng)用軟件下載服務(wù)提供者是履行安全管理義務(wù)的主體，而安全管理義務(wù)的要件尤其強(qiáng)調(diào)“知道”違法信息，比“發(fā)現(xiàn)”而言更為消極被動(dòng)，文義上應(yīng)當(dāng)理解為平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者掌握可靠線索或接收到相關(guān)舉報(bào)后，才可以介入違法內(nèi)容的實(shí)體審查，體現(xiàn)了電子信息與應(yīng)用軟件的特殊性，尤其是電子信息的監(jiān)控和攔截可能構(gòu)成對(duì)公民憲法上通信自由與秘密的侵害，應(yīng)當(dāng)慎之又慎[4]。如果以合憲性推定的方式，《網(wǎng)絡(luò)安全法》第48條合法性必須建立在不抵觸《憲法》第40條的基礎(chǔ)之上，也就是說，這里的“電子信息”要理解為整體的通信服務(wù)。平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者只能依法設(shè)定技術(shù)屏蔽、內(nèi)容抓取(一般而言限于國(guó)家安全目的)、被動(dòng)接受舉報(bào)，或者在客觀上獲得可靠事實(shí)依據(jù)的情況下，才能停止通信服務(wù)，而非有權(quán)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控和通信檢查。

事后協(xié)助義務(wù)規(guī)定于《網(wǎng)絡(luò)安全法》第69條，主管部門一旦決定對(duì)違法行為人采取停止傳輸、消除等處置措施，則網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者有義務(wù)進(jìn)行協(xié)助與配合。同時(shí)，網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者不得拒絕、妨礙主管部門進(jìn)行監(jiān)督檢查，還應(yīng)向其(公安機(jī)關(guān)、國(guó)家安全機(jī)關(guān))提供技術(shù)支持和協(xié)助。這種義務(wù)與一般公民的守法與協(xié)助義務(wù)是相似的。由于平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者具有對(duì)網(wǎng)絡(luò)違法信息進(jìn)行處理的強(qiáng)大能力，結(jié)合秩序利益與違法行為相關(guān)的特殊關(guān)系，作為為他人行為負(fù)責(zé)的責(zé)任人，主管部門可以依職權(quán)課予其排除公共危害的義務(wù)。

二、以發(fā)展利益為核心的電子商務(wù)平臺(tái)

“互聯(lián)網(wǎng)+”對(duì)大眾生活的深刻影響，以電子商務(wù)的普遍應(yīng)用為標(biāo)志。網(wǎng)絡(luò)購(gòu)物、網(wǎng)絡(luò)眾籌、網(wǎng)絡(luò)約車等新型平臺(tái)聚集了需求和供給，極大推進(jìn)了市場(chǎng)進(jìn)程。與此同時(shí)，平臺(tái)也帶來了新的治理問題。特別是關(guān)于平臺(tái)與政府之間的責(zé)任劃分與協(xié)同問題，是未來一段時(shí)期內(nèi)立法與監(jiān)管的膠著點(diǎn)[5]。電子商務(wù)領(lǐng)域的平臺(tái)義務(wù)與《網(wǎng)絡(luò)安全法》的立意有些許不同，從正在審議中的《電子商務(wù)法》草案稿看，相比《網(wǎng)絡(luò)安全法》所突出的國(guó)家安全利益，電子商務(wù)立法更關(guān)注產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新與消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)，平臺(tái)義務(wù)的重點(diǎn)關(guān)注于經(jīng)營(yíng)者身份和行政許可審核，交易規(guī)則制定、修改及公開交易信息保存等內(nèi)容。同時(shí)《電子商務(wù)法》草案稿中，將平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者的內(nèi)涵縮限為“在電子商務(wù)活動(dòng)中為交易雙方或者多方提供網(wǎng)頁空間、虛擬經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所、交易撮合、信息發(fā)布等服務(wù)，供交易雙方或者多方獨(dú)立開展交易活動(dòng)的法人或者其他組織”，以便更精準(zhǔn)地進(jìn)行規(guī)制定位。其實(shí)，在這方面中國(guó)電子商務(wù)平臺(tái)的成熟度已經(jīng)很高，甚至可以說，平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者的規(guī)則體系目前仍走在國(guó)家立法之前。截至2017年2月22日，淘寶規(guī)則體系數(shù)據(jù)庫(kù)中的交易規(guī)則數(shù)量已經(jīng)高達(dá)1 072條，并且全部在官網(wǎng)公開，京東、騰訊等平臺(tái)規(guī)則體系也與此相似，幾個(gè)主要平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者雖然背負(fù)壟斷的質(zhì)疑，但一定程度上確實(shí)為市場(chǎng)規(guī)范化治理樹立了標(biāo)桿。換言之，政府只要管理好他們，借力這些市場(chǎng)主體來實(shí)施網(wǎng)絡(luò)治理，就能事半功倍。

但是，電子商務(wù)領(lǐng)域除了“傳統(tǒng)”的網(wǎng)絡(luò)購(gòu)物平臺(tái)之外，仍有些新興市場(chǎng)領(lǐng)域，由于存在需要特別保障的法益，其自主規(guī)制的空間相對(duì)狹隘，因此國(guó)家立法與政府規(guī)制仍在持續(xù)介入，網(wǎng)絡(luò)食品安全領(lǐng)域即是典型。在時(shí)間維度上，對(duì)網(wǎng)絡(luò)食品交易平臺(tái)的第三方義務(wù)已經(jīng)早于《網(wǎng)絡(luò)安全法》全面覆蓋?！妒称钒踩ā份^《網(wǎng)絡(luò)安全法》而言可以理解為特別法，在《網(wǎng)絡(luò)安全法》實(shí)施后，除了涉及國(guó)家安全利益的情形，網(wǎng)絡(luò)食品交易平臺(tái)一般也要優(yōu)先適用《食品安全法》的相關(guān)規(guī)定。《食品安全法》中對(duì)于網(wǎng)絡(luò)食品交易平臺(tái)的規(guī)定有第62條的行為規(guī)范，以及第131條的法律后果。在第131條規(guī)定中，要求無論是未對(duì)入網(wǎng)食品經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行實(shí)名登記、審查許可證，還是履行報(bào)告、停止提供網(wǎng)絡(luò)交易平臺(tái)服務(wù)等義務(wù)，網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺(tái)提供者都要受到“責(zé)令改正，沒收違法所得，并處五萬元以上二十萬元以下罰款”的行政處罰，這種直接處罰的做法與《網(wǎng)絡(luò)安全法》中優(yōu)先責(zé)令改正的法律后果有所差異。此外，該條還規(guī)定平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者未履行審查許可證義務(wù)，履行報(bào)告、停止提供網(wǎng)絡(luò)交易平臺(tái)服務(wù)義務(wù)而侵害民事權(quán)益的，平臺(tái)還要承擔(dān)“連帶責(zé)任”。但司法實(shí)踐中，基本沒有案例會(huì)據(jù)此嚴(yán)格要求平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)連帶責(zé)任，而是繼續(xù)沿用《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第44條規(guī)定的“提供真實(shí)信息”與“明知且未采取必要措施”兩個(gè)連帶責(zé)任要件。如王猛與云南陸羽經(jīng)茶葉有限公司、浙江天貓網(wǎng)絡(luò)有限公司網(wǎng)絡(luò)購(gòu)物合同糾紛一案中，盡管平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者沒有依法履行許可證的審查義務(wù)，法院還是認(rèn)為：“涉案陸羽經(jīng)牌玫瑰糯香陳皮荷葉普洱茶屬依法應(yīng)當(dāng)取得許可方能生產(chǎn)銷售的食品，而被告陸羽經(jīng)公司不僅未取得相關(guān)許可，而且冒用勐?？h佛源茶業(yè)有限公司的生產(chǎn)許可證進(jìn)行生產(chǎn)銷售，應(yīng)屬不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品。天貓公司作為網(wǎng)絡(luò)交易平臺(tái)提供者提供了涉案賣家的真實(shí)信息，包括商家的營(yíng)業(yè)執(zhí)照、地址和有效聯(lián)系方式，不存在明知或者應(yīng)知涉案賣家利用天貓網(wǎng)侵害消費(fèi)者合法權(quán)益的情形，在此情況下，原告要求天貓公司承擔(dān)責(zé)任既無事實(shí)依據(jù)，也不符合法律規(guī)定?！?徐州市賈汪區(qū)人民法院(2016)蘇0305民初1100號(hào)民事判決書。

這類判決并非個(gè)案，通過對(duì)《食品安全法》第131條的引用索引可以發(fā)現(xiàn)，該行政法義務(wù)并沒有成為網(wǎng)絡(luò)食品安全民事審判中判斷連帶責(zé)任的要件，各地法院的判斷均是這樣。*參見廣州市黃埔區(qū)人民法院(2016)粵0112民初1123號(hào)民事判決書、臺(tái)州市中級(jí)人民法院(2015)浙臺(tái)商終字第1050號(hào)民事判決書、徐州市泉山區(qū)人民法院(2016)蘇0311民初1245號(hào)民事判決書、重慶市南岸區(qū)人民法院(2015)南法民初字第03696號(hào)民事判決書。筆者通過規(guī)范梳理，比較《食品安全法》、國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局根據(jù)《食品安全法》制定的《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》)以及《網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)監(jiān)督管理辦法(征求意見稿)》(以下簡(jiǎn)稱《意見稿》)文本差異，分析電子商務(wù)平臺(tái)的特別義務(wù)。

(一)行業(yè)準(zhǔn)入審查

一般認(rèn)為，食品交易第三方平臺(tái)事前的主體信息審查與從業(yè)許可資質(zhì)審查，其注意義務(wù)基本上與行政登記的形式審查強(qiáng)度是相似的，如果拘泥于煩瑣的、與線下一致的實(shí)質(zhì)審查，在事實(shí)上是不可能完成的。某食品交易第三方平臺(tái)的運(yùn)營(yíng)對(duì)象不可能只面向注冊(cè)地，而是面向全國(guó)乃至全球的業(yè)主，一方面要求其一一實(shí)地核對(duì)線上線下的真實(shí)業(yè)主信息，將使絕大多數(shù)平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者都無法負(fù)擔(dān)這種運(yùn)營(yíng)成本，等于是直接扼殺相關(guān)產(chǎn)業(yè)；另一方面，要求平臺(tái)用戶進(jìn)行過于的登記舉證，反而使平臺(tái)失去自身的網(wǎng)絡(luò)便捷優(yōu)勢(shì)。而《辦法》第11條要求的“許可審查、實(shí)名詳細(xì)信息登記，如實(shí)記錄并及時(shí)更新”的確又是一種持續(xù)性的審查。目前，可以從兩個(gè)方面進(jìn)行審查：一方面是形式審查，即首次登記的相關(guān)從業(yè)許可的有效期限必須做準(zhǔn)確記錄，以便日后及時(shí)更新；另一方面是依申請(qǐng)啟動(dòng)更新，也就是在建檔、記錄保存基礎(chǔ)之上的信息審查，當(dāng)行政主管部門依職權(quán)調(diào)查時(shí)，要求平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者提供過往的交易記錄，審查其中有無用戶糾紛、舉報(bào)事項(xiàng)，若有該類事項(xiàng)，則視為可以觸發(fā)平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者主動(dòng)更新的要件。由于平臺(tái)行政法義務(wù)是基于秩序維護(hù)的公共利益而塑造的，其審查強(qiáng)度不能簡(jiǎn)單借鑒民事交易行為中的合理注意義務(wù)，而應(yīng)當(dāng)結(jié)合形式審查與 “及時(shí)更新義務(wù)”。

但是，在《意見稿》中，餐飲服務(wù)平臺(tái)的審查義務(wù)卻被進(jìn)一步加重。在《意見稿》第4條中，審查內(nèi)容被細(xì)化為實(shí)地審查、實(shí)名詳細(xì)信息登記與許可審查以及簽訂安全責(zé)任協(xié)議等三部分。也就是說，對(duì)于餐飲服務(wù)行業(yè)的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)而言，已經(jīng)不能再維持于信息交流與服務(wù)提供的技術(shù)中立范圍，而必須具備人為主觀上的實(shí)地審查能力，這在很大程度上提高了以往平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者的行業(yè)門檻?？梢?，主管部門對(duì)日常餐飲背后所要保障的公眾健康權(quán)益與公共安全風(fēng)險(xiǎn)極為重視。但是，正如本文一以貫之的立場(chǎng)，超出技術(shù)范疇的人工監(jiān)管既不符合網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)特征，也有悖于平臺(tái)行政法義務(wù)的公私協(xié)力本質(zhì)。

(二)私人審查的強(qiáng)度

網(wǎng)絡(luò)食品安全的“發(fā)現(xiàn)”義務(wù)，是否會(huì)強(qiáng)化為主動(dòng)監(jiān)管義務(wù)？雖然在《辦法》第15條中及時(shí)違法阻卻所指向的都是因食品安全相關(guān)違法(或犯罪)而被“立案?jìng)刹榛蛘咛崞鸸V”“被人民法院判處刑罰”“被公安機(jī)關(guān)拘留或者給予其他治安管理處罰”“吊銷許可證、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)等處罰”等明顯違法情形，似乎沒有明確是否需要主動(dòng)監(jiān)管。但第14條規(guī)定的由專門的網(wǎng)絡(luò)食品安全管理機(jī)構(gòu)或者指定專職食品安全管理人員對(duì)平臺(tái)上的食品經(jīng)營(yíng)行為及信息進(jìn)行檢查，并及時(shí)發(fā)現(xiàn)與阻卻其他違法行為，顯然意指采取主動(dòng)措施。此外，第13條規(guī)定的記錄、保存食品交易信息不得少于產(chǎn)品保質(zhì)期滿后6個(gè)月的義務(wù)則是法定形式要求。雖然作為規(guī)范性內(nèi)容，“發(fā)現(xiàn)”的規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)是難以明確的，因?yàn)槠脚_(tái)行政法義務(wù)的違反并不要求具有違法的主觀要件，而只是一種基于危害后果的推定責(zé)任。因此，這里的“發(fā)現(xiàn)”只能理解為一般監(jiān)控技術(shù)為基礎(chǔ)的合理注意義務(wù)，同時(shí)在形式上要求平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者必須設(shè)置專門審查機(jī)構(gòu)。除此之外，第13條還規(guī)定，記錄、保存交易信息不少于保質(zhì)期之外的6個(gè)月，則是針對(duì)食品安全的特殊規(guī)定。

相比之下，《草案稿》的義務(wù)內(nèi)容更為具體，其中，第5條要求網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)平臺(tái)提供者保證網(wǎng)上公示的店名、地址、門面、大堂、廚房、菜品信息、主輔料都與實(shí)體一致。這種審查要求遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于工商登記，在操作性上存疑；第6條規(guī)定在及時(shí)違法阻卻與停止服務(wù)之外，還必須在日常履行抽查與檢測(cè)義務(wù)。從形式上而言，就是要建立日常抽查與檢測(cè)的工作機(jī)制并保存相關(guān)記錄。

(三)服務(wù)中止的時(shí)點(diǎn)

主管部門如果在檢驗(yàn)工作中發(fā)現(xiàn)有食品不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的，且是在網(wǎng)絡(luò)食品交易平臺(tái)購(gòu)買的，《辦法》第26條第2款規(guī)定：“將檢驗(yàn)結(jié)果通知網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺(tái)提供者。網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺(tái)提供者應(yīng)當(dāng)依法制止不合格食品的銷售?！边@一規(guī)范目的是，由于行政行為的公定力，平臺(tái)應(yīng)當(dāng)推定相關(guān)產(chǎn)品或者服務(wù)違法而立即采取相應(yīng)措施[6]。而下一步的工作，自然是由主管部門、網(wǎng)絡(luò)食品交易平臺(tái)以及入網(wǎng)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者幾方合力解決這個(gè)已經(jīng)發(fā)生的安全危害，但若此時(shí)與入網(wǎng)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者無法聯(lián)系的，第26條第3款要求網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺(tái)提供者應(yīng)當(dāng)停止向其提供網(wǎng)絡(luò)食品交易平臺(tái)服務(wù)。第26條第2款與第3款有何區(qū)別呢？也就是說，為何不直接停止服務(wù)呢？反向推定的話，前者僅指平臺(tái)基于行政指令而對(duì)不合格食品停止提供單品的銷售服務(wù)，因?yàn)榇藭r(shí)并不確定食品安全問題是個(gè)例還是公共衛(wèi)生危機(jī)，而后者則是由于入網(wǎng)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者失聯(lián)，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)機(jī)率陡增，為了控制公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)而依法對(duì)失聯(lián)生產(chǎn)商全面停止服務(wù)。因此，兩者的規(guī)制目的是完全不同的。

三、以秩序利益為核心的網(wǎng)絡(luò)傳媒平臺(tái)

除了以用戶交易行為為主的電子商務(wù)平臺(tái)，另一種重要的平臺(tái)類型就是網(wǎng)絡(luò)傳媒平臺(tái)。目前，網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)成為主流媒體的地位[7]，不論是作為傳統(tǒng)傳媒還是作為轉(zhuǎn)載平臺(tái)，抑或自媒體平臺(tái)。這種終端技術(shù)全面發(fā)展所推動(dòng)的“人即媒體”的網(wǎng)絡(luò)狀態(tài)也很大程度上推動(dòng)了社會(huì)的網(wǎng)絡(luò)化交往與治理。就網(wǎng)絡(luò)傳媒平臺(tái)的功能而言，促進(jìn)表達(dá)自由本是首要的，但表達(dá)內(nèi)容的價(jià)值偏好卻不能脫離政治語境。將內(nèi)容或行為標(biāo)記為非法或有害的，以及為保護(hù)集體符號(hào)價(jià)值觀和特定群體(例如未成年人)而制定的政策是獨(dú)立于互聯(lián)網(wǎng)的。與其他領(lǐng)域一樣，國(guó)家文化和法律規(guī)則決定其定義。在意識(shí)形態(tài)差異的前提下，中國(guó)的法律規(guī)范中最重視的是秩序利益。*參見《互聯(lián)網(wǎng)等信息網(wǎng)絡(luò)傳播視聽節(jié)目管理辦法》第1條、《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)管理規(guī)定》第1條、《網(wǎng)絡(luò)游戲管理暫行辦法》第1條、《文化部關(guān)于規(guī)范網(wǎng)絡(luò)游戲運(yùn)營(yíng)加強(qiáng)事中事后監(jiān)管工作的通知》第1條、《互聯(lián)網(wǎng)直播服務(wù)管理規(guī)定》第1條、《即時(shí)通信工具公眾信息服務(wù)發(fā)展管理暫行規(guī)定》第1條。當(dāng)然，在《網(wǎng)絡(luò)安全法》第47條、第48條的規(guī)定中并沒有明確平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者在事中要運(yùn)用何種審查模式，而在具體規(guī)制領(lǐng)域，由于專門的規(guī)范性文件法出各門，對(duì)網(wǎng)絡(luò)傳媒平臺(tái)審查模式的規(guī)定并不一致。

(一)后臺(tái)實(shí)名制

首先，修正的“網(wǎng)絡(luò)實(shí)名制”目前已經(jīng)成為中國(guó)網(wǎng)絡(luò)治理的基本政策。“網(wǎng)絡(luò)實(shí)名制”基于家長(zhǎng)主義的立法觀念，產(chǎn)生的目的即針對(duì)網(wǎng)絡(luò)言論風(fēng)險(xiǎn)的管控與追責(zé)[8]。一旦運(yùn)用不當(dāng)，不但在治理上無法達(dá)到預(yù)期成效，而且極有可能損害言論自由、個(gè)人隱私權(quán)以及控訴權(quán)。因此，修正后的“網(wǎng)絡(luò)實(shí)名制”其實(shí)是“前臺(tái)隱名，后臺(tái)實(shí)名”，這項(xiàng)“發(fā)言資格”的登記機(jī)制目前已經(jīng)為所有平臺(tái)普遍適用。國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室2017年8月25日公布的《互聯(lián)網(wǎng)論壇社區(qū)服務(wù)管理規(guī)定》強(qiáng)調(diào)了這一立場(chǎng)。平臺(tái)化的基礎(chǔ)在于海量信息的高度聚焦，其優(yōu)勢(shì)在于將原本應(yīng)由交往雙方各自承擔(dān)的信息搜集及審查責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給第三方平臺(tái)，各類主體獲取信息的成本大大減少。因此，后臺(tái)實(shí)名制也與強(qiáng)制信息披露密切相關(guān)，一旦發(fā)生違法事實(shí)，平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者要將違法行為人的主體信息向權(quán)利主張者提供，若前階段的身份信息保存或?qū)彶椴划?dāng)，將由自己承擔(dān)不利后果(如連帶責(zé)任)。

(二)內(nèi)容審查的時(shí)點(diǎn)

除了主動(dòng)監(jiān)管與被動(dòng)監(jiān)管的主觀要件標(biāo)準(zhǔn)劃分之外，還可以根據(jù)審查時(shí)點(diǎn)的不同來識(shí)別監(jiān)管義務(wù)的嚴(yán)格程度，如事前審查、實(shí)時(shí)審查以及事后審查等。在網(wǎng)絡(luò)傳媒規(guī)制的實(shí)踐中，主管部門往往認(rèn)為傳媒平臺(tái)有事先審查的義務(wù)，如范某訴國(guó)家廣電總局信息公開一案中，廣電總局在回復(fù)中就明確指出：“根據(jù)國(guó)家現(xiàn)行管理規(guī)定，互聯(lián)網(wǎng)視聽節(jié)目服務(wù)單位承擔(dān)文明辦網(wǎng)、傳播健康有益視聽節(jié)目，弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值、體現(xiàn)時(shí)代發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的思想文化、遵守社會(huì)主義道德規(guī)范的社會(huì)責(zé)任，對(duì)其所傳播的網(wǎng)絡(luò)劇、微電影等網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目，應(yīng)當(dāng)實(shí)行先審后播管理制度，在播出網(wǎng)絡(luò)劇、微電影等網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目前，對(duì)擬播出的網(wǎng)絡(luò)劇、微電影等網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目進(jìn)行內(nèi)容審核，審核通過后方可上網(wǎng)播出?！?北京市第一中級(jí)人民法院(2015)一中行初字第2142號(hào)行政判決書。盡管主管部門的要求如此，但優(yōu)酷、愛奇藝、土豆等這類視頻網(wǎng)站每天要上傳成千上萬個(gè)視頻，傳統(tǒng)影視劇先審后播的模式適用于此基本不可行，實(shí)際上也只能依賴于膚淺的敏感字內(nèi)容過濾機(jī)制，更毋言博客、微博、朋友圈等即時(shí)信息發(fā)布的自媒體平臺(tái)。因此，除了前述事先審查的原則之外，其實(shí)大部分網(wǎng)絡(luò)言論仍限于事后審查。

此外，針對(duì)網(wǎng)絡(luò)直播這種當(dāng)下火熱的新傳媒模式，需要更特別的規(guī)定。國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室2016年11月4日發(fā)布實(shí)施的《互聯(lián)網(wǎng)直播服務(wù)管理規(guī)定》課予互聯(lián)網(wǎng)直播服務(wù)提供者履行實(shí)時(shí)管理義務(wù)，*詳見《互聯(lián)網(wǎng)直播服務(wù)管理規(guī)定》第8條、第11條第1款。由于直播內(nèi)容的不可預(yù)測(cè)性以及網(wǎng)絡(luò)傳播的便捷性、廣泛性，且中國(guó)的傳媒制度并不存在分級(jí)制度，違法信息容易被抓取保存而造成長(zhǎng)遠(yuǎn)的消極影響。因此，必須要求提供網(wǎng)絡(luò)直播服務(wù)的平臺(tái)具備實(shí)時(shí)管理的技術(shù)條件，至少應(yīng)對(duì)違法內(nèi)容直播做出及時(shí)反饋與處理的能力。

(三)內(nèi)容過濾與篩除

網(wǎng)絡(luò)的管控能力不僅存在于端點(diǎn)，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)所載的實(shí)體伺服器和路由器越來越強(qiáng)大，可以在前所未有的數(shù)量級(jí)上，以前所未有的速度及精度分析圖像、音頻以及文本文件。伴隨著中分析能力而來的是一種對(duì)網(wǎng)絡(luò)中傳播的信息采取行動(dòng)的執(zhí)行力，例如掃描、排序、分類、控制以及審查等。這些工具當(dāng)前還略顯原始，絕對(duì)不足以替代具體到案例的法律應(yīng)用。但傳統(tǒng)法律判決在規(guī)模上的局限性正是其必將被自動(dòng)化抉擇所取代的原因。因此，內(nèi)容生成的產(chǎn)業(yè)化也引發(fā)內(nèi)容審查、分類、管理的產(chǎn)業(yè)化[9]。中國(guó)官方與市場(chǎng)都有各自基本的傳媒內(nèi)容過濾與篩除技術(shù)，其中最為重要的是主動(dòng)過濾與篩除。首先，中國(guó)政府建設(shè)的中國(guó)防火墻(Great Firewall of China)會(huì)審查官方認(rèn)定的政治敏感的在線內(nèi)容，也籍此阻止一些海外網(wǎng)站和互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)包括Facebook、Twitter和谷歌的服務(wù)；同時(shí)，配合專門的網(wǎng)警部門巡查以及接收舉報(bào)信息的官方平臺(tái)，形成國(guó)家的第一步網(wǎng)絡(luò)控制。但是，由于網(wǎng)絡(luò)的流動(dòng)性，盡量像中國(guó)或新加坡政府在網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容審查中有應(yīng)用過濾程序，一般人還是可以輕易在技術(shù)上予以規(guī)避[10]。2002年9月，中國(guó)引入新的過濾系統(tǒng)，這個(gè)新的過濾系統(tǒng)以關(guān)鍵詞為基礎(chǔ)，而不論是什么網(wǎng)站或什么內(nèi)容[11]。這也被國(guó)外研究機(jī)構(gòu)稱為“世界上最成熟的互聯(lián)網(wǎng)過濾系統(tǒng)”。而各大平臺(tái)(如新浪、騰訊等)基于國(guó)家的敏感詞庫(kù)，為避免可能的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，還會(huì)以更嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)來貫徹屏蔽指令。多倫多大學(xué)蒙克國(guó)際事務(wù)的“公民實(shí)驗(yàn)室”(Citizen lab)研究發(fā)現(xiàn)，微信APP實(shí)施“一APP兩制”，對(duì)大陸用戶與境外用戶分別適用不同的審查標(biāo)準(zhǔn)，甚至對(duì)身處境外的大陸用戶進(jìn)行更嚴(yán)格的審查[12]。如此，最終的結(jié)果就是中國(guó)網(wǎng)絡(luò)政治言論限制越來越嚴(yán)，與此同時(shí)，一定程度上選擇性忽視了網(wǎng)絡(luò)民事權(quán)利救濟(jì)的問題，導(dǎo)致近年來網(wǎng)絡(luò)侮辱、誹謗、個(gè)人信息泄漏等侵權(quán)案件數(shù)量居高不下。

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D922.1

A

1007-4937(2017)06-0033-06

2017-09-10

張亮(1987— )，男，浙江寧波人，助理研究員，法學(xué)博士，從事行政法學(xué)、網(wǎng)絡(luò)法學(xué)研究。

[責(zé)任編輯：肖海晶]