淺論憲法中環(huán)境保護條款的落實
——兼談現(xiàn)行環(huán)境法律中存在的問題及解決思路

王詩文(武漢大學 法學院，武漢 110044)

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淺論憲法中環(huán)境保護條款的落實
——兼談現(xiàn)行環(huán)境法律中存在的問題及解決思路

王詩文
(武漢大學 法學院，武漢 110044)

基于上個世紀70年代環(huán)境問題愈發(fā)嚴峻的形勢和國際環(huán)境法快速興起的背景下，我國1982年憲法在沿襲自然資源國家所有制規(guī)定的基礎(chǔ)上增加了直接要求進行環(huán)境保護的條款，根本性大法對環(huán)境的重視也為后續(xù)的環(huán)境立法對其落實提供了基礎(chǔ)。近年來環(huán)境立法盛行，雖然豐富了中國特色社會主義法律體系，但是在建設(shè)社會主義生態(tài)文明的要求下依然存在著矛盾和問題，如何對實體法律規(guī)范沖突進行解決和對程序法律規(guī)范進行完善，是對現(xiàn)行環(huán)境立法進行整合使其符合憲法精神的必然要求。

環(huán)境保護;憲法環(huán)保規(guī)范;法律沖突;環(huán)境程序;環(huán)境立法

一、我國現(xiàn)行憲法中直接規(guī)定的環(huán)境保護條款及內(nèi)涵

(一)我國憲法中環(huán)境保護的條款

環(huán)境問題作為國際問題受到重視是在20世紀70年代人類環(huán)境會議之后，由于工業(yè)文明的發(fā)展帶來了一系列公害事件，人民開始意識環(huán)境關(guān)系著全體人類的存亡。而在我國的憲法中，除了一貫的對自然資源明確為國家所有的條款之外，在1982年憲法中增加了直接規(guī)定環(huán)境保護的條款也是順應(yīng)這一國際趨勢的具體體現(xiàn)，作為根本大法的憲法能夠有如此的前瞻性為我國的環(huán)境保護后續(xù)立法提供了堅實的基礎(chǔ)和保障。

目前，我國現(xiàn)行憲法中直接有關(guān)環(huán)境保護的條款為第9條：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有……國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源?！钡?6條：“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。國家組織和鼓勵植樹造林，保護林木?！?/p>

(二)上述條款的具體內(nèi)涵解析

1.第9條第一款體現(xiàn)的是對自然資源權(quán)屬的明確，這一款是從1954年、1975年、1978年憲法的第6條一貫沿襲下來的，并不算嚴格意義上以環(huán)境保護為目的的新設(shè)定。不過這一條款是我國社會主義的國家性質(zhì)和以公有制為基礎(chǔ)的基本經(jīng)濟制度的集中體現(xiàn)和具體要求，是我國實行環(huán)境保護的前提和基礎(chǔ)。

首先，自然資源是環(huán)境的具體表現(xiàn)，自然資源存在于環(huán)境之中，環(huán)境由環(huán)境因素構(gòu)成，而環(huán)境因素則是一定區(qū)域內(nèi)具有生態(tài)聯(lián)系的一切能為人所利用的各種天然的和經(jīng)過人工加工改造的物質(zhì)和能量，即自然資源[1]。因此，明確自然資源國家所有就是為國家對環(huán)境進行保護賦予了法定權(quán)利。其次，第二款對自然資源合理利用和對侵占破壞自然資源的禁止為新增加的規(guī)定，在憲法中對此加以明確不僅決定了以憲法為基礎(chǔ)的所有規(guī)范性法律文件都不可以違背，也間接為公民設(shè)定了義務(wù)。對公民來說，法無禁止即自由，而這一款正是明確的禁止性，是國家重視環(huán)境保護的直接體現(xiàn)。

2.第26條是憲法新增的內(nèi)容，也可以說是順應(yīng)國際環(huán)境保護立法的趨勢和要求。特別是我國在改革開放大趨勢下對大規(guī)模開展的經(jīng)濟建設(shè)要求提供了環(huán)境保護的限制，這一點是極具預(yù)見性的，反映了經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調(diào)的原則，從正面明確要求了保護環(huán)境防止污染的迫切需要，不僅表明了國家對生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境的極端關(guān)切和重視，而且意味著對環(huán)境保護工作提出了更高的標準和更嚴的要求[2]。與此同時，這一規(guī)定也為政府設(shè)定了保護環(huán)境的義務(wù)，這就要求政府在進行經(jīng)濟建設(shè)必須采取相關(guān)的保護環(huán)境的措施，政府作為政策的制定者不僅引領(lǐng)社會發(fā)展的方向，而且在很多時候直接參與資源的開發(fā)和經(jīng)濟建設(shè)，這一義務(wù)嚴格要求政府行為即不僅不能破壞，還必須加以保護。

二、上述“綠色”條款在現(xiàn)行法律體系中的體現(xiàn)與落實

(一)在依照憲法制定的法律中的體現(xiàn)

1.民事訴訟法。2012年新修訂的《民事訴訟法》55條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。”這是我國第一部明確規(guī)定了環(huán)境公益訴訟的基本法律，具有開創(chuàng)性的意義。正是由于《民事訴訟法》是基本法律，不僅有著僅次于憲法的法律位階，而且也是可以直接可以被援引適用于審判的最高法律，當下位法與之沖突時，必須以此為準。也就意味著法院不得以環(huán)境公益訴訟不合法而駁回起訴，有力的體現(xiàn)了憲法第26條國家對環(huán)境保護的義務(wù)通過立法最終在司法領(lǐng)域的落實。同時，《民事訴訟法》作為最基礎(chǔ)，應(yīng)用最廣泛的程序性法律規(guī)范，是環(huán)境保護得以進入司法程序的前提，也是公民通過國家機關(guān)和有關(guān)組織獲得環(huán)境損害司法救濟前提，是我國人民當家做主的集中體現(xiàn)。

2.刑法?！缎谭ā纷鳛閲曳蓹C器中最具有強制力和權(quán)威的法律規(guī)范，可以限制人身自由甚至剝奪生命的手段維護國家的穩(wěn)定和安全。在該法的第六章第六節(jié)則以九個條文規(guī)定了“破壞環(huán)境資源保護罪”，并且在338條確立了總括的污染環(huán)境罪的構(gòu)成要件和法律制裁，并且極具開拓性的在346條規(guī)定了單位犯此類罪的制裁，擴大了環(huán)境保護的義務(wù)范圍，從而使憲法第9條施加給公民的環(huán)境保護義務(wù)得以獲得國家強制力保障實施。法律的有效實施體現(xiàn)了法律的實效性，也是憲法最有力的落實。在刑事實體法中對環(huán)境保護加以明確正是對憲法中的環(huán)境保護規(guī)范最直接的闡釋。

3.環(huán)境保護法。嚴格來講，《環(huán)境保護法》并不能算作依照憲法制定的基本法律，但卻最能體現(xiàn)憲法環(huán)境保護條款精神的法律規(guī)范。從地位上來看，是環(huán)境保護領(lǐng)域的“基本法”。其中規(guī)定了環(huán)境保護的原則，體現(xiàn)了環(huán)境保護的基本國策，并且全面的對實體和程序的權(quán)利義務(wù)進行了概括性的規(guī)定，這些規(guī)范為后續(xù)的具體和部門立法提供了基礎(chǔ)性的準則。特別是對環(huán)境公益訴訟原告資格明確與放寬使得憲法中要求的社會監(jiān)督和公眾參與得到落實，而基于環(huán)境所體現(xiàn)的公共性和普遍性的特征，更需要公眾普遍實踐，從而推動全社會形成環(huán)境保護意識，進而使憲法的“綠色”條款得到落實，形成良性循環(huán)。

(二)其他具體法律中的體現(xiàn)

除了上述基本型的法律規(guī)范體現(xiàn)了憲法的綠色條款之外，很多實體性和程序性法律也進行了規(guī)定，此外，還有一系列的行政法規(guī)、規(guī)章以及司法解釋，更是把憲法中的環(huán)境保護要求與中國共產(chǎn)黨推進生態(tài)文明建設(shè)的改革目標相結(jié)合，不斷推動環(huán)境法律體系的完善以促進中國特色社會主義法治體系綠色化。

三、存在的問題及解決方法

但是，必須承認，我國的環(huán)境法律體系并不完善，由于我國在環(huán)境保護立法之初并沒有面臨像今天一樣嚴峻的環(huán)境問題，當時的環(huán)境保護法律規(guī)范多為借鑒發(fā)達國家的為解決他們的問題而制定的相關(guān)法律規(guī)范，對我國的國情考慮較少，導(dǎo)致沒有完全適應(yīng)中國的本土環(huán)境。加上經(jīng)濟大發(fā)展大建設(shè)的要求和不夠完善的環(huán)境科學技術(shù)的制約，使得我國的環(huán)境問題日益嚴重，環(huán)境沖突日益增多，憲法的環(huán)境保護條款在具體法律中的體現(xiàn)則顯得粗糙很多了。

(一)目前環(huán)境法律對憲法綠色條款的落實時存在的問題

1.從整體上看，現(xiàn)行的環(huán)境保護法律雖然數(shù)量眾多，但是面臨著系統(tǒng)性缺乏的問題。首先，由于我國環(huán)境保護法早期是由國外引入的，近 30 年來，我國就是主要通過法律移植的途徑，建立起本國的環(huán)境法體系的。改革開放以來，我國的環(huán)境立法實踐也體現(xiàn)了法律移植范圍的擴大，與國際環(huán)境合作的步伐趨于一致。從 20 世紀70 年代后期開始的環(huán)境立法活動的走向可以明顯看出我國對西方國家環(huán)境法移植的軌跡[3]。雖然環(huán)境問題的共性使得環(huán)境立法也有其共性，但是，對于共性的認識不應(yīng)該予以過分夸大。畢竟每個國家國內(nèi)面對的環(huán)境問題重點是不同的，立法也應(yīng)該更具有針對性。

其次，我國的環(huán)境問題存在著突發(fā)性，且由于我國立法權(quán)呈現(xiàn)分散化，多主體的特點，導(dǎo)致立法過分將目光投向當前問題，即“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”。最明顯的例子就是我國秋冬季焚燒秸稈帶來大氣污染的問題，各地相關(guān)立法集中爆發(fā)，例如湖北省《關(guān)于農(nóng)作物秸稈露天禁燒和綜合利用的決定》、《遼寧省秸稈焚燒防控責任追究暫行規(guī)定》、《河北省人大常委會關(guān)于促進農(nóng)作物秸稈綜合利用和禁止露天焚燒的決定(草案)》、《嘉興市秸稈露天禁燒和綜合利用條例(草案)》等，大都是對《大氣污染防治法》的“擴句”，往往欠缺邏輯性和可行性，更難說是以上位法為基礎(chǔ)結(jié)合地方特點進行的系統(tǒng)化立法活動，這類法律規(guī)范過分強調(diào)義務(wù)的設(shè)定而忽視作為弱勢群體的農(nóng)民權(quán)益的保障，特別是與相關(guān)農(nóng)業(yè)法律法規(guī)的銜接，一方面鼓勵農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，另一方面又排斥農(nóng)廢，不僅違背了自然規(guī)律，也違背了憲法中的權(quán)利保障條款，使其更加難以落實。

再者，對“憲法中心”的背離也使得各方面的環(huán)境立法不團結(jié)。因為憲法是國家的根本大法，而憲法中的環(huán)境保護條款應(yīng)當是所有環(huán)境相關(guān)立法的前提基礎(chǔ)與核心，在立法時應(yīng)當圍繞憲法進行，但是目前很多立法過于隨意，這也是導(dǎo)致環(huán)境立法欠缺整體性的根源所在。

2.從形式上看，主要的問題體現(xiàn)為重實體而輕程序，這也是我國法律規(guī)范體系中普遍存在的問題，特別是在新興的環(huán)境法領(lǐng)域最為明顯。傳統(tǒng)的民法、刑法和行政法都已經(jīng)出臺了相應(yīng)的訴訟法，并且經(jīng)過修訂逐步完善，但是從上述列舉的環(huán)境相關(guān)法律中可以看出90%以上都是環(huán)境實體法規(guī)范，只有《環(huán)境影響評價法》和幾個環(huán)境信息公開辦法可以算是程序法的范疇，雖然很多實體法律規(guī)范中也有程序性內(nèi)容，但是從整體來看，專門的程序性規(guī)范依然不夠完備，從環(huán)境公益訴訟分散規(guī)定在《民事訴訟法》、《環(huán)境保護法》以及最近幾個司法解釋和行政法規(guī)中可見一斑。但是，環(huán)境法有其自身的獨特性，由于環(huán)境損害往往缺少“受害人”，因此，對于環(huán)境的救濟通常滯后甚至被拋棄，這與我國憲法中環(huán)境保護條款為國家和人民所設(shè)定的義務(wù)是不相符的，特別是其中的訴訟程序體現(xiàn)了公法與私法兼具的特殊屬性，更應(yīng)當予以完善。

3.從內(nèi)容上看，各個環(huán)境法律規(guī)范存在著同級部門間、各級別間以及不同級部門間的沖突問題，其根源即為系統(tǒng)性和整體性的缺失。雖然依據(jù)上位法優(yōu)于下位法，特殊法優(yōu)于一般法的原則輔之以報請上級主管部門決定的方式可以解決多數(shù)沖突，但是，除了由于法律規(guī)范的復(fù)雜性，總是有無法通過沖突規(guī)范解決的矛盾之外，由于環(huán)境問題的緊迫性和某些損害的不可逆轉(zhuǎn)和修復(fù)的特點，報批程序的時間成本過高，往往會導(dǎo)致“遲來的救濟非救濟”的后果。

(二)對現(xiàn)存問題解決方法的探究

1.緊緊圍繞憲法環(huán)境保護相關(guān)條款，對現(xiàn)有環(huán)境法律規(guī)范進行系統(tǒng)整合。有學者主張將環(huán)境法律規(guī)范法典化，認為從當前中國的環(huán)境立法、執(zhí)法、司法以及守法的各個環(huán)節(jié)來看，我們需要一部能夠化解當前環(huán)境法領(lǐng)域存在的諸多矛盾和問題的法律，因而也就必然需要制定一部體系完備、邏輯清晰的環(huán)境法典[4]。盡管法典對于法律的系統(tǒng)化和整合具有極其重要的意義，具有一定合理性，但是，從目前的中國具體實際來看，并不具備制定環(huán)境法典的條件，環(huán)境法律規(guī)范還處于剛剛起步階段，無論從內(nèi)容上還是從形式上都不夠成熟。特別是目前還沒有統(tǒng)一民法典的情況下，環(huán)境法典的制定很難提上日程；再者，環(huán)境法的發(fā)展與環(huán)境科學密切相關(guān)，科技發(fā)展的迅捷性和科學的不確定性往往使得法律的穩(wěn)定性受到挑戰(zhàn)。

此外編簒法典并非是對環(huán)境法進行系統(tǒng)化唯一途徑。目前最重要的是對現(xiàn)有環(huán)境法律規(guī)范進行梳理，以是否符合憲法的“綠色條款”為基本的判斷標準，保留符合憲法精神和時代精神的部分，對不符合的部分必須予以廢止。與此同時，通過梳理，必然會明確哪些法律規(guī)范是相互沖突的，通過區(qū)分是否為必要的沖突，可以采取剔除不必要的，合理安排必要的方法，在法律適用之前的立法階段即解決法律沖突的問題，與環(huán)境治理的急迫性和環(huán)境法的預(yù)防原則相銜接。最后，法律位階的明確是環(huán)境法律規(guī)定系統(tǒng)化的必然要求，也是解決法律適用沖突問題的最終指向。將《環(huán)境保護法》上升到基本法律的地位，對其他法律規(guī)范和地方規(guī)范予以貫徹落實并且細化對環(huán)境法的現(xiàn)實適用有著重要的意義。

2.完善環(huán)境程序立法，制定專門的環(huán)境訴訟法。程序法是實體法的前提和保障，若是沒有相應(yīng)的程序法，實體法律規(guī)范就失去了適用的土壤。特別是環(huán)境保護的客體實質(zhì)上是無法自己主張權(quán)利的生態(tài)環(huán)境本身，導(dǎo)致盡管憲法上明確要求保護環(huán)境，實踐中卻無法予以落實。對于憲法的第6條和第26條來說，雖然不能將其看作是程序性規(guī)范，但是基于憲法的根本性，通過對法律的體系解釋，特別是民事刑事基本人權(quán)的相關(guān)憲法規(guī)范，當然包括了實體和程序兩個方面。而現(xiàn)行環(huán)境立法的實體性條款內(nèi)容已經(jīng)相當豐富，涉及污染防治和資源利用等各個方面，但是相應(yīng)的程序特別是救濟程序卻尚不明確。因為環(huán)境保護既要遵循預(yù)防原則，又要遵循污染者負擔，受益者補償原則以及公眾參與這一關(guān)鍵原則，使得環(huán)境保護既要有環(huán)境影響評價這類預(yù)防性程序，又要有信息公開，公眾參與監(jiān)督程序，最后還需要有后續(xù)救濟程序。

目前對于前兩類程序已經(jīng)有所立法，《環(huán)境影響評價法》和《環(huán)境保護公眾參與辦法》是典型的發(fā)展。但是存在著二者的法律位階較低，環(huán)境信息公開尚無法律規(guī)定，僅僅有一個試行《環(huán)境信息公開辦法》，導(dǎo)致在現(xiàn)實適用時存在問題。對比歐盟的《奧爾胡斯公約》對公眾參與保護的嚴厲性和對國家的高要求，我國的環(huán)境程序立法仍需完善。

對于環(huán)境救濟程序，主要體現(xiàn)為相關(guān)的訴訟法。目前對于環(huán)境訴訟和救濟的程序適用相應(yīng)的民事、行政和刑事訴訟法。但是，由于環(huán)境保護的特殊性，大量的案件無法符合相應(yīng)的訴訟要求而被阻擋在外。新修訂的《民事訴訟法》雖然突破性的規(guī)定了環(huán)境公益訴訟的程序，但是由于其僅僅為特殊條款而且過于單一，沒有配套的體系性條款，存在著主體、權(quán)利、請求、訴訟性質(zhì)不明確等問題，實踐中適用的混亂，導(dǎo)致出于重視而制定的條款倒顯得“不倫不類”。因此，專門的環(huán)境訴訟法不僅僅是對各個訴訟法中的有關(guān)環(huán)境訴訟條款和可以適用于環(huán)境訴訟的普遍條款的整理，而且其中必然需要體現(xiàn)環(huán)境法特有的基本原則，這是制定區(qū)別于其他類型訴訟法的專門環(huán)境訴訟程序法律規(guī)范的必要性之所在。

四、結(jié)語

作為國家的根本大法，憲法規(guī)定的都是國家最基本的問題，而其中第9條、第26條等對環(huán)境保護的要求體現(xiàn)了對環(huán)境問題的重視。環(huán)境相關(guān)立法必須要緊緊圍繞憲法精神，特別不能忽視其對國家和公民分別施加的環(huán)境保護義務(wù)。與此同時，法律的價值在于實施，當前環(huán)境問題的急迫性使得相應(yīng)立法過于急躁，實體內(nèi)容沖突、程序規(guī)范欠缺等問題普遍存在，必須對立法進行梳理反思，以憲法為核心對現(xiàn)行環(huán)境法律體系進行梳理，盡可能在立法階段解決沖突，提高程序法律規(guī)范的位階，特別是環(huán)境訴訟法的制定，使整個環(huán)境法律系統(tǒng)化和整體化是當務(wù)之急，也是中國共產(chǎn)黨發(fā)展憲法精神進行社會主義生態(tài)文明建設(shè)，推動法律的綠色化是實現(xiàn)社會主義法治體系的必然要求。

[1]侯懷霞.私法上的環(huán)境權(quán)及其救濟問題探究[M].上海：復(fù)旦大學出版社,2011：9.

[2]馬驤聰.環(huán)境法治：參與和見證——環(huán)境資源法學論文選集[M].北京：中國社會科學出版社,2012：201.

[3]王宏巍.法律移植與中國環(huán)境法學發(fā)展的新趨向[J].東北農(nóng)業(yè)大學學報(社會科學版),2011,(4).

[4]于彥梅,耿保江.對中國環(huán)境法法典化路徑的反思[J].河北學刊,2014,(7).

[責任編輯:范禹寧]

2017-04-30

王詩文(1994-)，女，遼寧沈陽人，2016級環(huán)境與資源保護法學專業(yè)碩士研究生。

D922.68

A

1008-7966(2017)04-0117-03