憲法解釋效力初論

楊敬之(中國政法大學(xué) 法學(xué)院，北京 100088)

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憲法解釋效力初論

楊敬之
(中國政法大學(xué) 法學(xué)院，北京 100088)

憲法解釋有一定的法律效力。在立法機關(guān)、司法機關(guān)和特定機關(guān)解釋這三種不同的解釋體制下，憲法解釋效力不同。同時，抽象解釋與具體解釋對憲法解釋效力亦有重大影響。我國憲法確立了立法機關(guān)解釋模式，從實踐上看，以抽象解釋為主。我國的憲法解釋具有高于普通法律的規(guī)范效力。

憲法解釋；解釋模式；解釋形態(tài)；規(guī)范效力

中國共產(chǎn)黨十八屆四中全會提出“健全憲法解釋程序機制”。當(dāng)前，學(xué)界呼吁制定《憲法解釋程序法》，且已有專家意見稿問世*參見韓大元：《〈中華人民共和國憲法解釋程序法(專家建議稿)〉及其說明》,http://www.calaw.cn/article/default.asp?id=10166，2016年10月20日訪問。。憲法解釋的效力是研究憲法解釋的一項重要內(nèi)容，是憲法解釋程序法需要回答的問題。本文嘗試回應(yīng)憲法解釋具有何種效力、通過何種形式發(fā)揮效力的問題*本文中的憲法解釋效力是指由最終有權(quán)解釋機關(guān)對憲法作出解釋的效力。正如有學(xué)者指出的，“有權(quán)解釋是指公權(quán)力機關(guān)對憲法作出的解釋，包括但不限于法定憲法解釋機關(guān)的解釋。因為，立法機關(guān)、司法機關(guān)和行政機關(guān)對憲法的解釋都可以稱為有權(quán)解釋。比如，日本政府長期都在對憲法進行解釋，其解釋也被稱為有權(quán)解釋”。林來梵：《憲法學(xué)講義》，法律出版社2011年版，第120、121頁。。

憲法解釋是一種法律行為，一旦實施，將產(chǎn)生一定的法律效力*有學(xué)者認(rèn)為行為不具有法律效力，參見陳世榮：《法律效力論》，載《法學(xué)研究》1994年第4期；對這一觀點的質(zhì)疑參見李琦：《法律效力：合法行為發(fā)生法律上效果之保證力——兼與陳世榮商榷》，載《法學(xué)研究》1995年第2期。筆者認(rèn)為權(quán)力主體的合法行為具有法律效力。。這種法律效力體現(xiàn)為外在的拘束力，從表現(xiàn)形式上可分為個別效力和一般效力。個別效力是指因具體案件所涉憲法問題而形成的憲法解釋，直接約束案件當(dāng)事人[1]；一般效力，也稱普遍效力，是指憲法解釋機關(guān)對憲法問題作出的解釋，不僅約束當(dāng)事人*這里的當(dāng)事人，不限于具體案件的當(dāng)事人，還包括在各種沒有兩造對立的憲法審查程序中的程序參與人。，還約束所有國家機關(guān)。更進一步，憲法解釋是否具有法律規(guī)范的效力？法理學(xué)界對法律規(guī)范的效力存在不同看法，但都強調(diào)其在一國法律體系內(nèi)部的層級效力以及其對調(diào)整對象產(chǎn)生作用的效力范圍*有代表性的觀點認(rèn)為，“從廣義上說，是泛指法律約束力和法律強制性……狹義的法律效力是指法律的生效范圍，即法律對什么人、在什么地方和在什么時間適用的效力”。參見沈宗靈主編：《法理學(xué)》，高等教育出版社1994年版，第346頁；有學(xué)者將法律效力在外延上分為法律的內(nèi)部效力和外部效力。內(nèi)部效力“是指在國家體系內(nèi)部不同板塊和不同層級之間法律的效力關(guān)系問題”；外部效力“被歸結(jié)其效力范圍問題……一般認(rèn)為法律的效力范圍有空間效力、時間效力和對主體的效力三個方面”。參見謝暉：《論法律效力》，載《江蘇社會科學(xué)》2003年第5期。。層級效力可以理解為內(nèi)部效力；效力范圍可以理解為外部效力，是指其在空間上、時間上以及對主體的效力。權(quán)威憲法解釋的空間效力及于一國法制主權(quán)范圍；在時間上的效力涉及溯及力問題；對主體的效力主要指其確定力和羈束力?？梢姡瑧椃ń忉尩男Яκ且粋€重要且復(fù)雜的問題。

一、不同憲法解釋主體的解釋效力

當(dāng)今世界，從主體上看，憲法解釋主要有三種類型：立法機關(guān)解釋、司法機關(guān)解釋和專門機關(guān)解釋。憲法解釋主體不同，其效力亦不同。

(一)立法機關(guān)解釋模式

這一模式是指在代議制下由作為民意代表的議會來解釋憲法的體制。立法機關(guān)的憲法解釋，即通過行使憲法解釋權(quán)，從事憲法解釋活動，出具憲法解釋規(guī)范。此時，憲法解釋的效力體現(xiàn)為憲法解釋規(guī)范的效力。既然體現(xiàn)為特定的規(guī)范，又是由立法機關(guān)作出，則憲法解釋具有規(guī)范意義上的法律效力。需要指出的是，盡管立法機關(guān)的憲法解釋可以說是立法性解釋，但其不是憲法修改，也不是立法，我們應(yīng)注意區(qū)分立法性解釋與解釋性立法的不同*關(guān)于立法性解釋與解釋性立法的爭議，參見袁吉亮：《論立法解釋制度之非》，載《中國法學(xué)》1994年第4期；《再論立法解釋制度之非》，載《中國法學(xué)》1995年第3期。周振曉：《也論立法解釋》，載《中國法學(xué)》1995年第1期。陳斯喜：《論立法解釋制度的是與非及其他》，載《中國法學(xué)》1998年第3期。。

(二)司法機關(guān)解釋模式

這一模式是指由普通法院在審理具體案件時，解釋憲法的體制。該體制首創(chuàng)于美國，通過法院判例逐步建立，并隨著美國的影響力而在亞洲、美洲一些國家相繼建立。在美國，“違憲審查存在于整個司法體系，它與一般司法管轄并無顯著分別。一切爭議，無論性質(zhì)如何，都以同樣的程序，在基本上差不多的環(huán)境下，由同一法律裁決。任何案件都可能出現(xiàn)憲法問題，其中并無特殊對待”[2]?？梢?，在美國，法院在審理具體案件時，通過解釋憲法，審查某項法律或政府行為是否違憲，即在個案審理中，行使違憲審查權(quán)，解釋憲法。聯(lián)邦法院都有權(quán)解釋聯(lián)邦憲法，行使違憲審查權(quán),聯(lián)邦最高法院對聯(lián)邦憲法有最終解釋權(quán)。聯(lián)邦最高法院在審理涉及憲法解釋問題的案件時，以判決的形式宣布某項法律或政府行為違憲，即在個案中宣告適用于該案的法律違憲或該案所涉政府行為違憲。憲法解釋作為判決的理由存在，沒有具體的規(guī)范形式。

(三)專門機關(guān)解釋模式

這一模式是指由國家設(shè)立一個獨立的憲法法院(或憲法委員會)，作為憲法解釋的權(quán)威機構(gòu)，解釋憲法的體制。這種體制源于奧地利法學(xué)家凱爾森關(guān)于憲法保障的理論，并且凱爾森通過親自設(shè)計奧地利憲法法院制度，將其理論付諸實踐。此后，歐陸國家普遍采用該體制，德、法為典型。在德國，聯(lián)邦憲法法院獨立于聯(lián)邦其他法院系統(tǒng)，行使憲法管轄權(quán)，其權(quán)限很廣泛，包括判決聯(lián)邦國家法的爭訟、機關(guān)爭訟、規(guī)范審查等[3]。聯(lián)邦憲法法院在行使上述職權(quán)時，解釋憲法，以維護憲法秩序。在法國，憲法委員會享有憲法解釋權(quán)，有權(quán)對議會制定的法律進行合憲性審查。無論德國還是法國，憲法法院(或憲法委員會)都不是憲法解釋的唯一機關(guān)，而是權(quán)威機關(guān)。

簡言之，在司法機關(guān)和專門機關(guān)解釋憲法的體制下，憲法解釋職能與憲法審查職能基本重合，憲法解釋是憲法審查機關(guān)作出判決的先決問題，最終作為判決的理由體現(xiàn)在判決文書中。此時，憲法解釋的效力往往被憲法裁判的效力吸收，不具有“法”的規(guī)范效力。

二、不同憲法解釋形態(tài)的解釋效力

當(dāng)憲法解釋的職能與憲法審查的職能相重合時，憲法解釋效力因解釋形態(tài)，亦即審查類型的不同，有所區(qū)別。抽象審查與具體審查是憲法審查制度最廣泛流傳的一種分類。與其相對應(yīng)，抽象解釋和具體解釋這兩種不同解釋形態(tài)的解釋效力亦有所區(qū)別。我國是立法機關(guān)解釋憲法模式的典型，全國人大常委會作出的憲法解釋以抽象憲法解釋為主,以個案解釋為補充*這里的個案解釋，包括因具體案件引發(fā)的解釋。在中國，鮮有針對具體案件啟動憲法解釋的事例。若將全國人大常委會對港澳基本法的解釋看作是憲法解釋，則1999年6月26日，全國人大常委會就香港特別行政區(qū)終審法院審理的“無證兒童案”，對《香港特別行政區(qū)基本法》第22條第四款和第24條第二款第3項作出的解釋，便是個案解釋。。但無論如何，其解釋均體現(xiàn)立法性解釋特征，具有“法”的規(guī)范效力。在司法機關(guān)和專門機關(guān)解釋憲法的體制下，抽象解釋和具體解釋產(chǎn)生不同的解釋效力。

(一)抽象解釋

抽象解釋是指憲法解釋機關(guān)在對國家公權(quán)力行為進行違憲審查時，針對所涉及的憲法問題進行專門解釋的一種解釋形態(tài)。歐陸國家是抽象解釋的代表。法國憲法委員會在2008年改革之前，在對法律進行違憲審查時，無須基于具體案件。在德國聯(lián)邦憲法法院所管轄的十多種憲法性爭議案中, 抽象規(guī)范審查是重要的一種。抽象規(guī)范審查并不涉及具體的訴訟案件或法律適用，實際上是對法律或法規(guī)的效力進行審查，而且一旦進入審查程序,被審查的法律法規(guī)就成為獨立的審查對象。此外，在德國也有因個案引發(fā)的審查。普通法院的法官在審理案件時，如果認(rèn)為其裁判所應(yīng)適用的法律涉嫌違憲，應(yīng)中止審理，將該法律提交憲法法院審查；待憲法法院就該法律的合憲性做出判斷后再恢復(fù)原案件的審理。在法國，2008年法國憲法委員會改革新增的合憲性先決程序，也是這樣一種由個案引發(fā)，且由法官提請審查的程序。盡管是由一個具體案件引發(fā)的審查，但最終導(dǎo)向憲法法院(或憲法委員會)對特定法律規(guī)范的專門審查。

在抽象解釋形態(tài)下，一般有專門的法律對憲法裁判的效力作出規(guī)定。因此，通過抽象解釋作出的憲法裁判，其效力不限于個案，而是具有一般效力，具體包括了確定力、羈束力和類法律效力*對憲法判決效力的這一分類方式，在臺灣學(xué)界比較普遍，參見施啟楊：《西德聯(lián)邦憲法法院論》，臺灣商務(wù)印書館1971年版，第113頁。。

(二)具體解釋

具體解釋是指憲法解釋機關(guān)(法院)在履行憲法審查職能時，在其審理的個案中，對該案所涉及的憲法問題進行具體解釋的一種解釋形態(tài)。在以美日為代表的司法審查模式中，法院在個案審理時，解釋該案所涉及的憲法爭議時，即采用具體解釋的形態(tài)。在具體解釋形態(tài)下，憲法裁判不具有法的效力，也不具有類法律效力。我們以美國的一起司法案例來增進對具體解釋的理解。

《紐約時報》訴沙利文案*New York Times Co. V. Sullivan,376U.S.254,1964。是一起由政府官員提起的名譽損害賠償案件。阿拉巴馬州法院依據(jù)該州《誹謗法》判決《紐約時報》敗訴，賠償沙利文50萬美元?！都~約時報》提起上訴，被阿拉巴馬州最高法院駁回，官司最終打到了聯(lián)邦最高法院。聯(lián)邦最高法院通過解釋憲法第一修正案關(guān)于言論自由和出版自由的規(guī)定，指出阿拉巴馬州《誹謗法》因壓制對政府及其官員的批評，不符合憲法第一修正案的規(guī)定，從而認(rèn)定州法院運用的法律規(guī)則包含著憲法缺陷[4]。沙利文的指控證據(jù)不足，聯(lián)邦最高法院撤銷原判，發(fā)回重審，同時指出不得作出與該判決相反的判決。

聯(lián)邦最高法院在審理這起案件時，附帶審查了州法律的合憲性。同時將第一修正案解讀為：對公共事務(wù)的辯論應(yīng)當(dāng)不受抑制、充滿活力并廣泛公開。該憲法解釋首先通過該案判決產(chǎn)生個別效力，拘束雙方當(dāng)事人；再者，自此最高法院在審理類似案件時，堅持了在該案中對憲法第一修正案的解釋，使得該案成為保護公民批評政府權(quán)利的經(jīng)典判例。作為該案判決書重要內(nèi)容的憲法解釋，借助判例，使其效力在事實上不僅局限于個別效力。

當(dāng)然，聯(lián)邦最高法院并不受自身判例的約束?；谝恍┰?，如客觀情況變更、因法官的變動使得少數(shù)派觀點成為多數(shù)派觀點等，法院可能拒絕遵循判例,推翻之前的判決。總之，在判例法國家，含有憲法解釋的憲法裁判往往通過判例發(fā)生效力。判例形同立法。

三、我國的憲法解釋制度

(一)憲法解釋主體

我國憲法確立了由立法機關(guān)解釋憲法的制度?！稇椃ā返?7條規(guī)定，全國人大常委會有權(quán)解釋憲法。當(dāng)前，學(xué)界對全國人大常委會是否進行過憲法解釋實踐，意見不一。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，全國人大常委會以決議、決定以及規(guī)定的形式(以下簡稱“以決議等形式”)作出過一些憲法解釋。筆者也認(rèn)同此說。此外，《香港基本法》與《澳門基本法》是全國性的憲法性法律，分別在香港、澳門特別行政區(qū)法律體系中居于最高法律地位，因此全國人大常委會對港澳基本法的解釋，可以看作是憲法解釋。

根據(jù)憲法規(guī)定，全國人大常委會是有權(quán)解釋憲法的機關(guān)。其他機關(guān)，尤其是法院是否也有權(quán)解釋憲法？有學(xué)者認(rèn)為憲法并未排除司法性的憲法解釋，并且認(rèn)為在司法實踐中，法院在審理案件時適用憲法，也是對憲法的一種有權(quán)解釋*筆者贊同主流觀點，認(rèn)為我國法院沒有憲法解釋權(quán)。法院在個案判決書中對憲法的援引，是對法律作合憲性解釋的需要。2016年6月28日，最高人民法院發(fā)布了《人民法院民事裁判文書制作規(guī)范》，規(guī)定：“裁判文書不得引用憲法和各級人民法院關(guān)于審判工作的指導(dǎo)性文件、會議紀(jì)要、各審判業(yè)務(wù)庭的答復(fù)意見以及人民法院與有關(guān)部門聯(lián)合下發(fā)的文件作為裁判依據(jù)，但其體現(xiàn)的原則和精神可以在說理部分予以闡述?！痹撘?guī)定即是對法院援引憲法對法律作合憲性解釋的肯定。。盡管學(xué)界對我國當(dāng)前是否有憲法解釋實踐存在分歧，但有一點共識，即都認(rèn)為憲法解釋的主體是有權(quán)解釋的機關(guān)，憲法解釋具有法律拘束力[5]19。

(二)憲法解釋效力

我國憲法解釋的所具有的“法”規(guī)范效力體現(xiàn)為*在中國，有學(xué)者質(zhì)疑憲法解釋的“規(guī)范效力說”，參見陳運生：《論憲法解釋的效力:一個反思性研討》，載《浙江社會科學(xué)》2008年第9期；另參見陳運生著：《憲法判斷的效力》，法律出版社2010年版，第177-198頁。：

1．內(nèi)部效力。憲法解釋的內(nèi)部效力，即其在中國法律體系中的層級，憲法學(xué)上主要有以下三種觀點：(1)憲法解釋與憲法具有同等效力；(2)憲法解釋與法律具有同等效力；(3)憲法解釋的效力具有特殊性，低于憲法而高于法律。第三種觀點具有代表性，主張“當(dāng)憲法解釋與法律發(fā)生沖突時，以解釋的內(nèi)容為主；當(dāng)憲法解釋與全國人大常委會有關(guān)法律問題的決定或決議相矛盾時也以憲法解釋效力為優(yōu)先”[6]。

法律可細(xì)分為基本法律和普通法律?！读⒎ǚā窙]有明確基本法律和普通法律的效力等級。但基于全國人大與它的常委會之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，法律由全國人大常委會制定，基本法律只能由全國人大制定，則普通法律不能與基本法律相沖突。有學(xué)者認(rèn)為，憲法解釋效力低于憲法，高于普通法律，與基本法律相同。其理由是：依據(jù)憲法，盡管基本法律的制定權(quán)屬于全國人大，但全國人大常委會有權(quán)在全國人大閉會期間，對全國人大制定的法律進行部分補充和修改。既然全國人大常委會有權(quán)修改基本法律，且其修改基本法律的條文與基本法律具有同等的效力，那么全國人大常委會通過的憲法解釋，其效力應(yīng)與基本法律相同[7]。

這一觀點具有說服力，且可以從港澳基本法對基本法解釋權(quán)的規(guī)定上得到印證。依據(jù)港澳基本法，基本法解釋權(quán)屬于全國人大常委會；全國人大常委會作出解釋后，特區(qū)法院在引用該條款時，應(yīng)以全國人大常委會的解釋為準(zhǔn)?？梢姡珖舜蟪Ｎ瘯痉ǖ慕忉屌c基本法具有同等效力。鑒于全國人大常委會對港澳基本法的解釋可以看作是一種憲法解釋，由此便印證了全國人大常委會的憲法解釋具有與基本法律同等效力的觀點。

2．溯及力。全國人大常委會以決議等形式作出的憲法解釋，是立法性解釋，應(yīng)自其公布之日起生效，不具有溯及力*對于憲法解釋自何時起生效的問題，爭議很大。有一派觀點認(rèn)為，憲法解釋不是修憲，更不是立憲，是解釋憲法本有的含義，憲法生效的時間即其生效時間；另一派觀點持不同意見，認(rèn)為憲法解釋既然以規(guī)范的形式作出，其主要功能之一是緩和憲法穩(wěn)定性與社會不斷變遷的張力，則應(yīng)自公布之日生效，否則將產(chǎn)生憲法解釋溯及力難題以及危害憲法作為法的可預(yù)期性。本文贊同第二種觀點。2016年11月7日，全國人大常委會通過關(guān)于香港基本法第104條的解釋，該解釋何時生效觀點不一。全國人大常委會解釋港澳基本法的時間效力問題，關(guān)涉“一國兩制”以及中央對特別行政區(qū)的管控問題，本文在此不展開討論。。1999年6月26日，全國人大常委會公布了《關(guān)于〈中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法〉第二十二條第四款和第二十四條第二款第(三)項的解釋》，是對憲法解釋不具有溯及力的一個例證。該解釋最后一段寫明其不影響香港特區(qū)終審法院于同年1月29日對有關(guān)案件判決的有關(guān)訴訟當(dāng)事人所獲得的香港特區(qū)居留權(quán)。此外，其他任何人是否符合香港基本法第二十四條第二款第(三)項規(guī)定的條件，均須以該解釋為準(zhǔn)。

3．確定力

全國人大常委會作出的憲法解釋，自然獲得形式上的確定力,客觀上產(chǎn)生不可爭力。憲法第62條又規(guī)定全國人大有權(quán)“改變或者撤消全國人民代表大會常務(wù)委員會不適當(dāng)?shù)臎Q定”?？梢?，在我國，具有最終憲法解釋權(quán)的機關(guān)不是全國人大常委會，而是全國人大。對此，有學(xué)者認(rèn)為，全國人大常委會是憲法解釋的“顯性主體”，全國人大是憲法解釋的“隱性主體”[5]92?；诖耍茈y說全國人大常委會對憲法的解釋具有最高的或最終的效力，即全國人大常委會的憲法解釋具有有限的確定力。根據(jù)憲法規(guī)定，全國人大有權(quán)改變或撤銷全國人大常委會作出的不適當(dāng)?shù)膽椃ń忉尅?/p>

4．拘束力

作為原有憲法規(guī)范的一種補充，憲法解釋具有一般效力，直接產(chǎn)生客觀的拘束力,約束憲法之下的一切規(guī)范性文件與國家機關(guān)的所有活動。但是，全國人大常委會憲法解釋確定力的有限性就決定了其拘束力的有限性。全國人大常委會的憲法解釋拘束除全國人大之外的一切國家機關(guān)、組織和個人。

四、結(jié)語

在以立法機關(guān)、司法機關(guān)和專門機關(guān)為解釋主體的解釋模式下，憲法解釋效力差別迥異；在抽象解釋與具體解釋的解釋形態(tài)下，憲法解釋效力亦有顯著不同?？梢?，憲法解釋的效力問題極其復(fù)雜，由此一點不僅可以窺見一國法制體系的歷史發(fā)展和憲法變遷，還可以窺見不同國家的權(quán)力結(jié)構(gòu)的差異。我國正在積極探索激活憲法解釋機制，在憲法解釋程序法中明確憲法解釋的效力，將利于憲法解釋機制發(fā)揮作用，促進憲法的實施。

[1]周偉.憲法解釋方法與案例研究[M]．北京：法律出版社，2007：11.

[2][美]路易斯·亨金，阿爾伯特·J·羅森塔爾.憲政與權(quán)利[M]．鄭戈，等，譯．上海：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1996：31.

[3][德]康拉德·黑塞.聯(lián)邦德國憲法綱要[M]．李輝，譯．北京：商務(wù)印書館，2007：507，520.

[4]鄧冰，蘇益群，編譯.美國聯(lián)邦法院經(jīng)典案例選——大法官的智慧[M]．北京：法律出版社，2004：256.

[5]范進學(xué).憲法解釋的理論建構(gòu)[M]．山東：山東人民出版社，2004.

[6]韓大元.試論憲法解釋的效力[J].山東社會科學(xué),2005,(6).

[7]馬嶺.我國憲法解釋的程序設(shè)計[J].法學(xué)評論,2015,(4).

[責(zé)任編輯:陳 晨]

2017-04-11

楊敬之(1985-)，女，河北廊坊人，2015級憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)博士研究生。

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1008-7966(2017)04-0005-04