“一帶一路”沿海城市風(fēng)暴潮災(zāi)害綜合防災(zāi)減災(zāi)研究

張 鑫，凌 敏，張 玥

(1.海岸災(zāi)害及防護(hù)教育部重點實驗室(河海大學(xué))，江蘇南京 210098；2.河海大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京 211100； 3.沿海開發(fā)與保護(hù)協(xié)同創(chuàng)新中心，江蘇南京 210098)

“一帶一路”沿海城市風(fēng)暴潮災(zāi)害綜合防災(zāi)減災(zāi)研究

張 鑫1，2，3，凌 敏2，張 玥2

(1.海岸災(zāi)害及防護(hù)教育部重點實驗室(河海大學(xué))，江蘇南京 210098；2.河海大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京 211100； 3.沿海開發(fā)與保護(hù)協(xié)同創(chuàng)新中心，江蘇南京 210098)

基于“一帶一路”戰(zhàn)略背景，以歷史災(zāi)情數(shù)據(jù)和國內(nèi)沿海城市特征為基礎(chǔ)，分析“一帶一路”國內(nèi)沿海城市風(fēng)暴潮災(zāi)情影響因素，深入探討風(fēng)暴潮災(zāi)害的致災(zāi)因子危險性、承災(zāi)體脆弱性以及孕災(zāi)環(huán)境穩(wěn)定性，剖析風(fēng)暴潮災(zāi)害鏈?zhǔn)椒磻?yīng)過程，最后提出信息保障、政策保障、工程保障以及技術(shù)保障等風(fēng)暴潮災(zāi)害防災(zāi)減災(zāi)保障措施。

“一帶一路”；風(fēng)暴潮災(zāi)害；防災(zāi)；減災(zāi)；系統(tǒng)

一、引 言

為促進(jìn)中國與周邊國家共同發(fā)展、加強(qiáng)全方位交流合作、實現(xiàn)共同繁榮，中國提出整合歐亞大陸經(jīng)濟(jì)的重要戰(zhàn)略——包含絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略和21世紀(jì)海上絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略的“一帶一路”戰(zhàn)略?！耙粠б宦贰毖鼐€國家和城市大多處于自然災(zāi)害易發(fā)、頻發(fā)和多發(fā)區(qū)[1]，臺風(fēng)風(fēng)暴潮災(zāi)害在自然災(zāi)害中所占比例高達(dá)23.55%[2]。“一帶一路”戰(zhàn)略涵蓋海上絲綢之路重點沿海省份的廣東、福建、浙江、海南、上海以及絲綢之路戰(zhàn)略重地廣西頻受風(fēng)暴潮災(zāi)害的侵?jǐn)_。據(jù)《2015中國海洋災(zāi)害公報》統(tǒng)計，“一帶一路”沿線的廣東、福建、浙江、海南、廣西和上海2015年累計受災(zāi)次數(shù)分別達(dá)38次、38次、31次、25次、17次以及10次，直接經(jīng)濟(jì)損失合計71.6億元，占風(fēng)暴潮災(zāi)害總直接經(jīng)濟(jì)損失的98.6%[3]，嚴(yán)峻的災(zāi)害形勢對加強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)、推進(jìn)協(xié)同救災(zāi)、建立區(qū)域合作機(jī)制提出了新的要求。2015年，聯(lián)合國減災(zāi)署出臺《仙臺減災(zāi)框架》，強(qiáng)調(diào)要提高區(qū)域防災(zāi)減災(zāi)綜合能力，這對于降低“一帶一路”沿線城市災(zāi)害風(fēng)險、有效推進(jìn)“一帶一路”整體戰(zhàn)略具有重要意義。海上絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略以海洋經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)和依托，充分利用海洋區(qū)位優(yōu)勢，積極推進(jìn)沿海區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。我國東南沿海地區(qū)海洋環(huán)境條件復(fù)雜多變、海洋災(zāi)害頻繁發(fā)生。突發(fā)性的海洋災(zāi)害不僅威脅海上及海岸帶安全，還危及沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生命財產(chǎn)安全，其中風(fēng)暴潮災(zāi)害成為制約當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素。針對風(fēng)暴潮災(zāi)害的防災(zāi)減災(zāi)工作成為“一帶一路”戰(zhàn)略必須重視的議題，減輕自然災(zāi)害風(fēng)險尤其是海洋災(zāi)害風(fēng)險和加強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)能力在“一帶一路”戰(zhàn)略實施中具有基礎(chǔ)性和服務(wù)性的保障作用，是“一帶一路”沿線國家合作的戰(zhàn)略支撐點[4]。

基于“一帶一路”的戰(zhàn)略背景，筆者將“21世紀(jì)海上絲綢之路”戰(zhàn)略涵蓋的5個沿海省市以及絲綢之路重地廣西在內(nèi)的國內(nèi)風(fēng)暴潮災(zāi)害多發(fā)的沿海城市作為研究對象，提出“一帶一路”沿海城市防災(zāi)減災(zāi)系統(tǒng)要在有效識別與評估自然風(fēng)險的基礎(chǔ)上[5]，將預(yù)防的關(guān)口前移，開展防災(zāi)減災(zāi)在信息、技術(shù)、工程與政策上的全方位合作，防災(zāi)與減災(zāi)相結(jié)合，建立區(qū)域?qū)用娴木C合防災(zāi)減災(zāi)機(jī)制[2]，構(gòu)建防災(zāi)減災(zāi)命運(yùn)共同體。

二、“一帶一路”沿海城市風(fēng)暴潮災(zāi)情影響因素

1.致災(zāi)因子危險性

風(fēng)暴潮災(zāi)害致災(zāi)因子的危險性是風(fēng)暴潮防災(zāi)工作的基礎(chǔ)與重點，針對致災(zāi)因子的自然風(fēng)險特征，開展風(fēng)暴潮災(zāi)害具體事件的分析，有助于風(fēng)暴潮災(zāi)害損失的有效控制。致災(zāi)因子危險性的分析重點關(guān)注風(fēng)暴潮災(zāi)害自然屬性引起的風(fēng)險，如潮高、風(fēng)速、增水及氣候氣象因素引起的風(fēng)險。風(fēng)暴潮危險性評估是針對風(fēng)暴潮災(zāi)害自然屬性的致災(zāi)強(qiáng)度進(jìn)行評估，通過數(shù)值模擬、模型估計等對風(fēng)暴潮災(zāi)害進(jìn)行風(fēng)暴潮過程模擬或可能最大風(fēng)暴潮計算進(jìn)行預(yù)測預(yù)報，并進(jìn)行典型重現(xiàn)期風(fēng)暴潮的估計[6-7]。特定區(qū)域面臨的風(fēng)暴潮危險性往往取決于該區(qū)域內(nèi)未來發(fā)生風(fēng)暴潮的可能性，以風(fēng)暴潮發(fā)生前的氣壓場值和海面風(fēng)場影響為判斷依據(jù)，對即將發(fā)生風(fēng)暴潮的最大風(fēng)速中心氣壓差、最大增水、臺風(fēng)路徑等海洋動力學(xué)信息推測，進(jìn)行可能最大風(fēng)暴潮計算[8]?？赡茏畲箫L(fēng)暴潮計算對風(fēng)暴潮過程進(jìn)行模擬預(yù)測往往局限于個例研究，難以對風(fēng)暴潮危險性做出長期趨勢的預(yù)報?；陬l率分析的典型重現(xiàn)期風(fēng)暴潮估計通過歷史觀測數(shù)據(jù)的分析，給出某個特定區(qū)域面臨風(fēng)暴潮災(zāi)害強(qiáng)度的大小，反映該區(qū)域風(fēng)暴潮危險性的長期特征。風(fēng)暴潮危險性評估應(yīng)兼顧短期危險和長期危險，既要關(guān)注風(fēng)暴潮災(zāi)害致災(zāi)因子的類型、強(qiáng)度等級及其發(fā)展過程，還要有效識別重點區(qū)域未來可能遭遇風(fēng)暴潮的頻率和強(qiáng)度。

中國位于太平洋西岸，是臺風(fēng)和氣旋活動的頻發(fā)地區(qū)，強(qiáng)烈的大氣擾動因子移動和氣壓驟變使海水漫堤上陸形成風(fēng)暴潮?！耙粠б宦贰敝形覈睾Ｊ》荻嗍芘_風(fēng)風(fēng)暴潮侵?jǐn)_，受溫帶風(fēng)暴潮影響較小，致災(zāi)因子類型主要為臺風(fēng)風(fēng)暴潮。以廣東、浙江、廣西、海南以及上海為代表的“一帶一路”重點地區(qū)在2000—2015年間發(fā)生臺風(fēng)風(fēng)暴潮多達(dá)88次，溫帶風(fēng)暴潮僅于2014年在福建發(fā)生1次。臺風(fēng)增水的發(fā)生與臺風(fēng)的位置和路徑有關(guān)，2011—2015年我國臺風(fēng)登陸地點主要集中在廣東和海南(廣東4次，海南3次)。由于臺風(fēng)位置的差異，臺風(fēng)風(fēng)暴潮對不同岸段造成的增水產(chǎn)生不同影響，廣東南渡站最大風(fēng)暴增水值最高達(dá)495 cm，明顯高于廣東省內(nèi)其他站點(表1)。隨著臺風(fēng)路徑移動，同一次臺風(fēng)對不同省份不同岸段造成的增水存在較大差異，在海南、廣東沿海登陸的臺風(fēng)都會使廣東珠江口產(chǎn)生臺風(fēng)增水，并出現(xiàn)最大風(fēng)暴增水；在瓊海、文昌登陸及從北部沿海和瓊州海峽穿過的臺風(fēng)產(chǎn)生的風(fēng)暴潮增水對海南的影響較為嚴(yán)重；廣西由于臺風(fēng)進(jìn)入北部灣前受海南島和雷州半島阻擋，風(fēng)力減弱、能量消耗大，因此站點增水往往不大，但北部灣海域尺度小且北部灣為半封閉海灣，當(dāng)臺風(fēng)靠近后，沿海的曲折岸段與眾多港汊使得廣西水位產(chǎn)生變化；浙江受正面登陸的沿海熱帶氣旋的影響，最容易引發(fā)風(fēng)暴潮；福建除需注意本省沿海登陸和轉(zhuǎn)向的臺風(fēng)影響，還應(yīng)重視登陸廣東和浙江的熱帶氣旋帶來的風(fēng)暴增水。

對風(fēng)暴潮危險性評估不能局限于特定風(fēng)暴潮的影響范圍、強(qiáng)度以及發(fā)展過程，還要綜合研究“一帶一路”沿海城市未來可能遭遇風(fēng)暴潮的頻率和強(qiáng)度。以國內(nèi)沿海省份災(zāi)情數(shù)據(jù)信息為基礎(chǔ)，利用三維地理信息技術(shù)、情景仿真技術(shù)等動態(tài)模擬技術(shù)對降雨、強(qiáng)風(fēng)、海浪等進(jìn)行全過程情景模擬，將漁船、增水、潮位等數(shù)據(jù)信息進(jìn)行綜合集成和實時疊加，實現(xiàn)對“一帶一路”國內(nèi)沿海城市風(fēng)暴潮災(zāi)害的準(zhǔn)確預(yù)報。在此基礎(chǔ)上進(jìn)行風(fēng)險等級評估，有效識別風(fēng)暴潮災(zāi)害防治的重點區(qū)域，并界定不同災(zāi)害等級情況下防災(zāi)基礎(chǔ)工程建設(shè)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與作業(yè)流程，為防災(zāi)減災(zāi)工程建設(shè)提供技術(shù)參數(shù)。

表1 2011—2015年“一帶一路”國內(nèi)沿海省市主要風(fēng)暴潮災(zāi)害

數(shù)據(jù)來源：中國海洋災(zāi)害公報[EB/OL].[2016-10-25].http：//www.coi.gov.cn/gongbao/zaihai/.

2.承災(zāi)體脆弱性

風(fēng)暴潮災(zāi)害風(fēng)險既與風(fēng)暴潮頻率及強(qiáng)度有關(guān)，又與風(fēng)暴潮承災(zāi)體的脆弱性密切相關(guān)。風(fēng)暴潮脆弱性不僅包含承災(zāi)體暴露性，而且包括其對災(zāi)害的應(yīng)對能力，即受破壞性影響繼續(xù)運(yùn)作的抵抗力與快速恢復(fù)的恢復(fù)力，是社會系統(tǒng)“暴露程度”和“應(yīng)對能力”的綜合反映[9-10]。風(fēng)暴潮災(zāi)害同時兼具社會屬性和自然屬性[11]，從風(fēng)暴潮災(zāi)害自然屬性來看，風(fēng)暴潮災(zāi)害承災(zāi)體具有物理脆弱性，在不同致災(zāi)強(qiáng)度下承災(zāi)體發(fā)生財產(chǎn)損失的可能性會有所差異[12]；從風(fēng)暴潮災(zāi)害社會屬性來看，風(fēng)暴潮災(zāi)害承災(zāi)體具有社會脆弱性，即整個社會系統(tǒng)在風(fēng)暴潮災(zāi)害影響下所表現(xiàn)出來的屬性。風(fēng)暴潮脆弱性評估是在風(fēng)暴潮外力作用下，其波及范圍內(nèi)的社會政策、居民生活方式、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式等因子影響下，對漁業(yè)養(yǎng)殖、沿海工程以及房屋建設(shè)等典型承災(zāi)體可能造成的損失進(jìn)行評估?！耙粠б宦贰睉?zhàn)略背景下，各沿海城市加速推進(jìn)沿海城市港口建設(shè)，海岸基礎(chǔ)工程得到鞏固和完善，基礎(chǔ)設(shè)施承災(zāi)體的防災(zāi)能力得到提高、承災(zāi)體的物理脆弱性得到改善。與此同時，貿(mào)易合作推動的重點發(fā)展海水養(yǎng)殖、遠(yuǎn)洋漁業(yè)以及海洋工程技術(shù)等政策導(dǎo)向使人口進(jìn)一步向沿海城市聚集，水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)、漁業(yè)以及沿岸人口等承災(zāi)體日趨龐大，社會脆弱性也隨之發(fā)生變化。

“一帶一路”國內(nèi)沿海城市在區(qū)域發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面的差異使各承災(zāi)體社會脆弱性有所不同。浙江省由于地理位置的優(yōu)越性，其漁業(yè)、農(nóng)業(yè)發(fā)展迅速，廣闊的農(nóng)田及水產(chǎn)養(yǎng)殖地的擴(kuò)大造成了漁業(yè)、農(nóng)業(yè)及海岸工程的脆弱性增加(表2)。受風(fēng)暴潮災(zāi)害影響，2011—2015年間，浙江農(nóng)田受災(zāi)面積約2.269×1010hm2、水產(chǎn)養(yǎng)殖受災(zāi)面積8.218×109hm2，漁業(yè)、農(nóng)業(yè)受到極大沖擊；海岸工程受災(zāi)336.96 km，是全國海岸工程受災(zāi)情況最為嚴(yán)重的省份。福建作為重要的對外港口，船只設(shè)備等物質(zhì)財產(chǎn)成為重要承災(zāi)體，存在巨大的經(jīng)濟(jì)損失風(fēng)險，2011—2015年因風(fēng)暴潮而損毀的船只達(dá)10 932艘、漁民經(jīng)濟(jì)財產(chǎn)安全面臨威脅。廣東人口基數(shù)大、人口結(jié)構(gòu)具有較高的脆弱性，其海洋資源豐富、海水養(yǎng)殖面積大，風(fēng)暴潮災(zāi)害是廣東漁業(yè)發(fā)展的阻礙之一。2011—2015年，廣東因風(fēng)暴潮災(zāi)害導(dǎo)致受災(zāi)群眾達(dá)1 762.77萬人，位于全國首位，同時水產(chǎn)養(yǎng)殖受災(zāi)面積約為8.7×109hm2，占“一帶一路”國內(nèi)沿海地區(qū)受災(zāi)面積總量的26%。海南沿海面積大，因此群眾財產(chǎn)損毀較為嚴(yán)重，2011—2015年因風(fēng)暴潮災(zāi)害導(dǎo)致房屋損毀累計達(dá)22 677.96間。相對于其他省市，上海與廣西往往是風(fēng)暴潮災(zāi)害發(fā)展的波及區(qū)域，災(zāi)害沖擊力有所緩解、災(zāi)害損失相對較小。

“一帶一路”沿海城市風(fēng)暴潮災(zāi)害的脆弱性應(yīng)以區(qū)域特征為基礎(chǔ)，從人口、產(chǎn)業(yè)、土地等多角度出發(fā)，綜合考慮承災(zāi)體的自然屬性與社會屬性，利用系統(tǒng)動力學(xué)、GIS遙感技術(shù)與方法，對各承災(zāi)體分類分級，進(jìn)行風(fēng)暴潮承災(zāi)體易損性差異化評估，以引導(dǎo)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策、防災(zāi)減災(zāi)技術(shù)創(chuàng)新等方面的發(fā)展，從而為有效規(guī)避風(fēng)暴潮災(zāi)害風(fēng)險、制定科學(xué)減災(zāi)規(guī)劃、建設(shè)防災(zāi)抗災(zāi)工程提供信息基礎(chǔ)與決策依據(jù)。以科學(xué)承災(zāi)體劃分為指導(dǎo)，針對漁產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)、防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施、房屋工程建設(shè)等差異化承災(zāi)體實行標(biāo)準(zhǔn)化的建設(shè)流程，利用技術(shù)創(chuàng)新提高工程抗災(zāi)能力，降低區(qū)域內(nèi)承災(zāi)體脆弱性。

3.孕災(zāi)環(huán)境穩(wěn)定性

孕災(zāi)環(huán)境與致災(zāi)因子、承災(zāi)體共同構(gòu)成自然災(zāi)害的3大要素。孕災(zāi)環(huán)境對災(zāi)害強(qiáng)度、災(zāi)害頻率及災(zāi)害危害程度起著決定作用，孕災(zāi)環(huán)境的穩(wěn)定性程度影響災(zāi)害發(fā)生頻率與產(chǎn)生危害的大小，從而左右災(zāi)害災(zāi)情發(fā)展趨勢[13]。風(fēng)暴潮災(zāi)情分析應(yīng)將孕災(zāi)環(huán)境穩(wěn)定性與致災(zāi)因子危險性、承災(zāi)體脆弱性納入災(zāi)害系統(tǒng)中，風(fēng)暴潮災(zāi)情分析需要充分考慮孕災(zāi)環(huán)境的差異化，考慮自然環(huán)境和社會環(huán)境的系統(tǒng)邊界，以孕災(zāi)環(huán)境變化趨勢為基礎(chǔ)，對風(fēng)暴潮災(zāi)害損失趨勢進(jìn)行評估預(yù)測。風(fēng)暴潮災(zāi)害孕災(zāi)環(huán)境分析既要考慮與海洋相關(guān)的海岸、海底地形等自然環(huán)境，又要考慮人口特征、科技水平等人文環(huán)境。“一帶一路”沿海城市在自然環(huán)境和社會環(huán)境方面存在差異，兩者相互聯(lián)系形成不同的區(qū)域孕災(zāi)環(huán)境，影響整個風(fēng)暴潮災(zāi)害系統(tǒng)發(fā)展趨勢。

表2 2011—2015年“一帶一路”國內(nèi)沿線各省(自治區(qū)、直轄市)風(fēng)暴潮災(zāi)害損失統(tǒng)計

注：死亡人口包含失蹤人口。

數(shù)據(jù)來源：中國海洋災(zāi)害公報[EB/OL].[2016-10-25].http：//www.coi.gov.cn/gongbao/zaihai/.

自然環(huán)境方面，地理區(qū)位、季風(fēng)氣候、地質(zhì)地貌等因素影響城市孕災(zāi)環(huán)境的形成與變化。地理區(qū)位方面，全球36%的臺風(fēng)發(fā)源于臨近中國的西北太平洋，“一帶一路”國內(nèi)沿海省份中的浙江、福建、廣東以及上海受太平洋臺風(fēng)季影響，區(qū)位條件使我國沿海地區(qū)成為世界上受臺風(fēng)影響最為嚴(yán)重的地區(qū)之一。季風(fēng)氣候方面，受季風(fēng)影響的海上絲綢之路涵蓋的廣東、浙江、福建、上海等東南沿海地區(qū)臺風(fēng)風(fēng)暴潮的發(fā)生頻率與強(qiáng)度都明顯高于西北內(nèi)陸。地質(zhì)地貌方面，“一帶一路”國內(nèi)沿海城市中的浙江中部以丘陵為主、東北部是平原，福建山地與丘陵面積占總面積的80%以上，廣東及上海以沖積平原為主，以平原與丘陵為主的地貌特征加之處于歐亞構(gòu)造帶與環(huán)太平洋構(gòu)造帶之間使得這些城市極易受到風(fēng)暴潮災(zāi)害影響。此外，由于大多數(shù)河流汛期與臺風(fēng)風(fēng)暴潮多發(fā)時間重合，加大了風(fēng)暴潮的強(qiáng)度和力度。社會環(huán)境方面，人口分布、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基礎(chǔ)建設(shè)等環(huán)境的不同造成孕災(zāi)環(huán)境的差異。從人口分布來看，“一帶一路”戰(zhàn)略涉及的國內(nèi)沿海主要城市人口密集且分布集中，年齡結(jié)構(gòu)趨于老齡化，人口基數(shù)大導(dǎo)致自然資源超載以及生態(tài)環(huán)境破壞，加速災(zāi)害的發(fā)生，老齡化則使致災(zāi)因子極易轉(zhuǎn)化成災(zāi)害?！耙粠б宦贰毖睾３鞘械娜丝跀?shù)量和人口結(jié)構(gòu)催生了沿線城市風(fēng)暴潮災(zāi)害的發(fā)生，造成人口與環(huán)境的惡性循環(huán)。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展來看，廣東、浙江、福建以及上海為我國經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，2014年的GDP總量分別達(dá)67 792.14億元、40 153.50億元、24 055.76億元及23 560.94億元，“一帶一路”國內(nèi)沿海城市較為單一的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)加大了對海洋自然資源的依賴程度，極易造成資源的超荷負(fù)載，導(dǎo)致環(huán)境進(jìn)一步惡化、增加風(fēng)暴潮災(zāi)害成災(zāi)的可能性。從基礎(chǔ)設(shè)施來看，通訊設(shè)施的落后阻礙防災(zāi)減災(zāi)信息傳達(dá)、防災(zāi)工程的投入及維護(hù)不足導(dǎo)致海水倒灌從而引發(fā)其他次生災(zāi)害，“一帶一路”沿海城市快速發(fā)展過程中基礎(chǔ)設(shè)施配套的不到位將成為未來相當(dāng)長的一段時間內(nèi)影響孕災(zāi)環(huán)境安全的重要因素。

對“一帶一路”沿海城市而言，各地區(qū)的地理位置和文化傳統(tǒng)既有共性也存在差異，不同的孕災(zāi)環(huán)境影響不同風(fēng)暴潮災(zāi)害災(zāi)情?！耙粠б宦贰眹鴥?nèi)沿海城市通過災(zāi)情信息共享、利用模擬仿真技術(shù)建立環(huán)境變化的漸變過程與各種致災(zāi)因子時空分異的突變關(guān)系，監(jiān)測風(fēng)暴潮災(zāi)害發(fā)生發(fā)展過程中因孕災(zāi)環(huán)境改變而導(dǎo)致的災(zāi)情變化，從而為采取具有針對性的減災(zāi)措施和防災(zāi)抗災(zāi)工作規(guī)劃指明重點。

三、“一帶一路”國內(nèi)沿海城市風(fēng)暴潮災(zāi)害的鏈?zhǔn)椒磻?yīng)

根據(jù)聯(lián)合國開發(fā)計劃署的定義，自然災(zāi)害是致災(zāi)因子與人類脆弱性共同作用的結(jié)果，社會應(yīng)對能力影響損失的范圍和程度[14]。災(zāi)害的影響不僅取決于多樣化的致災(zāi)因子，同時還取決于特定承災(zāi)體的抗災(zāi)能力以及社會環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境和生態(tài)孕災(zāi)環(huán)境的差異化。災(zāi)害致災(zāi)因子危險性是致災(zāi)因子性質(zhì)、強(qiáng)度和概率會對人員傷亡、經(jīng)濟(jì)損失和資源環(huán)境等災(zāi)害破壞程度造成的影響，從屬于風(fēng)暴潮災(zāi)害的自然屬性。脆弱性是溝通致災(zāi)因子與和承災(zāi)體災(zāi)害風(fēng)險的橋梁，兼具自然屬性與社會屬性，反映特定承災(zāi)體抗擊風(fēng)暴潮災(zāi)害能力大小[15]。孕災(zāi)環(huán)境與風(fēng)暴潮承災(zāi)體脆弱性、災(zāi)害損失之間存在一定關(guān)聯(lián)，經(jīng)濟(jì)、社會、文化、環(huán)境以及人的行為態(tài)度等都會在某種程度上對災(zāi)害程度、災(zāi)害強(qiáng)度以及災(zāi)害頻率產(chǎn)生一定影響。風(fēng)暴潮災(zāi)害災(zāi)情是致災(zāi)因子、承災(zāi)體和孕災(zāi)環(huán)境共同作用的產(chǎn)物，在不同孕災(zāi)環(huán)境下致災(zāi)因子危險性、承災(zāi)體脆弱性與致災(zāi)因子間的“關(guān)聯(lián)性”作用形成不同的風(fēng)暴潮災(zāi)害災(zāi)情，其損失是基于致災(zāi)因子、孕災(zāi)環(huán)境和承災(zāi)體之間相互作用的鏈?zhǔn)椒磻?yīng)的結(jié)果。

風(fēng)暴潮災(zāi)害的形成、發(fā)生以及發(fā)展是一個鏈?zhǔn)竭^程，致災(zāi)因子在作用時間、作用空間、作用強(qiáng)度等方面發(fā)生變化，承災(zāi)體發(fā)生變異、破壞及孕災(zāi)環(huán)境的改變會造成整個災(zāi)害鏈的發(fā)展、變化；新的致災(zāi)因子及孕災(zāi)環(huán)境作用于新的承災(zāi)體會促使新的衍生、次生災(zāi)害的發(fā)生，這一系列過程將引發(fā)風(fēng)暴潮災(zāi)害鏈?zhǔn)椒磻?yīng)(圖1)?；谧匀粸?zāi)害系統(tǒng)理論，致災(zāi)因子危險性、孕災(zāi)環(huán)境不穩(wěn)定性以及承災(zāi)體脆弱性間鏈?zhǔn)椒磻?yīng)的耦合作用決定災(zāi)害風(fēng)險的產(chǎn)生與發(fā)展[16]。風(fēng)暴潮孕災(zāi)環(huán)境的演變，如全球海平面上升及地面沉降造成沿海地區(qū)海平面上升，以及地形特征、季風(fēng)氣候共同作用為熱帶氣旋的發(fā)生和演化提供驅(qū)動力。在熱帶氣旋驅(qū)使下，進(jìn)而引發(fā)大風(fēng)、暴雨以及風(fēng)暴潮等致災(zāi)因子。致災(zāi)因子直接或間接作用于各承災(zāi)體，造成極值潮位引發(fā)的淹沒、暴雨導(dǎo)致的內(nèi)澇以及強(qiáng)風(fēng)導(dǎo)致的建筑損毀造成承災(zāi)體損失。致災(zāi)因子的驅(qū)動會造成孕災(zāi)環(huán)境的演變，而孕災(zāi)環(huán)境的變化又作用于承災(zāi)體系統(tǒng)，從而引發(fā)風(fēng)暴潮災(zāi)情發(fā)展。具體而言，風(fēng)暴潮所產(chǎn)生的風(fēng)暴增水可能造成臨近區(qū)域的漫灘、潰堤并引發(fā)洪澇災(zāi)害，引起海岸侵蝕、沿岸土壤及植被的破壞。產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的鏈?zhǔn)椒磻?yīng)方面，對于沿海城市聚集地的平原海岸帶而言，風(fēng)暴潮帶來的海水堆積會導(dǎo)致海水倒灌，從而沖毀養(yǎng)殖場，造成災(zāi)區(qū)內(nèi)漁業(yè)損失嚴(yán)重；土壤鹽漬化導(dǎo)致耕地退化，農(nóng)業(yè)發(fā)展受阻；淹沒鹽田使得鹽業(yè)減產(chǎn)；港口淤塞會阻礙航運(yùn)等一系列的關(guān)聯(lián)反應(yīng)。此外，風(fēng)暴潮災(zāi)害伴隨的巨浪極易引發(fā)海難事故，造成人員傷亡，國防建設(shè)和軍事行動也因此受阻。

圖1 風(fēng)暴潮災(zāi)害鏈?zhǔn)椒磻?yīng)圖

“一帶一路”國內(nèi)沿海城市地理位置上相互毗鄰、文化傳統(tǒng)上相互影響，以災(zāi)害鏈為基礎(chǔ)的環(huán)境破壞會波及多個區(qū)域。登陸地為廣東或海南的穿越類臺風(fēng)路徑主要影響海南、廣東以及廣西，登錄地為浙江或福建的西行類臺風(fēng)路徑則主要波及浙江、上海以及福建。災(zāi)害產(chǎn)生的同時會引起城市環(huán)境、社會、經(jīng)濟(jì)等方面的連鎖反應(yīng)。因此，風(fēng)暴潮災(zāi)害鏈?zhǔn)椒磻?yīng)的耦合效應(yīng)要求風(fēng)暴潮災(zāi)害風(fēng)險控制要關(guān)注災(zāi)害的鏈?zhǔn)椒磻?yīng)，全面評估致災(zāi)因子、承災(zāi)體和孕災(zāi)環(huán)境的災(zāi)害鏈?zhǔn)椒磻?yīng)過程。從風(fēng)暴潮災(zāi)害發(fā)生機(jī)制出發(fā)，在各區(qū)域致災(zāi)因子、孕災(zāi)環(huán)境以及承災(zāi)體特殊性分析基礎(chǔ)上，利用信息技術(shù)挖掘致災(zāi)因子危險性與承災(zāi)體脆弱性，對災(zāi)害風(fēng)險進(jìn)行區(qū)劃，通過沿海防護(hù)工程建設(shè)有效防范風(fēng)暴潮災(zāi)害損失。同時通過信息系統(tǒng)實現(xiàn)災(zāi)情發(fā)展的全時段監(jiān)測，減少次生災(zāi)害發(fā)生的可能性，有針對性地提出災(zāi)害鏈?zhǔn)竭^程中各環(huán)節(jié)的防災(zāi)減災(zāi)措施，為風(fēng)暴潮災(zāi)害防災(zāi)減災(zāi)計劃的制定與實施奠定科學(xué)基礎(chǔ)。

四、綜合防災(zāi)減災(zāi)保障措施

風(fēng)暴潮災(zāi)害的綜合防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)以孕災(zāi)環(huán)境穩(wěn)定性、致災(zāi)因子危險性、承災(zāi)體脆弱性系統(tǒng)為基礎(chǔ)，綜合考慮風(fēng)暴潮災(zāi)害的鏈?zhǔn)叫?yīng)。以共商、共享、共建為原則的“一帶一路”戰(zhàn)略，為地區(qū)發(fā)揮各自優(yōu)勢與專長、促進(jìn)成果共享提供了平臺。因此，“一帶一路”各沿海城市應(yīng)建立區(qū)域合作協(xié)同聯(lián)動機(jī)制，推進(jìn)區(qū)域間災(zāi)害數(shù)據(jù)、工程建造、防災(zāi)科技、減災(zāi)政策的全方位協(xié)同，將防災(zāi)與減災(zāi)相結(jié)合，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)風(fēng)暴潮災(zāi)害防災(zāi)減災(zāi)的綜合治理。

1.信息保障

災(zāi)情信息是綜合防災(zāi)減災(zāi)工作的基礎(chǔ)，是災(zāi)害管理的主要協(xié)調(diào)途徑。災(zāi)情信息的傳遞決定了其他防災(zāi)減災(zāi)資源運(yùn)用的時機(jī)、方式以及對象。遭受風(fēng)暴潮侵?jǐn)_的“一帶一路”沿海城市發(fā)展程度不一致、防災(zāi)減災(zāi)投入存在差異，這會導(dǎo)致各城市之間災(zāi)情信息采集、傳遞、擴(kuò)散方面缺乏時效性與準(zhǔn)確性，造成信息的不完全與不對稱。風(fēng)暴潮災(zāi)害信息傳遞需要時空兩個維度的保障，時間維度上，風(fēng)暴潮災(zāi)情信息的傳遞是跨時段的信息傳遞，應(yīng)該涵蓋災(zāi)前、災(zāi)中以及災(zāi)后3個時段；空間維度上，風(fēng)暴潮災(zāi)情信息的傳遞渠道是多向的，包括政府與政府、政府與公眾、民間組織之間的信息傳遞與反饋。各沿海城市通過大力發(fā)展信息數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)，建立海洋災(zāi)害監(jiān)測信息系統(tǒng)，從而提高防御風(fēng)暴潮災(zāi)害的能力。

為保障災(zāi)情信息的高效利用，“一帶一路”沿海城市應(yīng)利用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，建設(shè)災(zāi)害風(fēng)險數(shù)據(jù)庫，配合地理信息系統(tǒng)、衛(wèi)星遠(yuǎn)程監(jiān)測等先進(jìn)技術(shù)手段，構(gòu)建海洋災(zāi)害綜合防災(zāi)減災(zāi)機(jī)制[17-18]。建設(shè)“一帶一路”沿海城市綜合防災(zāi)減災(zāi)空間信息服務(wù)平臺，實現(xiàn)風(fēng)暴潮災(zāi)害全天候、多方位的監(jiān)測預(yù)警。上海、浙江、福建及廣東在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、技術(shù)創(chuàng)新、人才儲備等方面均領(lǐng)先于海南、廣西，這些地區(qū)中的沿岸城市應(yīng)充分發(fā)揮優(yōu)勢，尤其是上海及浙江，應(yīng)充分利用教育優(yōu)勢地位推進(jìn)與其他省份的信息共享。各政府、民間組織以及公眾以信息服務(wù)平臺為媒介，推進(jìn)政府、民間組織以及公眾的數(shù)據(jù)共享。信息層級方面，政府平級部門、民間組織以及公眾之間進(jìn)行災(zāi)情信息的橫向交流與共享；各層級政府、民間組織、群眾的信息進(jìn)行上報與反饋，實現(xiàn)災(zāi)情信息的縱向傳遞。信息內(nèi)容方面，建立包含致災(zāi)因子、承災(zāi)體以及孕災(zāi)環(huán)境等要素的信息系統(tǒng)，綜合考慮風(fēng)暴潮災(zāi)害鏈?zhǔn)椒磻?yīng)，實現(xiàn)風(fēng)暴潮災(zāi)情信息的實時更新。通過風(fēng)暴潮災(zāi)害信息系統(tǒng)的建立健全，實現(xiàn)風(fēng)暴潮災(zāi)害信息共享、協(xié)調(diào)、反饋，為“一帶一路”沿海城市各建設(shè)項目提供信息平臺、技術(shù)支持和決策服務(wù)。

2.政策保障

由于災(zāi)害致因日益復(fù)雜化，亟待對“一帶一路”沿海城市的風(fēng)暴潮災(zāi)害進(jìn)行綜合治理。以綜合治理與重點對應(yīng)為原則，實現(xiàn)防災(zāi)與抗災(zāi)結(jié)合[19-20]，這需要提供統(tǒng)一的災(zāi)害管理政策與制度保障。各城市不僅是規(guī)則的接受者，同時也是創(chuàng)造者、實施者與倡導(dǎo)者，跨域災(zāi)害管理必須打破各地區(qū)長期形成的地域分割思想、明確統(tǒng)籌協(xié)調(diào)意識、充分發(fā)揮積極性。明確各地的災(zāi)害管理范圍、權(quán)力與職責(zé)，規(guī)范防災(zāi)減災(zāi)工作的方式、原則與程序，構(gòu)建多層次的政府間防災(zāi)減災(zāi)政策溝通交流機(jī)制，保證政策溝通渠道的暢通，從而促進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)政策的完善[21]。在加大政府防災(zāi)減災(zāi)能力的同時，強(qiáng)化沿海地區(qū)群眾防災(zāi)減災(zāi)意識，保證政策的有效實施。政府除制定、發(fā)布災(zāi)害應(yīng)對和防范措施外，利用災(zāi)害模擬、救援訓(xùn)練等相關(guān)制度，提高防災(zāi)能力。公眾通過多渠道獲取減災(zāi)信息與知識，加強(qiáng)防范意識和行為。

風(fēng)暴潮災(zāi)害防災(zāi)減災(zāi)工作的復(fù)雜性為政府間政策溝通提供了契機(jī)，沿海城市可就各地風(fēng)暴潮災(zāi)害的特性與共性進(jìn)行充分交流。由于地域海洋特征的相似性，一次臺風(fēng)可影響福建、浙江、上海；同樣海南、廣東和廣西也會受同一次臺風(fēng)的影響。由于兩個受災(zāi)區(qū)域在人口、地形、經(jīng)濟(jì)等孕災(zāi)環(huán)境以及承災(zāi)體方面有所不同，防災(zāi)減災(zāi)過程中必然遇到共性與個性的問題，因此各地政府應(yīng)以民間組織及公眾的救助需求為基礎(chǔ)，綜合平衡各地需求的共性與差異，通過協(xié)商溝通，共同制定區(qū)域間災(zāi)害管理合作的規(guī)劃，并在實施過程中通過公眾與非政府組織的反饋不斷優(yōu)化合作機(jī)制，為建設(shè)風(fēng)暴潮防災(zāi)減災(zāi)工程設(shè)施、開展防災(zāi)減災(zāi)技術(shù)提供政策支持。

3.工程保障

設(shè)施聯(lián)通是“一帶一路”建設(shè)的優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域，海岸防護(hù)設(shè)施是風(fēng)暴潮災(zāi)害防災(zāi)減災(zāi)工程的重要組成部分。要實現(xiàn)“一帶一路”沿海城市風(fēng)暴潮災(zāi)害的綜合管理，各地間海岸工程設(shè)施的協(xié)同性建設(shè)不可或缺。風(fēng)暴潮災(zāi)害的綜合管理首先要針對各地差異化的承災(zāi)體、多樣化的孕災(zāi)環(huán)境進(jìn)行風(fēng)險評估，在有效識別災(zāi)害風(fēng)險的基礎(chǔ)上，重視自然災(zāi)害風(fēng)險，將風(fēng)險治理的關(guān)口前移至風(fēng)險識別與評估環(huán)節(jié)。在對風(fēng)暴潮風(fēng)險識別基礎(chǔ)上，通過建設(shè)海堤阻擋海浪的入侵，防止海水倒灌、城市淹沒等，彌補(bǔ)防災(zāi)減災(zāi)薄弱環(huán)節(jié)；加大防護(hù)林的種植，以減輕農(nóng)作物的災(zāi)害損失，實現(xiàn)風(fēng)暴潮災(zāi)害的防災(zāi)與減災(zāi)相結(jié)合的工程保障。

“一帶一路”沿海城市應(yīng)針對各地不同風(fēng)暴潮災(zāi)害風(fēng)險隱患點，共同圍繞海岸防護(hù)設(shè)施進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)，為風(fēng)暴潮災(zāi)害綜合防災(zāi)減災(zāi)提供工程保障。以上海、浙江、福建為主的風(fēng)暴潮災(zāi)害圈，地理位置相互毗鄰、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相近，為共建防災(zāi)工程奠定環(huán)境基礎(chǔ)與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。在具體城市承災(zāi)體與孕災(zāi)環(huán)境風(fēng)險評估基礎(chǔ)上，進(jìn)行防災(zāi)減災(zāi)項目合作。以海南、廣東、廣西為主的風(fēng)暴潮災(zāi)害圈中，廣東海岸線長，沿海工程建設(shè)負(fù)擔(dān)大于海南和廣西，為此利用廣東區(qū)域與經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，引導(dǎo)區(qū)域防災(zāi)工程建設(shè)，實現(xiàn)區(qū)域合作共贏。風(fēng)暴潮災(zāi)害防災(zāi)減災(zāi)的工程性保障措施應(yīng)綜合考慮相關(guān)政府機(jī)構(gòu)、民間組織、科研人員等，通過多樣化的交流形式，在評估各防災(zāi)減災(zāi)工程項目風(fēng)險性的基礎(chǔ)上，共同明確防護(hù)工程建設(shè)方案，以政府力量推進(jìn)合作項目的開展與運(yùn)作，實現(xiàn)防護(hù)工程建設(shè)中人才、物質(zhì)、資金等資源的合理配置與協(xié)作。

4.技術(shù)保障

風(fēng)暴潮災(zāi)害在監(jiān)測、預(yù)警、應(yīng)急及評估方面具有較高的技術(shù)性要求，科學(xué)技術(shù)貫穿于風(fēng)暴潮防災(zāi)減災(zāi)全過程，是整個防災(zāi)減災(zāi)運(yùn)行的支撐。風(fēng)暴潮災(zāi)害的技術(shù)性保障可整合“一帶一路”沿海城市的科技資源，沿海城市應(yīng)以互通互聯(lián)為目標(biāo)，進(jìn)行風(fēng)暴潮災(zāi)害災(zāi)情的形成機(jī)制、時空分布特征、損失評估等多個領(lǐng)域的合作研究。積極調(diào)動各地科技資源，共享災(zāi)害管理技術(shù)及科技成果，促進(jìn)風(fēng)暴潮災(zāi)害領(lǐng)域的防災(zāi)減災(zāi)科技創(chuàng)新[1]。積極推進(jìn)沿海典型城市關(guān)鍵防災(zāi)減災(zāi)技術(shù)的應(yīng)用示范，保障風(fēng)暴潮災(zāi)害綜合防災(zāi)減災(zāi)技術(shù)的有效應(yīng)用[22]。風(fēng)暴潮技術(shù)保障的實現(xiàn)以災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警技術(shù)為基礎(chǔ)，通過海洋監(jiān)測站的建立，構(gòu)建災(zāi)害監(jiān)測信息系統(tǒng)，實現(xiàn)技術(shù)上對監(jiān)測手段的升級，提高監(jiān)測防范能力，從而減少風(fēng)暴潮損失。

為推進(jìn)風(fēng)暴潮災(zāi)害防災(zāi)減災(zāi)的技術(shù)性建設(shè)，需鼓勵技術(shù)交流與共享，建立跨域防災(zāi)減災(zāi)科技研究機(jī)制與平臺?！耙粠б宦贰毖睾３鞘幸孕畔⒓夹g(shù)為支撐、以科技資源為依托，充分發(fā)揮上海、浙江的教育優(yōu)勢和人才優(yōu)勢，廣東、福建的財政投入優(yōu)勢，廣西、海南的勞動力優(yōu)勢，為各地防災(zāi)減災(zāi)技術(shù)成果的交換共享、集成轉(zhuǎn)化提供空間，以區(qū)域優(yōu)勢帶動整體發(fā)展，形成“一帶一路”風(fēng)暴潮綜合防災(zāi)減災(zāi)科技體系。

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(責(zé)任編輯：高 虹)

10.3876/j.issn.1671-4970.2017.01.014

2016-11-10

國家自然科學(xué)基金青年科學(xué)基金項目(71603072)；中國海洋發(fā)展研究會基金項目(CAMAJJ201607)；海岸災(zāi)害及防護(hù)教育部重點實驗室開放研究基金項目(2016005)

張鑫(1977—)，女，山東高密人，副教授，博士，從事災(zāi)害管理研究。

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1671-4970(2017)01-0081-07