行政事業(yè)單位內(nèi)部控制設(shè)計(jì)的若干思考

徐珮

摘要：內(nèi)部控制，是單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。本文通過對行政事業(yè)單位為什么要強(qiáng)調(diào)內(nèi)部控制，如何設(shè)計(jì)內(nèi)部控制以及內(nèi)部控制設(shè)計(jì)的難點(diǎn)三個(gè)方面問題的思考，探討如何做好行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制；設(shè)計(jì)

中圖分類號：F230 文獻(xiàn)識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）031-000-02

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》第三條：“內(nèi)部控制，是指單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。”目前，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)正如火如荼地開展，本文從為什么要強(qiáng)調(diào)內(nèi)部控制，如何設(shè)計(jì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制以及內(nèi)部控制設(shè)計(jì)的難點(diǎn)等若干問題作一探討。

一、行政事業(yè)單位為什么要強(qiáng)調(diào)內(nèi)部控制

（一）是行政事業(yè)單位貫徹黨中央規(guī)范權(quán)力運(yùn)行、把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子規(guī)定的客觀要求

在2013年1月22日在中紀(jì)委全會上習(xí)近平總書記提出要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里！在全國范圍開展了簡政放權(quán)、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，懲治腐敗的行動(dòng)；逐步地改變了政治生態(tài)，對行政事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)明確了底線和紅線，約束了行政事業(yè)單位的權(quán)力運(yùn)行，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制。 行政事業(yè)單位建立健全內(nèi)部控制是切實(shí)貫徹落實(shí)黨中央規(guī)定的重要手段。

（二）《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的頒布，為行政事業(yè)單位全面推進(jìn)內(nèi)部控制提供了契機(jī)

2012年11月29日財(cái)政部以財(cái)會【2012】21號文頒布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，要求各行政事業(yè)單位自2014年1月1日開始執(zhí)行?！兑?guī)范》全面明確了內(nèi)部控制的含義、目標(biāo)、原則，就單位層面和業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制作了全面的規(guī)范，為行政事業(yè)單位推進(jìn)內(nèi)部控制提供了依據(jù)和模板。

（三）建立健全內(nèi)部控制制度是行政事業(yè)單位加強(qiáng)管理，保障三大權(quán)力運(yùn)行，保證國有資產(chǎn)和干部雙安全的內(nèi)在要求

行政事業(yè)單位建立內(nèi)部控制的核心是全面提升單位綜合管理水平，一個(gè)單位內(nèi)控制度建設(shè)運(yùn)行的情況反映了單位的綜合管理水平；實(shí)施內(nèi)部控制是對各項(xiàng)管理制度的整合，進(jìn)一步明確單位內(nèi)部各部門的職責(zé)權(quán)限和按流程辦事的原則，為公共服務(wù)職能和業(yè)務(wù)運(yùn)行提供有效的制度規(guī)范保障。規(guī)范單位權(quán)力運(yùn)行建立權(quán)力結(jié)構(gòu)的科學(xué)化配置體系、權(quán)力運(yùn)行規(guī)范化監(jiān)督體系和廉政風(fēng)險(xiǎn)信息化防控體系，在新常態(tài)下保證國有資產(chǎn)和干部雙安全是行政事業(yè)單位內(nèi)在的要求。

二、行政事業(yè)單位如何設(shè)計(jì)內(nèi)部控制

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制能有效解決單位管理制度和標(biāo)準(zhǔn)缺失、弱化、模糊、脫節(jié)以及缺乏體系化等問題，是對現(xiàn)行內(nèi)外部管理制度梳理、整合，并非推倒重來，通過銜接業(yè)務(wù)部門與財(cái)務(wù)部門的工作環(huán)節(jié)，建立事前控制、事中控制和事后控制全覆蓋，從源頭建立溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)端口前移。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的設(shè)計(jì)需要從組織流程和方法流程兩個(gè)方面加以考慮，具體地說，可以概括為以下幾個(gè)方面：

（一）從組織流程角度，明確單位負(fù)責(zé)人和各相關(guān)部門在內(nèi)部控制建設(shè)中的崗位職責(zé)

1.切實(shí)落實(shí)單位負(fù)責(zé)人為內(nèi)部控制第一責(zé)任人的規(guī)定

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》第六條規(guī)定：“單位負(fù)責(zé)人對本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實(shí)施負(fù)責(zé)”。意味著單位負(fù)責(zé)人對單位內(nèi)部控制應(yīng)該從三個(gè)方面履行職責(zé)即：內(nèi)部控制體系的建立、內(nèi)部控制體系的有效運(yùn)行和對內(nèi)部控制體系的建立和執(zhí)行的有效監(jiān)督管理。單位負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)組織風(fēng)險(xiǎn)評估，并任風(fēng)險(xiǎn)評估小組組長；在單位內(nèi)部指定專門的部門或?qū)Ｈ素?fù)責(zé)對本單位內(nèi)部控制有效性進(jìn)行評價(jià)，并出具自我評價(jià)報(bào)告，適當(dāng)?shù)臅r(shí)候，可以聘請獨(dú)立的第三方對單位內(nèi)部控制設(shè)計(jì)和運(yùn)行的有效性進(jìn)行審計(jì)。

2.財(cái)務(wù)部門作為牽頭部門，在內(nèi)部控制建設(shè)中應(yīng)發(fā)揮

通過內(nèi)控體系建設(shè)，重新定位，發(fā)揮財(cái)務(wù)部門在內(nèi)部事務(wù)中的管理作用，為單位領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)部門做好參謀，統(tǒng)籌財(cái)力，提升專業(yè)價(jià)值，得到認(rèn)可與支持；通過內(nèi)控體系建設(shè)，日常工作有了明確的依據(jù)，避免了人情因素的干擾和人為矛盾的困惑，在審把關(guān)時(shí)減輕了沖突和壓力，也從源頭規(guī)避了經(jīng)濟(jì)責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)； 通過內(nèi)控體系建設(shè)，使財(cái)務(wù)部門真正成為外部政策與內(nèi)部業(yè)務(wù)之間的橋梁，合理平衡合規(guī)性和現(xiàn)實(shí)情況，對業(yè)務(wù)處理能夠提前介入，科學(xué)規(guī)劃；通過內(nèi)控體系建設(shè)，提供單位內(nèi)部管理口徑的實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)與管理

（二）從方法流程的角度，全面梳理單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的業(yè)務(wù)流程，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估，制定相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對措施

1.全面梳理單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的業(yè)務(wù)流程

行政事業(yè)單位根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的“三定”方案，明確單位的組織架構(gòu)、內(nèi)設(shè)部門的職責(zé)，對單位業(yè)務(wù)層面的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、業(yè)務(wù)層面各項(xiàng)業(yè)務(wù)流程進(jìn)行總結(jié)和歸納，明確各項(xiàng)業(yè)務(wù)的目標(biāo)、范圍和內(nèi)容。在此基礎(chǔ)上組織相關(guān)人員（可以請獨(dú)立的第三方）對單位業(yè)務(wù)活動(dòng)諸如預(yù)算管理業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)、資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)、采購業(yè)務(wù)、工程項(xiàng)目業(yè)務(wù)、合同管理業(yè)務(wù)以及專項(xiàng)資金管理業(yè)務(wù)等等進(jìn)行梳理，按照業(yè)務(wù)實(shí)現(xiàn)的時(shí)間順序和邏輯順序，將各業(yè)務(wù)的決策機(jī)制、執(zhí)行機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制嚴(yán)格按照“三權(quán)分離”得要求分配業(yè)務(wù)流程的每個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)環(huán)節(jié)的部門和崗位設(shè)置，明確其職責(zé)范圍和分工。

2.系統(tǒng)分析經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，確定風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，選擇風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對策略

行政事業(yè)單位在內(nèi)部控制建設(shè)中需要對單位的內(nèi)部與外部風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識別、評估、應(yīng)對和控制。要從各個(gè)業(yè)務(wù)所面臨的內(nèi)外部環(huán)境入手，研究環(huán)境對單位內(nèi)部控制的不利方面，如單位文化、單位人力資源政策，單位組織架構(gòu)等的影響。運(yùn)用各種手段對單位存在的各類風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行定性和定量評估，確定風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，找出可能對單位產(chǎn)生不利影響的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，并針對不同的風(fēng)險(xiǎn)，分別采取風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、風(fēng)險(xiǎn)減輕和風(fēng)險(xiǎn)承受的不同對策。

（三）編制單位內(nèi)部控制手冊，測試優(yōu)化內(nèi)部控制流程，修訂完善單位管理制度

1.編制單位內(nèi)部控制手冊

在前述組織流程和方法流程的基礎(chǔ)上，在對單位現(xiàn)有管理制度進(jìn)行全面梳理、整合的前提下，編制單位內(nèi)部控制手冊。具體內(nèi)容包括三部分：一是總則部分，明確內(nèi)部控制的基本要求包括內(nèi)部控制的定義、內(nèi)部控制的目標(biāo)、內(nèi)部控制的原則等；二是單位層面部分，包括單位的組織架構(gòu) 、職責(zé)分工 、三權(quán)分離和權(quán)限指引；三是業(yè)務(wù)層面部分，根據(jù)預(yù)算管理業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)、資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)、采購業(yè)務(wù)、工程項(xiàng)目業(yè)務(wù)、合同管理業(yè)務(wù)、專項(xiàng)資金業(yè)務(wù)、人力資源管理業(yè)務(wù)及科研經(jīng)費(fèi)管理業(yè)務(wù)等分別從主要風(fēng)險(xiǎn) 、控制目標(biāo) 、業(yè)務(wù)流程 、控制矩陣進(jìn)行編制。

2.對編制完成的內(nèi)部控制手冊進(jìn)行測試優(yōu)化，修訂完善單位管理制度

單位內(nèi)部控制制度不可能一撮而就，從動(dòng)態(tài)上說，內(nèi)部控制是行政機(jī)關(guān)為履行職能、實(shí)現(xiàn)總體目標(biāo)而應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的自我約束和規(guī)范的過程。為了保持內(nèi)部控制的設(shè)計(jì)和運(yùn)行的有效性，需要對制定的內(nèi)部控制制度進(jìn)行一定周期的測試優(yōu)化，在測試過程中發(fā)現(xiàn)問題并不斷地加以修正，完善內(nèi)部管理制度，制訂新的制度，補(bǔ)充原管理制度的不足修訂內(nèi)部管理制度，修訂與內(nèi)部控制手冊不一致的管理制度，確保包括控制措施一致 、審批權(quán)限一致和操作流程一致，使其與內(nèi)部控制手冊一致。

三、內(nèi)部控制設(shè)計(jì)的難點(diǎn)

在實(shí)際制定行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的過程中，筆者發(fā)現(xiàn)存在下列問題是內(nèi)部控制制度建設(shè)的難點(diǎn)：

（一）內(nèi)部單據(jù)設(shè)計(jì)難點(diǎn)

內(nèi)部控制方法手段的使用很多需要通過單據(jù)加以實(shí)現(xiàn)，但在很多行政事業(yè)單位單據(jù)信息缺失，自身控制文檔嚴(yán)重匱乏。比如資產(chǎn)管理方面的內(nèi)部單據(jù)、“三公”經(jīng)費(fèi)內(nèi)部審批單據(jù)等；另外，行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)多樣性造成業(yè)務(wù)單據(jù)個(gè)性化突出，缺乏統(tǒng)一性。

（二）管理事項(xiàng)分類難點(diǎn)

按照內(nèi)部控制全面性原則要求，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制應(yīng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)全覆蓋、人員全參與。在按照單位職能和管理需要分類時(shí)，結(jié)合政府收支目錄、票據(jù)清理和報(bào)表分析的結(jié)果，考慮分類不能交叉等因素，對業(yè)務(wù)層面的管理分類存在一定的難點(diǎn)。

（三）審批流程設(shè)置難點(diǎn)

不同的行政事業(yè)單位由于單位面臨的風(fēng)險(xiǎn)大小不同、不同業(yè)務(wù)的決策的難度不同、單位領(lǐng)導(dǎo)專業(yè)勝任能力和對待風(fēng)險(xiǎn)的偏好不同，反映在會審程序的不穩(wěn)定，由于多方面原因，往往出現(xiàn)在業(yè)務(wù)的動(dòng)態(tài)過程中確定審批流程的情況。

（四）信息系統(tǒng)應(yīng)用難點(diǎn)

目前，很多行政事業(yè)單位已經(jīng)廣泛使用信息化系統(tǒng)進(jìn)行相關(guān)數(shù)據(jù)的處理，包括ERP系統(tǒng)、OA系統(tǒng)等，但缺乏統(tǒng)一的數(shù)據(jù)鏈，沒有形成內(nèi)部統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)信息，需要跨系統(tǒng)數(shù)據(jù)交互，同時(shí)線上線下數(shù)據(jù)并存，造成效率的低下，給內(nèi)部控制的建設(shè)帶來難點(diǎn)。

當(dāng)然，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建設(shè)是個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，需要隨著內(nèi)外部環(huán)境的變化和管理的需要適時(shí)地調(diào)整，修訂和完善，在新常態(tài)下，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實(shí)施必將更好地提高公共服務(wù)的效率、效益和效果。

參考文獻(xiàn)：

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[2]財(cái)政部會計(jì)資格評價(jià)中心，編.高級會計(jì)實(shí)務(wù)（2016）[M].經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社.