河南就近城鎮(zhèn)化中的小城鎮(zhèn)“空心化”風(fēng)險(xiǎn)及其化解

楊云善

摘要：加快小城鎮(zhèn)建設(shè)，是推進(jìn)河南新型城鎮(zhèn)化和就近城鎮(zhèn)化的必然要求與重要載體，是改變河南城鎮(zhèn)化建設(shè)滯后和緩解城鎮(zhèn)化發(fā)展失調(diào)等矛盾的重要途徑。目前，河南小城鎮(zhèn)發(fā)展出現(xiàn)了日趨嚴(yán)重的“空心化”問題，如人口和產(chǎn)業(yè)“空心化”、聚集效應(yīng)不足、就近城鎮(zhèn)化乏力等，它不僅會(huì)降低資源利用效率、造成嚴(yán)重浪費(fèi)，還會(huì)影響家庭完整、扭曲家庭關(guān)系，甚至可能使城鎮(zhèn)化跑偏淪為“半城鎮(zhèn)化”，成為新型城鎮(zhèn)化和就近城鎮(zhèn)化面臨的重大風(fēng)險(xiǎn)。小城鎮(zhèn)“空心化”問題的出現(xiàn)，是我國長期推行城鄉(xiāng)有別的體制機(jī)制、二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)固化、優(yōu)先發(fā)展工業(yè)與城鎮(zhèn)特別是大中城鎮(zhèn)導(dǎo)致大中小城鎮(zhèn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展失衡以及生產(chǎn)力布局和利益分配失衡的結(jié)果，是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展遭遇二元體制阻滯的扭曲體現(xiàn)。要化解小城鎮(zhèn)“空心化”風(fēng)險(xiǎn)，必須抓住就近城鎮(zhèn)化的核心即人的城鎮(zhèn)化，通過得力措施，切實(shí)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口生產(chǎn)和生活方式的根本轉(zhuǎn)變。

關(guān)鍵詞：河南；就近城鎮(zhèn)化；小城鎮(zhèn)；農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口；空心化；

中圖分類號(hào)：F299.21 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-0751（2017）01-0076-05

加快小城鎮(zhèn)建設(shè)，是河南落實(shí)中央提出的“引導(dǎo)約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化”從而推進(jìn)河南新型城鎮(zhèn)化的必然要求和重要載體，是改變河南城鎮(zhèn)化建設(shè)滯后和城鎮(zhèn)化發(fā)展失調(diào)等矛盾的重要途徑。目前，河南在小城鎮(zhèn)①發(fā)展中出現(xiàn)了許多新矛盾，特別是近年來小城鎮(zhèn)“空心化”問題日趨嚴(yán)重，與其在城鎮(zhèn)化中所處的重要地位和肩負(fù)的重要使命存在巨大反差。加快就近城鎮(zhèn)化和小城鎮(zhèn)建設(shè)，必須正視并解決好小城鎮(zhèn)“空心化”問題。

一、河南就近城鎮(zhèn)化遭遇小城鎮(zhèn)“空心化”風(fēng)險(xiǎn)

小城鎮(zhèn)是承接農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口和就近城鎮(zhèn)化的主要載體，是未來發(fā)展的巨大潛力。推進(jìn)就近城鎮(zhèn)化，實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化，必須重視發(fā)展小城鎮(zhèn)。近年來，河南采取了一系列政策措施，大力支持、引導(dǎo)城市新區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)等發(fā)展，全面放開縣（市）及小城鎮(zhèn)戶籍限制，加快了城鎮(zhèn)化進(jìn)程，小城鎮(zhèn)也得到迅猛發(fā)展。截至2014年底，河南全省共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)1839個(gè)，其中建制鎮(zhèn)1107個(gè)，全國重點(diǎn)鎮(zhèn)203個(gè)，平均每個(gè)重點(diǎn)鎮(zhèn)的建成區(qū)人口為21580人，重點(diǎn)鎮(zhèn)建成區(qū)的人口平均值比全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均水平高出1.6倍。②全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)二三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員數(shù)2013年達(dá)到2799.20萬人，占全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)從業(yè)人員的53.96%，比2012年提高了0.9個(gè)百分點(diǎn)。③小城鎮(zhèn)的快速發(fā)展對城鎮(zhèn)化發(fā)展起到了極大的推進(jìn)作用，20世紀(jì)90年代河南城鎮(zhèn)化水平提高中小城鎮(zhèn)的貢獻(xiàn)率達(dá)到55%④，近年來其對河南城鎮(zhèn)化的貢獻(xiàn)率仍維持在30%左右⑤。2003年河南城鎮(zhèn)化水平比2002年增長1.4個(gè)百分點(diǎn)，其中小城鎮(zhèn)貢獻(xiàn)了0.5個(gè)百分點(diǎn)。⑥但是，河南小城鎮(zhèn)發(fā)展也面臨許多新情況、新問題，特別是“空心化”問題的普遍出現(xiàn)，成為新型城鎮(zhèn)化和小城鎮(zhèn)建設(shè)中的一塊短板。

1.人口數(shù)量增長，卻呈現(xiàn)“空心化”現(xiàn)象

改革開放以來，河南小城鎮(zhèn)人口總體上呈現(xiàn)增長態(tài)勢。如河南鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)人口在2012年和2013年分別為1306.7萬人和1578.83萬人，分別比2011年和2012年增加了5.7%和12.1%。⑦在小城鎮(zhèn)人口較快增長的情況下，其青壯年勞動(dòng)力外出務(wù)工比例卻一直居高不下，造成在小城鎮(zhèn)常年生活的主要以老人、婦女和兒童為主體構(gòu)成的“三留守”人員比例偏高的現(xiàn)象。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局河南調(diào)查總隊(duì)的調(diào)查，河南外出人員中有80%的人的目的地為沿海城市，其余20%在省內(nèi)轉(zhuǎn)移就業(yè)，而在這20%中僅有4%是遷往鄉(xiāng)鎮(zhèn)的。⑧這表明河南小城鎮(zhèn)對農(nóng)民的吸引力不高。而且大部分外出勞動(dòng)力都是只身外出，沒有家屬跟隨，外出人員家屬隨遷的僅占9%。⑨青壯年勞動(dòng)力流出比例偏高，使小城鎮(zhèn)呈現(xiàn)以“三留守”為主的人口“空心化”現(xiàn)象。

2.人口規(guī)模小，難以發(fā)揮聚集效應(yīng)

只有小城鎮(zhèn)人口適度集中，才能帶來其生產(chǎn)和消費(fèi)的增長，從而發(fā)揮聚集效應(yīng)。近年來，河南小城鎮(zhèn)人口逐漸增長，但從總體水平來看，人口規(guī)模普遍較小，人口數(shù)量偏少。至2013年底，河南鄉(xiāng)鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)建成區(qū)面積為48.8萬公頃，僅占鄉(xiāng)鎮(zhèn)總面積的3.1%；建成區(qū)人口為1578.83萬人，僅占鄉(xiāng)鎮(zhèn)總?cè)丝诘?9.84%。⑩人口資源不足，已成為小城鎮(zhèn)發(fā)展不可忽視的障礙。

3.產(chǎn)業(yè)普遍落后，形成產(chǎn)業(yè)“空心化”

河南小城鎮(zhèn)大都為依鄉(xiāng)建鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)多數(shù)存在布局分散、規(guī)模小、技術(shù)落后和管理水平低等問題，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)比較薄弱。工業(yè)不發(fā)達(dá)，再加上人口聚集效益差等，致使小城鎮(zhèn)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢，設(shè)施落后，門類不全，為生產(chǎn)生活所提供的服務(wù)十分有限。正是由于缺乏強(qiáng)有力的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和龍頭企業(yè)，產(chǎn)業(yè)支撐乏力，難以提供足夠的就業(yè)崗位，很多青壯年勞動(dòng)力不得不外出擇業(yè)，一些小城鎮(zhèn)淪為“空殼鎮(zhèn)”。

4.建設(shè)管理滯后，宜居落空

鎮(zhèn)容整潔有序、生活便捷、環(huán)境優(yōu)美，是農(nóng)村人口向小城鎮(zhèn)集中的主要誘因。目前，多數(shù)小城鎮(zhèn)建設(shè)存在許多問題：管理落后，環(huán)境臟、亂、差；基本設(shè)施建設(shè)跟不上，道路、供水、排水、電力交通等公共設(shè)施不足；城鎮(zhèn)秩序混亂，亂搭亂建、占道經(jīng)營現(xiàn)象嚴(yán)重；城市功能不完善，基礎(chǔ)設(shè)施使用效率不高。這些都使得小城鎮(zhèn)缺乏對人口的吸引力。

河南小城鎮(zhèn)“空心化”問題的凸顯，不僅給其自身發(fā)展帶來損害，也給新型城鎮(zhèn)化和就近城鎮(zhèn)化建設(shè)帶來一定程度的影響，成為其發(fā)展的重大風(fēng)險(xiǎn)。第一，降低資源利用效率，造成嚴(yán)重浪費(fèi)。一方面，小城鎮(zhèn)沒有大城市的集聚效應(yīng)和較高的生產(chǎn)效率，小城鎮(zhèn)單位面積提供的國內(nèi)生產(chǎn)總值僅相當(dāng)于全國城市平均水平的1/3、200萬人以上大城市的3%。另一方面，許多小城鎮(zhèn)盲目擴(kuò)張占地，非但沒有形成產(chǎn)業(yè)和人口的積聚，反而造成優(yōu)質(zhì)耕地等土地資源的浪費(fèi)。1998年，我國小城鎮(zhèn)人均占地面積為154平方米，遠(yuǎn)超特大城市53平方米、大城市和中等城市88平方米和108平方米的占地面積。另外，人口少、規(guī)模小的小城鎮(zhèn)，對街道、商場、影劇院等公共設(shè)施的利用率也低于大中城市，背離了經(jīng)濟(jì)原則。第二，使家庭不完整、家庭關(guān)系扭曲，并可能帶來社會(huì)不穩(wěn)定。小城鎮(zhèn)的“空心化”必然帶來父子分離、夫妻分離、家人離散等現(xiàn)實(shí)問題，使留守老人、留守婦女、留守兒童權(quán)利受到侵害的可能性增加，使實(shí)際生活人口結(jié)構(gòu)性失衡，從而危害社會(huì)穩(wěn)定。第三，可能使城鎮(zhèn)化跑偏淪為“半城鎮(zhèn)化”，就近城鎮(zhèn)化落空。小城鎮(zhèn)距離農(nóng)民原居住地較近，生活成本低，便于照顧家庭，這些優(yōu)勢使得它成為當(dāng)前社會(huì)代價(jià)最小、最受農(nóng)民擁護(hù)的城鎮(zhèn)化和市民化路徑。但在青壯年農(nóng)民大量流出、剩下的大都是“三留守”人員的現(xiàn)實(shí)面前，小城鎮(zhèn)建設(shè)必將面臨主體弱化而最終走向衰落。移居小城鎮(zhèn)的農(nóng)民，不能在當(dāng)?shù)貙?shí)現(xiàn)就業(yè)和享受城鎮(zhèn)居民的公共服務(wù)權(quán)益，生產(chǎn)生活方式也難以得到根本轉(zhuǎn)變，他們既不像城里人，也不像農(nóng)村人，難以實(shí)現(xiàn)就近城鎮(zhèn)化。因此，推進(jìn)就近城鎮(zhèn)化，必須化解小城鎮(zhèn)“空心化”可能帶來的巨大風(fēng)險(xiǎn)。

二、小城鎮(zhèn)“空心化”的形成原因

小城鎮(zhèn)“空心化”的出現(xiàn)，是我國長期推行城鄉(xiāng)有別的體制機(jī)制、二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)固化和優(yōu)先發(fā)展工業(yè)與城鎮(zhèn)特別是大中城市導(dǎo)致大中小城鎮(zhèn)和城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的結(jié)果，是我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展遭遇二元體制阻滯的扭曲體現(xiàn)。

1.工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展失衡，是小城鎮(zhèn)“空心化”產(chǎn)生的直接原因

改革開放以后，國內(nèi)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，大中小城鎮(zhèn)和城鄉(xiāng)的發(fā)展起步早晚不一，發(fā)展有快有慢。大中城市起步早、發(fā)展快，農(nóng)村和小城鎮(zhèn)則起步晚、發(fā)展慢。這種工業(yè)化和城鎮(zhèn)化在城鄉(xiāng)和大中小城市的失衡發(fā)展，勢必導(dǎo)致小城鎮(zhèn)“空心化”。“空心化”現(xiàn)象最早出現(xiàn)在我國改革開放以后的廣大農(nóng)村地區(qū)，它是我國在快速推進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過程中，工業(yè)和城鎮(zhèn)單向大量吸納農(nóng)村勞動(dòng)力，而農(nóng)村主要由老人、婦女和兒童留守的必然產(chǎn)物。

小城鎮(zhèn)“空心化”是農(nóng)村“空心化”的延續(xù)，在時(shí)間上晚于農(nóng)村，但其產(chǎn)生的直接原因乃是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化大量吸納農(nóng)村勞動(dòng)力乃至小城鎮(zhèn)勞動(dòng)力的結(jié)果。部分農(nóng)村人口起初由于小城鎮(zhèn)對農(nóng)村的比較優(yōu)勢，如相對較好的生活設(shè)施和子女受教育環(huán)境等，而轉(zhuǎn)移至小城鎮(zhèn)居住生活。但是，小城鎮(zhèn)與沿海地區(qū)和大中城市相比的劣勢，尤其是有限的就業(yè)崗位和較低的工資收入，則使移居小城鎮(zhèn)的青壯年勞動(dòng)力最終選擇到沿海地區(qū)和大中城市務(wù)工。這是市場經(jīng)濟(jì)條件下生產(chǎn)要素的趨利性流動(dòng)帶給他們的強(qiáng)烈沖動(dòng)和必然選擇。大中城市戶籍門檻限制、高價(jià)住房等生活成本，使得這些青壯年家屬不能隨遷，只能留守小城鎮(zhèn)，從而使小城鎮(zhèn)形成人口“空心化”。

2.生產(chǎn)力布局和利益分配失衡是引起小城鎮(zhèn)“空心化”的內(nèi)在動(dòng)因

我國正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展和演變升級(jí)時(shí)期，不僅帶來巨大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)變革，也很容易出現(xiàn)嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)失衡和利益失衡。其中，比較明顯的就是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡問題，這既表現(xiàn)在第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展嚴(yán)重滯后、比重偏低，經(jīng)濟(jì)增長主要依靠第二產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)而第二產(chǎn)業(yè)技術(shù)含量低、技術(shù)進(jìn)步貢獻(xiàn)率低等，還體現(xiàn)在三次產(chǎn)業(yè)在東中西部三大區(qū)域和大中小城市的空間布局極不合理，中西部特別是該區(qū)域小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)普遍薄弱，缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，形成產(chǎn)業(yè)空心化。它不僅難以提供足夠的就業(yè)崗位，而且有限的工作崗位能夠帶來的工資收入也低于東部沿海和大中城市。后者較大的就業(yè)需求和較高的工資待遇對中西部地區(qū)農(nóng)村包括小城鎮(zhèn)勞動(dòng)力產(chǎn)生強(qiáng)大的吸引力，促使他們離開小城鎮(zhèn)，造成小城鎮(zhèn)的“空心化”。

3.城鄉(xiāng)二元體制和管理機(jī)制是小城鎮(zhèn)“空心化”形成的最終根源

我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)遭到二元體制機(jī)制的嚴(yán)重阻礙，從而導(dǎo)致城鄉(xiāng)失衡、大中小城鎮(zhèn)失衡、利益分配失衡等問題不斷出現(xiàn)，也造成農(nóng)村和小城鎮(zhèn)的“空心化”。一方面，相對落后、供給過剩和待遇偏低的農(nóng)村和小城鎮(zhèn)的勞動(dòng)力，流向相對發(fā)達(dá)、需求較大和待遇較高的大中城市的二、三產(chǎn)業(yè)；另一方面，在農(nóng)村和小城鎮(zhèn)勞動(dòng)力流出的同時(shí)，其家屬難以隨遷，市民化受阻。這些問題最終都根源于城鄉(xiāng)二元體制和管理機(jī)制。

第一，城鄉(xiāng)二元體制和管理機(jī)制造成發(fā)展的不平衡。我國長期推行城鄉(xiāng)有別和大中小城鎮(zhèn)有別的戶籍、就業(yè)、教育和醫(yī)療等二元制度，推行大中城市和工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的各種傾向性政策，使資金、技術(shù)等各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源和自然資源大量向大中城市集中，大中城市發(fā)展較快，而農(nóng)村和小城鎮(zhèn)則成為這種制度政策的犧牲品，發(fā)展緩慢，長期處于落后狀態(tài)。

第二，城鄉(xiāng)二元體制和管理機(jī)制導(dǎo)致大中城市居民和農(nóng)村居民權(quán)益存在極大落差，形成農(nóng)村居民向城市流動(dòng)的強(qiáng)大動(dòng)力。二元戶籍制度以及附著在其上的一系列教育、就業(yè)、住房和醫(yī)療等社會(huì)福利，使城市居民享受較農(nóng)村居民更好的待遇和更高的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)地位，這成為改革開放以后農(nóng)村勞動(dòng)力流向城鎮(zhèn)的重要拉力。同時(shí)，這也導(dǎo)致大量進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村勞動(dòng)力不能很好地融入城市社會(huì)，不能與市民共享發(fā)展成果，一定程度上阻礙了勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)之間的流動(dòng)，延緩了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。即便如此，農(nóng)民工作為城鎮(zhèn)化的重要力量，仍頑強(qiáng)地尋求向大中城市流動(dòng)，試圖突破這種不平等狀況。

第三，促進(jìn)小城鎮(zhèn)發(fā)展的政策導(dǎo)向不力。改革開放以后，為適應(yīng)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，國家積極探索和推行以城鎮(zhèn)化替代城市化的發(fā)展路徑。中央提出了“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”的城鎮(zhèn)化道路，同時(shí)大力推進(jìn)戶籍改革。從實(shí)行“放小控大”的政策導(dǎo)向，一直到目前全面放開小城市和小城鎮(zhèn)的落戶限制，其目的就是想把農(nóng)民引向小城鎮(zhèn)就業(yè)與定居，實(shí)行就地就近城鎮(zhèn)化。但是，在已經(jīng)固化的二元體制沒有根本改變和大中小城市發(fā)展存在極大反差的情況下，這一系列改革措施成效并不明顯，小城鎮(zhèn)對農(nóng)民的吸引力還很不夠，沒有完備的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，缺乏相應(yīng)的就業(yè)機(jī)會(huì)，在收入和各種公共資源上也無法與大城市相比，這些均使得農(nóng)村和小城鎮(zhèn)的大量勞動(dòng)力依然流向沿海和大中城市。

三、化解小城鎮(zhèn)“空心化”風(fēng)險(xiǎn)的思路和對策

世界各發(fā)達(dá)國家城市化進(jìn)程的一個(gè)共同特征是都起步于小城鎮(zhèn)的發(fā)展。我國新型城鎮(zhèn)化必須面對尚有數(shù)億農(nóng)村人口這一實(shí)際情況，不能貿(mào)然跨越小城鎮(zhèn)的發(fā)展階段。小城鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展，必須以治理小城鎮(zhèn)“空心化”為抓手，扎實(shí)有效推進(jìn)。

1.轉(zhuǎn)變建設(shè)理念，促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展

新型城鎮(zhèn)化和就近城鎮(zhèn)化的核心，是農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口生產(chǎn)和生活方式的現(xiàn)代化，包括就業(yè)方式、人際關(guān)系、風(fēng)俗習(xí)慣、價(jià)值觀念等方面的根本變化。小城鎮(zhèn)沒有真正實(shí)現(xiàn)這些轉(zhuǎn)變，從而導(dǎo)致了“空心化”等一系列問題。要實(shí)現(xiàn)這些轉(zhuǎn)變，必須糾正近年來小城鎮(zhèn)建設(shè)中存在的扭曲理念和不當(dāng)做法。如一些地方把城鎮(zhèn)化簡單理解為“大拆、大建”和“造城運(yùn)動(dòng)”，把城鎮(zhèn)化搞成“房地產(chǎn)化”，在產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)沒有發(fā)展的情況下，不斷規(guī)劃并上馬新城區(qū)，或人為地撤并鄉(xiāng)村并建設(shè)新社區(qū)，結(jié)果是雖然新建樓房一排排，很多農(nóng)民卻并不原意搬家，或在搬家集中居住后繼續(xù)外出務(wù)工，這都是因?yàn)樾鲁菂^(qū)其他發(fā)展不同步，沒有掙錢門路，有鎮(zhèn)無“產(chǎn)”，有鎮(zhèn)無“市”。這樣的“空城計(jì)”明顯不是“人的城鎮(zhèn)化”，而是人為的“物的城鎮(zhèn)化”。

推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和就近城鎮(zhèn)化，必須徹底轉(zhuǎn)變“以物為本”和片面追求城鎮(zhèn)化建設(shè)速度的過時(shí)觀念，樹立“以人為本”與著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的“健康城鎮(zhèn)化”的新理念，堅(jiān)持城鎮(zhèn)化建設(shè)質(zhì)與量的統(tǒng)一。應(yīng)加快小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，特別在就業(yè)以及生活功能方面，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在小城鎮(zhèn)宜業(yè)宜居，充分享受城市文明。同時(shí)，努力使小城鎮(zhèn)在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等各個(gè)方面從農(nóng)業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)向城市社會(huì)，也是小城鎮(zhèn)發(fā)展的重要內(nèi)容。

2.培育特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，強(qiáng)化小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)支撐

小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)“空心化”是人口“空心化”的直接原因，只有首先增強(qiáng)小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)功能，化解產(chǎn)業(yè)“空心化”，才能根治人口“空心化”。因此，只有走產(chǎn)業(yè)立鎮(zhèn)之路，通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展擴(kuò)大非農(nóng)就業(yè)容量，通過繁榮經(jīng)濟(jì)提高收入水平，才能對青壯年勞動(dòng)力產(chǎn)生足夠的吸引力，也才能為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口生產(chǎn)和生活方式的“雙轉(zhuǎn)變”提供支持。

小城鎮(zhèn)必須立足自身?xiàng)l件，充分挖掘和利用本地資源，因地制宜發(fā)展三次產(chǎn)業(yè)，逐漸形成各具特色的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，如工業(yè)主導(dǎo)型、農(nóng)業(yè)主導(dǎo)型、商貿(mào)主導(dǎo)型、旅游主導(dǎo)型等特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，以增強(qiáng)城鎮(zhèn)集聚效應(yīng)。第一，要切實(shí)落實(shí)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)作用。河南小城鎮(zhèn)的最大優(yōu)勢是農(nóng)業(yè)資源豐富，因此現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的優(yōu)先發(fā)展勢必成為三次產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展和小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)繁榮的重要基礎(chǔ)。要通過改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化、高效化和集約化。第二，要特別重視工業(yè)發(fā)展的主導(dǎo)作用及其對城鎮(zhèn)和就業(yè)的支撐作用。引導(dǎo)原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向小城鎮(zhèn)聚集，并通過重組和改造、體制機(jī)制和技術(shù)創(chuàng)新，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，做大做強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)；通過整合資源，引導(dǎo)資源向龍頭企業(yè)聚集，優(yōu)先發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)；努力提高特色農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)發(fā)展水平，促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就業(yè)和增收。第三，要強(qiáng)化服務(wù)業(yè)的配套支撐作用，加快發(fā)展生產(chǎn)性和生活性服務(wù)業(yè)。小城鎮(zhèn)應(yīng)有效利用其農(nóng)貿(mào)集散地優(yōu)勢，重點(diǎn)發(fā)展農(nóng)副產(chǎn)品批發(fā)市場；積極完善農(nóng)業(yè)服務(wù)業(yè)，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供便捷的產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后服務(wù)，促進(jìn)貿(mào)工農(nóng)一體化發(fā)展。

3.完善公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系，打造更加便捷、舒適的宜居小鎮(zhèn)

要增強(qiáng)小城鎮(zhèn)對農(nóng)業(yè)人口的吸引力，避免小城鎮(zhèn)“空心化”風(fēng)險(xiǎn)，必須完善小城鎮(zhèn)在居住、生活、交通、教育、醫(yī)療、文化和社會(huì)保障等方面的社會(huì)功能，打造一個(gè)比大城市更加方便、舒適的居住生活環(huán)境。第一，要圍繞提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口生產(chǎn)、生活保障能力，構(gòu)建完善的基礎(chǔ)設(shè)施體系。加大政策和國家財(cái)政資金支持力度，加快小城鎮(zhèn)交通、通信、水電氣暖等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。第二，要圍繞農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享受均等公共服務(wù)，構(gòu)建覆蓋所有常住人口的公共服務(wù)體系。要保障隨遷子女平等的義務(wù)教育權(quán)利，保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享受城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)服務(wù)與文化體育服務(wù)的權(quán)利以及城鎮(zhèn)各項(xiàng)社會(huì)保障的權(quán)利。第三，要圍繞滿足農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的住房需求，構(gòu)建多層次的住房保障體系。應(yīng)充分考慮農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的住房需求和收入水平、支付能力較低的實(shí)際，構(gòu)建能夠滿足居民需要的經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、公共租賃房等多層次的住房保障體系，并把農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入城鎮(zhèn)住房保障體系，降低廉租房和公共租賃房的申請門檻。

4.推進(jìn)小城鎮(zhèn)體制機(jī)制創(chuàng)新，破解農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“半城鎮(zhèn)化”困局

以小城鎮(zhèn)為主要載體的就近城鎮(zhèn)化，本意應(yīng)該是農(nóng)民在小城鎮(zhèn)居住、就業(yè)并且同時(shí)成為市民。但實(shí)際的情況是他們進(jìn)了城，身份還是農(nóng)民，不能享受與城鎮(zhèn)居民同樣的權(quán)利和福利保障待遇，屬于“半城鎮(zhèn)化”。治理這種“空心化”問題，必須建立與就近城鎮(zhèn)化相適應(yīng)的體制機(jī)制，破除“半城鎮(zhèn)化”。第一，深化以戶籍為代表的二元體制改革。這一改革重在消除掛鉤福利，均衡資源配置，使進(jìn)鎮(zhèn)人口均等享受基本公共服務(wù)。要建立與統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度相適應(yīng)的就業(yè)、社保、住房、教育、衛(wèi)生計(jì)生、土地及人口統(tǒng)計(jì)制度，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民平等享有公共服務(wù)和社會(huì)福利待遇。第二，改革農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，建立農(nóng)地有償流轉(zhuǎn)退出機(jī)制。逐步健全土地承包地流轉(zhuǎn)制度與機(jī)制，允許農(nóng)民本著自愿原則，依法以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，通過建立農(nóng)地退出補(bǔ)償機(jī)制，引導(dǎo)農(nóng)民與耕地脫鉤；允許農(nóng)民對其宅基地采取出讓、作價(jià)出資或入股、抵押、擔(dān)保、置換和轉(zhuǎn)讓等方式，自愿有償退出，進(jìn)行資本化運(yùn)作。以承包地、宅基地和住房等農(nóng)民主要財(cái)產(chǎn)為內(nèi)容的產(chǎn)權(quán)改革，其目的都是增強(qiáng)農(nóng)民進(jìn)城安居和市民化的能力。第三，改革鎮(zhèn)級(jí)政府管理體制，擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)。應(yīng)賦予人口規(guī)模較大的農(nóng)村重點(diǎn)小城鎮(zhèn)以縣級(jí)行政和管理權(quán)限；有關(guān)小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展的審批權(quán)限，應(yīng)完全下放；上級(jí)政府下達(dá)給小城鎮(zhèn)的建設(shè)發(fā)展項(xiàng)目、資金、土地指標(biāo)等實(shí)行單列，一步到鎮(zhèn)，減少中間環(huán)節(jié)。

注釋

①本文中小城鎮(zhèn)主要指鄉(xiāng)鎮(zhèn)包括建制鎮(zhèn)。②河南省統(tǒng)計(jì)局地調(diào)隊(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)調(diào)查處：《2015年河南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況報(bào)告》，河南省統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站，http：//www.ha.lwzb.cn/sitesources/hntj/page_pc/tjfw/tjfx/qsfx/ndfx/article71b4fc2f668c42c98c0469454c34411b.html，2015年12月10日。③⑩河南省統(tǒng)計(jì)局地調(diào)隊(duì)統(tǒng)計(jì)監(jiān)測處：《2014年河南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展報(bào)告》，河南省統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站，http：//www.ha.stats.gov.cn/sitesources/hntj/page_pc/tjfw/tjfx/qsfx/ztfx/article6dafbfcd8d6049f189a011706781bcc1.html，2014年10月9日。④王宜曉、喬家君：《河南省小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式研究》，《河南大學(xué)學(xué)報(bào)》（自然科學(xué)版）2003第2期。⑤范新安：《城鎮(zhèn)化發(fā)展中的投融資問題》，《合作經(jīng)濟(jì)與科技》2014年3月上（總第484期）。⑥鄧留獻(xiàn)、張冰：《用創(chuàng)新思路引領(lǐng)小城鎮(zhèn)建設(shè)——河南省小城鎮(zhèn)建設(shè)回顧》，《小城鎮(zhèn)建設(shè)》2005年第3期。⑦該數(shù)據(jù)根據(jù)河南省地調(diào)隊(duì)統(tǒng)計(jì)監(jiān)測處2013年和2014年河南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展報(bào)告整理。⑧張立：《新時(shí)期的“小城鎮(zhèn)、大戰(zhàn)略”》，《城市規(guī)劃學(xué)刊》2012年第1期。⑨河南省統(tǒng)計(jì)局人口處：《2013年河南人口發(fā)展報(bào)告》，河南省統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站，http：//www.ha.stats.gov.cn/hntj/tjfw/tjfx/qsfx/ndfx/webinfo/2014/04/1397722155096301.htm，2014年5月6日。朱選功：《城市化與小城鎮(zhèn)建設(shè)的利弊分析》，《理論導(dǎo)刊》2000年第4期。陸杰華、韓承明：《論小城鎮(zhèn)與我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路》，《中國特色社會(huì)主義研究》2013年第1期。

The Risk and Its Solution of Hollowing Out Among Small Towns during the Process of Urbanization without Having to Go Far in Henan Province

Yang Yunshan

Abstract：Accelerating the construction among small towns is a necessary requirement and an important carrier to promote the new urbanization and urbanization without having to go far， as well as an important way to change the stagnation of urbanization and to ease imbalance during the development of urbanization and other contradictions in Henan province. However， increasingly serious hollowing out problems have appeared during the development of small towns in Henan province， such as hollowing out of population and industry， inadequacies of agglomeration， weakness of urbanization without having to go far， and so on. This will not only reduce the efficiency of resource utilization， cause serious waste， affect the integrity of the family， distort the family relationship， may also make urbanization deviate into semi-urbanization， and become the major risk during the process of new urbanization and urbanization without having to go far. The emergence of hollowing out problems about small towns is an outcome of different system mechanisms implemented between urban and rural areas for quite a long time in China， rigid structure of dual economy society and priority to the development of industry and towns especially large-sized and medium-sized ones， this lead to imbalance between industrialization and urbanization in the development of large-sized and medium-sized towns， the imbalance between allocation of productive force and benefit distribution， also is a embodiment distorted by rapid development of industrialization and urbanization which is suffered by the block of dual system. To resolve the risk of hollowing out in the development of small towns， we must grasp the core of urbanization without having to go far， namely， people oriented urbanization， and other effective measures can we practically realize the fundamental change of production and life style of rural people who have moved to cities.

Key words：Henan province； urbanization without having to go far； small towns； rural people who have moved to cities； hollowing out