精準(zhǔn)扶貧視閾下社會(huì)救助政策的發(fā)展

李泉然

摘要：精準(zhǔn)扶貧理念的提出給新時(shí)期我國(guó)社會(huì)救助政策的發(fā)展提出了新的要求。在“十二五”時(shí)期，我國(guó)社會(huì)救助政策已逐漸邁進(jìn)了“內(nèi)涵式”建設(shè)的軌道，但在新常態(tài)下，社會(huì)救助政策的發(fā)展還將面臨更多的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。社會(huì)救助政策在精準(zhǔn)扶貧工作中的“托底性”地位，決定了當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧工作的開展應(yīng)將社會(huì)救助政策作為重點(diǎn)突破口。應(yīng)當(dāng)結(jié)合“十二五”時(shí)期社會(huì)救助政策的發(fā)展以及精準(zhǔn)扶貧的戰(zhàn)略要求重新反思社會(huì)救助政策的目標(biāo)定位問題。未來(lái)社會(huì)救助政策的發(fā)展應(yīng)從基本價(jià)值理念、宏觀福利治理和微觀實(shí)施機(jī)制三個(gè)層面予以展開。

關(guān)鍵詞：社會(huì)救助；精準(zhǔn)扶貧；目標(biāo)定位；福利治理

中圖分類號(hào)：D632.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-0751（2017）01-0065-07

《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》將實(shí)施精準(zhǔn)扶貧方略、加快貧困人口精準(zhǔn)脫貧作為今后一段時(shí)期我國(guó)貧困治理工作的一項(xiàng)重要任務(wù)。十二屆全國(guó)人大四次會(huì)議通過的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》提出推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，將貧困治理工作提高到事關(guān)2020年我國(guó)能否全面建成小康社會(huì)的戰(zhàn)略高度。在這樣的背景下，作為當(dāng)前制度化程度最高、實(shí)施范圍最廣的反貧困政策——社會(huì)救助政策，在精準(zhǔn)扶貧工作中應(yīng)當(dāng)如何界定其功能和地位，“十二五”時(shí)期這一政策的發(fā)展?fàn)顩r如何，“十三五”時(shí)期這一政策的發(fā)展又將面臨哪些風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，在精準(zhǔn)扶貧形勢(shì)下社會(huì)救助政策還需要往哪個(gè)方向進(jìn)一步深入推進(jìn)以及未來(lái)應(yīng)當(dāng)如何推進(jìn)？對(duì)這些問題的回答構(gòu)成了本文的核心內(nèi)容。

一、社會(huì)救助政策在精準(zhǔn)扶貧工作中的功能定位

當(dāng)前，我國(guó)政府層面的反貧困政策主要由經(jīng)濟(jì)政策和社會(huì)政策兩部分構(gòu)成。其中，經(jīng)濟(jì)政策主要是通過給事先認(rèn)定的貧困地區(qū)調(diào)撥專項(xiàng)扶貧資金，以扶貧項(xiàng)目開發(fā)、促進(jìn)貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等形式帶動(dòng)當(dāng)?shù)刎毨巳好撠氈赂?，促進(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)區(qū)域性脫貧的目標(biāo)；社會(huì)政策主要是政府采取制度化的方式，通過行政層級(jí)將預(yù)先劃定的救助資源直接遞送給陷入生活困境的貧困個(gè)體，以滿足和保障其基本生活需求。以最低生活保障制度為核心的社會(huì)救助政策是社會(huì)政策反貧困的主體內(nèi)容。

實(shí)現(xiàn)國(guó)家扶貧政策目標(biāo)的精準(zhǔn)定位既是經(jīng)濟(jì)政策實(shí)施貧困治理的核心環(huán)節(jié)，也是社會(huì)政策實(shí)施貧困治理的核心環(huán)節(jié)。那么當(dāng)前的精準(zhǔn)扶貧工作應(yīng)當(dāng)從經(jīng)濟(jì)政策入手還是從社會(huì)政策入手？對(duì)于這一問題的回答具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。目前，我國(guó)的扶貧項(xiàng)目類型眾多，牽涉的相關(guān)部門、責(zé)任主體繁多，各責(zé)任主體之間的關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，不同類型的扶貧項(xiàng)目的運(yùn)行機(jī)制和實(shí)施對(duì)象也有差別。因此，精準(zhǔn)扶貧是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)工程，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧需要循序漸進(jìn)。①必須找好突破口，逐步深入，才能最終實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧的目標(biāo)。

本文認(rèn)為，當(dāng)前我國(guó)的貧困治理工作應(yīng)將社會(huì)政策領(lǐng)域的精準(zhǔn)扶貧工作作為首要的突破口。第一，這是由社會(huì)政策在國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略中的功能定位決定的?！吨泄仓醒?、國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》指出，精準(zhǔn)扶貧工作的開展要實(shí)行農(nóng)村最低生活保障制度兜底脫貧。2016年《政府工作報(bào)告》提出了“社會(huì)政策要托底”的社會(huì)發(fā)展布局?？梢?，在國(guó)家整體發(fā)展戰(zhàn)略層面，社會(huì)政策被置于“托底性”地位。第二，在各類社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)不斷增多的社會(huì)情勢(shì)下，做好貧困風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防工作是解決貧困問題的最佳選擇。社會(huì)政策正是通過為各類易陷入貧困的脆弱群體提供醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、失業(yè)等社會(huì)保護(hù)，免除他們陷入貧困的風(fēng)險(xiǎn)，這一事前保護(hù)措施為貧困人群通過經(jīng)濟(jì)政策實(shí)現(xiàn)脫貧奠定了良好的基礎(chǔ)。第三，從當(dāng)前國(guó)內(nèi)的扶貧項(xiàng)目看，社會(huì)救助政策是當(dāng)前我國(guó)貧困治理項(xiàng)目中實(shí)施范圍最廣、制度化程度最高、運(yùn)行方式最為正式的反貧困政策類型。同時(shí)，社會(huì)救助政策也是貧困治理工作中的基礎(chǔ)性、直接性甚至核心性的社會(huì)政策?？梢詳嘌?，精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)在基礎(chǔ)層面上主要依賴于社會(huì)救助政策的實(shí)施成效。從國(guó)際上看，社會(huì)救助政策也是所有社會(huì)政策項(xiàng)目中對(duì)“精準(zhǔn)化定位”要求最為嚴(yán)格、最為典型的國(guó)際性社會(huì)政策項(xiàng)目。如此，在學(xué)理方面，精準(zhǔn)扶貧能夠進(jìn)一步豐富社會(huì)救助政策作為“選擇性社會(huì)政策”的理論內(nèi)涵；在實(shí)踐方面，以精準(zhǔn)扶貧理念反思社會(huì)救助政策的發(fā)展能夠更為清晰地認(rèn)識(shí)“十三五”時(shí)期我國(guó)社會(huì)救助政策發(fā)展的深化方向。

二、“十二五”時(shí)期我國(guó)社會(huì)救助政策發(fā)展主題

梳理“十二五”時(shí)期我國(guó)社會(huì)救助政策的發(fā)展變化及其特征可以發(fā)現(xiàn)，“十二五”末期我國(guó)政府和相關(guān)部門已初步改變了盲目追求救助資金投入和救助對(duì)象規(guī)模擴(kuò)張的傳統(tǒng)性政策思維模式。②這一時(shí)期是我國(guó)社會(huì)救助政策取得突破性進(jìn)展的轉(zhuǎn)折階段，表現(xiàn)在政府相關(guān)部門在關(guān)注社會(huì)救助資金投入穩(wěn)步提升、資源覆蓋面穩(wěn)妥擴(kuò)張的同時(shí)，也逐漸開始關(guān)注社會(huì)救助政策的規(guī)范化運(yùn)作、體系化建設(shè)、專業(yè)化發(fā)展以及現(xiàn)代化提升等“內(nèi)涵式”建設(shè)。“十二五”時(shí)期，我國(guó)社會(huì)救助政策的“內(nèi)涵式”建設(shè)主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面。

1.頒布《社會(huì)救助暫行辦法》，規(guī)范社會(huì)救助政策運(yùn)行機(jī)制

2014年5月，《社會(huì)救助暫行辦法》開始在全國(guó)范圍內(nèi)施行。從我國(guó)社會(huì)救助史看，該辦法第一次在國(guó)家層面以行政法規(guī)的形式建立健全我國(guó)社會(huì)救助制度體系，把以往分別制定和實(shí)施的各類社會(huì)救助項(xiàng)目整合進(jìn)統(tǒng)一的社會(huì)救助體系框架內(nèi)，形成了最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、臨時(shí)救助等八項(xiàng)制度以及社會(huì)力量參與，這是我國(guó)第一次以法律制度形式明確社會(huì)救助制度體系的內(nèi)容，是我國(guó)統(tǒng)籌構(gòu)建社會(huì)救助制度體系的標(biāo)志。雖然該辦法還存在著法律位階過低等不足，但它表明“十二五”時(shí)期我國(guó)政府已開始關(guān)注社會(huì)救助政策的“內(nèi)涵式”建設(shè)，建立法治化、規(guī)范化的社會(huì)救助政策運(yùn)行機(jī)制已成為我國(guó)社會(huì)救助政策發(fā)展的重要內(nèi)容。

2.健全社會(huì)救助政策項(xiàng)目，全面完善社會(huì)救助政策體系

2014年，根據(jù)形勢(shì)發(fā)展需要，國(guó)家在原有社會(huì)救助政策體系的基礎(chǔ)上又出臺(tái)了一系列新的社會(huì)救助政策，社會(huì)救助政策的項(xiàng)目?jī)?nèi)容更加精細(xì)化、全面化，“以人為本”的人文關(guān)懷色彩更加濃厚。2014年10月，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于全面建立臨時(shí)救助制度的通知》部署在全國(guó)范圍內(nèi)全面建立臨時(shí)救助制度，提出對(duì)遭遇突發(fā)事件、意外傷害、重大疾病或其他特殊原因?qū)е律钕萑肜Ь?，其他社?huì)救助暫時(shí)無(wú)法覆蓋或救助之后基本生活仍有嚴(yán)重困難的家庭或個(gè)人給予應(yīng)急性、過渡性救助。該通知填補(bǔ)了我國(guó)社會(huì)救助體系的空白，發(fā)揮了重要的救急難功能，對(duì)我國(guó)最低生活保障制度形成重要補(bǔ)充。此外，《社會(huì)救助暫行辦法》還第一次以法律形式正式明確了我國(guó)政府及各相關(guān)部門所負(fù)有的醫(yī)療救助、教育救助、住房救助以及就業(yè)救助的責(zé)任。在當(dāng)前形勢(shì)下，醫(yī)療、教育、住房以及就業(yè)等重要社會(huì)救助項(xiàng)目的制定和實(shí)施對(duì)于全面保障和解決貧困群體的基本生活具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

在“十二五”期間，我國(guó)政府下大氣力補(bǔ)全了社會(huì)救助政策項(xiàng)目，社會(huì)救助政策體系化、系統(tǒng)化建設(shè)趨勢(shì)明顯。我國(guó)社會(huì)救助項(xiàng)目由零散化發(fā)展向體系化邁進(jìn)是“十二五”時(shí)期我國(guó)社會(huì)救助政策發(fā)展的重要特征，也是體現(xiàn)我國(guó)社會(huì)救助政策轉(zhuǎn)向“內(nèi)涵式”發(fā)展的重要依據(jù)。

3.引入專業(yè)社會(huì)工作，強(qiáng)化社會(huì)救助政策的專業(yè)化建設(shè)

2013年9月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于政府購(gòu)買社會(huì)力量服務(wù)的指導(dǎo)意見》，為社會(huì)救助領(lǐng)域引入社會(huì)組織參與社會(huì)救助工作奠定了政策基礎(chǔ)。2015年5月，民政部、財(cái)政部共同印發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)社會(huì)救助領(lǐng)域社會(huì)工作發(fā)展的意見》，提出建立健全社會(huì)工作服務(wù)需求發(fā)現(xiàn)報(bào)告機(jī)制、服務(wù)承接機(jī)制、服務(wù)轉(zhuǎn)介機(jī)制。上述意見對(duì)支持社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)和社會(huì)工作者參與救助對(duì)象家庭狀況調(diào)查評(píng)估、建檔訪視、服務(wù)需求分析等具體的社會(huì)救助管理與服務(wù)事務(wù)進(jìn)行規(guī)范，使救助對(duì)象的實(shí)際需求得到了客觀評(píng)估和及時(shí)響應(yīng)，也為有針對(duì)性地實(shí)施社會(huì)救助提供了科學(xué)依據(jù)。

引入專業(yè)社會(huì)工作，將社會(huì)工作人才充實(shí)到社會(huì)救助隊(duì)伍中，有助于提升社會(huì)救助人員的專業(yè)化水平、促進(jìn)社會(huì)救助工作的科學(xué)化發(fā)展。社會(huì)救助領(lǐng)域社會(huì)工作人才隊(duì)伍的引進(jìn)政策是“十二五”時(shí)期我國(guó)社會(huì)救助政策不斷走向?qū)I(yè)化、科學(xué)化發(fā)展軌道的重要標(biāo)志，同時(shí)也體現(xiàn)了“內(nèi)涵式”建設(shè)是“十二五”時(shí)期我國(guó)社會(huì)救助政策發(fā)展的重要主題。

4.推廣應(yīng)用現(xiàn)代化信息系統(tǒng)，提升社會(huì)救助政策的現(xiàn)代化水平

第一，《社會(huì)救助暫行辦法》以法律形式規(guī)定了縣級(jí)人民政府要建立社會(huì)救助信息管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助信息的資源共享。第二，民政部相繼出臺(tái)了《民政部關(guān)于居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)信息系統(tǒng)建設(shè)的指導(dǎo)意見》《民政部、中國(guó)銀監(jiān)會(huì)關(guān)于銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)協(xié)助開展社會(huì)救助家庭存款等金融資產(chǎn)信息查詢工作的通知》《民政部關(guān)于加快推廣應(yīng)用全國(guó)最低生活保障信息系統(tǒng)的通知》三個(gè)重要文件。這三個(gè)文件的出臺(tái)為促進(jìn)社會(huì)救助信息管理系統(tǒng)建設(shè)奠定了良好基礎(chǔ)。第三，2015年3月，民政部聯(lián)合國(guó)家統(tǒng)計(jì)局印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村最低生活保障申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查工作的意見》，進(jìn)一步明確了農(nóng)村低保申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查工作的目標(biāo)任務(wù)、基本原則、核查范圍、核查方式等，提出健全農(nóng)村低保申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查指標(biāo)體系以及家庭收入和財(cái)產(chǎn)的具體核算方法，填補(bǔ)了中央層面在農(nóng)村低保申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查方面的政策空白。

社會(huì)救助信息化建設(shè)相關(guān)文件的專門性、密集化制定在我國(guó)社會(huì)救助政策發(fā)展中是前所未有的，它表明政府部門及相關(guān)機(jī)構(gòu)已清醒地認(rèn)識(shí)到社會(huì)救助政策的現(xiàn)代化、信息化建設(shè)對(duì)于提升社會(huì)救助效率、提高社會(huì)救助質(zhì)量的重要意義。

總之，“十二五”時(shí)期我國(guó)社會(huì)救助政策的發(fā)展已開始踏上“內(nèi)涵式”發(fā)展之路，多項(xiàng)救助政策的實(shí)施開創(chuàng)了我國(guó)社會(huì)救助政策發(fā)展的新篇章。這一“內(nèi)涵式”發(fā)展成就在為“十三五”時(shí)期我國(guó)社會(huì)救助政策發(fā)展奠定良好基礎(chǔ)的同時(shí)，也為我國(guó)社會(huì)救助政策制度的運(yùn)行帶來(lái)了一定的挑戰(zhàn)。

三、“十三五”時(shí)期我國(guó)社會(huì)救助政策運(yùn)行

面臨的風(fēng)險(xiǎn)及挑戰(zhàn)“十三五規(guī)劃綱要”指出，“十三五”時(shí)期是我國(guó)全面建成小康社會(huì)的決勝階段。在這一背景下，回顧“十二五”時(shí)期我國(guó)社會(huì)救助政策的發(fā)展，分析“十三五”時(shí)期我國(guó)社會(huì)救助政策深入、持續(xù)運(yùn)行所面臨的風(fēng)險(xiǎn)及挑戰(zhàn)，對(duì)于定位全面建成小康社會(huì)征程中社會(huì)救助政策的工作重心具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1.救助范圍急劇擴(kuò)張將給社會(huì)救助政策后續(xù)的良性運(yùn)行造成一定壓力

“十二五”時(shí)期我國(guó)的社會(huì)救助政策項(xiàng)目在原有的最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助等三大救助項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，又增加了醫(yī)療救助、住房救助、教育救助、就業(yè)救助和臨時(shí)救助等五大項(xiàng)目。救助范圍涵蓋了貧困群體的基本收入、醫(yī)療、住房、教育、就業(yè)等不同方面的需求，這就使社會(huì)救助政策演變成為一個(gè)針對(duì)特定弱勢(shì)群體的小型社會(huì)政策體系。這種全方位的救助在為弱勢(shì)群體提供更為全面的社會(huì)保護(hù)的同時(shí)，也給這一新型社會(huì)救助政策的前期運(yùn)行帶來(lái)一定的壓力。

這種壓力首先表現(xiàn)在救助資金供給層面。全方位社會(huì)救助政策體系的建立必然要求政府在后續(xù)的政策運(yùn)行中投入更多的福利資源，以滿足不同類型救助對(duì)象的救助需求。在醫(yī)療、住房、教育、臨時(shí)救助等專項(xiàng)救助項(xiàng)目設(shè)立后，政策目標(biāo)對(duì)象會(huì)發(fā)生怎樣的變化，新增的救助需求如何，怎樣滿足新增的救助需求？這些未知問題都給未來(lái)政府救助資源的供給形成了難以估量的壓力。其次，醫(yī)療、住房、教育、就業(yè)等救助項(xiàng)目的實(shí)施除需要民政部門負(fù)責(zé)外，還需要衛(wèi)生、住建、教育、人社等相關(guān)部門的積極配合才能順利實(shí)施。因此，在實(shí)施社會(huì)救助的過程中，如何界定各部門的職責(zé)，如何協(xié)調(diào)眾多部門之間的救助行動(dòng)？這些“老大難”問題同樣給“十三五”時(shí)期社會(huì)救助政策的良性運(yùn)行增添了未知數(shù)。最后，社會(huì)救助屬于選擇性社會(huì)政策的范疇，政策運(yùn)行的核心環(huán)節(jié)是受助對(duì)象的資格認(rèn)定。這在以往救助政策的運(yùn)行過程中就是一個(gè)十分突出且非常棘手的問題。那么，這一在傳統(tǒng)社會(huì)救助政策運(yùn)行過程中尚未得到有效解決的問題，如何保證其在新型社會(huì)救助政策體系運(yùn)作過程中得到解決呢？可以說(shuō)，社會(huì)救助對(duì)象的精準(zhǔn)定位問題同樣挑戰(zhàn)著“十三五”時(shí)期社會(huì)救助政策的可持續(xù)發(fā)展。總之，激增的社會(huì)開支、繁多的部門參與以及救助對(duì)象的精準(zhǔn)定位，都給“十三五”時(shí)期社會(huì)救助政策的良性運(yùn)行和可持續(xù)發(fā)展形成了一定的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。

2.社會(huì)轉(zhuǎn)型期風(fēng)險(xiǎn)類型、人群變化對(duì)社會(huì)救助政策的風(fēng)險(xiǎn)防護(hù)功能提出更高要求

在農(nóng)業(yè)社會(huì)，人們所面臨的風(fēng)險(xiǎn)主要是疾病、自然災(zāi)害等。到了工業(yè)社會(huì)，隨著工業(yè)化、城市化的推進(jìn)，人們所面臨的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)已擴(kuò)展到勞動(dòng)力市場(chǎng)領(lǐng)域，包括失業(yè)、工傷、收入貧困等與勞動(dòng)力市場(chǎng)相關(guān)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)的劇烈變遷，后工業(yè)時(shí)代把人類引向了一個(gè)無(wú)法預(yù)知的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，不僅勞動(dòng)力市場(chǎng)領(lǐng)域發(fā)生了重大變化，而且社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)開始侵入到勞動(dòng)者的私人家庭生活領(lǐng)域。③就業(yè)方式的非標(biāo)準(zhǔn)化、勞動(dòng)技能的高標(biāo)準(zhǔn)化降低了人們工作收入的穩(wěn)定性。異地就業(yè)模式、雙職工就業(yè)狀態(tài)以及家庭規(guī)模的小型化不斷消解著家庭傳統(tǒng)的社會(huì)保護(hù)功能。當(dāng)前，我國(guó)雖然處于由農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)過渡的轉(zhuǎn)型時(shí)期，但社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)呈現(xiàn)超前性、多元化、復(fù)雜性以及難以預(yù)期的特點(diǎn)。社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)類型及特征發(fā)生的深刻變化給未來(lái)社會(huì)救助政策形成的壓力和挑戰(zhàn)將是前所未有的。

從風(fēng)險(xiǎn)人群看，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、人口老齡化以及人口流動(dòng)的社會(huì)發(fā)展形勢(shì)，都將使風(fēng)險(xiǎn)人群規(guī)模增大、風(fēng)險(xiǎn)問題加重。在養(yǎng)老方面，全國(guó)老齡辦發(fā)布的《中國(guó)人口老齡化發(fā)展趨勢(shì)預(yù)測(cè)研究報(bào)告》顯示，到2020年，我國(guó)老年人口將達(dá)到2.48億人，老齡化水平將達(dá)到17.17%，其中，80歲及以上老年人口將占老年人口的12.37%。在兒童方面，全國(guó)婦聯(lián)發(fā)布的《我國(guó)農(nóng)村留守兒童狀況研究報(bào)告》顯示，全國(guó)約有農(nóng)村留守兒童6102.55萬(wàn)人，占農(nóng)村兒童的37.7%，占全國(guó)兒童的21.88%。同時(shí)，有調(diào)查表明，留守兒童和流動(dòng)兒童已成為當(dāng)前被拐的高危人群。④此外，留守婦女、農(nóng)民工、失地農(nóng)民等數(shù)量龐大的弱勢(shì)群體都面臨著不同程度的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

如何防范不斷加劇的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，為弱勢(shì)人群提供社會(huì)救助政策范圍內(nèi)的社會(huì)保護(hù)，對(duì)“十三五”時(shí)期社會(huì)救助政策的發(fā)展將是一個(gè)十分艱巨的課題。

3.經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的常態(tài)化發(fā)展趨勢(shì)需要社會(huì)救助政策充分發(fā)揮自身的兜底功能

“經(jīng)濟(jì)新常態(tài)”已被認(rèn)為是“十三五”時(shí)期我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基本特征。這一概念的內(nèi)涵是：第一，經(jīng)濟(jì)增速放緩意味著企業(yè)用工需求減少，“就業(yè)難”將導(dǎo)致部分待就業(yè)人群難以順利進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)獲取生存收入。第二，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)將淘汰部分非技術(shù)崗位工人，農(nóng)民工等弱勢(shì)群體失業(yè)問題叢生。第三，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力由粗放投入轉(zhuǎn)向技術(shù)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，同樣會(huì)將大量農(nóng)民工群體推向日趨縮小的次級(jí)勞動(dòng)力市場(chǎng)，失業(yè)問題將會(huì)進(jìn)一步惡化，弱勢(shì)群體的基本生存問題將會(huì)更加突出。⑤

在這一經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)下，社會(huì)成員特別是社會(huì)弱勢(shì)群體落入貧困陷阱的風(fēng)險(xiǎn)概率將大大增加。如何充分發(fā)揮社會(huì)救助政策的“兜底”功能，為社會(huì)成員提供基本的社會(huì)保護(hù)，防止他們?yōu)l臨貧困的危險(xiǎn)境地，是今后一段時(shí)期社會(huì)救助政策發(fā)展中必須面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問題。

四、“十三五”時(shí)期我國(guó)社會(huì)救助政策發(fā)展的方向

應(yīng)對(duì)“十三五”時(shí)期社會(huì)救助政策所面臨的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，需要對(duì)社會(huì)救助政策“內(nèi)涵式”建設(shè)的發(fā)展方向進(jìn)行新的定位。作為選擇性社會(huì)政策的典型代表，社會(huì)救助政策在實(shí)施過程中的核心目標(biāo)是將社會(huì)救助資源精準(zhǔn)地遞送給政策的既定目標(biāo)群體，這一實(shí)施環(huán)節(jié)被稱為社會(huì)政策的目標(biāo)定位。它被廣泛理解為社會(huì)福利支出目標(biāo)指向的一種方式，并有廣義、狹義之分。廣義上它是指某一政策項(xiàng)目與相關(guān)受益對(duì)象的確定，即政策既定目標(biāo)群體的確定。在這個(gè)意義上，目標(biāo)定位貫穿于所有的社會(huì)政策過程之中，即任何社會(huì)政策在制定之初，都要預(yù)先確定其政策潛在的目標(biāo)對(duì)象。狹義層面的目標(biāo)定位僅局限于選擇性社會(huì)政策的具體實(shí)施環(huán)節(jié)，主要以貧困程度作為認(rèn)定某一福利申請(qǐng)對(duì)象是否具備享受福利資格。⑥在這一層面，社會(huì)政策進(jìn)行目標(biāo)定位的具體技術(shù)性操作手段通常是家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查，指在社會(huì)救助領(lǐng)域相關(guān)機(jī)構(gòu)運(yùn)用一定的方法、根據(jù)特定的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)申請(qǐng)者及其家庭所開展的有關(guān)收入、財(cái)產(chǎn)以及生活支出等方面進(jìn)行全面審查的程序，其目的是為社會(huì)救助決策提供依據(jù)，其實(shí)質(zhì)是對(duì)救助對(duì)象進(jìn)行資格認(rèn)定的目標(biāo)定位的過程⑦。由此，從社會(huì)政策的學(xué)科視角看，當(dāng)前政府所強(qiáng)調(diào)的社會(huì)政策領(lǐng)域的精準(zhǔn)扶貧實(shí)質(zhì)上就是社會(huì)救助政策的目標(biāo)定位問題，即如何將社會(huì)救助資源精準(zhǔn)地導(dǎo)向貧困群體，以充分發(fā)揮救助資源的效用。社會(huì)救助政策的目標(biāo)定位對(duì)于社會(huì)救助政策的可持續(xù)運(yùn)行和良性發(fā)展至關(guān)重要，特別是在當(dāng)前社會(huì)救助項(xiàng)目空前擴(kuò)展的狀況下，化解未來(lái)一段時(shí)期社會(huì)救助政策可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，從社會(huì)救助政策的目標(biāo)定位層面實(shí)施“內(nèi)涵式”建設(shè)，通過反思及謀劃社會(huì)救助政策的目標(biāo)定位，將有限的社會(huì)救助資源精準(zhǔn)遞送至政策既定目標(biāo)群體，是“十三五”時(shí)期我國(guó)社會(huì)救助政策自身實(shí)現(xiàn)可持續(xù)運(yùn)行和良性發(fā)展的重要保障，也是社會(huì)救助政策真正發(fā)揮其救助功效和兜底功能的制度基礎(chǔ)。當(dāng)前，精準(zhǔn)扶貧的貧困治理理念的提出，為社會(huì)救助政策目標(biāo)定位機(jī)制創(chuàng)造了前所未有的發(fā)展時(shí)機(jī)。同時(shí)，“十二五”時(shí)期我國(guó)社會(huì)救助政策的改革與發(fā)展，需要我們重新反思我國(guó)社會(huì)救助政策的目標(biāo)定位問題。

1.反思不同救助項(xiàng)目的既定目標(biāo)對(duì)象

在《社會(huì)救助暫行辦法》頒布之前，我國(guó)社會(huì)救助政策項(xiàng)目主要有低保、五保和災(zāi)民救助，其中五保和災(zāi)民救助項(xiàng)目的救助對(duì)象屬性較為明確，低保政策則承擔(dān)著收入、疾病、住房等各種類型的貧困救助，其政策救助對(duì)象較為寬泛。該辦法在原有基礎(chǔ)上增加了醫(yī)療救助、住房救助、教育救助、就業(yè)救助和臨時(shí)救助，這意味著低保政策原來(lái)涵蓋的部分目標(biāo)對(duì)象需要轉(zhuǎn)移到其他新增的救助項(xiàng)目之中。同時(shí)，社會(huì)救助項(xiàng)目和社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目還存在重合的部分。在這種情況下，重新反思不同救助政策項(xiàng)目之間的關(guān)系，重新界定不同救助政策項(xiàng)目的既定目標(biāo)對(duì)象具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

2.重新定義實(shí)踐中社會(huì)救助對(duì)象的具體識(shí)別

從中央政府及相關(guān)部門頒布的文件看，社會(huì)救助政策目標(biāo)定位的重要性在“十二五”末期受到了前所未有的重視。但這還只是一個(gè)起步階段，因?yàn)樵诖酥?，社?huì)救助對(duì)象的具體識(shí)別并沒有受到應(yīng)有的重視，存在一系列的頑疾。在精準(zhǔn)扶貧形勢(shì)下，“十三五”時(shí)期必須高度重視社會(huì)救助對(duì)象的具體定位和識(shí)別問題。如上所述，社會(huì)救助政策的目標(biāo)定位是社會(huì)救助政策運(yùn)行的核心環(huán)節(jié)，關(guān)系到社會(huì)救助資源能否精準(zhǔn)地導(dǎo)向社會(huì)救助政策既定的目標(biāo)對(duì)象、實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助的扶貧目標(biāo)。

3.區(qū)分救助對(duì)象勞動(dòng)能力狀況，統(tǒng)籌考慮社會(huì)救助與就業(yè)促進(jìn)

有無(wú)勞動(dòng)能力及勞動(dòng)能力狀況始終是西方發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)救助政策目標(biāo)定位過程中考察的重要內(nèi)容。其社會(huì)救助政策的基本目標(biāo)是促進(jìn)有勞動(dòng)能力的個(gè)體重返勞動(dòng)力市場(chǎng)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)自立。因此，其社會(huì)救助理念包涵了發(fā)展性理念。我國(guó)社會(huì)救助的目標(biāo)定位同樣需要樹立發(fā)展性理念，對(duì)有勞動(dòng)能力的青壯年享受福利救助的時(shí)限及水平作出嚴(yán)格規(guī)定，避免產(chǎn)生福利依賴，以促進(jìn)其個(gè)人就業(yè)作為救助的主要目標(biāo)。

五、精準(zhǔn)扶貧形勢(shì)下我國(guó)社會(huì)救助政策發(fā)展前瞻

1.社會(huì)公平取向的救助理念應(yīng)成為“十三五”時(shí)期基層社會(huì)救助政策改革發(fā)展的根本價(jià)值追求

21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)社會(huì)救助建設(shè)的理念逐漸拋棄了社會(huì)控制的工具性價(jià)值取向，轉(zhuǎn)向了社會(huì)公平的目的性價(jià)值取向；但在地方層面，社會(huì)救助政策的發(fā)展依然呈現(xiàn)出為區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)服務(wù)以及強(qiáng)力維護(hù)地方社會(huì)穩(wěn)定的工具性特點(diǎn)。⑧為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地方穩(wěn)定服務(wù)的社會(huì)控制理念在一定程度上還主導(dǎo)著地方社會(huì)救助政策的發(fā)展。當(dāng)前，基層低保政策執(zhí)行中發(fā)生的信訪保、征地保等扭曲保障現(xiàn)象一定程度上說(shuō)明中央層面所確立的社會(huì)公平取向的社會(huì)救助理念在基層并沒有得到積極履行和貫徹。

在中央政府確立的公平取向的社會(huì)救助理念難以轉(zhuǎn)化為基層政府實(shí)際政策行動(dòng)的情況下，社會(huì)救助政策將很難發(fā)揮其精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的政策效能。另外，當(dāng)前我國(guó)社會(huì)救助政策的具體運(yùn)行和管理工作主要由地方縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)。因此，社會(huì)救助理念轉(zhuǎn)變的核心主體是地方政府。只有地方政府以維護(hù)社會(huì)公平作為社會(huì)救助的根本理念，把維護(hù)社會(huì)公平貫穿于社會(huì)救助政策實(shí)施的全過程，從根本上樹立“以人為本”的社會(huì)救助理念，最終實(shí)現(xiàn)地方政府社會(huì)救助理念與中央政府救助理念的同步性，才能真正使社會(huì)救助政策實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)化目標(biāo)定位。

社會(huì)救助政策的根本目標(biāo)是解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的社會(huì)不平等，追求公平性是社會(huì)救助政策的核心要旨。實(shí)施社會(huì)救助政策、維護(hù)弱勢(shì)人群的基本生存權(quán)利、減少社會(huì)不公，是避免社會(huì)沖突、達(dá)到社會(huì)長(zhǎng)久穩(wěn)定的根本舉措?；谶@一政策原理，“十三五”時(shí)期我國(guó)社會(huì)救助政策實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)化目標(biāo)定位的關(guān)鍵在于地方社會(huì)救助理念的轉(zhuǎn)變。要實(shí)現(xiàn)地方社會(huì)救助理念由社會(huì)控制向社會(huì)公平轉(zhuǎn)變，需要中央和地方政府重新審視政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)建設(shè)之間的關(guān)系，更需要自上而下的官員考核體制機(jī)制的重構(gòu)。

2.深化宏觀層面的福利治理改革是社會(huì)救助政策進(jìn)行精準(zhǔn)化目標(biāo)定位的制度基礎(chǔ)

從社會(huì)政策的演進(jìn)歷程看，福利治理貫穿于西方社會(huì)政策發(fā)展過程始終。在某種程度上，西方社會(huì)政策發(fā)展的歷史實(shí)質(zhì)上就是一部福利治理史。⑨所謂福利治理，廣義上指在社會(huì)福利領(lǐng)域，國(guó)家對(duì)社會(huì)政策資源籌集、政策設(shè)計(jì)、福利輸送、法律規(guī)范、目標(biāo)定位等各個(gè)政策環(huán)節(jié)展開的一系列規(guī)劃、部署、調(diào)控、更新和改進(jìn)戰(zhàn)略，其根本目標(biāo)是在保證經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行的前提下實(shí)現(xiàn)全體社會(huì)成員公平享受經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的成果，最終達(dá)致社會(huì)的良性運(yùn)行和協(xié)調(diào)發(fā)展；狹義上的福利治理則專指選擇性社會(huì)政策的目標(biāo)定位，即如何保證社會(huì)福利資源精準(zhǔn)遞送至政策既定對(duì)象手中，以保證福利資源充分發(fā)揮其救助效用。從社會(huì)政策的發(fā)端看，英國(guó)伊麗莎白《濟(jì)貧法》、慈善組織會(huì)社等均采用目標(biāo)定位的方式，通過派遣友好訪問員考察福利申請(qǐng)對(duì)象家庭經(jīng)濟(jì)狀況，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行資源分配。因此，在社會(huì)政策初創(chuàng)時(shí)期，狹義上的福利治理實(shí)踐也隨之展開。而到了福利國(guó)家時(shí)代，英國(guó)《貝弗里奇報(bào)告》則從頂層對(duì)英國(guó)社會(huì)福利的發(fā)展進(jìn)行了整體的規(guī)劃和部署，包括資源的籌集、政策的具體設(shè)計(jì)、福利的輸送網(wǎng)絡(luò)以及具體的目標(biāo)定位措施等。20世紀(jì)70年代隨著福利國(guó)家危機(jī)的到來(lái)，西方福利國(guó)家在新公共管理主義指導(dǎo)下，又采取了一系列新的福利治理行動(dòng)，通過引入市場(chǎng)機(jī)制、采取福利多元化等福利改革和調(diào)控措施，化解福利危機(jī)。20世紀(jì)90年代，在“第三條道路”的指引下，西方國(guó)家又進(jìn)一步更新了福利治理行動(dòng)，將“就業(yè)審查”納入目標(biāo)定位的重要范疇，促進(jìn)就業(yè)以及個(gè)人自立成為福利治理的重要內(nèi)容。福利治理貫穿于整個(gè)社會(huì)政策發(fā)展過程，主導(dǎo)著社會(huì)政策的具體運(yùn)作，對(duì)于社會(huì)政策的發(fā)展具有監(jiān)控功能。

但在當(dāng)前，我國(guó)還沒有形成一個(gè)整體性的福利治理模式，這與我國(guó)社會(huì)政策項(xiàng)目不斷健全、覆蓋面不斷擴(kuò)展、福利標(biāo)準(zhǔn)不斷提升的現(xiàn)實(shí)是不相適應(yīng)的，即福利治理滯后于社會(huì)政策的發(fā)展步伐。從資源籌集上看，政府資源、公益慈善資源、市場(chǎng)資源、社區(qū)資源和家庭資源各自為政、各行其是，特別是政府資源和第三方公益慈善資源還沒有得到有效整合；從政策設(shè)計(jì)看，我國(guó)還沒有制定出一個(gè)整體性的、具有總綱意義的社會(huì)政策發(fā)展綱要；從福利輸送看，不僅體制內(nèi)和體制外福利輸送存在著分割運(yùn)行的狀況，體制內(nèi)民政、人社、衛(wèi)生等相關(guān)部門同樣存在著各自為政、福利資源分散化輸送的狀況；從法律規(guī)范看，當(dāng)前社會(huì)政策的法律位階過低，社會(huì)救助政策、最低生活保障等基本社會(huì)保障政策仍然停留在國(guó)務(wù)院辦法、條例層面，法律效力低下，難以對(duì)福利違法行為構(gòu)成威懾和制裁。正是基于這一宏觀層面的福利治理狀況，狹義上的福利治理——社會(huì)救助政策的目標(biāo)定位難以規(guī)范、科學(xué)、有效運(yùn)行，嚴(yán)重制約著社會(huì)救助政策實(shí)施精準(zhǔn)化的目標(biāo)定位。

因此，“十三五”時(shí)期，必須將社會(huì)救助政策目標(biāo)定位放置于更為宏觀的、整體性的福利治理模式之中進(jìn)行戰(zhàn)略定位，把整體性的福利治理模式改革與創(chuàng)新作為社會(huì)救助政策精準(zhǔn)化目標(biāo)定位的制度基礎(chǔ)，掃除社會(huì)救助政策實(shí)施精準(zhǔn)化目標(biāo)定位的體制、機(jī)制等制度障礙，是社會(huì)救助政策進(jìn)行精準(zhǔn)化目標(biāo)定位的制度基礎(chǔ)。

3.構(gòu)建現(xiàn)代化的目標(biāo)定位機(jī)制是社會(huì)救助政策進(jìn)行精準(zhǔn)化目標(biāo)定位的內(nèi)在要求

“十三五”時(shí)期，社會(huì)救助政策的發(fā)展還需要從社會(huì)救助政策內(nèi)部實(shí)施微觀上的福利治理改革與創(chuàng)新，構(gòu)建現(xiàn)代化的社會(huì)救助政策目標(biāo)定位機(jī)制。

結(jié)合社會(huì)政策學(xué)科視角以及發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體救助經(jīng)驗(yàn)，現(xiàn)代化的社會(huì)政策目標(biāo)定位機(jī)制具有法治化、專業(yè)化、信息化、程序化和本土化五大顯著特征。⑩所謂法治化，即是將社會(huì)救助政策發(fā)展全面納入法治軌道。英國(guó)《濟(jì)貧法》一開始就將貧民救助納入法律規(guī)范的范圍，我國(guó)香港地區(qū)“綜援法”十分重視對(duì)福利欺詐行為的監(jiān)督懲治，從而大大提升了救助的精準(zhǔn)性。所謂專業(yè)化，即是將社會(huì)救助政策目標(biāo)定位看作是專業(yè)行為，需要專業(yè)化隊(duì)伍進(jìn)行操作。西方早期的慈善組織會(huì)社便是派遣以社會(huì)工作者為雛形的友好訪問員對(duì)救助申請(qǐng)對(duì)象進(jìn)行家庭經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查。隨著我國(guó)社會(huì)工作的蓬勃發(fā)展以及《關(guān)于加快推進(jìn)社會(huì)救助領(lǐng)域社會(huì)工作發(fā)展的意見》等相關(guān)法規(guī)的出臺(tái)，在社會(huì)救助領(lǐng)域引入專業(yè)化的社會(huì)工作等非利益相關(guān)的第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行目標(biāo)定位，能夠大大提升目標(biāo)定位的科學(xué)性和精準(zhǔn)性。所謂信息化，即是指社會(huì)救助政策的目標(biāo)定位應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，以現(xiàn)代化信息技術(shù)為依托，通過建立居民家庭綜合經(jīng)濟(jì)信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)對(duì)救助申請(qǐng)對(duì)象家庭信息的便捷獲取和實(shí)時(shí)追蹤，從而提高目標(biāo)定位的效率，降低政策成本。日本在20世紀(jì)90年代便開始利用計(jì)算機(jī)系統(tǒng)建立家計(jì)調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)救助對(duì)象資料的有效存儲(chǔ)和快速提取，并通過計(jì)算機(jī)實(shí)現(xiàn)了對(duì)被調(diào)查者的經(jīng)濟(jì)信息跟蹤。隨著“十二五”時(shí)期《民政部關(guān)于居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)信息系統(tǒng)建設(shè)的指導(dǎo)意見》等相關(guān)文件的出臺(tái)，“十三五”時(shí)期各地應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身情況，切實(shí)建立部門聯(lián)動(dòng)、信息共享的社會(huì)救助平臺(tái)。所謂程序化，是指社會(huì)救助政策的目標(biāo)定位應(yīng)按照一定的定位程序?qū)嵭胁煌亩ㄎ环绞?。以新西蘭為例，他們?cè)谠缙诘纳鐣?huì)救助中就實(shí)行了程序化的目標(biāo)定位策略。第一道程序是類別定位，即根據(jù)救助對(duì)象的社會(huì)屬性（年齡、性別、健康、家庭成員狀況等）確定其貧困狀況和類型；第二道程序是財(cái)產(chǎn)定位，即根據(jù)申請(qǐng)對(duì)象的儲(chǔ)蓄、財(cái)產(chǎn)、家庭收入等確定貧困程度；第三道程序是需求定位，是指在上述基礎(chǔ)上詳細(xì)調(diào)查申請(qǐng)對(duì)象的特殊境遇，包括詳細(xì)的家庭開支類型及大小，進(jìn)而實(shí)施更為精準(zhǔn)的救助。所謂本土化，指社會(huì)救助還要結(jié)合本土的歷史傳統(tǒng)進(jìn)行目標(biāo)定位。作為深受儒家文化浸染的日韓兩國(guó)，其社會(huì)救助政策的目標(biāo)定位一直都強(qiáng)調(diào)家庭贍養(yǎng)的重要性。日本于1950年頒布的“新生活保護(hù)法”規(guī)定家庭扶助是貧困救助的前置條件，注重對(duì)申請(qǐng)人的家庭贍養(yǎng)成員進(jìn)行核查。韓國(guó)低保則規(guī)定有贍養(yǎng)義務(wù)人且有贍養(yǎng)能力的家庭不被納入救助范圍。因此，我國(guó)社會(huì)救助政策的目標(biāo)定位在借鑒西方先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，同樣需要反思自身的文化傳統(tǒng)，實(shí)施具有本土特色的社會(huì)政策目標(biāo)定位。