粵港政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)模式比較

曾令發(fā)+楊愛(ài)平

[摘 要]上世紀(jì)70年代的結(jié)社革命使社會(huì)組織參與公共事務(wù)的意愿不斷增強(qiáng)，而新公共管理運(yùn)動(dòng)則為社會(huì)組織參與公共治理提供廣闊的空間。作為發(fā)達(dá)地區(qū)的香港已經(jīng)形成較為成熟的政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的模式，并成為廣東省學(xué)習(xí)的對(duì)象。本文通過(guò)比較廣東省與香港政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的流程、機(jī)制、資金以及相關(guān)制度，發(fā)現(xiàn)廣東省已經(jīng)初步建立起政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的模式，但是政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的制度還缺乏連續(xù)性和穩(wěn)定性，對(duì)社會(huì)服務(wù)的質(zhì)量評(píng)估與監(jiān)察不夠，社會(huì)組織還缺乏獨(dú)立性，因此對(duì)于廣東省來(lái)說(shuō)，完善政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)還需要更多的努力。

[關(guān)鍵詞]社會(huì)組織 政府購(gòu)買(mǎi) 社會(huì)服務(wù)

一、問(wèn)題的提出

20世紀(jì)70年代以來(lái)，一場(chǎng)有組織的志愿運(yùn)動(dòng)和創(chuàng)建各種私人的、非營(yíng)利的及非政府的組織的運(yùn)動(dòng)正成為席卷全球的最引人注目的運(yùn)動(dòng)。從北美、歐亞的發(fā)達(dá)國(guó)家到非洲、拉美和前蘇聯(lián)集團(tuán)的發(fā)展中，社會(huì)民眾正在創(chuàng)建各種團(tuán)體、基金會(huì)和類似組織去提供人道服務(wù)，促進(jìn)基層社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，防止環(huán)境退化，保障公民權(quán)利，以及成百上千先前無(wú)人關(guān)注的或由國(guó)家承擔(dān)的種種目標(biāo)[1]。在我國(guó)，由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的推進(jìn)和政府職能的轉(zhuǎn)變，社會(huì)組織也開(kāi)始參與到公共服務(wù)之中來(lái)。2003 年以來(lái)，上海、北京、廣東、江蘇、浙江等地方政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的探索不斷增多，形式多樣，購(gòu)買(mǎi)的領(lǐng)域涉及教育、公共衛(wèi)生、扶貧、養(yǎng)老、殘疾人服務(wù)等傳統(tǒng)服務(wù)，還包括社會(huì)工作、社區(qū)發(fā)展、社區(qū)矯正、環(huán)境保護(hù)等諸多新型社會(huì)需求 [2]。為了貫徹落實(shí)《珠三角地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008—2020年）》，2008年8月，“借鑒香港經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)社會(huì)管理綜合改革試點(diǎn)” 列入廣東的重點(diǎn)改革項(xiàng)目，由廣州、深圳、珠海市政府明確牽頭負(fù)責(zé)推進(jìn)，移植香港經(jīng)濟(jì)管理、社會(huì)管理和城市管理方面的成熟經(jīng)驗(yàn)，政府向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移有關(guān)職能正式登上議事日程。

香港由于長(zhǎng)期受英國(guó)的殖民統(tǒng)治，因此采取 “小政府、大社會(huì)”的傳統(tǒng)自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的管理模式，一方面香港政府將其角色定位為中心主軸，同時(shí)也賦予社會(huì)組織自治性的施政策略。政府主要是制定政策以及監(jiān)管，而社會(huì)福利則是通過(guò)“官助民辦”的方式建立政府與社會(huì)組織之間的合作伙伴關(guān)系。廣東省社會(huì)組織的發(fā)展相對(duì)較慢，在2008年后，隨著政府大力培育社會(huì)組織，一批社會(huì)組織逐步成長(zhǎng)起來(lái)，并開(kāi)始從政府中承接一些社會(huì)管理和服務(wù)職能。那么經(jīng)過(guò)這幾年的摸索，廣東省和香港政府在向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)模式上存在著哪些不同？這對(duì)于我國(guó)政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)有哪些啟示？這是本文試圖回答的問(wèn)題。

二、政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的流程

香港社會(huì)組織承擔(dān)政府職能主要從第二次世界大戰(zhàn)后開(kāi)始，但有規(guī)劃地承擔(dān)政府職能是從上世紀(jì)60年代開(kāi)始的。1965年，香港政府制定了第一部社會(huì)福利白皮書(shū)——《香港社會(huì)福利政策與目標(biāo)》，社會(huì)組織開(kāi)始有規(guī)劃地參與到社會(huì)服務(wù)的供給之中。經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展，香港政府與社會(huì)組織在社會(huì)福利的供給中分工明確，操作規(guī)范，政府負(fù)責(zé)制定社會(huì)福利政策。1973年，香港政府又出臺(tái)《香港福利未來(lái)發(fā)展計(jì)劃》，1977年制定了《群策群力協(xié)助弱能人士更生白皮書(shū)》、1979年出臺(tái)《進(jìn)入八十年代的社會(huì)福利白皮書(shū)》、1991年出臺(tái)《跨越九十年代香港社會(huì)福利白皮書(shū)》，而具體操作是由香港社會(huì)福利署在根據(jù)社會(huì)組織提出的需求和建議以及香港社會(huì)福利發(fā)展的具體要求向立法會(huì)提出申請(qǐng)，立法會(huì)根據(jù)社會(huì)福利署的申請(qǐng)，在吸納香港社會(huì)服務(wù)聯(lián)會(huì)和社會(huì)工作人員協(xié)會(huì)和總工會(huì)的政策建議向社會(huì)福利署撥款。社會(huì)組織向社會(huì)福利署提出服務(wù)申請(qǐng)并獲得政府資助，同時(shí)接受社會(huì)福利署的監(jiān)督，社會(huì)組織還可以從公益基金會(huì)中獲取資金資助。社會(huì)組織在提供社會(huì)服務(wù)時(shí)以專業(yè)的社工為主，輔以義工，同時(shí)社會(huì)工作人員協(xié)會(huì)和總工會(huì)一方面要求社會(huì)組織成員在提供社會(huì)服務(wù)過(guò)程中遵守職業(yè)操守；另一方面也起到權(quán)益保護(hù)的作用。香港社會(huì)福利服務(wù)的提供是圍繞著立法會(huì)、社會(huì)福利署、社會(huì)組織、公益基金會(huì)、社會(huì)服務(wù)聯(lián)會(huì)、社會(huì)工作者和服務(wù)使用者展開(kāi)，具體見(jiàn)圖1。

根據(jù)2012年頒布的《政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)暫行辦法》，政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)有著嚴(yán)格的程序。第一，財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)建立健全政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)制度，制訂政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)目錄，監(jiān)督、指導(dǎo)各類購(gòu)買(mǎi)主體依法開(kāi)展購(gòu)買(mǎi)服務(wù)工作，牽頭做好政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的資金管理、監(jiān)督檢查和績(jī)效評(píng)價(jià)等工作。第二，機(jī)構(gòu)編制部門(mén)負(fù)責(zé)制訂政府轉(zhuǎn)移職能目錄，明確政府職能轉(zhuǎn)移事項(xiàng)。第三，發(fā)展改革部門(mén)負(fù)責(zé)會(huì)同有關(guān)部門(mén)編制和實(shí)施政府投資計(jì)劃，推動(dòng)政府投資項(xiàng)目列入向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)計(jì)劃。第四，社會(huì)組織登記管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)核實(shí)作為服務(wù)供應(yīng)方的社會(huì)組織的資質(zhì)及相關(guān)條件，參與政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)。第五，監(jiān)察部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)工作進(jìn)行監(jiān)督，參與政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)。第六，審計(jì)部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)資金的使用情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，參與政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)。第七，購(gòu)買(mǎi)主體負(fù)責(zé)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的具體組織實(shí)施，對(duì)社會(huì)組織提供的服務(wù)進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，在項(xiàng)目完成后組織考核評(píng)估和驗(yàn)收。

三、政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的機(jī)制

香港社會(huì)組織承接政府職能在社會(huì)福利方面主要表現(xiàn)為政府通過(guò)向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的方式進(jìn)行。廣東在2008年后也在珠三角等城市開(kāi)始推行向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，推動(dòng)社會(huì)福利。

（一）撥款機(jī)制

在2001年以前，香港政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的模式主要有四種，即修訂標(biāo)準(zhǔn)成本模式、模擬成本資助模式、單位資助模式和整筆撥款資助模式。前兩種模式占80%。每個(gè)津助服務(wù)都有一套認(rèn)可人手編制，列明職位、職級(jí)、入職條件、薪酬，職級(jí)、入職條件、薪酬與公務(wù)員相同（沒(méi)有公務(wù)員的附帶福利），基本體現(xiàn)了同工同酬[4]，這兩種模式就是實(shí)行實(shí)報(bào)實(shí)銷的方式資助社會(huì)組織提供社會(huì)服務(wù)。2001年開(kāi)始，香港政府開(kāi)始推行整筆撥款的方式購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)，即不再就其具體從業(yè)人員情況進(jìn)行區(qū)別對(duì)待，而是根據(jù)其服務(wù)的內(nèi)容確定資助金額，并且以一次性撥款的方式向社會(huì)組織發(fā)放，社會(huì)組織根據(jù)《津貼與服務(wù)協(xié)議》來(lái)自由支配資金。在一個(gè)資助周期內(nèi)（一般是5年），受資助的社會(huì)組織可以根據(jù)本機(jī)構(gòu)內(nèi)部的需要調(diào)配整筆撥款所提供的資金，只要能夠確保這些重新調(diào)配符合政府規(guī)定的原則。