當(dāng)代公民參與的“在場”與“缺席”

歐陽菲，耿改智

（延安大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院，陜西延安716000）

當(dāng)代公民參與的“在場”與“缺席”

歐陽菲，耿改智

（延安大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院，陜西延安716000）

服務(wù)型政府的構(gòu)建需要實現(xiàn)從“官本位”向“民本位”的轉(zhuǎn)變，吸納公民參與成為改革的必然。文章針對當(dāng)代風(fēng)險社會中的“鄰避效應(yīng)”和公民參與中存在的“缺席”問題，并分析網(wǎng)絡(luò)時代興起的網(wǎng)絡(luò)問政方式，提出要從公民參與的各環(huán)節(jié)提出可行性操作建議以實現(xiàn)公民的實質(zhì)性“在場”。

公民參與；缺席；實質(zhì)性在場

政府作為國家意志的執(zhí)行機構(gòu)，體現(xiàn)的是全心全意為人民服務(wù)的宗旨。傳統(tǒng)政府在公共服務(wù)供給方面實行的是“替民做主”的模式，政府單方向的為人民做主，為人民“服務(wù)”，而沒有意識到政府的服務(wù)模式可能并不是人民所想要的，從而導(dǎo)致了政府與公民關(guān)系的不融洽。政府的改革要求落實“公民本位”的理念，那么，吸納公民參與就理所當(dāng)然的成為構(gòu)建服務(wù)型政府的一項重要內(nèi)容。當(dāng)代政府也在不斷的吸納公民參與，但探索的道路總是艱辛的，難免會出現(xiàn)公民參與的“在場”與“缺席”的二元特征，如何有效的促進公民實質(zhì)性的“在場”需要針對公民參與的各個環(huán)節(jié)入手，逐一完善。

一、服務(wù)型政府構(gòu)建中公民“在場”的必要性

服務(wù)型政府構(gòu)建旨在為人民謀福利，進而通過大力發(fā)展新技術(shù)以促進經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)公民的公共利益，但不可避免的會產(chǎn)生一些可預(yù)知或不可預(yù)知的“副反應(yīng)”，由此引起的爭議在化學(xué)領(lǐng)域里愈發(fā)激烈?；ぶ破窛B透在生活的方方面面，但空氣污染、水污染、環(huán)境污染等影響生態(tài)和人體健康的弊端使得極具恐慌的人們把自己定義在一個“風(fēng)險社會”之中。現(xiàn)代化范式的工程推進引發(fā)了公民參與中“鄰避效應(yīng)”的不斷深化。面對這種滿足大部分人的公共利益而小部分人承擔(dān)風(fēng)險又不得不執(zhí)行的項目建設(shè)，公民的參與就成為了必然。國內(nèi)外學(xué)者也將公民參與中的“鄰避效應(yīng)”的解決作為研究熱點。Kraft和Clary[1]提出了導(dǎo)致“鄰避效應(yīng)”的五方面心理與認(rèn)知因素：不信任政府和項目發(fā)起人、知識與信息欠缺、對問題、風(fēng)險和成本的狹隘和局部的觀點、對鄰避設(shè)施的情緒化評價、一般的和特別的風(fēng)險規(guī)避傾向。而“鄰避效應(yīng)”的產(chǎn)生直接導(dǎo)致了公民對政府政策的不理解甚至是抵觸情緒，阻礙政府政策的推行，不利于服務(wù)型政府構(gòu)建。程惠霞、丁劉澤隆[2]（2015）提到余杭事件、PX事件、番禹事件等所引發(fā)的決策困境，并且以一個失敗的茂名PX事件案例深入剖析了公民參與中風(fēng)險溝通的必然性和技術(shù)性。缺乏風(fēng)險溝通和不全面的公民參與勢必遭到利益相關(guān)人的強烈反對，激發(fā)政府與公民間的矛盾，同時造成項目前期投入的巨大損失。謝里·安斯坦發(fā)現(xiàn)按公眾參與的程度劃分的八種層次的公眾參與模式：操縱，引導(dǎo)，告知，咨詢，勸解，合作，授權(quán)，公眾控制。[3]指出只有后三個層次才屬于真正意義上的公民參與，而我國目前的公民參與尚處在被動接受的境地，形成“替民做主”的局面。此外，劉雪明，盧漢橋[4]（2010）；王瑩，王義保[5]（2015）；李樂為等[3]（2013）分別從廉潔執(zhí)政、公共安全治理、民族地區(qū)服務(wù)型政府建設(shè)的角度都提出了公民參與合作的必要性和必然性，指出公民參與不僅有利于實現(xiàn)公民監(jiān)督，有利于政策推行，更是有針對性的解決地方問題的必要方式。

二、政府管理下存在的公民參與“缺席”問題

雖然政府改革大力倡導(dǎo)和吸納公民參與，但我國的公民參與現(xiàn)狀仍然存在一定的失效性，造成了一定程度的公民參與“缺席”的現(xiàn)象。王小雷[8]（2010）指出我國目前公民參與存在被動性、信息不對稱等失效的現(xiàn)狀；張彩玲，張志坤[9]（2015）對目前中國的公民參與現(xiàn)狀進行了梳理，指出雖然公民的參與較以前相比更加多元化、廣泛化、意識強化、環(huán)境優(yōu)化，但仍存在認(rèn)識上的誤區(qū)，并且參與能力不足，制度保障欠佳，從而導(dǎo)致公民參與不到位；寧有才，梁棟[10]（2016）闡述了當(dāng)前我國公民參與的“二元”特征；王雅琴[11]（2014）亦指出了當(dāng)代公民參與的悖論；程惠霞、丁劉澤隆[2]（2015）提出在茂名PX事件中，雖然在項目實施前推行了公民參與，但由于非普適化的信息公布渠道、生硬粗暴的說教及關(guān)鍵風(fēng)險信息的缺失導(dǎo)致了項目的中止。以上學(xué)者在肯定公民參與必要性并分析了公民參與現(xiàn)狀的前提下，發(fā)現(xiàn)我國的公民參與在投入實踐的過程中仍然存在著“缺席”的弊端，這一弊端還體現(xiàn)在公民參與中的代表的選擇問題，真正的民意往往沒有表達的機會。

三、吸納公民參與中存在的公民作為“在場的缺席者”的悲哀

之所以說公民參與中存在“在場的缺席者”現(xiàn)象，主要是體現(xiàn)在公民參與的真正目的被扭曲，變成了形式主義的過場。政府改革吸納了公民參與，也完善了參與的方式和制度，也給了百姓以足夠的話語權(quán)，一切都呈現(xiàn)著“形勢大好”的趨勢，然而，話語卻終究淪為話語，公民的意見提出了卻得不到回應(yīng)，形式主義盛行后就石沉大海，政府“官本位”的思想依然起著主導(dǎo)地位，政策終究還是原來的政策，與有沒有意見沒有太大的關(guān)系。正如倪宇潔[12]（2010）提到的零上訪制度、一把手接待制度刺激下的“截訪”現(xiàn)象。寧有才[10]（2016）指出的由于政府凌駕于民眾之上的觀念、公民依附、順從于政府的慣性以及公民參與能力的不足導(dǎo)致的“在場缺席”的尷尬等。肖俊奇[13]（2015）甚至批判了中國政府的官僚制系統(tǒng)，認(rèn)為當(dāng)前地方政府主動開展“民評官”方式的公眾參與活動，是為了應(yīng)對縱向問責(zé)機制出現(xiàn)的自上而下官僚控制失靈問題，實質(zhì)是利用橫向問責(zé)強化縱向問責(zé)，即官僚領(lǐng)導(dǎo)層意愿借助民意進一步加強對下屬官僚的政治約束，是一種被控制的公民參與。只有實現(xiàn)真正意義上的“民評官”，才能有效改變“官本位”的現(xiàn)狀。政府抵觸公民對于權(quán)威的挑戰(zhàn)，公民在政府形式主義的現(xiàn)實下沉默不語，不僅僵化了政府與公民的關(guān)系，也導(dǎo)致了一場“在場缺席”的悲哀。

四、網(wǎng)絡(luò)時代下公民作為“缺席的在場者”的新型參與方式

互聯(lián)網(wǎng)帶領(lǐng)中國走向了網(wǎng)絡(luò)時代，在虛擬的網(wǎng)絡(luò)公共領(lǐng)域存在著一群“缺席的在場者”，他們雖然不能走進聽證會的現(xiàn)場，不能坐在人民大會堂的席位上，也不能左右政府的決策，但是他們卻可以組成龐大的非正式組織發(fā)出自己的“聲音”，形成網(wǎng)絡(luò)輿論，繼而影響政府的關(guān)注點，促使政策的提出和問題的解決。這是一種新型的公民參與模式，也將成為我國完善公民參與制度的方向之一。大多數(shù)學(xué)者對網(wǎng)絡(luò)公民參與的方式都持肯定態(tài)度，當(dāng)然，其中也存在著一些亟待解決的問題。周恩毅，胡金榮[6]（2014）提到很多網(wǎng)絡(luò)事件是網(wǎng)民通過發(fā)帖、跟帖形成了強大的輿論壓力進而產(chǎn)生全國性的影響，推動政府作為公共問題提上決策議程。他以互聯(lián)網(wǎng)時代新型的網(wǎng)絡(luò)輿論來分析公民的網(wǎng)絡(luò)參與影響決策的全過程，于此同時他也認(rèn)識到了網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域的無序狀態(tài)。樊金山[7]（2010）認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)問政是有利于政府更全面深入地了解民情民意，有利于社會主義民主建設(shè)的新型方式。張虎（2012），在其《公民參與視角下的微博問政問題研究》一文中也肯定了微博問政的積極意義。當(dāng)前，我國比較正式的網(wǎng)絡(luò)參政途徑有：政府及社會機構(gòu)的官方網(wǎng)站、人民網(wǎng)領(lǐng)導(dǎo)人留言板等網(wǎng)站論壇及政務(wù)微博。此外，形形色色的網(wǎng)絡(luò)形態(tài)所營造出電子政務(wù)環(huán)境，如博客、QQ、公共論壇、電子信箱、微信等網(wǎng)絡(luò)平臺的興起和普及；全國網(wǎng)民數(shù)量的飛速增長以及公民的言論自由權(quán)的保障為推動網(wǎng)絡(luò)公民參與提供了條件，使得公民參與趨向公平化、全面化、自由化。

五、促進公民實質(zhì)性“在場”的合理化建議

針對公民參與機制中存在的不足，學(xué)者們眾說紛紜，提出了不少獨到的見解。于家琦，陸明遠[14]（2010）通過對美國公民參與對政府治理的雙面影響而產(chǎn)生的爭議出發(fā)，提出揚長避短的公民參與路徑選擇，進而引申到中國公共管理下要針對公民參與特殊性合理選擇參與方式。歐陽君君[15]（2011）不僅強調(diào)要通過制度保障公民參與，甚至要補償被忽略的小部分公民的利益，也指出在專業(yè)領(lǐng)域不能受制于公民意見，要兼顧政策實行的有效性。王雅琴[11]（2014）旨在通過促進政府設(shè)計能力、引導(dǎo)能力、溝通能力和法治能力的建設(shè)，解決公共決策效率與民意普遍性的矛盾、決策民主化和科學(xué)化之間的矛盾以及民意的真實性與決策的合理性之間的矛盾。劉雪明，盧漢橋[4]（2010）從廉潔執(zhí)政的角度提出公民參與的重要性，并提出促進公民有序參與廉政政策執(zhí)行的策略包括：塑造參與型政治文化、完善參與制度、實行陽光行政、加強宣傳教育。王瑩，王義保[5]（2015）提出我國社會公共安全治理中公眾的社會網(wǎng)絡(luò)化參與模式與實現(xiàn)策略，包括要構(gòu)建透明化的法治政府，引入非政府組織的參與，培養(yǎng)公民的參與意識與能力以及創(chuàng)新公眾參與的制度。周恩毅，胡金榮[6]（2014）指出要引導(dǎo)網(wǎng)民跨越“數(shù)字鴻溝”、健全網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域的規(guī)范及增強網(wǎng)民理性輿論。劉淑妍，朱德米[16]（2015）首先梳理了我國與公民參與相關(guān)的內(nèi)容，接著著眼于當(dāng)前大力推廣的重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度，并針對風(fēng)險評估流程的每一個環(huán)節(jié)設(shè)計公民參與的可操作性方式，全力推進公民的全方位、多層次、實質(zhì)性參與。個人最支持劉淑妍的看法，解決公民參與中存在的問題必須從微觀的角度出發(fā)，找到每一個可能導(dǎo)致公民參與失效的節(jié)點，逐個突破。首先關(guān)注公民的需求，做到問需于民、問計為民；在決策擬定階段咨詢利益相關(guān)人意見；形成階段保障公民的知情權(quán)；選擇階段進行風(fēng)險價值評估，并保障能代表民意的公民參與聽證會；實施階段對小部分的風(fēng)險承擔(dān)人執(zhí)行社會心理補償機制；反饋階段切實保障回應(yīng)機制，實現(xiàn)公民參與的實質(zhì)性“在場”。更加重要的是，在此研究的基礎(chǔ)上提出更為細(xì)化的可操作的合理化建議，包括對于新興起的網(wǎng)絡(luò)公共領(lǐng)域的管理完善，是當(dāng)前我國日益劇增的網(wǎng)民現(xiàn)實下亟待解決的問題。

[1]湯匯浩.鄰避效應(yīng):公益性項目的補償機制與公民參與[J].中國行政管理，2011，（7）.

[2]程惠霞，丁劉澤隆.公民參與中的風(fēng)險溝通研究:一個失敗案例的教訓(xùn)[J].中國行政管理，2015，（2）.

[3]李樂為，李瑞群，梅忠平.民族地區(qū)服務(wù)型政府構(gòu)建中公民政治參與的問題與對策——以武陵山片區(qū)為例[J].中國行政管理:地方政府，2013，（5）.

[4]劉雪明，盧漢橋.廉政政策執(zhí)行中的公民有序參與研究[J].中國行政管理:行政與法制，2010，（1）.

[5]王瑩，王義保.社會公共安全治理中公眾參與的模式與策略[J].城市管理，2015，（2）.

[6]周恩毅，胡金榮.網(wǎng)絡(luò)公民參與：政策網(wǎng)絡(luò)理論的分析框架[J].中國行政管理:公共政策，2014，（11）.

[7]樊金山.網(wǎng)絡(luò)問政及其發(fā)展態(tài)勢探微[J].前沿，2010，（17）.

[8]王小雷.我國公共政策中公民參與方式分析[J].改革與開放，2010，（5）.

[9]張彩玲，張志坤.公民參與在中國發(fā)展的現(xiàn)狀與對策[J].大連海事大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版，2015，（12）：115-119.

[10]寧有才，梁棟.當(dāng)前我國公共決策中的公民參與問題研究[J].濟南大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版，2016，（1）：66-70.

[11]王雅琴.公眾參與背景下的政府決策能力建設(shè)[J].中國行政管理，2014，（9）.

[12]倪宇潔.我國信訪制度的歷史回顧與現(xiàn)狀審視[J].中國行政管理:探索與爭鳴，2010，（11）.

[13]肖俊奇.民評官:以橫向問責(zé)強化縱向問責(zé)[J].中國行政管理:行政改革，2015，（1）.

[14]于家琦，陸明遠.美國的公民參與公共管理研究及啟示[J].理論與改革，2010，（6）：99-102.

[15]歐陽君君.公民參與對公共利益界定的價值[J].城市問題，2011，（10）：65-69.

[16]劉淑妍，朱德米.當(dāng)前中國公共決策中公民參與的制度建設(shè)與評價研究[J].中國行政管理，2015，（6）.

歐陽菲（1993-），女，江西宜春人，延安大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院行政管理專業(yè)研究生，主要從事市場經(jīng)濟與政府職能研究；耿改智（1970-），男，陜西大荔人，延安大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院副教授，經(jīng)濟學(xué)碩士，碩士生導(dǎo)師。