如何構建現代政府預算制度
——基于新預算法視角

朱炳玲

（安徽大學經濟學院，安徽合肥230601）

如何構建現代政府預算制度
——基于新預算法視角

朱炳玲

（安徽大學經濟學院，安徽合肥230601）

政府財政預算作為政府規(guī)劃其收支的一種活動，對宏觀經濟的調控起著重要作用，是促進地區(qū)間公共服務均等化的重要手段，但目前我國的政府預算體系尚不健全，規(guī)范、透明的預算管理制度是一國財政所必需的，市場經濟及政府法制化管理的發(fā)展，社會公眾對財政預算公開程度要求越來越高，這就要求進一步建立健全我國的預算制度。本文通過閱讀現有的相關文獻，研究新預算法，結合我國的國情及國內研究成果，對我國今后構建現代政府預算管理制度的必要性做出分析，基于此對健全我國政府預算制度提出了相關政策建議。

預算；公開透明；全面規(guī)范；預算績效；監(jiān)督

一、引言

政府預算制度理論至今已延續(xù)一個多世紀，取得了眾多研究成果，政府在預算管理方面取得不錯的成績，盡管如此，至今尚未找到一種完美的政府預算管理制度。預算規(guī)定了政府的收支計劃，它反映了政府活動的方向及范圍，直接關系到國民經濟的發(fā)展進程。2014年8月31日，第十二屆全國人大常委會第十次會議修訂了1995年頒布的《預算法》，并于2015年1月1日施行。新《預算法》反映了財稅體制改革的總體要求，指明了深化財稅改革的方向，集中反映了自實施預算法以來財稅改革的成果，標志著我國向建立全面規(guī)范、公開透明的預算管理制度踏出了重要的一步。新《預算法》是建立現代預算制度的科學規(guī)范的制度基礎及法律依據，約束、規(guī)范了財政預算管理及相關經濟活動，各級政府、部門必須嚴格遵守執(zhí)行，作為“經濟憲法”促進依法管理人民群眾的“錢袋子”。

二、我國政府預算制度的現狀

（一）預算的公開透明程度

政府財政收入取自于人民，政府只是受人民的囑托來管理及使用納稅人的錢，雙方屬于“委托代理”關系，政府有向納稅人公開如何使用財政收入的責任和義務，這是憲法賦予人民的權力?！瓣柟馐亲詈玫姆栏瘎?，預算應該做到公開透明，這也是現代財政制度的應有之義。西方發(fā)達國家在預算透明度問題上的通行做法是制定法律明確規(guī)定預算公開。目前，我國預決算公開方式已逐漸轉變?yōu)橹鲃庸_；公開范圍也從中央政府、部門擴展到縣級政府和部門；公開內容也逐漸包括財政預算四本賬中的三本賬（社會保險基金預算暫未公開）?？偟膩碚f，我國預算公開雖取得不錯的成績，但尚處于起步階段，從公開的內容、范圍、時間及規(guī)范程度等方面來看，與建立現代預算管理制度的要求尚有一定的差距。

（二）預算管理的收支范圍

長期以來，我國預算管理存在一個較為嚴重的問題——部分資金游離于預算之外，雖然部門預算和收支兩條線制度有利于加強對預算外資金的管理，但是這會觸及一些部門的利益，難以實施。新預算法明確規(guī)定政府所有的收支項目編入預算范圍內，廢除有關預算外資金的條款，加強對政府收支管理，作為法律依據保證了預算的完整性。

（三）預算管理的績效

十六屆三中全會指出了有關預算管理績效的要求，“重績效、講績效”的理念也初步形成，由以項目支出績效評價為主轉變?yōu)槿^程的績效管理，與此同時，我國預算績效管理尚處于起始階段，對其理念認識存在不足，其評價制度不健全，評價結果未能有效應用，新預算法明確提出預算要講求績效原則，為預算績效管理提供了法律依據。

（四）預算管理的周期

新預算法提出了跨年度預算平衡的觀念，這便于對預算進行監(jiān)督審查，從而有利于充分發(fā)揮財政的職能作用，奠定了樹立正確的政績觀的法律基礎。

（五）預算編制的科學性

伴隨著各項預算改革的不斷深入，我國政府預算編制向規(guī)范化發(fā)展，基本形成了現代預算管理制度的基本框架。但更深層次的問題也隨之而來，預算編制不夠規(guī)范、科學，要建立現代預算管理制度就必須改進預算編制。新預算法規(guī)定了建立支出標準體系，按其經濟分類編制預算，這都為科學編制預算提供了法律依據。

（六）預算的執(zhí)行

近年來，預算執(zhí)行不斷向規(guī)范化發(fā)展，支出進度和嚴肅性不斷得到提高，但財政資金的使用效率依然受到一些違紀行為影響。新預算法明確了預算主體的責任，對其執(zhí)行進行有效約束，必須嚴格、規(guī)范執(zhí)行。

（七）財政轉移支付制度

規(guī)范、公平、公開的財政轉移支付制度對縮小地區(qū)間差距、改善民生及促進國家治理能力現代化有重要的意義。新預算法明確要求我國施行轉移支付制度，并規(guī)定其應當規(guī)范、公開、公平。

（八）地方政府舉債融資機制

1995年通過的預算法要求地方各級政府不得列赤字，不允許地方自行舉債，但為了地方的發(fā)展，通常通過多種方式舉債融資，而這些債務并未納入預算，缺乏有效的監(jiān)督，存在許多風險隱患。新預算法允許地方政府舉債，并對其管理作出明確規(guī)定。

（九）預算審查監(jiān)督及違反預算法懲治

預算監(jiān)督機制在近年來不斷得到完善，各級部門對財政監(jiān)督逐步深入，但原來的預算法對預算監(jiān)督的相關規(guī)定較為寬泛，影響了預算審查監(jiān)督的效力。新預算法增強了人大對預算全過程的審查監(jiān)督，并對違反預算法的行為作出了明確的處罰規(guī)定。

三、建立現代政府預算制度的必要性

（一）財政投入與績效

傳統(tǒng)的預算管理理念是一種投入預算理念，重預算投入、分配、使用的過程，而對預算的結果及績效考慮甚少。而現代預算管理理念基本上是一種產出預算理念，更加注重預算的產出效率。管理活動應當以提高效率為核心，預算管理也應當提高其效率，這也符合經濟規(guī)律。

（二）預算審核的重點

傳統(tǒng)的預算管理的審查重心在于收支平衡問題，在對支出政策、規(guī)模方面的審核較少，而現代預算管理制度審核的重點不再局限于平衡與否及赤字規(guī)模，而是發(fā)展到支出預算及政策方面，建立跨年度財政平衡機制，這對人大審查監(jiān)督政府預算有重要作用，對改善宏觀調控也有積極作用。

（三）預算的完整性

傳統(tǒng)的預算管理內容不斷變化，最開始的時候由預算內和預算外綜合而成，后來又出現許多形式的復式預算，這些都不完整。到2010年底，我國徹底取消預算外資金概念，隨后又于2014年8月修訂了新預算法，至此，我國的預算才真正走向完整化道路。

（四）預算的規(guī)范性

政府的預算活動一直都是納稅人關注的一項政府活動，必須要用法治來規(guī)范預算。社會大眾對規(guī)范預算、民主參與抱有極大的熱情，然而傳統(tǒng)預算規(guī)范性不強，預算缺乏科學性，精細度也不夠，約束力不強，對一些超收收入使用較為隨意，不受人大審議。這些都表明政府預算制度要向全面規(guī)范、公開透明的方向發(fā)展。

四、完善我國政府預算制度的政策建議

（一）建立公開透明的陽光財政體系

新預算法規(guī)定，要建立透明的預算制度，公開的主體要明確，公開的范圍要確定，公開的內容要細化，公開的時限要具體，要建立預算公開的問責制。

根據新預算法，應樹立預算公開的理念，全面推進，逐步完善預算公開制度；應分清其公開的主體，加強其主體責任；應擴大其公開的范圍，建立相關規(guī)章政策，明確預算分配方法，揭示預算管理情況等；應進一步細分預決算公開的內容，公開具體到基本項目支出，并對一些重要事項作出說明；要嚴格按規(guī)定時間公開預決算；加強對其監(jiān)督檢查和問責，違反相關規(guī)定依法追究其責任。

（二）實施全口徑的預算管理

新預算法對預算的內容作出了詳細說明，預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算及社會保險基金預算四個部分，并對其概念及外延作出界定。按照新預算法相關要求，應當加快建立完整的、分工明確的預算管理體系，將政府所有的收支歸入預算，各級政府部門要將其全部收支納入政府預算中，根據綜合預算原則安排預算，加強對預算安排的統(tǒng)籌力度，地方政府預算的完整性也要提高，加強人大對其的審查監(jiān)督，同級及上級財政部門也要加強考核和檢查的力度。

（三）完善預算績效保障機制

新預算法將“重績效”作為各級預算的一項重要原則，這表明預算績效已經走向法制化道路，這也體現了政府預算管理的改革方向，這是預算法第一次從法律層面對預算的績效做出規(guī)定。要想完善預算績效保障機制，就必須加強對其績效目標管理，發(fā)揮績效目標的引導作用，進一步擴大其管理范圍，預算安排要根據審核結果來制定，最終實現全覆蓋。新預算法明確提出預算支出的績效評價，這是以法律規(guī)定的形式要求必須開展的財政活動。一方面要開展績效自評活動，另一方面也要逐步引入第三方對預算績效進行評價或評估，以提高評估的質量及效益。對預算進行績效評價不僅僅是一種評價活動，還應當作為編制預算的重要依據，以安排和改進預算管理活動，要建立績效問責機制，及時將評價結果向公眾公開。

（四）形成跨年度預算平衡機制

在考慮當期經濟發(fā)展形勢的同時也要著眼于長遠發(fā)展目標，按照年度滾動方式編制中期的財政規(guī)劃，優(yōu)化對公共資源的配置。各級收入預算的編制既要與財政政策相統(tǒng)一，也要符合經濟社會的發(fā)展水平。加強收入預算管理，收入預算要走向預期性道路，改進預算的控制方式。

（五）促進預算編制方式的改變，提高其科學規(guī)范性

新預算法規(guī)定，各級預算支出要根據其經濟性質、功能及用途進行分類編制，因此，要細化預算的編制，將各項支出根據其具體用途進行分解，并落實到各單位。細化、規(guī)范預算的編制，使其更加科學。在考慮經濟社會發(fā)展目標和績效目標管理的同時，按照“積極穩(wěn)妥、科學合理”的原則編制預算，制定出合理的預算支出標準。要優(yōu)化預算支出結構，加大對結轉結余資金的管理及統(tǒng)籌，盤活存量資金，使財政資金的使用更加有效。

（六）嚴格依照法律執(zhí)行預算

新預算法明確規(guī)定支出須經批準，未納入部分不得支出。必須堅持“先有預算，后有支出”的原則，嚴格按照預算法相關規(guī)定執(zhí)行，不得超出預算，杜絕無預算和虛列支出，禁止截留收入，擅自改變支出的用途。要樹立“誰花錢，誰負責”的意識，明確各部門的主體責任，并對全過程負責。如預算確需調整，應嚴格按照法定程序調整。

（七）提高轉移支付制度的規(guī)范公開程度

在轉移支付制度方面，新預算法規(guī)定要促進公共服務均等化，應加強其頂層設計，優(yōu)化其結構。在分配問題上，應科學考查收入及成本變化因素的影響，規(guī)范轉移支付的分配。嚴格設定轉移支付制度，合理劃分中央和地方的事權與支出責任，逐步取消地方資金配套，在規(guī)定時間內下達，不得拖延。

（八）完善地方政府舉債融資機制

新預算法允許地方政府舉債，但需經過國務院批準，這就要求加快建立規(guī)范的政府舉債融資和債務管理機制，嚴格把控，要從舉債主體、舉債用途及舉債方式等各方面作出嚴格具體而又全面的規(guī)定，建立相關約束機制。嚴格控制地方政府舉債的風險，加強風險的預警、評估及應急處置，建立健全責任追究機制。

（九）嚴格審查監(jiān)督預算，嚴懲違反預算法的行為

新預算法進一步貫徹了人大對預算的監(jiān)督權，人大等監(jiān)督部門要全方位審查監(jiān)督各項預算管理活動，預算編制執(zhí)行部門要依法接受審查，并執(zhí)行。審計機關要加強審計監(jiān)督，發(fā)揮其監(jiān)督作用，完善監(jiān)督機制。各級政府、預算單位要嚴格遵守預算法等相關法律法規(guī)的規(guī)定，加強監(jiān)督，加大責任追究力度，依法從嚴處理。

五、結語

政府預算管理制度改革的成功與否，直接關系到國民經濟社會的發(fā)展水平，對政府與市場的邊界劃分問題有重要意義，對提高政府提供公共物品及服務的效率影響深遠。加快構建現代政府預算管理體系是經濟社會發(fā)展的要求，也滿足了公眾關注財政收支結構及效率等的需求。政府預算制度改革要保證政府行為在制度上受法治的約束，使公眾利益最大化，建立全面規(guī)范、公開透明的預算管理制度。預算法作為“經濟憲法”為各級政府、部門提供了法律依據，我們要認真貫徹落實新預算法，積極樹立政府的依法理財觀。

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朱炳玲（1990-），女，安徽廬江人，安徽大學經濟學院財政學在讀碩士研究生，主要從事財稅理論與政策研究。