構(gòu)建多層次橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度

（中共安徽省宿州市埇橋區(qū)委黨校，安徽 宿州 34000）

構(gòu)建多層次橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度

趙吉文

（中共安徽省宿州市埇橋區(qū)委黨校，安徽 宿州 34000）

我國各地區(qū)之間經(jīng)濟發(fā)展和財政資源分配的不平衡是導致區(qū)域間公共服務(wù)不均等的重要原因之一。地區(qū)間公共服務(wù)的不均等會帶來諸多問題如地區(qū)間收入和福利分配不公以及區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展的不協(xié)調(diào)等。在當前積極促進地區(qū)間公共服務(wù)均等化的大環(huán)境下，如何合理優(yōu)化財政資源和促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展是緩解區(qū)域間公共服務(wù)不均衡的必要選擇。對于財政體制在公共服務(wù)均等化上的支持，眾多學者產(chǎn)生了共鳴即建立規(guī)范合理的橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度。本文通過對當前我國現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付制度存在的問題以及其對公共服務(wù)均等化影響的分析和考慮到橫向轉(zhuǎn)移支付制度的內(nèi)部效率問題，認為僅由政府參與的橫向轉(zhuǎn)移支付制度很難承擔促進公共服務(wù)均等化的重任。鑒于此，本文積極引入CDM投融資機制思想并構(gòu)建具有政府性和市場性的多層次橫向轉(zhuǎn)移支付制度。

多層次橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度；公共服務(wù)均等化；CDM投融資機制

一、現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付的主要形式和存在的問題

（一）現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付主要形式

在分稅制之前，財政體制推行的是大包干制度即地方政府擁有高度的組織收入和預(yù)算安排的自主權(quán)，這也是中央政府對地方政府在財政收入和預(yù)算管理上前所未有的撒手。這種相對分權(quán)化的包干制度有利也有弊，好處在于地方政府在這種制度的激勵下竭力促進當?shù)亟?jīng)濟和社會事業(yè)的發(fā)展，不利之處在于中央政府財權(quán)和控制力的嚴重削弱及與之產(chǎn)生的“諸侯經(jīng)濟”[1]。為了使中央政府與地方政府的財政關(guān)系趨于穩(wěn)定和規(guī)范化，分稅制注重提高中央政府的財政收入，同時對于地方政府的財權(quán)上繳，中央政府采取各種財政轉(zhuǎn)移支付方式進一步理順中央政府和地方政府的財政分配關(guān)系。關(guān)于財政轉(zhuǎn)移支付的概念可謂眾說紛紜，筆者認為財政轉(zhuǎn)移支付制度的出現(xiàn)在于平衡中央政府和地方政府及地方政府間的財力差距，提高地方政府提供公共服務(wù)的能力，讓更多的福祉惠及更多的人們。國際上的財政轉(zhuǎn)移支付制度通常包括縱向轉(zhuǎn)移支付制度和橫向轉(zhuǎn)移支付制度。我國當前的財政縱向轉(zhuǎn)移支付主要支付形式包括稅收返還、一般轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付等。稅收返還是指分稅制后中央政府將后納入到征稅范疇的消費稅和增值稅按一定比例以稅源地原則下?lián)艿降胤秸?，稅收返還的主要目的在于補償?shù)胤秸惛暮蟮膿p失和促進稅改的順利進行。一般性轉(zhuǎn)移支付是指中央政府照顧財力薄弱的地方政府以彌補其一定財力缺口而進行的補助，一般轉(zhuǎn)移支付的宗旨在于縮小地方政府間的財政資源差距，實現(xiàn)各地區(qū)人們享受盡可能均等的公共服務(wù)。專項轉(zhuǎn)移支付是指中央政府在面對突發(fā)的事件和針對某些地區(qū)的特殊情況而進行的專項撥款。專項轉(zhuǎn)移支付的優(yōu)勢在于靈活性、針對性以及使中央政府始終處于主動地位。關(guān)于橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度，我國主要采取對口支援的方式來平衡地區(qū)之間經(jīng)濟和社會發(fā)展的差異。

（二）現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付制度存在的問題

1.中央政府和地方政府財權(quán)和事權(quán)的不一致。所謂的事權(quán)是賦予各級政府承擔相應(yīng)公共服務(wù)職責和支出責任的行政權(quán)力；財權(quán)是指賦予各級政府為承擔公共服務(wù)支出職責而籌集和支配收入的權(quán)力[2]。分稅制雖然注重中央政府和地方政府在財政分配上的穩(wěn)定性和規(guī)范化，但是并沒有就中央政府和地方政府的公共服務(wù)責任進行規(guī)范的劃分，因此就出現(xiàn)了中政府和地方政府在財權(quán)和事權(quán)上的不一致。分稅制之后，中央政府集中了大部分的財政收入，而地方政府是區(qū)域公共服務(wù)的主要提供者。

2.縱向轉(zhuǎn)移支付制度結(jié)構(gòu)不合理。一般轉(zhuǎn)移支付支出規(guī)模相對于稅收返還和專項轉(zhuǎn)移支付的支出規(guī)模較低。一般轉(zhuǎn)移支付是平衡地區(qū)財政資源的有效手段。稅收返還主要功能是彌補地方政府由于稅改帶來的財力損失，這意味著在原體制下財政收入越高則返還的數(shù)目越大。在原體制下我國財政資源主要集中在東部地區(qū)，這表明稅收返還不但沒有平衡地區(qū)間財力差距而且使發(fā)達地區(qū)依靠原有的路徑依賴獲得更多財政收入。專項轉(zhuǎn)移支付定位于突發(fā)事件和特殊的地區(qū)情況，因此其突出靈活性和針對性。正是靈活性和針對性使得享有專項轉(zhuǎn)移支付的部門繁多、管理混亂和責任劃分不明確等問題，給專項轉(zhuǎn)移支付的政策制定和發(fā)揮專項轉(zhuǎn)移支付平衡地區(qū)財力作用帶來了較大的困難。

3.橫向轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范。我國橫向轉(zhuǎn)移支付制度存在制度不規(guī)范、量化標準不規(guī)范和激勵制度缺乏等問題。對口支援雖然具有橫向轉(zhuǎn)移支付制度的某些特點，但是地方政府對于該制度的思想觀念還停留在作為政治任務(wù)來完成，因此對口支援還不具備橫向轉(zhuǎn)移支付制度的全部特征。對口支援除了緩解地區(qū)間的財力差距外，還具有專項轉(zhuǎn)移支付制度的特點如靈活性和針對性，這使得地區(qū)之間的援助缺乏規(guī)范的量化標準。缺乏規(guī)范的法律規(guī)定也是上述所有不規(guī)范的重要原因之一。

二、現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付制度對地區(qū)間公共服務(wù)均等化的影響

轉(zhuǎn)移支付制度的設(shè)立始終是與公共服務(wù)均等化相對應(yīng)的，公共服務(wù)均等化是轉(zhuǎn)移支付制度的根本目的。但是我國現(xiàn)行的財政轉(zhuǎn)移支付制度存在諸多問題，會對公共服務(wù)均等化產(chǎn)生影響。

（一）現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付制度與公共服務(wù)的縱向不平衡

當前在財政收入分配上中央政府占大部分，而作為區(qū)域內(nèi)公共服務(wù)主要提供者和執(zhí)行者的地方政府擁有較少的財權(quán)，鑒于此筆者得出了公共服務(wù)縱向不平衡的概念。所謂的公共服務(wù)的縱向不平衡是指在分稅制體制下中央政府和地方政府在公共服務(wù)的財權(quán)和事權(quán)分配的不一致導致的結(jié)構(gòu)性失衡狀態(tài)。中央政府與地方政府在財權(quán)和事權(quán)分配上的不一致是產(chǎn)生公共服務(wù)縱向不平衡的直接原因，同時也是財政轉(zhuǎn)移支付制度影響公共服務(wù)縱向不平衡的導體。就財權(quán)來說，中央政府擁有較大的財權(quán)而地方政府擁有相對較小的財權(quán)。從事權(quán)上來看，當前的轉(zhuǎn)移支付制度存在結(jié)構(gòu)上的不合理加之轉(zhuǎn)移支付的無的放矢，必然會加重中央政府和地方政府在公共服務(wù)支出責任劃分的不明確。

（二）現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付制度與公共服務(wù)的橫向不平衡

公共服務(wù)的橫向不均衡是指各地區(qū)之間由于本地區(qū)的公共服務(wù)支出責任和財政收入存在財力缺口，從而導致地區(qū)間在滿足轄區(qū)內(nèi)公共服務(wù)需求能力上的失衡。人們自然會從綜合考慮是否定居于某地當然也包括當?shù)氐墓卜?wù)質(zhì)量，經(jīng)濟發(fā)展好的地區(qū)有能力提供更好的公共服務(wù)，希望享受良好公共服務(wù)的人們越是聚集在這些地區(qū)，從而進一步促進當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展?，F(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付制度對于公共服務(wù)橫向不平衡的影響除了中央政府和地方政府財權(quán)和事權(quán)分配不匹配和縱向轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理外，更多的由于橫向轉(zhuǎn)移支付制度的不規(guī)范而引起的。橫向轉(zhuǎn)移支付制度是平衡地區(qū)財力差距的直接手段，但是我國當前的對口支援制度的碎片化和隨意性導致其并不能承擔實際意義橫向轉(zhuǎn)移支付制度的所有功能。

三、多層次橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度的構(gòu)思

（一）多層次橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度的思源

公共服務(wù)具有正外部性和公共性的雙重特征。對于外部性問題科斯認為只要產(chǎn)權(quán)明確且交易成本為零其可以通過市場機制加以解決達到帕累托有效配置，這也打破了傳統(tǒng)經(jīng)濟理論中外部性問題只能由政府來負責的思維。國際間為了降低二氧化碳排放量而建立的碳排污交易機制可以說是對科斯定理的擴展。CDM是英文（Clean Development Mechanism）的縮寫，中文可以翻譯為清潔發(fā)展機制，是《京都議定書》重要的靈活履約機制之一，目的在于給予發(fā)達國家和發(fā)展中國家降低在執(zhí)行履約減排義務(wù)成本過程中一定的制度支持，實質(zhì)上是一種項目融資方式，是指項目委托公司以融資或籌建項目為載體，在簽約期內(nèi)將項目產(chǎn)生的減排額作為換取資金或技術(shù)的交換條件[4]。橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度的設(shè)計理念與CDM機制有相似之處，首先橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度的主要功能是縮小地區(qū)間的公共服務(wù)差距，其次公共服務(wù)雖然具有正的溢出效應(yīng)但是與二氧化碳一樣同屬外部性問題。最后我國是世界最大的發(fā)展中國家，各地區(qū)在人口、資源稟賦、文化特征和歷史傳承等諸多方面存在著差異，這些差異使得各地區(qū)的發(fā)展水平和財政資源存在巨大的差異。單憑中央政府財政轉(zhuǎn)移支付制度很難達到各地區(qū)公共服務(wù)均等化，還需各地區(qū)的協(xié)調(diào)和配合。

國內(nèi)學者們對于建立規(guī)范的橫向轉(zhuǎn)移支付制度產(chǎn)生了共鳴，他們認為從長期來看我國的財政轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)該建立縱橫交錯的轉(zhuǎn)移支付制度[6][7][8][9]。對于建立橫向轉(zhuǎn)移支付制度，我們有可能只注重橫向轉(zhuǎn)移支付制度的公平性而忽略其內(nèi)部的效率問題，橫向轉(zhuǎn)移支付制度多少會有“對口支援”的性質(zhì)，這對于接受方的惰性加大不言而喻，而對于給予方來說積極性也會遭到質(zhì)疑。德國在新的轉(zhuǎn)移制度改革中對于富裕州引入了稅收激勵制度，可以增加富裕州的積極性，因此橫向轉(zhuǎn)移的制度的效率問題不容忽視。福利經(jīng)濟學認為市場機制雖然對于人們初始稟賦的再分配是中性的但是通過交易達到的均衡是帕累托最優(yōu)的。因此考慮到現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付制度帶來的公共服務(wù)非均衡發(fā)展及橫向轉(zhuǎn)移支付制度的效率問題，促使筆者積極引入CDM機制從政府和市場兩個方面來考慮構(gòu)建橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度。

（二）多層次橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度的整體思路

由于公共服務(wù)與環(huán)境污染不同具有正的溢出效應(yīng)且橫向轉(zhuǎn)移支付制度要體現(xiàn)出平衡各地區(qū)財政資源的公平性，因此本文提出了公共服務(wù)逆配額的概念。在CDM機制中，各國在平等分配碳排污權(quán)配額后，發(fā)達國家需要配額較多且發(fā)展中國家需要配額較少，這就給國際碳排污權(quán)市場的建立提供了契機。對于公共服務(wù)來說，公共服務(wù)貢獻度低的地區(qū)需要更多的公共服務(wù)而公共服務(wù)貢獻度高的地區(qū)擁有相對富裕的公共服務(wù)，因此按照CDM機制的邏輯來構(gòu)建公共服務(wù)交易市場是行不通的。逆配額主要區(qū)別CDM機制中以解決負外部性產(chǎn)生的配額概念，促使公共服務(wù)貢獻度低的地區(qū)擁有較多剩余的公共服務(wù)配額而公共服務(wù)貢獻度高的地區(qū)需要較多的公共服務(wù)配額，為公共服務(wù)逆配額交易市場的建立提供概念支撐。

多層次財政橫向轉(zhuǎn)移支付制度主要由分配機制、再分配機制和監(jiān)督機制組成。在分配機制中，中央政府按照因素法確定各地區(qū)的公共服務(wù)需求和公共服務(wù)提供能力之間的缺口。中央政府根據(jù)各地區(qū)的公共服務(wù)缺口測算出平均公共服務(wù)缺口即平均公共服務(wù)逆配額，中央政府還需按照各地區(qū)的公共服務(wù)缺口偏離平均公共服務(wù)逆配額的程度劃分出公共服務(wù)貢獻度高的地區(qū)和公共服務(wù)貢獻度低的地區(qū)。之后中央政府積極構(gòu)建一級公共服務(wù)逆配額交易市場，在公共服務(wù)逆配額市場上公共服務(wù)貢獻度的地區(qū)是公共服務(wù)逆配額的供給方，公共服務(wù)貢獻度高的地區(qū)是公共服務(wù)逆配額的需求方，公共服務(wù)貢獻度高的地區(qū)通過轉(zhuǎn)讓資金或技術(shù)獲取公共服務(wù)低地區(qū)的多余逆配額。在一級公共服務(wù)逆配額市場上，雖然參與的主體是地方政府且支出來源于橫向轉(zhuǎn)移支出但市場競爭機制和價格機制的引入促使公共服務(wù)逆配額的初次分配更有彈性。

公共服務(wù)雖然在屬性上具有“公共”的特征但就其提供或生產(chǎn)的主體可以是政府也可以是市場?？紤]到公共服務(wù)提供或生產(chǎn)的效率問題，在再分配機制中，各地方政府將獲得的公共服務(wù)逆配額以競標的形式分配給公共服務(wù)企業(yè)。在公共服務(wù)貢獻度高的地區(qū)，公共服務(wù)企業(yè)除了資金外也可以通過技術(shù)轉(zhuǎn)讓的形式參與競標，這能夠進一步保障一級公共服務(wù)交易市場的正常運行和公共服務(wù)貢獻度低地區(qū)的公共服務(wù)企業(yè)提供水平的提高。各地方政府要積極參與到二級公共服務(wù)交易市場的建立中，各地區(qū)公共服務(wù)企業(yè)將購買或滿足需求后剩余的公共服務(wù)逆配額在二級公共服務(wù)交易市場進行交易，這樣既可以使橫向轉(zhuǎn)移支付收入多元化也可以提高公共服務(wù)逆配額的使用效率。

我國的稅收政策是“取之于民，用之于民”而稅收的使用更需要人民的監(jiān)督，因此多層次的橫向轉(zhuǎn)移支付制度的維護需要老百姓的積極參與。公共服務(wù)評定機構(gòu)在監(jiān)管公共服務(wù)提供質(zhì)量的同時還要以通過各種方式如聽證會或反饋信息平臺給公共服務(wù)消費者提供參與監(jiān)督的機會。

四、構(gòu)建多層次橫向轉(zhuǎn)移支付制度的意義

（一）中國特色的橫向轉(zhuǎn)移支付制度有利于區(qū)域全面的協(xié)調(diào)發(fā)展

當前我國各地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展的不平衡和不協(xié)調(diào)日益突出，而改革開放的進程也進入了深水區(qū)，如何化解經(jīng)濟中的不協(xié)調(diào)因素是改革順利進行的保證，更是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和全面建成小康社會的前提。公共服務(wù)均等化是實現(xiàn)區(qū)域全面協(xié)調(diào)發(fā)展的調(diào)和因子，它不僅能夠給人們帶來平等的物質(zhì)消費，還能帶來平等的生存和發(fā)展的道德消費。多層次橫向轉(zhuǎn)移支付制度不僅在參與主體上涵蓋了政府和公共服務(wù)提供企業(yè)，從整個宏觀的角度來看更是政府行為和市場運行的有效結(jié)合。

（二）多層次橫向轉(zhuǎn)移支付制度有利于優(yōu)化當前的財政體制

我國財政體制改革的方向是建立現(xiàn)代財政制度，現(xiàn)代財政體制的基本特性是規(guī)范性，從財政體制上來看，多層次橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度是對現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度的優(yōu)化和最小化財政轉(zhuǎn)移支付制度的改革成本。中央政府和地方政府在財權(quán)和事權(quán)上的不一致，最終會影響轉(zhuǎn)移支付的運行效率。同樣縱向轉(zhuǎn)移支付和橫向轉(zhuǎn)移支付的邊界和分工要明確，否者會出現(xiàn)“越位”和“缺位”[10]。多層次橫向轉(zhuǎn)移支付制度的市場機制的引入會將地方政府間的利益沖突和矛盾降到最低，同時多層次橫向轉(zhuǎn)移支付制度的建立還會產(chǎn)生財政其他制度的連鎖反應(yīng)，地方政府參與到公共服務(wù)交易市場的競爭中會促使地方政府合理的利用稅收收入和安排預(yù)算。

（三）多層次橫向轉(zhuǎn)移支付制度有助于公共服務(wù)體系的完善

多層次橫向轉(zhuǎn)移支付制度不是簡單的政府間轉(zhuǎn)移支付的制度框架，而將政府行為和市場機制相結(jié)合的轉(zhuǎn)移支付架構(gòu)。多層次橫向轉(zhuǎn)移支付制度中的縱向轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督措施可以促使中央財權(quán)的合理利用和地方政府積極保持橫向轉(zhuǎn)移支付制度的有效運行，這樣可以有效的緩解地區(qū)間基本公共服務(wù)和區(qū)域公共服務(wù)的支出差距。公共服務(wù)支出不等于公共服務(wù)體系只是其中的重要組成部分，多層次橫向轉(zhuǎn)移支付制度中市場機制的引入，使得更多的民間資本參與到公共服務(wù)許可權(quán)的交易中。

（四）多層次橫向轉(zhuǎn)移支付制度會加快相關(guān)法律法規(guī)的完善和建立

政府間的任何轉(zhuǎn)移支付行為都要法律所約束，對口支付制度不規(guī)范的重要原因之一就是法律法規(guī)的缺乏，一些學者認為有必要加緊出臺以實現(xiàn)公共服務(wù)均等化為宗旨的 《轉(zhuǎn)移支付法》并且以此約束政府的權(quán)利和義務(wù)[11][12]。然而多層次橫向轉(zhuǎn)移支付制度具有政府性和市場性的雙重性，因此《轉(zhuǎn)移支付法》的建立不僅僅要約束政府行為還要約束參與到制度中的所有主體。另外，多層次橫向轉(zhuǎn)移支付制度的法律法規(guī)建設(shè)有利于財政體制相關(guān)法律如預(yù)算法和稅法的完善。

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趙吉文（1974- ），男，安徽宿州人，碩士，講師，主要從事財稅方面的教育與研究工作。