產(chǎn)業(yè)園區(qū)財稅存在的法律問題及原因分析

(綿陽市工商業(yè)聯(lián)合會,四川 綿陽 621000)

產(chǎn)業(yè)園區(qū)財稅存在的法律問題及原因分析

周家宇

(綿陽市工商業(yè)聯(lián)合會,四川 綿陽 621000)

經(jīng)過三十多年的發(fā)展，我國產(chǎn)業(yè)園區(qū)已經(jīng)成為推動社會經(jīng)濟發(fā)展的重要力量，但是產(chǎn)業(yè)園區(qū)在發(fā)展過程中也存在著很多問題，特別是在產(chǎn)業(yè)園區(qū)財稅方面，各級政府普遍通過財稅優(yōu)惠政策的傾斜，為園區(qū)的發(fā)展提供優(yōu)惠政策資源，但是由于我國產(chǎn)業(yè)園區(qū)法制建設不足，高層級立法和相關(guān)法律規(guī)范體系的缺位，導致了財稅優(yōu)惠過多過亂的嚴重問題。在全面推進國民經(jīng)濟發(fā)展、激活存量擴大增量、促進產(chǎn)業(yè)園區(qū)經(jīng)濟健康快速發(fā)展的今天，構(gòu)建健全的產(chǎn)業(yè)園區(qū)財稅法律規(guī)范體系十分重要。

產(chǎn)業(yè)園區(qū)；財稅；法律問題；原因分析；法律對策

近年來，大量學者從經(jīng)濟學、管理學以及法律制度的角度對產(chǎn)業(yè)園區(qū)存在的問題以及相應的解決措施進行了研究，通過分析研究和實地考察，發(fā)現(xiàn)我國各級產(chǎn)業(yè)園區(qū)存在的問題較多，最突出的問題是法律制度缺位?！秶鴦赵恨k公廳關(guān)于促進國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》第6條中明確提出要打造國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)法治化的運營環(huán)境，促進國家級經(jīng)開區(qū)依法規(guī)范發(fā)展。該《意見》中強調(diào)增強國家級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)法治環(huán)境建設，成為國家對其他各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設的內(nèi)在要求。

通過對我國產(chǎn)業(yè)園區(qū)財稅制度的立法和國內(nèi)典型園區(qū)財稅的實證考察，可以看出，我國關(guān)于產(chǎn)業(yè)園區(qū)財稅政策支持方面，既存在宏觀層面上的產(chǎn)業(yè)園區(qū)財稅優(yōu)惠政策立法的不足，也包含微觀層面上法治化實施機制的短缺?？偠灾a(chǎn)業(yè)園區(qū)財稅制度沒有很好地納入法治軌道。

一、產(chǎn)業(yè)園區(qū)財稅存在的法律問題

(一)缺乏高層級立法規(guī)范

就立法而言，設立產(chǎn)業(yè)園區(qū)并具有地方立法權(quán)的省、市大多制定了園區(qū)相關(guān)地方性法規(guī)，但與產(chǎn)業(yè)園區(qū)相關(guān)的基本法卻長期缺位。1997年和1999年，全國人大常委會曾兩度審議《開發(fā)區(qū)立法(草案)》，但因超過立法規(guī)定的時限，而沒有獲準。另外，在2005年頒布的《關(guān)于促進國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)進一步提高發(fā)展水平若干意見的通知》中明確提及，盡快制定《國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)管理條例》，但至今已經(jīng)十年多，中央層面并未制定該《條例》。

財稅法治的核心要求就是在法治社會里，財政收支無論巨細，都理當通過立法的形式表達出來，才能取得其合法性。但在現(xiàn)實中，我國仍有一定數(shù)量園區(qū)的財稅優(yōu)惠是以各級地方黨政的政策規(guī)定發(fā)布的，這離財稅法治還有很大差距。高層級立法規(guī)范的缺失，難以為產(chǎn)業(yè)園區(qū)的財稅政策提供強有力的制度保障，這也不符合建設社會主義法治國家的要義。

在產(chǎn)業(yè)園區(qū)財稅制度方面，因缺乏產(chǎn)業(yè)園區(qū)基本法，園區(qū)財稅相關(guān)制度和優(yōu)惠政策一般由部門規(guī)章和省市級地方法規(guī)規(guī)定基本的財政方針，但因地方政府制定的園區(qū)條例未能及時修改，加之立法的分散化，地方政府和園區(qū)管委會多數(shù)會以指導意見、實施細則、通知等形式出臺一定期限內(nèi)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)財政制度和優(yōu)惠規(guī)定，這就造成了財稅相關(guān)部門規(guī)章、地方政府條例和各種政策性的規(guī)范文件共同來指導產(chǎn)業(yè)園區(qū)財政實施的局面，形成了多層次、紛繁復雜的指導體系，這一現(xiàn)象在行政管理分散型的產(chǎn)業(yè)園區(qū)表現(xiàn)的尤為明顯。

學者熊偉指出：我國財稅優(yōu)惠政策文件眾多，形式多樣，但并沒有建立一套完整的財稅優(yōu)惠法律體系[1]。學者王霞也指出我國稅收優(yōu)惠制度呈現(xiàn)出明顯的工具主義立法傾向，在實踐中不能實現(xiàn)法律制度應有的功能[2]。又因政策的靈活性和一定的時效性，其與法規(guī)的穩(wěn)定性存在一定沖突，導致產(chǎn)業(yè)園區(qū)財政法律規(guī)范體系呈現(xiàn)出較為混亂的局面，難以真正有效地促進產(chǎn)業(yè)園區(qū)的創(chuàng)新發(fā)展。

(三)稅收法律制度不健全

就我國稅收相關(guān)法律而言，主要問題是稅收立法的層次較低、稅收法律體系結(jié)構(gòu)不完整、稅收法定原則未貫徹到位等。具體來說，稅收立法層級低表現(xiàn)為存在過多的稅收暫行、試行條例，暫行、試行規(guī)定，通知，辦法等[3]。稅收法律體系不完整具體體現(xiàn)在法律缺位方面，“以財稅法規(guī)為主，以財稅法律為輔”。對此，學者劉劍文指出，我國稅收法律體系基本是由稅收行政法規(guī)、稅收部門規(guī)章以及其他稅收規(guī)范性文件組成，僅就數(shù)量而言，法律在其中所占的地位微不足道[4]。此外，稅收法律制度未能貫徹稅收法定原則表現(xiàn)為，在稅收立法實踐中存在大量的授權(quán)立法，大量授權(quán)立法的存在致使稅收立法低層次化與結(jié)構(gòu)體系不完整，這削弱了稅法的嚴肅性和權(quán)威性，給健全稅收征管制度造成了諸多阻礙。

(四)財稅優(yōu)惠政策缺乏法律依據(jù)

優(yōu)惠政策因與上位法或者新法的規(guī)定發(fā)生沖突而歸于無效。各個地方產(chǎn)業(yè)園區(qū)條例中制定的企業(yè)所得稅優(yōu)惠多是依據(jù)1988年出臺的《國務院關(guān)于鼓勵外商投資的規(guī)定》、1991年頒布的《外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅法》、以及1991發(fā)布的《國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)稅收政策的規(guī)定》。但2008年新《企業(yè)所得稅法》實行后，這些依據(jù)也失去效力，因為該法第28條規(guī)定高新技術(shù)企業(yè)的企業(yè)所得稅稅率統(tǒng)一為15%。在各個園區(qū)進出口關(guān)稅優(yōu)惠方面也存在上述問題，各級政府關(guān)于產(chǎn)業(yè)園區(qū)法規(guī)、政策主要是根據(jù)1991年國務院制定的《國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)若干政策的暫行規(guī)定》中的進出口關(guān)稅優(yōu)惠制定的。但1995年12月，國務院發(fā)布了《關(guān)于改革和調(diào)整進口稅收政策的通知》，改變了之前相關(guān)法規(guī)對包括產(chǎn)業(yè)園區(qū)在內(nèi)的特定地域進出口關(guān)稅的優(yōu)惠政策，這一規(guī)定導致了很多產(chǎn)業(yè)園區(qū)與其沖突的關(guān)稅優(yōu)惠政策失去效力*相關(guān)具體內(nèi)容是：“自1996年4月1日起，全國各類特定區(qū)域(包括經(jīng)濟特區(qū)、經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、沿海開放城市、沿海經(jīng)濟開放區(qū)、邊境對外開放城市、邊境經(jīng)濟合作區(qū)、享受沿海開放城市政策的沿江開放城市和內(nèi)陸開放城市、國家旅游度假區(qū)、上海浦東新區(qū)以及其他各類開發(fā)區(qū))進口各類物資，一律按法定稅率征收關(guān)稅和進口環(huán)節(jié)稅”。。

在中央層級關(guān)于產(chǎn)業(yè)園區(qū)立法缺位的情況下，園區(qū)財稅優(yōu)惠多由地方各級政府制定的產(chǎn)業(yè)園區(qū)條例加以規(guī)定，且大多規(guī)定得都比較籠統(tǒng)、模糊。但財政稅收優(yōu)惠屬于產(chǎn)業(yè)園區(qū)最基本的法律關(guān)系，理應由全國性的產(chǎn)業(yè)園區(qū)基本法予以規(guī)定，但實際操作卻因園區(qū)條例籠統(tǒng)的規(guī)定難以執(zhí)行，由地方政府或者園區(qū)管委會以意見、通知等形式制定細化政策或者以新的財稅優(yōu)惠予以替代，違背相關(guān)立法原意。

二、園區(qū)財稅法律問題原因分析

(一)國家頂層設計不足

(2)對煤泥水桶物料進行預先分級處理，杜絕未經(jīng)處理的煤泥水從煤泥水桶溢流管進入濃縮池，降低進入一段濃縮池的煤泥量。

從宏觀層面來看，我國缺少宏觀調(diào)控基本法[5]。中央層面商務部、科技部等分別負責經(jīng)開區(qū)、高新區(qū)等不同產(chǎn)業(yè)園區(qū)的設立，中央部委、地方省市政府又負責不同級別園區(qū)的設立，各部委、各級政府既是各司其職，也是違背“多規(guī)合一”改革、缺乏整體全局規(guī)劃的表現(xiàn)，致使全國各類名目的產(chǎn)業(yè)園區(qū)泛濫，不僅圈占了大量土地，占用了大量社會資源，還導致園區(qū)建設同質(zhì)化、出臺過多優(yōu)惠政策惡性競爭的嚴重問題。由于園區(qū)頂層設計的缺乏，致使園區(qū)相關(guān)基本法律遲遲無法出臺，《開發(fā)區(qū)立法(草案)》已經(jīng)擱置十多年。園區(qū)發(fā)展日新月異，但中央層級法律依然缺位，地方政府不得不通過地方立法和靈活政策來調(diào)控園區(qū)法，這就導致了園區(qū)指導體系“多規(guī)”并行，難以劃一的局面。

(二)法律制度供給不足

產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展三十年來，國家對園區(qū)缺乏頂層設計、無國家戰(zhàn)略層面的規(guī)劃，導致對園區(qū)過于注重優(yōu)惠政策的供給，而體系化的法律制度的供給不足。當前我國產(chǎn)業(yè)園區(qū)已經(jīng)形成了由政策主導，部門規(guī)章以及地方立法來管理園區(qū)狀態(tài)，制約了產(chǎn)業(yè)園區(qū)在立法和法律體系方面的建設。

國際上成功產(chǎn)業(yè)園區(qū)的重要經(jīng)驗是注重制度建設，努力營造園區(qū)良好法治環(huán)境[6]。產(chǎn)業(yè)園區(qū)基本法缺位，致使產(chǎn)業(yè)園區(qū)法律地位不明，園區(qū)管委會職能不健全，表現(xiàn)在財稅方面，導致園區(qū)財稅政策的實施主體、實施主體的權(quán)力和責任于法無據(jù)，這便伴隨著權(quán)力濫用和腐敗，特別是法律制度不健全，致使無法建立起園區(qū)有效的財稅實施程序和健全監(jiān)督機制。

三、解決園區(qū)財稅問題的法律對策

當代國家的發(fā)展必須依靠制度和法治，國家治理能力的核心是法律制度供給與實施的能力[7]。學者們也從財稅法律角度對規(guī)范當前產(chǎn)業(yè)園區(qū)的財稅優(yōu)惠等提出了自己的觀點。例如，熊偉指出規(guī)范財稅優(yōu)惠應從法治原則角度，堅持量能課稅、合比例性和稅收法定[1]；邢會強認為應在賦予地方稅收權(quán)的同時規(guī)范地方過度的稅收優(yōu)惠[8]。我國產(chǎn)業(yè)園區(qū)財稅制度存在的最大問題即是法治不足，因此，在深入貫徹十八大以來推進依法治國精神基礎上，要堅持加快實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，在深化科技體制改革、財稅體制改革、供給側(cè)改革的指引下，著重從構(gòu)建完善的法律規(guī)范體系方面來規(guī)范產(chǎn)業(yè)園區(qū)財稅制度。

(一)健全財稅優(yōu)惠相關(guān)立法

我國產(chǎn)業(yè)園區(qū)在立法和法律體系方面表現(xiàn)出較為明顯的滯后性和不足，亟待加快產(chǎn)業(yè)園區(qū)相關(guān)立法，盡可能以立法規(guī)范的形式來發(fā)布園區(qū)相關(guān)財稅政策，以此將園區(qū)財稅優(yōu)惠納入法治化的軌道。而目前對于產(chǎn)業(yè)園區(qū)主要問題無基本法規(guī)定，地方立法和部門規(guī)章對以上問題存在無深入、宏觀層面把握的現(xiàn)狀，要實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)型升級，亟待國家出臺更高層級的立法，對產(chǎn)業(yè)園區(qū)的基本問題予以明確規(guī)定。

“法治是良法之治”，就財稅和法治的關(guān)系而言，兩者具有天然的緊密關(guān)系[9]，進而可以說財稅法治的核心是良法善治[10]。目前各級產(chǎn)業(yè)園區(qū)實行的各項財稅政策亟待加強法律規(guī)范建設，以此加強產(chǎn)業(yè)園區(qū)財稅政策的延續(xù)性和連貫性，也便于相關(guān)主管部門監(jiān)督執(zhí)行，避免制定過于優(yōu)惠的財稅政策，以此遏制地方園區(qū)存在的盲目和惡意競爭行為。

(二)制定完善的產(chǎn)業(yè)園區(qū)基本法

完善園區(qū)財稅法律制度，改善法律體系不健全的現(xiàn)狀，尤其是需要加強《中國產(chǎn)業(yè)園區(qū)法》制定。在產(chǎn)業(yè)園區(qū)基本法立法模式選擇上，有學者指出應采用區(qū)域立法模式以及借鑒臺灣地區(qū)和日、韓大陸法系產(chǎn)業(yè)園區(qū)立法經(jīng)驗。對此，筆者認為對臺灣地區(qū)和日、韓在產(chǎn)業(yè)園區(qū)高等級立法及多層次立法的經(jīng)驗應積極借鑒，但區(qū)域立法模式已經(jīng)不合適我國產(chǎn)業(yè)園區(qū)法治建設的實際需求，而應采用全國統(tǒng)一立法的模式。

首先，在產(chǎn)業(yè)園區(qū)基本法立法原則上，應當注重貫徹財政法定原則和稅收法定原則。財政法定原則是指財政行為一定要滿足合法性的要求，且得到法律的明確規(guī)定或者立法機關(guān)的專門授權(quán)[11]，做到財政權(quán)力、義務和程序法定。鑒于產(chǎn)業(yè)園區(qū)財稅優(yōu)惠過多過亂的客觀現(xiàn)實，稅收法定原則和財政法定原則在產(chǎn)業(yè)園區(qū)基本法中應得到更多的關(guān)注和貫徹。此外，在園區(qū)立法中要將促進創(chuàng)新、服務創(chuàng)新、保障創(chuàng)新作為立法的基本原則，在立法中需要系統(tǒng)、集中、深入地反映這一原則。

其次，在產(chǎn)業(yè)園區(qū)基本法內(nèi)容上，應注意如下要點：(1)要依照經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)聚集規(guī)律，遵循產(chǎn)業(yè)園區(qū)自身的發(fā)展規(guī)律，保證立法的科學性，同時兼顧園區(qū)社會性、經(jīng)濟型和產(chǎn)業(yè)性的特點；(2)立足國內(nèi)園區(qū)發(fā)展的基本情況，并積極吸收國際園區(qū)立法的先進經(jīng)驗，立法應具有前瞻性；(3)應明確規(guī)定園區(qū)的法律地位、目標任務、申報條件、發(fā)展方向、產(chǎn)業(yè)導向、管理體制、運行程序、監(jiān)督管理等，其中應專章規(guī)定“產(chǎn)業(yè)園區(qū)財稅法治建設與規(guī)范”，園區(qū)基本立法內(nèi)容應遵循園區(qū)財稅的特定地域性、發(fā)展階段性、收支不平衡性和優(yōu)惠性等特點，在此基礎上既保證財稅對園區(qū)發(fā)展的促進作用，又能更好地規(guī)范園區(qū)財稅，構(gòu)建符合園區(qū)需要的財稅法律體系；(4)規(guī)范園區(qū)行政管理體制，健全監(jiān)督體系，明確園區(qū)行政執(zhí)法主體及其權(quán)力、責任等。

(三)建立多層次財稅規(guī)范體系

我國產(chǎn)業(yè)園區(qū)經(jīng)過三十年的發(fā)展，很多園區(qū)都形成了符合自身特色的發(fā)展經(jīng)驗，即使制定全國性統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)園區(qū)基本法，也難以涵蓋所有地方特色和園區(qū)發(fā)展經(jīng)驗。應充分考慮產(chǎn)業(yè)園區(qū)財稅發(fā)展的階段性特征以及行政管理分散型園區(qū)財政管理的實際情況，準許各級地方政府乃至園區(qū)管理機構(gòu)出臺因地制宜的財稅優(yōu)惠政策。

一方面要加強產(chǎn)業(yè)園區(qū)財稅立法尤其是高層次立法，另一方面結(jié)合臺灣地區(qū)、韓國和日本等關(guān)于園區(qū)的多層次立法經(jīng)驗，考慮建立多層次的財稅規(guī)范體系，允許省級地方政府和較大市地方政府根據(jù)轄區(qū)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的實際情況因地制宜，“在統(tǒng)一法制的前提下，賦予地方一定的財稅立法權(quán)”，賦予產(chǎn)業(yè)園區(qū)在財政方面更大的自主權(quán)，改善目前各級園區(qū)存在的事權(quán)與財權(quán)不對稱的現(xiàn)狀。

各級政府在制定園區(qū)財稅優(yōu)惠政策時，要以上位法律、法規(guī)為依據(jù)，不得與上位法發(fā)生沖突。如果是擁有地方立法權(quán)的機關(guān)，應以地方性法規(guī)這樣的規(guī)范形式來發(fā)布相關(guān)優(yōu)惠政策；無地方立法權(quán)的機關(guān)，應以在形式上盡可能接近地方法規(guī)的規(guī)范性文件來發(fā)布。最終要構(gòu)建起以《中國產(chǎn)業(yè)園區(qū)法》為核心，產(chǎn)業(yè)園區(qū)法律、法規(guī)、規(guī)章、地方性法規(guī)和地方政府規(guī)范性文件等相輔相成的多層次財稅規(guī)范體系，以此來促進園區(qū)的轉(zhuǎn)型升級。

四、結(jié)語

產(chǎn)業(yè)園區(qū)的稅收優(yōu)惠政策為園區(qū)的發(fā)展注入了強大的動力，但是由于園區(qū)法制建設不足，基本法缺位等原因，導致園區(qū)財稅優(yōu)惠過多過亂，規(guī)范體系混亂，稅收征管體制不健全等大量問題。如何通過完善相關(guān)法律制度促進園區(qū)財政稅收在經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展的形勢下充分發(fā)揮其積極作用，是一個重要的法律問題。因此，通過科學制定產(chǎn)業(yè)園區(qū)基本法，以基本法為核心，構(gòu)建系統(tǒng)性、多層級的法律體系，用健全的法律體系來規(guī)范產(chǎn)業(yè)園區(qū)財稅優(yōu)惠，指引園區(qū)的發(fā)展，才能更好的為園區(qū)的發(fā)展提供完善的法律制度保障。

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[責任編輯:劉曉慧]

D922.22

：A

：1008-7966(2017)05-0086-03

2017-03-12

周家宇(1989-)，女(羌族)，四川綿陽人，副主任科員，法律碩士，主要從事經(jīng)濟法學、生態(tài)經(jīng)濟學研究。