行政特許撤回、撤銷中特許使用權人合法權益保障

(蘇州大學 王健法學院，江蘇 蘇州 215000)

行政特許撤回、撤銷中特許使用權人合法權益保障

吳天文

(蘇州大學 王健法學院，江蘇 蘇州 215000)

特許使用權是國家為了實現自然資源的合理配置利用而設置的使用方式，特別許可使用權的保護主要通過信賴保護原則實現。信賴保護原則作為行政法一項古老的原則，已經被諸多學者進行有效的論證，有存續(xù)保護與財產保護兩種方式，財產保護需要對相對人的信賴利益進行補償或賠償。但是目前我國《行政許可法》以及《國家賠償法》中對特許使用權的撤回、撤銷的補償標準存在規(guī)定不明的狀態(tài)。由于特許使用權具有一定的物權屬性，因而，其被撤回、撤銷也具有征收的性質屬性，在信賴保護原則補償規(guī)范缺失的情形下，可以借鑒有關征收補償的規(guī)定以保障相對人的合法權益。

特許使用權；撤回；撤銷；征收補償

一、特許使用權含義

關于特許的概念，有學者認為特許是指行政機關代表國家向申請人轉讓原本屬于國家的資源或專營權的許可行為，它事關有限資源的開發(fā)利用、公共資源的配置以及直接關系公共利益的特定行業(yè)的市場準入等權利[1]。其對特許含義的界定主要是從特許的對象以及特許的賦權性方面定義，沒有本質上的差異。

特許主要在《行政許可法》第12條第(二)項中規(guī)定，“有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關系公共利益的特定行業(yè)的市場準入等”成為特許使用的對象。其與普通許可的區(qū)別的原因主要在于許可使用對象包含較大的公益性，由于其涉及廣泛公眾的利益或者具有較強的生態(tài)功能需要進行特殊的保護，國家采取特許使用的方式對此類資源進行合理配置。從特許的效果來看，接受特許使用權的相對人獲得了其本沒有的資源使用權或者經營權，因此特許具有明顯的賦權性，是一種直接的財產權利，因而也有學者將特許稱為財產權利轉讓許可[2]或賦權性許可[3]。特許使用權的撤回與撤銷在行政法直接規(guī)范中采取信賴保護的方式加以保護，但是信賴保護原則中關于補償的規(guī)定并不能實現相對人損失的彌補，在法律規(guī)范中還是存在些許的空白，在下文中予以具體闡述。此外，特許使用權具有直接的財產屬性以及一定的物權屬性，那么其在相關法律法規(guī)缺失的前提下，行政特許的撤回、撤銷對行政特許使用權人造成的損失應當借鑒不動產征收補償的規(guī)范，以保護使用權人的合法權益。

二、特許使用權的信賴保護

(一)信賴保護原則的淵源

德國首先在公法領域以成文法的形式確定了信賴利益保護原則，德國學者烏茨·施利斯基將信賴保護原則定義為“保護公民對法律規(guī)范存續(xù)性的信賴并保護其現存的法律權益”[4]。德國《聯邦程序法》第48、49條對信賴保護原則進行了明文規(guī)定。信賴保護原則提出的行政法上的原理是行政行為的存續(xù)力，這一理論也是產生于德國。因為“行政行為的存續(xù)性可能被中斷或是受到影響的最大危險來自于行為的作出機關本身”,“為了維護行政法律制度的穩(wěn)定和排除對行政行為存續(xù)性可能產生的影響，就必須要求對行政機關嗣后的變更、 撤銷和廢止權限進行限制”[5]。

行政行為是行政機關為了調整存在于社會生活中超前于法律文本的法律關系和法律事實，因而其具有相應的強制力以及拘束力，行政機關的行政行為到達行政相對人時便具有推定有效的拘束力。此種拘束力不僅在于行政機關不得隨意變更、撤銷該行政行為，也在于行政相對人對該行政行為推定合法有效的信賴利益。行政機關在依據職權改變原來的法律狀態(tài)時，要考慮行政相對人對原法律狀態(tài)的合理期待和正當的信賴[6]。

(二)信賴保護原則的現代含義

信賴保護原則與依法行政原則作為行政法中一對相對應的基本原則，在我國行政許可法中得到了切實的應用。根據法律規(guī)定，信賴保護原則的主要判斷標準是無過錯原則，即相對人對于違法行政行為是否具有過錯。根據現行法律規(guī)定，撤回、變更、撤銷行政許可行為中，只有69條之中相對人利用欺騙、賄賂等不正當手段獲取行政許可的行政機關應當進行撤銷并且不給予補償或者賠償。此外，因為情勢變更、法律法規(guī)規(guī)章的變化以及行政機關的違法行為導致的撤銷撤回、不利于相對人的變更均應當對相對人的損失進行相應的補償或者賠償。

三、特許使用權的信賴保護

(一)信賴保護原則保護方式

信賴利益保護原則主要體現在我國《行政許可法》規(guī)范之中，其中第8條確立行政機關不得擅自改變已經生效的行政許可，因公共利益的需要變更或者撤回行政許可應當依法給予相應的補償；第69條確立行政機關撤銷行政許可的限制以及相應的賠償規(guī)范。根據法律文本的規(guī)定，信賴利益的保護有兩種方式。一是存續(xù)保護的方式。首先是撤銷合法生效的行政許可。針對合法、已經生效的行政許可，第8條規(guī)定，原則上不得擅自改變，這主要體現了信賴利益保護原則中行政行為存續(xù)力對行政機關的拘束力。其次是第69條第3款中規(guī)定的為了保障公共利益不會受到重大損害，行政機關可以不撤銷違法的行政許可行為。這種方式主要是保證行政行為的存續(xù)力，保障相對人對行政行為推定合法有效的信賴利益。二是財產保護的方式。為了公共利益的需要，行政機關依法變更或者撤銷已經生效的行政許可，針對這種變更或者撤銷行為，行政機關應當給予行政相對人造成的損失補償。此外，第69條中規(guī)定，原則上違法的行政許可行為應當予以撤銷，撤銷的行政許可行為行政相對人沒有過錯的，應當給予相應的賠償或者補償。這種財產型的信賴利益保護方式，將相對人的信賴利益轉化為相應的財產補償或者財產賠償以保障相對人的信賴利益。

(二)特許使用權的信賴保護缺失

1.行政特許撤回補償存在不合理

《行政許可法》第8條與第69條中分別規(guī)定了基于公共利益的考量而撤銷合法的行政許可應當依法予以補償，依原則撤銷行政相對人無過錯的違法行政許可應當依法予以賠償。針對《行政許可法》第8條中基于公共利益的考量而選擇變更或者撤回行政許可的補償規(guī)定。《最高人民法院關于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定》第15條規(guī)定:“法律、法規(guī)、規(guī)章或者規(guī)范性文件對變更或者撤回行政許可的補償標準未作規(guī)定的，一般在實際損失范圍內確定補償數額；行政許可屬于行政許可法第12條第(二)項規(guī)定情形的，一般按照實際投入的損失確定補償數額?！逼渲小对S可法》第12條中規(guī)定的特別許可按照實際投入的損失對相對人進行補償，針對相對人可預期的收益損失并未納入其中。這種賠償標準不盡合理。特別許可具有一定的排他性與持續(xù)性，具有明顯的財產權的物權屬性，其損失相較于普通許可本身需要繳納使用費以及大額前期投入的預期收入損失是極大的，如果僅僅對其實際投入的損失進行補償，這對特許使用權人的利益的保護存在著極大的不合理性。另，這種相對不合理的補償標準，也會對政府機關的形象以及權威產生很壞的影響，這種財產的不安全性會讓相對人以及公眾對政府機關以及公權力產生極大的不信任。因而，有必要對其補償的標準進行合理化調整。

2.行政特許的撤銷補償標準規(guī)范缺失

《許可法》第69條規(guī)定的依法撤銷違法的行政許可給予無過錯相對人的賠償卻未有相應的賠償標準規(guī)范。根據我國《國家賠償法》中行政賠償的要求，行政機關的違法行為造成相對人的財產損失，應當給予賠償。但是根據《行政許可法》第69條規(guī)定，行政機關撤銷違法的行政許可行為屬于合法的行政行為，行政許可行為的違法性并沒有造成相對人的損失，反而是撤銷違法行政許可的合法行政行為造成了相對人的損失，因而撤銷違法行政許可行為造成的損失應當予以“補償”而非“賠償”。因而，《國家賠償法》并未提供撤銷違法行政許可的賠償標準，在相應的法律法規(guī)中仍然屬于法律的空白，這一空白造成的直接結果就是相對人(受特許人)的利益得不到充分的保障，同樣會產生對政府機關以及公權力的極大不信任，明確這一補償標準十分必要。

四、特許使用權撤回、撤銷的征收性質

特許使用權具有明顯的物權屬性[7]，是國家將其所有權之中的使用權或者用益物權出讓給其他團體、個人。公用征收的對象包括私人所有的動產、不動產以及用益物權。國家撤回行政特許的行為是將集體、私人在某些自然資源、公共資源以及部分涉及公共利益的資源特許使用權或者特許經營權進行轉移的行為，因而，撤回特許的行政行為具有公用征收的性質。在特許使用權收回這一行政行為兼具信賴利益保護與征收補償的性質。

(一)被特許人信賴利益

被特許人被賦予自然資源特許使用權，基于對行政機關做出的行政特許行為的信賴，進而對其生產或生活做出了相應的安排以及自然資源開發(fā)利用的前期投入，此時便產生了一種相對人的信賴利益，這種信賴利益包括相對人對行政機關的精神信任利益以及對于投入的可預期的收益。這一信賴利益受到《行政許可法》第8條和第64條的保障。

信賴利益保護原則首先要求行政機關作出的生效的行政行為對該機關具有一定的拘束力，要求其不得擅自改變或者撤回該行政行為，基于公共利益的考量必須撤回或者改變時需要依法給予相對人以補償。在變更或者撤回合法的行政特許時，應當依據《行政許可法司法解釋》第15條的規(guī)定，對被特許使用權人的實際投入的損失進行補償。但是在實踐中，特別許可往往涉及有限的自然資源以及公共資源的開發(fā)利用，且特別許可是一種排他、持續(xù)性的使用權，其不管是前期投入以及相應的可預期收益都是巨大的，法律規(guī)定對變更、撤回行政特許賠償范圍只包括實際投入的損失，這并不符合信賴利益保護的原則。在公共利益的需求下，私人利益必須做出一定的讓渡，但是基于對私人財產權的尊重和保護，行政機關應當給予合理的補償保證，否則，被特許使用權人的權利終將成為被行政機關隨意取舍的對象，也會極大的增加被特許使用權人權利的不穩(wěn)定性與不安全性。因而，這種補償標準很顯然是不合理的。其次，信賴利益保護原則要求撤銷違法的行政特許時，應當對無過錯的相對人依法給予賠償。在前文敘述中，已然分析了目前針對這一撤銷行政特許的行政行為造成的損失“賠償”尚未有相應的法律標準。

(二)被特許人的用益物權

《物權法》用益物權一編中第122、123條將海域使用權、探礦權、采礦權、取水權和使用水域、灘涂從事養(yǎng)殖、捕撈的權利納入其中，這些權利相對應的也是《行政許可法》第12條中規(guī)定的有限自然資源的使用權，需要相關行政機關進行有償的特別許可才能獲得。

公用征收是平衡公共利益與私人利益之后進行的相應的行政活動，在公共利益遠遠超過私人利益的時候，便選擇對私人利益的限制并且加以補償，而私人利益大于公共利益的時候便需要放棄該行政行為，對私人利益加以保護。其中私人利益包括私人對于行政機關行政行為的信賴利益。信賴保護原則的約束是平衡公共利益與私人利益的過程，其保護方式的選擇就是依據公共利益與私人值得保護的信賴利益的結果。

(三)信賴利益保護與公用征收相同點

信賴利益保護與公用征收存在多方面的相同點，這為信賴利益保護適用公用征收的補償原則提供了理論基礎。

首先，二者的目的相同，均是基于公共利益的考量。信賴利益保護原則要求的補償或者賠償是基于公共利益的考量以變更、撤回行政特許行為產生的補償以及撤銷違法行政特許而產生的賠償。公用征收是為了公共利益的需要，行政機關在給予補償的前提之下對私人所有的財產權加以強制轉移。其次，均需要進行相應的補償或者賠償。信賴利益保護原則要求對被特許人的實際投入損失進行補償，雖然未對撤銷違法特許行政行為的賠償標準作出具體規(guī)定，但是其亦應當依法給予賠償?！段餀喾ā访魑囊?guī)定，不動產、動產或者其他財產權益的征收必須首先進行公平補償。再次，結果相同，均使權利人的權利轉移到國家。信賴利益保護之下的撤回、撤銷特別許可權，即使是一種國家進行權利收回的行為，但其結果是在權利人合法持有權利的期限范圍之內轉移其權利。公用征收就是集體或者私人喪失原有的動產或者不動產所有權以及其他物權、財產權益。

五、特許使用權征收補償標準

廣義上的財產征收應當包含不動產、動產以及無形財產的征收[8]，包括財產的所有權以及相應的用益物權。財產所有人或者用益物權人均有權獲得相應的補償。

公用征收必須具備三個法定要件：一是必須依據法律規(guī)定、有法律授權的機關實行；二是公用征收必須是國家為了公共利益的需要而征收，為了非公共利益或者其他目的均不得對公民合法財產權進行征收；三是，必須首先對被征收人進行補償方得以進行征收的進一步程序，否則不得隨意剝奪公民的私有財產權。

目前,我國現行法律規(guī)范中征收主要涉及稅費、國有自然資源特許使用權以及國有土地上房屋征收的規(guī)范。我國《憲法》第13條明文規(guī)定,“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償”。關于征收補償標準，我國法律規(guī)范中涉及的主要是《物權法》以及《土地管理法》、《土地管理法使用條例》、《國有土地上房屋征收與補償條例》規(guī)定。由于相關征收補償標準的法律規(guī)范中缺乏對于不動產以及其他財產權益征收的具體補償標準，而并未就動產以及其他用益物權等財產性權益補償標準進行規(guī)范，我們需要借鑒相應的國外的經驗。

目前,世界范圍內存在著三種征收補償的原則：充分補償原則、合理補償原則以及不補償原則。征收補償，目的在于填補被征收人財產所遭受的損失，以符合社會公平負擔的原則，所以征收補償的范圍及標準，不在于征收財產使用者獲得的利益，而在于被征收人所受到的損失。因而，我國目前法律規(guī)范中的征收補償標準以合理補償為原則。那么特許使用權收回的補償標準也應當秉承這一補償原則，對相對人所受到的損失進行補償。這種補償通常包含著精神性損失補償以及財產性損失補償。精神性損失是指相對人對行政機關作出的已經生效的行政行為合法有效性信賴的精神利益的損失，財產性損失是指在精神信賴的基礎上而為的一定生活生產安排以及相應的財產權益的投入的損失。其中精神性損失具有很大的不可估量性，且特許使用權的收回是基于公共利益的考量，是私人權益為公共利益讓渡應當容忍之損失，因而補償標準暫時不適宜將精神性損失納入其中。財產性損失包含實際投入的損失以及合理預期的收益損失，筆者以為應當將兩者均納入到特許使用權收回的補償標準中。

在特許使用權收回的范疇之中，被特許人獲得的補償或者賠償兼具有信賴利益保護原則與公用征收所獲得的補償具有重合的特性。在《行政許可法》第8條規(guī)范中的合法行政特許行為的變更、撤回補償顯失公平，以及第69條撤銷違法的行政特許行為缺乏相應的賠償標準。針對特許使用權收回的補償或者賠償完全可以參照征收補償的相關補償標準的規(guī)定。

[1]胡建淼.行政法學(第四版)[M].北京：法律出版社，2015：294.

[2]陳瑞洪.行政許可與個人自由[J].法學研究，2004，(5).

[3]應松年，楊解君.行政許可的理論與制度解讀[M].北京：北京大學出版社，2004:122.

[4][德]烏茨·施利斯基.經濟公法[M].喻文光，譯.北京：法律出版社，2006:102-103.

[5]劉藝.給付行政的法律特質——以《社會救助法》(草案)為事例[J].河北法學，2010，(11).

[6]王貴松.行政信賴保護論[M].濟南：山東人民出版社，2007:12-28.

[7]王克穩(wěn).行政許可中特許使用權的無全屬性與制度構建研究[M].北京：法律出版社,2015:169-185.

[8]屈茂輝，張紅.論征收法律制度的幾個問題[J].法學評論,2003，(2).

[責任編輯:鄭男]

D922.112

：A

：1008-7966(2017)05-0013-03

2017-05-12

吳天文(1993-)，女，山東日照人，2015級憲法與行政法學專業(yè)碩士研究生。