從英國警察警告制度看我國警察輕罪處分權之構建

馬 克

（鐵道警察學院偵查系，河南鄭州450053）

從英國警察警告制度看我國警察輕罪處分權之構建

馬 克

（鐵道警察學院偵查系，河南鄭州450053）

英國的警告制度是指警察不通過訴訟而對某些輕微犯罪中的犯罪人進行處罰。它是一種實體處分權，是對刑事訴訟的一種分流。確立警察對輕罪的處分權，是基于犯罪非刑罰化、人道主義和訴訟經濟的理念。警察輕罪處分有建立的必要性。我國公安機關警察輕罪處分制度的建立可以借鑒英國警察警告制度的經驗，充分考量我國的司法實際，并將之納入到嚴格的法律規(guī)范之內。

英國；警察；警告；輕罪處分

一、英國警察的警告制度概況

在英國，警察不但擁有獨立的偵查權，而且還對特定的案件有權自行處分，即可以對犯罪嫌疑人實施警告或告誡而不需要移交起訴。從數據上看，被處以警告的犯罪者在所有犯罪案件中占的比重非常大。英國通過頒布一系列的準則來規(guī)制和調整警告，形成了獨具特色的警察警告制度，其中“包括1984年頒布的名為《起訴標準》的檢察總長準則和1985年2月頒布的內政部14號通告，后者鼓勵更多地使用警告。1990年內政部59號通告提高了警告的國內標準。在某些情形下，警察局長規(guī)定內部準則以指導哪些犯罪適宜警告”?！?〕

根據英國法律，警察對犯罪嫌疑人要么因證據不足而放人，要么對于有充分證據的案件中的犯罪嫌疑人，警察可以移送起訴并交由法庭審理。還有一種情況就是給犯罪嫌疑人以警告。英國警察的警告是不經由法庭對犯罪活動進行處理的一種典型的正規(guī)機制。警告一般分正式和非正式兩種，其中正式警告是起訴的重要替代方式。所謂正式警告，是對于已經實施犯罪的嫌疑人，警察可以對其提起刑事訴訟，但基于某種考慮，暫時不對其犯罪行為追訴而只進行警告。這里的不提起訴訟只是暫時的，警察會對警告進行正式記錄，如果犯罪嫌疑人再次犯罪，那么如果警察決定起訴，有關警告的記錄可以在法庭上作為法官定罪量刑的依據。

從內政部的有關通告中我們可以看出警察使用警告的適用標準：（1）必須有證據證明犯罪活動已經發(fā)生，對犯罪行為的有罪判決是可期的。（2）犯罪危害較小，不屬于重罪。（3）犯罪人對自己實施的犯罪行為已經認可，并且認罪態(tài)度良好。如果是故意犯罪且毫無悔改之意，不適用警告的處理方式。（4）犯罪人明確表明同意接受警告。（5）警察必須向犯罪人釋明警告的意義。如雖然對犯罪人不提起訴訟，但警告需要書面記錄，并在可能的任何訴訟中作為證據呈現給法庭。內政部的警告標準從大體上指導了警察使用警告的條件，個案當中需要具體考慮的重要條件有兩個，即犯罪是否屬于輕罪，犯罪人是否有前科。如何判斷是否屬于輕罪呢？一般可以從被害人的年齡，被害人受傷害情況和財物損失情況，犯罪的性質是否因種族主義情緒而起，是否背離社會誠信，是否屬于有組織犯罪等因素考慮。如果犯罪人曾經被實施過警告，那么多次、重復警告將會使得對這類人所犯行為的處理顯得毫無意義。內政部不建議警察對同一個人多次使用警告，除非在第一次警告后有足夠的時間間隔使再次警告能夠產生預期效果。如《1998年犯罪與妨害治安法》明確規(guī)定，對于第一次實行警告至少兩年后再犯輕微罪行者，允許第二次實行最后警告的有限選擇權?！?〕

最初，英國警察的警告只適用于青少年犯罪和道路交通案件。但根據1990年內政部發(fā)布的《警告準則補充》表明，“合理地運用警告仍被認為是一種有效的處理方式，可以適用于任何年齡段的犯罪者”。也即政府鼓勵警察拓寬警告的適用范圍。不過考慮到警告的威懾力相當低，因此這一處置方式只能對少部分的輕微犯罪使用，因為僅靠警告無法有效預防犯罪。

二、警察輕罪處分權的意義

從英國的警告制度可以看出，警察不通過訴訟而對某些輕微犯罪中的犯罪人進行處罰是一種實體上的處分權，是對刑事訴訟的一種分流。警察對輕罪的處分權在多個國家都有法律上的明確規(guī)定，并在現代司法領域煥發(fā)出日益強大的生命力。

（一）犯罪的非刑罰化處置

非刑罰化的精神是通過尋求非刑法處罰之外的替代措施來實現對犯罪人的懲罰。從現代目的刑理論的觀點看，無論刑事處罰是多么嚴厲，對被害人是多么公平，犯罪事實已經發(fā)生，犯罪所造成的損害往往也無法恢復或彌補。德國著名刑法學家李斯特認為，國家不能只著眼對犯罪進行被動和消極的處罰，而是應以改造罪犯為出發(fā)點，根據犯罪人的具體情況，對其進行教育改造，使其盡快復歸社會?！?〕如果犯罪人一旦被處以刑罰，那么就會被貼上罪犯的標簽，不但因脫離社會而難以再次回歸，而且會強化犯罪人犯罪者形象的自我認同，這都非常不利于對犯罪人的改造，與現代司法理念背道而馳。

非刑罰化是對傳統(tǒng)有罪必罰的報應刑理論的挑戰(zhàn)，相應地，在刑事訴訟程序上，這種非刑罰化的選擇就體現為非訴訟化，即對于特定的犯罪行為如輕罪，經過綜合考量，由警察等主體對犯罪行為進行實體性處置，使可能需要被追訴的犯罪人在實體上免于處罰，并從冗長繁瑣的訴訟程序中及早脫離出來并回歸正常社會。特別是對于一些實施輕罪的未成年人，如果不進行偵查期間的訴訟分流，警察只能將其移交訴訟，那么處于成長期的未成年人，會在整個訴訟和服刑期間不斷地強化和認同罪犯的身份，從而將他們的觀念和價值引向犯罪。同時，被羈押的時間越長，未成年人與社會的脫節(jié)就越嚴重，犯罪人復歸社會的難度就會越大。因此，在偵查階段由警察對特定輕罪進行實體性處分，是現代刑罰理念的具體體現，回應了目的刑非刑罰化的內在精神。

（二）訴訟經濟理論的體現

隨著法律經濟學的興起，越來越多的人開始對刑事訴訟活動進行經濟效益上的分析。刑事訴訟作為國家懲罰犯罪的活動，經濟成本越來越高昂，人們開始意識到司法也屬于稀缺性的社會資源。因此，現代訴訟應當追求法律資源的效率最大化，使大量的刑事案件能夠快速地處置以提高辦案效率。

警察對特定犯罪的處分權實際上是在偵查階段將案件進行分流，它最大的優(yōu)勢就在于避免司法資源的浪費，將司法資源的利用效益最大化，實現司法活動的良性循環(huán)。警察輕罪處分權將有限的資源用于最需要的地方，如嚴重犯罪案件，對于輕微犯罪不再適用刑事訴訟程序，將其在訴訟前及時消化掉。如果將所有犯罪都付之訴訟，不區(qū)別嚴重犯罪和非嚴重犯罪，必定無法兩相兼顧，司法資源被大量消耗掉了，而結果往往又不盡如人意。由于大量嚴重犯罪因資源有限而無法得到有效遏制，那么在此社會環(huán)境下，可能會增加更多犯罪誘惑而激發(fā)更多犯罪。

（三）人道主義精神的要求

人道主義是人類文明發(fā)展的重要成果，是人類道德精神的載體。人類的法律規(guī)范因源于人道主義而具備了合理性，法律的人道性也成為檢驗其是否符合現代文明社會要求的重要標準。人道主義與我國寬嚴相濟的刑事司法政策是一脈相承的，是我國刑事政策的重要精神體現，強調國家在運用司法權時要本著寬容的精神慎用刑罰。

司法的目的在于懲罰犯罪，維護社會公平。但同時也必須要考慮到對人格的尊重。對一些輕微犯罪不進行刑事處罰，而是尋找替代性的處置措施，體現了人類同情和寬容的基本道德訴求，滿足了社會的心理需要。輕微犯罪活動中的犯罪人不能因為犯罪而喪失人格尊嚴，他們同樣是作為道德自主的人格主體而獨立存在。因此，警察輕罪處分權的實施是對其人格的充分考慮，對其犯罪危害值低的肯定，是從保護一個人的社會成長角度而不僅僅是懲罰的角度進行的綜合考量。

三、對我國建立警察輕罪處分制度的思考

我國公安機關沒有對犯罪的處分權，因此，在公安機關受理刑事案件時，只能按照立案、偵查、移送等環(huán)節(jié)將案件送入訴訟流程。并且這種訴訟程序是線性的，一旦開始便很難停止。我國的訴訟程序設置的過濾功能較弱，大量本不應該進入訴訟程序的案件如輕微刑事案件被迫在這一流水線上持續(xù)流轉，不僅浪費了大量的司法資源，更使被追訴人飽受訴訟之苦。無論是從非刑罰化的趨勢上，還是考慮到人道主義和訴訟經濟，警察輕罪處分制度都有建立的必要性。

我國《刑事訴訟法》對立案環(huán)節(jié)有著嚴格的規(guī)定，偵查人員在受理犯罪活動時，必須要快速決定是否立案。而我國目前公安機關的考核方式仍然偏重業(yè)務量的考核，片面追求對犯罪的追訴。因此，當偵查機關無力應對大量的刑事犯罪而又要保證一定的工作業(yè)績時，在是否立案上往往有一定的選擇性。也就是說，我國的公安機關實際上也在分流案件，那些沒有能夠立案的犯罪活動被警察以一種失范的方式給“消化”掉了，最致命的是，這種“消化”根本無標準可依。因此，我國公安機關警察輕罪處分制度的建立可以借鑒英國等國家的經驗，充分考慮我國的司法實際，將之納入到嚴格的法律規(guī)范之內。

（一）適用案件范圍

首先，警察能夠在偵查階段進行實體處分的案件只能是輕罪案件，這也是各國司法領域普遍的做法。最高人民法院2006年12月出臺的《關于依法快速辦理輕微刑事案件的意見》中對輕微刑事案件的范圍做了以下幾點說明：（1）案件簡單，事實清楚，證據確實、充分；（2）可能判處3年以下有期徒刑、拘役、管制或單處罰金；（3）犯罪嫌疑人、被告人承認實施了被指控的犯罪；（4）適應法律無爭議。有學者將輕微刑事案件的范圍限定為輕傷害案件、交通肇事案件、情節(jié)較輕的過失犯罪案件，以及犯罪情節(jié)輕微的未成年人犯罪案件?；谠O置警察輕罪處分權是我國現代法治的一個重要進程，有關配套制度還需建立和完善，一開始不適宜將適用案件的范圍定得過大。參考國外的一般經驗，我國公安機關在偵查階段可以將以下幾種案件列為可自由裁量進行處置的輕微刑事案件：

1.犯罪情節(jié)輕微，依法不需要處以刑罰或可以免除刑罰的案件。這是我國《刑事訴訟法》規(guī)定的不需要起訴的刑事案件，因此，這類案件即使進入訴訟程序，檢察院也應當做出不起訴決定，所以這類案件可以在偵查階段通過實體處分而使其終止在訴訟的大門外。

2.可能判處3年以下有期徒刑或拘役的未成年人犯罪。對未成年人犯罪實施與成年人不同的刑罰方式，采用更為寬容和柔和的政策對待未成年人犯罪已經成為國際流行的做法。但是，并不是所有的這類案件都可以由警察自由處分，在操作過程當中，應重點考查未成年犯罪人犯罪的性質和情節(jié)，以及再次犯罪的可能性。我國《刑事訴訟法》第268條規(guī)定：“公安機關、人民檢察院、人民法院辦理未成年人刑事案件，根據情況可以對未成年犯罪嫌疑人、被告人的成長經歷、犯罪原因、監(jiān)護教育等情況進行調查。”因此，對犯罪主體人格方面的調查是偵查機關適用輕罪處分的前提，需要特定的機關和專門人員對未成年人的情況進行調查，充分、系統(tǒng)地評估犯罪主體的危害程度，以進行科學的判斷。

3.可能判處3年以下有期徒刑或拘役的70歲以上的老年人犯罪。老年人因身體老化等因素使得他們犯罪的能力大為下降，也可以將老年人實施的輕微犯罪交由偵查機關處分。

（二）適用的條件

借鑒英國內政部關于警察警告的有關規(guī)定和解釋，偵查機關適用輕罪處分的條件應當包含：（1）有證據證明犯罪活動已經發(fā)生，犯罪嫌疑人和犯罪情況已經查明。這是偵查機關進行處分的前提。（2）犯罪嫌疑人承認所犯罪行，真誠悔過。這是因為如果犯罪嫌疑人對犯罪事實有異議或進行否認，就意味著有爭議的存在，偵查機關無權對犯罪事實進行單方面的決定，此時應進入訴訟程序，由檢察院提起訴訟和法院進行審查。（3）犯罪嫌疑人愿意接受偵查機關的處分。偵查機關應釋明有關處分措施需要記錄在案，并可能帶來不利的法律后果和負面影響。犯罪嫌疑人應以口頭或書面的形式做出愿意接受處分的表示。（4）犯罪嫌疑人再次危害社會的可能性較低。偵查機關在對犯罪嫌疑人進行危險性評估后，認為該嫌疑人再次犯罪的可能性較低，危害性較小，則可以進行處分。如果認為該嫌疑人的人身危害較大，再犯的可能性較大，則不符合實施實體處分的條件。

有人將偵查機關的輕罪處分看作一種“辯訴交易”。事實上，偵查機關對輕罪的處分絕不是公安機關與犯罪嫌疑人的一種“交易”?！稗q訴交易”的基礎是偵查機關已經對犯罪進行了事實調查和證據收集，由檢察官和被告人或被告人的代理人進行協商，犯罪嫌疑人用有罪供述來換取檢察機關的撤訴或法官的從輕判決。雖然兩者的目的都是節(jié)約司法資源，但是偵查機關輕罪處分是建立在犯罪嫌疑人自愿供述并自愿接受實體處分的基礎上，并不是“交易”的結果。并且這種接受處分的方法不以減輕處罰為目的，而是幫助犯罪人脫離訴訟程序，更好地進行犯罪改造。偵查機關決不能以“交易”為目的行使輕罪實體處分權力。

（三）適當的配套措施

偵查階段警察對輕罪進行處分后，必須能夠產生一定的后果。英國學者對附條件警告是否正當有不同的意見，但內政部的指導方針實際上包含了恢復性司法的含義，即責任—恢復—回歸模式。因此，我國偵查機關在實施輕罪處分時，絕不能一處了之。而是應附以一定的條件。在根據案情對犯罪嫌疑人實施警告、訓誡的同時，對于有實際損害發(fā)生的案件，應責令犯罪嫌疑人對被害人賠禮道歉，賠償損失等。對于未成年人輕罪案件，可以由監(jiān)護人出具保證書，加強對犯罪嫌疑人的看護。必要時，可以要求犯罪嫌疑人從事公益勞動或從事一定時限的無償社區(qū)服務。社區(qū)服務由處分機關的警察負責執(zhí)行，由當地社區(qū)組織協助。

（四）對處分權的監(jiān)督

不少人認為我國公安警察權力已經過大，再確立偵查機關的警察輕罪處分權，可能會出現權力被濫用的危險。誠然，我國公安機關確因違法執(zhí)法、濫用處罰權而存在刑訊逼供、超期羈押等現象，但是這些現象正是公安機關缺少有效監(jiān)督和制約的結果。正確的做法不是一味限權，而是引導權力的行使走上嚴格的法律軌道上來。對警察輕罪處分權的監(jiān)督和制約可以從以下幾個方面來進行。第一，內部監(jiān)督。即對犯罪嫌疑人進行處分需要公安機關主要負責人的審批。審批的內容主要是處分的適用是否符合條件和法定程序。第二，檢察機關的監(jiān)督。公安機關對輕罪案件的處分情況要隨時或定期向檢察院通報并備案。檢察機關認為公安機關的處分錯誤，可要求公安機關移送審查起訴。第三，被害人監(jiān)督。如果被害人認為公安機關的處分是錯誤的，可向做出處分的偵查機關申訴，也可不經偵查機關直接向同級人民檢察院申訴，要求公安機關將案件移送審查起訴。檢察院維持處分決定的，被害人可以根據《刑事訴訟法》有關規(guī)定向人民法院提起自訴。

〔1〕Davies，Croall and Tyrer.Criminal Justice：An Introduction to the Criminal Justice System in England and Wales.Longman，1995.117.

〔2〕麥高偉，杰弗里·威爾遜.英國刑事司法程序〔M〕.北京：法律出版社，2003：163.

〔3〕邱興隆，許章潤.刑罰學〔M〕.北京：群眾出版社，1988：44.

On Construction of the M isdemeanor of Police in China from W arning System of the British Police

MA Ke
（Departmentof Investigation，Railway Police College，Zhengzhou，Henan 450053）

The British warning system means that the police can punish the offenders in certain minor offenses without litigation.It is entity decentralization and a diversion of criminal proceedings.The establishment of the police on the power of disposition ofmisdemeanor is based on the crime of non－penalty，humanitarian and litigation economy theory.The policemisdemeanor punishment have itsnecessity.The establishmentof the policemisdemeanor of the public security organs of our country can draw lessons from the experience of the British police warning system and fully consider the judicial practice of our country and incorporate it into strict legal norms.

England；police；warning；misdemeanor punishment

DF62

A

1672－2663（2017）01－0057－03

（責任編輯 王 勇）

2016－11－10

本文系2016年中央高?；究蒲薪涃M項目“破壞鐵路案件實證研究”（2016TJJBKY036）和鐵道警察學院2016年校級教改項目“破壞鐵路案件偵查專題課程”的研究成果。

馬克（1983－），男，河南漯河人，鐵道警察學院偵查系副教授，研究方向為刑事訴訟法學。