土地利用動(dòng)態(tài)規(guī)劃研究

張葉笑，馮廣京

（1.北京大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院，北京 100871；2.中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院，北京 100035）

1 土地利用動(dòng)態(tài)規(guī)劃的理論基礎(chǔ)

根據(jù)時(shí)空錐理論，“現(xiàn)在”的時(shí)空系統(tǒng)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的、復(fù)雜的系統(tǒng)，“過(guò)去”的時(shí)空系統(tǒng)是一個(gè)有序的系統(tǒng)，而“未來(lái)”的時(shí)空系統(tǒng)是一個(gè)存在不確定性的系統(tǒng)。隨著時(shí)間箭頭的變化，人們對(duì)事物發(fā)生、存在和發(fā)展規(guī)律的認(rèn)知域在時(shí)空系統(tǒng)中形成了一個(gè)敞口的，與時(shí)間箭頭方向相一致的時(shí)空錐。隨著時(shí)空錐的擴(kuò)張，人們始終存在著對(duì)任何一種事物未來(lái)發(fā)展的認(rèn)知上的不確定性，導(dǎo)致在當(dāng)前時(shí)間點(diǎn)t上，人們無(wú)法確定性地指出任何一種事物在未來(lái)某一確定的時(shí)間點(diǎn)t+ 1上的準(zhǔn)確變化[1]。將時(shí)空錐理論應(yīng)用于規(guī)劃?rùn)C(jī)理的研究，假設(shè)圖1中的圓柱體代表在t時(shí)人們的認(rèn)知域，此時(shí)可見區(qū)為At。規(guī)劃是在“t”時(shí)對(duì)“t+ 1”時(shí)的發(fā)展進(jìn)行超前性的調(diào)配與安排，并根據(jù)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和自然歷史特征在時(shí)空上合理分配資源和合理組織土地等的利用[2]。由于自然要素的變化、人類認(rèn)知水平的提高、生產(chǎn)效率的提升以及土地權(quán)屬類型和期限即土地發(fā)展權(quán)的約束等條件的變化，在多種因素的綜合作用下，t時(shí)的認(rèn)知水平無(wú)法準(zhǔn)確預(yù)知t+ 1時(shí)的實(shí)際發(fā)展?fàn)顟B(tài)，t+ 1時(shí)的實(shí)際發(fā)展結(jié)果也往往會(huì)大大異于規(guī)劃結(jié)果，導(dǎo)致規(guī)劃在很大程度上是失效的。也就是說(shuō)，土地利用系統(tǒng)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的時(shí)空系統(tǒng)，人們對(duì)其演進(jìn)和發(fā)展的研究與認(rèn)知和利用都存在著漸進(jìn)性、困難性和不確定性。此外，同一區(qū)域土地利用系統(tǒng)是一個(gè)復(fù)雜的復(fù)合系統(tǒng)，其中任一單個(gè)子系統(tǒng)的優(yōu)化過(guò)程既要受到系統(tǒng)內(nèi)部結(jié)構(gòu)和因素變化的影響，同時(shí)還會(huì)受到其他相關(guān)子系統(tǒng)變化的影響，最終該子系統(tǒng)的變化反過(guò)來(lái)也會(huì)在一定程度上影響其他子系統(tǒng)。因而，受制于事物演進(jìn)發(fā)展的客觀規(guī)律和人類認(rèn)知能力、范圍的影響，規(guī)劃必然存在著確定性與不確定性、剛性與彈性之間的矛盾。

馮廣京在《土地科學(xué)學(xué)科獨(dú)立性及學(xué)科體系研究框架》[3]中提出了人地權(quán)籍時(shí)空系統(tǒng)理論，該理論認(rèn)為人們開發(fā)保護(hù)利用的土地是一個(gè)由土地權(quán)籍決定和規(guī)范的可持續(xù)發(fā)展的自然—社會(huì)—經(jīng)濟(jì)時(shí)空系統(tǒng)，本質(zhì)是由“人—地—權(quán)”關(guān)系中的權(quán)利（權(quán)屬）、利用（用途）和時(shí)間三個(gè)要素所決定的時(shí)空系統(tǒng)。土地是由土地權(quán)籍單元共同構(gòu)成的集合，其核心要素是地塊空間的“界址”（地塊空間界線的位置及其走向）及其地塊中“人—地—權(quán)”的生命周期[4]。地塊空間是由權(quán)屬界線封閉而成的時(shí)空系統(tǒng)，規(guī)范了人們可以利用自然和地理空間的邊界和范圍，構(gòu)成了土地利用規(guī)劃的基礎(chǔ)。土地科學(xué)作為一門科學(xué)，并不只是研究現(xiàn)在，本質(zhì)上則是要通過(guò)研究人們現(xiàn)在的決策及其行動(dòng)對(duì)未來(lái)權(quán)籍時(shí)空系統(tǒng)中人的可持續(xù)發(fā)展的影響和引導(dǎo)。土地利用規(guī)劃作為對(duì)未來(lái)土地的超前計(jì)劃和安排，既要從當(dāng)前土地權(quán)籍狀況和人口狀況出發(fā)，又要考慮規(guī)劃期內(nèi)土地權(quán)籍和人口等方面的變化。與此同時(shí)，規(guī)劃期內(nèi)土地權(quán)籍狀況的變化（即土地利用發(fā)展權(quán)的差異性和約束性）又加劇了土地利用規(guī)劃的不確定性，因此，在制定土地利用規(guī)劃時(shí)，需要將規(guī)劃期內(nèi)土地權(quán)利主體及使用年限（即土地利用發(fā)展權(quán)）的變動(dòng)考慮在內(nèi)，然而這一點(diǎn)在現(xiàn)行土地利用規(guī)劃工作中尚未得到足夠重視。

圖1 時(shí)間點(diǎn)t + 1時(shí)的規(guī)劃時(shí)空錐Fig.1 The spatial-temporal cone of planning at the point in time t + 1

土地權(quán)籍是人們擁有特定土地空間的特定權(quán)力，包括某塊土地的面積、地理坐標(biāo)、地上地下縱深的空間坐標(biāo)、地質(zhì)條件、用途、土地權(quán)利及使用年限等一系列要素。它限定了土地利用的空間位置和權(quán)能邊界，在特定地塊上形成了一個(gè)封閉的三維空間。由于土地資源面積的有限性、位置的固定性、質(zhì)量的差異性、供給的稀缺性，再加上權(quán)能邊界的限制，使得人類圍繞提高土地生產(chǎn)力的土地利用活動(dòng)，逐漸受到可利用土地?cái)?shù)量的制約，因而不得不逐步采用土地利用深度開發(fā)、提高土地集約節(jié)約利用程度的方式，抵消未來(lái)土地利用的限制，從而實(shí)現(xiàn)人地關(guān)系及其之上的人與人開展土地利用活動(dòng)關(guān)系的平衡。

此外，從規(guī)劃?rùn)C(jī)理上來(lái)看，規(guī)劃動(dòng)態(tài)性也是對(duì)有限理性的補(bǔ)充[5]。規(guī)劃在本質(zhì)上是理性的，人們會(huì)為了追求自身的目標(biāo)按照理性的方法和手段去使用和配置資源，這種理性是規(guī)劃的基礎(chǔ)，但從理性能力的角度分析，人的理性也是有限的，難以實(shí)現(xiàn)完全理性。在一定程度上，規(guī)劃行為會(huì)受心理、情景、表象的影響，使得規(guī)劃也會(huì)表現(xiàn)出一定的“非理性”。加上外界環(huán)境不確定性的動(dòng)態(tài)變化的影響，也必然要求在規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中加以動(dòng)態(tài)調(diào)整，克服和抵消規(guī)劃中的“非理性”。

基于以上對(duì)時(shí)空錐理論、人地關(guān)系權(quán)籍時(shí)空系統(tǒng)理論、規(guī)劃理性和動(dòng)態(tài)性關(guān)系的分析，可以得出以下基本結(jié)論：土地利用時(shí)空系統(tǒng)的綜合性、過(guò)程性和多元性帶來(lái)了極大不確定性，土地利用動(dòng)態(tài)規(guī)劃既要考慮縱向時(shí)間上的變化，又要考慮橫向即空間上的用地情況和土地權(quán)籍變化，實(shí)現(xiàn)隨著時(shí)空變化的土地利用動(dòng)態(tài)規(guī)劃。

2 土地利用動(dòng)態(tài)規(guī)劃的提出背景

2.1 土地利用的影響因素分析

現(xiàn)階段，在快速城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的背景下，影響中國(guó)土地利用的因素主要體現(xiàn)在科學(xué)技術(shù)進(jìn)步、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換、土地權(quán)屬變化、人口流動(dòng)遷移、相關(guān)制度政策等，在這些因素的綜合作用下，規(guī)劃期內(nèi)的土地利用的強(qiáng)度、方式和結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，導(dǎo)致土地利用的最終結(jié)果異于最初的規(guī)劃預(yù)期，難以實(shí)際發(fā)揮對(duì)現(xiàn)實(shí)的指導(dǎo)作用。在上述因素中，科學(xué)技術(shù)進(jìn)步是根源和核心因素?？茖W(xué)技術(shù)進(jìn)步大大提高了土地利用的廣度和深度，直接影響到地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高[6]。以耕地為例，耕作技術(shù)進(jìn)步和品種的改良（如袁隆平的高產(chǎn)水稻）使得糧食產(chǎn)量增加，等同于擴(kuò)大了耕地的有效面積，使達(dá)到預(yù)期糧食產(chǎn)量目標(biāo)所需要使用的耕地面積相應(yīng)減少。此外，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化由東向西、由南向北梯度推進(jìn)，中國(guó)糧食生產(chǎn)重心已從溫暖多雨的東南部“雨養(yǎng)農(nóng)業(yè)區(qū)”，向寒冷干旱的中西部和北部“灌溉農(nóng)業(yè)區(qū)”轉(zhuǎn)移[7]，耕地占用在總量和區(qū)域空間分布上發(fā)生變化，這樣使通過(guò)分配給一定區(qū)域固定數(shù)量耕地保有量指標(biāo)的靜態(tài)規(guī)劃思路，難以適應(yīng)規(guī)劃期內(nèi)實(shí)際發(fā)展的需要。以建設(shè)用地為例，科學(xué)技術(shù)進(jìn)步引起產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，一些產(chǎn)業(yè)趨于衰退、消亡，一些新興產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)、發(fā)展，引致產(chǎn)業(yè)用地?cái)?shù)量、比例和布局發(fā)生變化（如上海推行的建設(shè)用地“減量化”）?，F(xiàn)今電子商務(wù)的發(fā)展對(duì)城市土地利用結(jié)構(gòu)的沖擊和影響就是其突出體現(xiàn)。以科學(xué)技術(shù)進(jìn)步為根本驅(qū)動(dòng)力，以上眾多因素對(duì)土地利用的影響呈現(xiàn)系統(tǒng)性、傳導(dǎo)性和復(fù)雜性的特征，其影響機(jī)理需要進(jìn)一步深入探討。隨著技術(shù)更新速度越來(lái)越快，傳統(tǒng)靜態(tài)的、封閉的規(guī)劃理念已經(jīng)難以適應(yīng)中國(guó)現(xiàn)階段的發(fā)展需要，亟需通過(guò)理論層面和實(shí)踐層面的創(chuàng)新來(lái)實(shí)現(xiàn)土地利用規(guī)劃的變革與發(fā)展。

2.2 中國(guó)土地利用規(guī)劃的實(shí)踐歷程

中國(guó)土地利用規(guī)劃實(shí)踐工作在探索中發(fā)展，在保護(hù)耕地、優(yōu)化土地資源配置、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用。然而，近幾輪土地利用總體規(guī)劃也突出反映出一系列問(wèn)題。在中國(guó)土地利用總體規(guī)劃編制過(guò)程中，往往重視規(guī)劃最終方案能否使現(xiàn)實(shí)地區(qū)或城市各系統(tǒng)之間的比例協(xié)調(diào)、空間布局結(jié)構(gòu)合理，卻忽視了在實(shí)現(xiàn)這種過(guò)程中若干年內(nèi)地區(qū)或城市各系統(tǒng)之間的關(guān)系是否運(yùn)行地協(xié)調(diào)、合理。在規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中經(jīng)常出現(xiàn)規(guī)劃指標(biāo)在時(shí)序上的混亂分配，導(dǎo)致到規(guī)劃期的后期缺乏必要的規(guī)劃用地指標(biāo)或已突破規(guī)劃用地的指標(biāo)，從而不得不頻繁修改、調(diào)整規(guī)劃，甚至違法用地，損害了土地利用規(guī)劃的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

導(dǎo)致上述問(wèn)題的根本原因在于土地利用規(guī)劃的研制戰(zhàn)略和中國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展與高質(zhì)量發(fā)展之間的沖突。現(xiàn)階段中國(guó)土地利用規(guī)劃反映的戰(zhàn)略意圖是，以嚴(yán)格保護(hù)耕地?cái)?shù)量的“倒逼機(jī)制”來(lái)控制建設(shè)用地總量，從規(guī)模配置上解決耕地與建設(shè)用地爭(zhēng)地的矛盾[8]。在保護(hù)耕地?cái)?shù)量、控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模目標(biāo)的指導(dǎo)下，政府以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的方法給各地下達(dá)耕地保護(hù)數(shù)量的指標(biāo)，卻忽略了對(duì)耕地的質(zhì)量、潛力和土地利用的綜合效益、土地利用方式之間的相互影響與轉(zhuǎn)化的考慮，土地利用規(guī)劃一度成為某些地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的羈絆，然而從本質(zhì)上講，土地利用規(guī)劃的使命恰恰是為了推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

除了土地利用規(guī)劃研制戰(zhàn)略外，導(dǎo)致中國(guó)前兩輪土地利用規(guī)劃難以真正落地的具體原因，突出表現(xiàn)為以下幾對(duì)矛盾：（1）目標(biāo)和過(guò)程的矛盾：規(guī)劃編制強(qiáng)調(diào)制定目標(biāo)，在規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中直接簡(jiǎn)單的用“預(yù)測(cè)”的20年后的場(chǎng)景來(lái)約束現(xiàn)在的建設(shè)，忽視了規(guī)劃的實(shí)施過(guò)程性。（2）剛性和彈性的矛盾：功能分區(qū)和指標(biāo)控制的“剛度”高，使規(guī)劃缺乏適應(yīng)規(guī)劃實(shí)施過(guò)程性的應(yīng)變能力，易受規(guī)劃期間不確定性因素的沖擊。（3）政府和市場(chǎng)的矛盾：對(duì)應(yīng)由市場(chǎng)調(diào)節(jié)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地安排過(guò)細(xì)，而對(duì)地區(qū)發(fā)展定位、發(fā)展方向、發(fā)展目標(biāo)等重大問(wèn)題和其他應(yīng)由政府做出前瞻性安排的領(lǐng)域或事項(xiàng)較少涉及或含混不清[5]。（4）確定性和不確定性的矛盾：經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展勢(shì)必增加建設(shè)發(fā)展用地的不確定性，規(guī)劃期內(nèi)的土地需求往往超越規(guī)劃初期的預(yù)見，空間格局難以適應(yīng)新的發(fā)展需求[9]。（5）增量和存量的矛盾：由于規(guī)劃重點(diǎn)關(guān)注各類用地面積，尋求耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，未能充分考慮以集約節(jié)約利用土地，盤活存量建設(shè)用地來(lái)緩解建設(shè)和農(nóng)業(yè)用地的矛盾。由此可見，轉(zhuǎn)變土地利用規(guī)劃的戰(zhàn)略導(dǎo)向，在保持規(guī)劃原則性和框架性不動(dòng)的前提下，增加規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中的靈活性和彈性，建立動(dòng)靜結(jié)合、剛彈結(jié)合、遠(yuǎn)近結(jié)合、宏觀調(diào)控與市場(chǎng)功能結(jié)合的規(guī)劃編制和管理機(jī)制，才能使土地利用規(guī)劃真正起到引導(dǎo)土地合理利用和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的目的。

3 土地利用動(dòng)態(tài)規(guī)劃的內(nèi)涵

3.1 土地利用動(dòng)態(tài)規(guī)劃的內(nèi)容

動(dòng)態(tài)規(guī)劃的思想在西方早就存在。自20世紀(jì)60年代開始，西方規(guī)劃理論界提出的結(jié)構(gòu)規(guī)劃、行動(dòng)規(guī)劃、程序規(guī)劃、連續(xù)性規(guī)劃及漸進(jìn)性規(guī)劃等，都蘊(yùn)含著規(guī)劃師對(duì)動(dòng)態(tài)規(guī)劃思想的探索[10]。上述國(guó)外規(guī)劃理論針對(duì)傳統(tǒng)規(guī)劃中出現(xiàn)的具體問(wèn)題，從某一角度提出解決對(duì)策，這些理論大都以打破終極藍(lán)圖為主要導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)規(guī)劃在實(shí)施過(guò)程中的發(fā)展性與生長(zhǎng)性，一定程度上推動(dòng)了規(guī)劃體系的完善發(fā)展，對(duì)中國(guó)土地利用規(guī)劃編制和實(shí)施具有借鑒性。

在國(guó)內(nèi)，有關(guān)動(dòng)態(tài)規(guī)劃的討論集中于城市規(guī)劃領(lǐng)域，土地利用動(dòng)態(tài)規(guī)劃的研究文獻(xiàn)數(shù)量較少，且研究?jī)?nèi)容多集中于土地利用動(dòng)態(tài)規(guī)劃技術(shù)方法層面[11-14]，缺乏理論、機(jī)理層面系統(tǒng)完整的研究。國(guó)內(nèi)較早討論動(dòng)態(tài)規(guī)劃的學(xué)者是顧永清，他認(rèn)為動(dòng)態(tài)規(guī)劃最鮮明的特點(diǎn)是將城市規(guī)劃工作看作是一個(gè)連續(xù)的不間斷事情，而不是一種簡(jiǎn)單的階段性行為[15]。顧大治認(rèn)為動(dòng)態(tài)規(guī)劃是將城市發(fā)展理解為各種“力量”參與其中相互作用以達(dá)到一定目標(biāo)的動(dòng)態(tài)過(guò)程，并致力于制定可行的規(guī)劃來(lái)管理和協(xié)調(diào)這種相互作用，促進(jìn)城市的有序發(fā)展[9]。2012年中國(guó)城市規(guī)劃年會(huì)論壇之一“城市規(guī)劃——從終極藍(lán)圖到動(dòng)態(tài)規(guī)劃”掀起了動(dòng)態(tài)規(guī)劃的研究熱潮，一定程度上代表了學(xué)術(shù)界對(duì)動(dòng)態(tài)規(guī)劃的基本認(rèn)識(shí)。其中具有代表性的觀點(diǎn)有，王富海認(rèn)為動(dòng)態(tài)規(guī)劃既注重建設(shè)行為的協(xié)調(diào)性，更注重運(yùn)用政策杠桿，更加關(guān)注近期的需要并強(qiáng)調(diào)靈活性；孫施文認(rèn)為動(dòng)態(tài)規(guī)劃是一種關(guān)于規(guī)劃內(nèi)容的思考方式，規(guī)劃內(nèi)容本身具有生長(zhǎng)性，規(guī)劃應(yīng)當(dāng)反映出這種生長(zhǎng)性[16]?？梢娨?guī)劃界對(duì)于“規(guī)劃不是一個(gè)結(jié)果，而是一個(gè)過(guò)程”基本達(dá)成共識(shí)。除此之外，關(guān)于動(dòng)態(tài)規(guī)劃思想的探索還涉及增加規(guī)劃彈性、強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的過(guò)程控制、實(shí)施滾動(dòng)規(guī)劃、建立目標(biāo)共識(shí)框架等。

基于以上研究和思考，本文認(rèn)為土地利用動(dòng)態(tài)規(guī)劃是為了應(yīng)對(duì)時(shí)空發(fā)展過(guò)程中多種因素綜合作用下的不確定性，在基本原則和整體框架不動(dòng)的前提下，動(dòng)態(tài)調(diào)整土地使用類型、用途和規(guī)模，最終達(dá)到提高土地利用效益，推動(dòng)土地集約節(jié)約利用、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。具體來(lái)講其內(nèi)涵包括以下3方面：

（1）土地利用動(dòng)態(tài)規(guī)劃中的“不動(dòng)”體現(xiàn)規(guī)劃剛性、權(quán)威性和嚴(yán)肅性，這是規(guī)劃的本質(zhì)特征。土地利用動(dòng)態(tài)規(guī)劃中的“動(dòng)”體現(xiàn)規(guī)劃的彈性和靈活性，實(shí)現(xiàn)“動(dòng)”與“不動(dòng)”的辯證統(tǒng)一。因此，明確在規(guī)劃期內(nèi)哪些可動(dòng)、哪些不可動(dòng)，對(duì)于研究土地利用動(dòng)態(tài)規(guī)劃至關(guān)重要。

（2）傳統(tǒng)土地規(guī)劃方法總是按照區(qū)域的基本情況，主要是人口預(yù)測(cè)及發(fā)展目標(biāo)定位來(lái)確定區(qū)域的用地規(guī)?？臻g布局，規(guī)劃某個(gè)地區(qū)該建什么。然而，受制人類理性能力的局限和客觀條件的變化，土地利用動(dòng)態(tài)規(guī)劃認(rèn)為在規(guī)劃期內(nèi)特定地塊的用途及規(guī)模是可以變化的，但這種變化是要以土地利用效益的提升作為保證和補(bǔ)償?shù)摹?/p>

（3）土地利用動(dòng)態(tài)規(guī)劃體現(xiàn)激勵(lì)性，含有土地利用效益提升，促進(jìn)土地集約節(jié)約利用的目標(biāo)。在土地利用動(dòng)態(tài)規(guī)劃中，土地利用規(guī)劃研制戰(zhàn)略導(dǎo)向由注重“面積”、“數(shù)量”約束型向注重“利用強(qiáng)度”和“利用方式”約束型轉(zhuǎn)變，用地效益提升騰出的多余指標(biāo)可轉(zhuǎn)化為其他用地類型，從而激勵(lì)各參與主體提升利用效益，整體上實(shí)現(xiàn)土地集約節(jié)約利用。

3.2 土地利用動(dòng)態(tài)規(guī)劃的原則

正確認(rèn)識(shí)靜態(tài)和動(dòng)態(tài)兩者之間的關(guān)系對(duì)于研究土地利用動(dòng)態(tài)規(guī)劃至關(guān)重要。規(guī)劃的目的是引導(dǎo)和促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，在此基礎(chǔ)上引導(dǎo)和控制城市發(fā)展，而不是被動(dòng)地接受城市發(fā)展，因此，規(guī)劃是城市發(fā)展的預(yù)先規(guī)定，“靜態(tài)”才是城鄉(xiāng)規(guī)劃的本質(zhì)特征[12]。強(qiáng)調(diào)動(dòng)態(tài)規(guī)劃，突出過(guò)程引導(dǎo)，并不否定靜態(tài)規(guī)劃。然而，動(dòng)和靜不是絕對(duì)的，二者是辯證統(tǒng)一的，在規(guī)劃過(guò)程中，要有動(dòng)有靜，動(dòng)靜結(jié)合。因此，哪些可以動(dòng)，哪些不能動(dòng)，如何劃分動(dòng)與不動(dòng)的界限，則是需要討論的重要問(wèn)題。

動(dòng)態(tài)規(guī)劃的“動(dòng)”不是任意的、無(wú)秩序的動(dòng)，“動(dòng)”是有原則的、有約束的動(dòng)，這個(gè)原則就是通過(guò)土地利用效益的提升作為補(bǔ)償和保證，此處的“效益”是指土地利用的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益三者形成的綜合效益。在此情境下，土地利用規(guī)劃實(shí)際上是一個(gè)多約束條件下的包括經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益等多目標(biāo)的最優(yōu)化問(wèn)題[17]，如果設(shè)x1，x2，x3，…，xn為待定變量（土地利用類型），則土地利用規(guī)劃系統(tǒng)的模型可以表示為：

目標(biāo)函數(shù)：

約束條件：

科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步拓展了經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益的值域，即在固定數(shù)量的空間資源的情況下，通過(guò)發(fā)掘規(guī)劃區(qū)的各種內(nèi)在空間潛力，增加可支配空間資源，為其他用地提供釋放和回旋的余地，從而實(shí)現(xiàn)在一定約束條件下目標(biāo)函數(shù)的最大值。

通過(guò)土地利用效益的提升作為補(bǔ)償和保證，有助于發(fā)揮土地利用規(guī)劃的激勵(lì)性。規(guī)劃初期，由于處于現(xiàn)階段認(rèn)知水平的限制，對(duì)于在規(guī)劃期出現(xiàn)的新業(yè)態(tài)、新技術(shù)的用地需求無(wú)法進(jìn)行合理預(yù)測(cè)，因而在未來(lái)期間土地利用過(guò)程中，會(huì)出現(xiàn)新業(yè)態(tài)、新技術(shù)的用地需求無(wú)法得到滿足的情況，阻礙社會(huì)的發(fā)展。通過(guò)提高單位用地產(chǎn)出，減少實(shí)現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)所占用的土地面積，將騰出的指標(biāo)用于滿足新業(yè)態(tài)的用地需求，促進(jìn)土地集約節(jié)約利用，發(fā)揮土地利用規(guī)劃實(shí)施的激勵(lì)機(jī)制作用。在此過(guò)程中，容積率轉(zhuǎn)移、容積率獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制可發(fā)揮重要的杠桿作用。

在此過(guò)程中需要明確的是土地利用效益的提升不是無(wú)限的，要以實(shí)現(xiàn)土地可持續(xù)利用為最終目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)土地可持續(xù)利用，即土地作為一種特殊的資源，土地利用從數(shù)量上應(yīng)當(dāng)留有一定的空間而不能超量開發(fā)利用，從質(zhì)量上不能開展使其質(zhì)量嚴(yán)重下降而使其不能恢復(fù)地力的土地利用活動(dòng)，從生態(tài)效能上不能通過(guò)土地利用行為破壞其生態(tài)效能而導(dǎo)致不能恢復(fù)其生態(tài)效能[18]，因而土地利用效益的提升也是有限度的，應(yīng)以科學(xué)的資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)為限。

4 土地利用動(dòng)態(tài)規(guī)劃的實(shí)現(xiàn)路徑

研究土地利用動(dòng)態(tài)規(guī)劃的原因，是因?yàn)橥恋乩靡?guī)劃的編制和實(shí)施存在未來(lái)難預(yù)測(cè)和有限理性的問(wèn)題。應(yīng)對(duì)土地利用規(guī)劃存在發(fā)展的不確定性、實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)規(guī)劃的方法的共性特征是降低控制措施的具體化和確定性的程度，其思想本質(zhì)可概括為“擴(kuò)大和延展智力作用空間”[19]，包括時(shí)間維度以及適應(yīng)范圍等方面的延伸。動(dòng)態(tài)規(guī)劃的思想方法在規(guī)劃工作中表現(xiàn)為時(shí)效期的必要?jiǎng)討B(tài)性、功能分區(qū)的必要?jiǎng)討B(tài)性、用地指標(biāo)的必要?jiǎng)討B(tài)性等，可從時(shí)間尺度和空間尺度兩個(gè)維度來(lái)闡述。

首先，從時(shí)間尺度來(lái)看：

（1）規(guī)劃時(shí)序采用逐漸縮口的指標(biāo)分配辦法。用地指標(biāo)初期可采用足額分配，隨著用地效率的提升，以后指標(biāo)逐漸減量，即在規(guī)劃期的前期階段，側(cè)重“外向”規(guī)劃，隨著用地指標(biāo)的逐漸使用，轉(zhuǎn)化為“內(nèi)向”動(dòng)態(tài)規(guī)劃，發(fā)掘地塊本身在功能配置和空間使用的潛力與可能性。

（2）規(guī)劃期限采用區(qū)域?qū)蛹?jí)的差別化管理。從橫向區(qū)域?qū)用婵?，中?guó)地域差異較大，發(fā)展快的區(qū)域，規(guī)劃實(shí)施期限或規(guī)劃修訂期限要求較短，而發(fā)展較慢的地方，規(guī)劃實(shí)施期限要求較長(zhǎng)。從縱向?qū)蛹?jí)上看，目前中國(guó)5級(jí)規(guī)劃的規(guī)劃期限完全一致，雖然有利于上下銜接，但不夠切合地方實(shí)際，因此需要實(shí)行橫向和縱向差別化的規(guī)劃期限管理方法。

（3）規(guī)劃期內(nèi)采用滾動(dòng)調(diào)整的規(guī)劃方法。其基本思想是將規(guī)劃期劃分為若干時(shí)間段，最近的一個(gè)時(shí)間段為規(guī)劃執(zhí)行期，后幾個(gè)時(shí)間段為規(guī)劃預(yù)計(jì)期。規(guī)劃執(zhí)行期管制規(guī)則的制定較為詳細(xì)，而規(guī)劃預(yù)計(jì)期的規(guī)劃指標(biāo)帶有較大彈性[20]。下一個(gè)規(guī)劃預(yù)計(jì)期的規(guī)劃需要通過(guò)上一個(gè)規(guī)劃執(zhí)行期的執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行反饋和調(diào)整，該規(guī)劃期以5年為宜，能夠和國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃較好銜接，將靜態(tài)的長(zhǎng)期規(guī)劃轉(zhuǎn)化為動(dòng)態(tài)的近期規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)多階段的動(dòng)態(tài)決策和階段間銜接的反饋決策。

其次，從空間尺度來(lái)講：

動(dòng)態(tài)規(guī)劃是動(dòng)與不動(dòng)的辯證統(tǒng)一。不管怎么動(dòng)，一個(gè)地區(qū)或一個(gè)城市會(huì)有一些經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)的底線不能動(dòng)。對(duì)于這些規(guī)劃底線，要堅(jiān)持規(guī)劃指標(biāo)自上而下的嚴(yán)格控制與管制規(guī)則的剛性落實(shí)。對(duì)于土地利用規(guī)劃而言，現(xiàn)階段核心內(nèi)容是保護(hù)耕地總量、嚴(yán)控建設(shè)用地總量和增加生態(tài)用地規(guī)模。這是土地利用規(guī)劃站在長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的高度，為保障中國(guó)糧食安全，貫徹集約節(jié)約利用土地的基本國(guó)策，保障區(qū)域生態(tài)安全和實(shí)施宏觀調(diào)控的必要手段[21]。三條紅線的劃定是形成土地利用空間開發(fā)格局的重要指導(dǎo)：控制城市擴(kuò)展邊界，避免城市的盲目擴(kuò)張、“攤大餅”式的城市發(fā)展模式；切實(shí)保護(hù)耕地，守住耕地紅線和基本農(nóng)田紅線，保證糧食安全；嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不能以破壞生態(tài)為代價(jià)。這三條紅線是規(guī)劃的底線，體現(xiàn)土地利用管理的剛性。

與土地利用年度計(jì)劃管理和土地用途管制相適應(yīng)，中國(guó)目前形成了“功能分區(qū)+指標(biāo)控制”為主要特色的規(guī)劃控制方法，因此，應(yīng)用動(dòng)態(tài)規(guī)劃可從數(shù)量指標(biāo)分配、土地空間分配兩方面著手，增強(qiáng)規(guī)劃的動(dòng)態(tài)性和靈活性。在規(guī)劃指標(biāo)上，指令性指標(biāo)和指導(dǎo)性指標(biāo)相結(jié)合，指令性指標(biāo)是國(guó)家通過(guò)自上而下編制和分解下達(dá)的各種指標(biāo)，土地利用規(guī)劃需要嚴(yán)格遵守。對(duì)于指導(dǎo)性指標(biāo)，可根據(jù)實(shí)際情況，在不違背原則的情況下，自行設(shè)定相應(yīng)指標(biāo)。在功能分區(qū)類型劃分和定位上，制定張弛有度的用途管制規(guī)則。對(duì)于基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、重要生態(tài)脆弱區(qū)或功能區(qū)，其他涉及公共利益和土地資源安全的重要用途，應(yīng)堅(jiān)持管制規(guī)則的剛性落實(shí)，對(duì)于其他分區(qū)，允許其用途合理調(diào)整，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整留有余地。在土地利用規(guī)劃中應(yīng)順應(yīng)新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化下傳統(tǒng)型生產(chǎn)需求趨于減少、新興生產(chǎn)性以及生活生態(tài)性土地需求增加的趨勢(shì)，合理壓縮傳統(tǒng)生產(chǎn)型產(chǎn)業(yè)用地，重點(diǎn)保障戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、生活宜居與生態(tài)提升等空間用地。實(shí)現(xiàn)途徑在于提高傳統(tǒng)型生產(chǎn)用地效益，通過(guò)提高單位用地產(chǎn)出，減少實(shí)現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)所占用的土地面積，將騰出的指標(biāo)用于滿足新業(yè)態(tài)的用地需求，促進(jìn)土地集約節(jié)約利用，發(fā)揮土地利用規(guī)劃實(shí)施的激勵(lì)機(jī)制作用。

5 研究結(jié)論

（1）時(shí)空錐理論論證了土地利用系統(tǒng)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的時(shí)空系統(tǒng)，人們對(duì)其演進(jìn)和發(fā)展的研究、認(rèn)知和利用存在著漸進(jìn)性、困難性和不確定性，因而也揭示土地利用規(guī)劃必然存在確定性和不確定性、剛性和彈性之間矛盾的機(jī)理。人地權(quán)籍時(shí)空系統(tǒng)理論指出地籍限定了土地利用的空間位置和權(quán)能邊界，人們?yōu)榱丝朔衫猛恋財(cái)?shù)量的制約，不得不采用土地利用深度挖潛，提高土地集約節(jié)約利用程度的方式，實(shí)現(xiàn)人與地及其之上的人與人關(guān)系的平衡。從規(guī)劃?rùn)C(jī)理上來(lái)看，規(guī)劃的動(dòng)態(tài)性是對(duì)土地利用規(guī)劃有限理性的補(bǔ)充。三者共同構(gòu)成了土地利用動(dòng)態(tài)規(guī)劃的理論基礎(chǔ)，從理論層面論證了土地利用動(dòng)態(tài)規(guī)劃的必要性。

（2）受制人類理性能力的局限和客觀條件的時(shí)空變化，土地利用動(dòng)態(tài)規(guī)劃認(rèn)為在規(guī)劃期內(nèi)特定地塊的類型、用途及規(guī)模是可以變化的，即在固定數(shù)量的空間資源的情況下，通過(guò)發(fā)掘規(guī)劃區(qū)的各種內(nèi)在空間潛力，增加可支配空間資源，為其他用地提供釋放和回旋的余地，從而實(shí)現(xiàn)在一定約束條件下目標(biāo)函數(shù)的最大值。動(dòng)態(tài)規(guī)劃的“動(dòng)”不是任意的、無(wú)秩序的動(dòng)，“動(dòng)”是有原則的、有約束的動(dòng)，這個(gè)原則就是通過(guò)土地利用效益的提升作為補(bǔ)償和保證。

（3）土地利用動(dòng)態(tài)規(guī)劃的實(shí)現(xiàn)路徑，從時(shí)間尺度來(lái)看，規(guī)劃時(shí)序應(yīng)采用逐漸縮口的指標(biāo)分配辦法；規(guī)劃期限采用區(qū)域?qū)蛹?jí)的差別化管理；規(guī)劃期內(nèi)采用滾動(dòng)調(diào)整的規(guī)劃方法。從空間尺度來(lái)看，堅(jiān)持底線思維前提下，從數(shù)量指標(biāo)分配和土地空間分配兩方面著手，促進(jìn)土地集約節(jié)約利用，發(fā)揮土地利用規(guī)劃實(shí)施的激勵(lì)機(jī)制作用。

（4）在明確土地利用動(dòng)態(tài)規(guī)劃的原則后，下一步重點(diǎn)需要研究土地利用動(dòng)態(tài)規(guī)劃的具體技術(shù)方法和實(shí)踐應(yīng)用。

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