PPP模式及其在軍工領(lǐng)域的應(yīng)用

方憶平

政府和社會(huì)資本合作PPP（Public-Private-Partnership）模式是指政府通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本建立長期合作關(guān)系，建設(shè)和提供社會(huì)公共產(chǎn)品，其目標(biāo)是使合作雙方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。軍工行業(yè)實(shí)施PPP模式是大力推進(jìn)軍地資源開放共享和軍民兩用技術(shù)相互轉(zhuǎn)移，建立和完善軍民結(jié)合、寓軍于民武器裝備科研生產(chǎn)體系的新方式。

自20世紀(jì)90年代以來，PPP模式廣泛應(yīng)用于世界各地的公共管理領(lǐng)域，取得了很大進(jìn)展。政府通過借用社會(huì)資本既緩解了公共部門建設(shè)資金短缺的壓力，又發(fā)揮了社會(huì)資本的管理與技術(shù)優(yōu)勢(shì)， 實(shí)踐證明這是一種充分發(fā)揮市場(chǎng)作用和提高服務(wù)供給能力、提高公共項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營效率的有效投融資方式。

國家推動(dòng)民間資本進(jìn)入投資領(lǐng)域的政策舉措

改革開放以來，我國投資政策改革逐步深化，其思路主要是清晰界定政府投資范圍，優(yōu)化投資方向和結(jié)構(gòu)，政府性資金主要投資于市場(chǎng)不能有效配置資源的社會(huì)公益服務(wù)、重大科技進(jìn)步、國家安全等公共領(lǐng)域項(xiàng)目，市場(chǎng)能夠自動(dòng)配置資源的經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域都逐步退出。1995年8月，原國家計(jì)委發(fā)布了《關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項(xiàng)目審批管理有關(guān)問題的通知》，我國開始在公路、發(fā)電廠、自來水廠推廣采用BOT方式并取得進(jìn)展。此后，國家陸續(xù)頒布的相關(guān)法律和政策逐步放寬了社會(huì)資本的投資領(lǐng)域，國發(fā)〔2005〕3號(hào)《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》指出，按照“公平準(zhǔn)入、公平待遇”原則，允許非公有資本進(jìn)入法律法規(guī)未禁止的行業(yè)和領(lǐng)域，積極推進(jìn)投資主體的多元化。國發(fā)〔2010〕13號(hào)《國務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》，明確了鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施、市政公用事業(yè)和政策性住房建設(shè)、社會(huì)事業(yè)等領(lǐng)域的36條意見；國發(fā)〔2014〕60號(hào)《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》則進(jìn)一步指出：在公共服務(wù)、資源環(huán)境、生態(tài)保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域，積極推廣PPP模式，規(guī)范選擇項(xiàng)目合作伙伴，引入社會(huì)資本，增強(qiáng)公共產(chǎn)品供給能力。在同等條件下，政府投資優(yōu)先支持引入社會(huì)資本的項(xiàng)目，通過投資補(bǔ)助、基金注資、擔(dān)保補(bǔ)貼、貸款貼息等方式，支持社會(huì)資本參與重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)。中發(fā)〔2016〕18號(hào)《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》，要求深入貫徹新發(fā)展理念和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，科學(xué)界定并嚴(yán)格控制政府投資范圍，平等對(duì)待各類投資主體，激發(fā)民間投資潛力和創(chuàng)新活力，聚焦投資活動(dòng)的審批、管理、服務(wù)等多個(gè)維度，深入推進(jìn)投融資改革。

在此期間，國家有關(guān)部委相繼出臺(tái)了有關(guān)行業(yè)關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的有關(guān)文件，軍工行業(yè)也逐步對(duì)民間資本和技術(shù)開放。2007年3月，原國防科工委推出了《關(guān)于非公有制經(jīng)濟(jì)參與國防科技工業(yè)建設(shè)的指導(dǎo)意見》，允許非公有資本對(duì)軍品科研生產(chǎn)項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行投資。2009年，國防科工局和原總裝備部公布了《國防科技工業(yè)社會(huì)投資領(lǐng)域指導(dǎo)目錄（放開類2010年版）》。2010年，國防科工局和原總裝備部聯(lián)合公布了關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入國防科技工業(yè)領(lǐng)域的15條措施?！秶揽乒ぞ株P(guān)于非國有企業(yè)申報(bào)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目有關(guān)事項(xiàng)的通知》（科工計(jì)〔2016〕35號(hào)），明確了擬通過投資補(bǔ)助、貸款貼息、資本金注入等多種投資方式，對(duì)非國有企業(yè)軍工項(xiàng)目予以資金支持，打通了民營企業(yè)承擔(dān)軍工項(xiàng)目的投資渠道。這些文件為民間資本和技術(shù)進(jìn)入軍工領(lǐng)域奠定了政策基礎(chǔ)。

軍工集團(tuán)積極參與地方PPP模式建設(shè)和軍工領(lǐng)域引入非公經(jīng)濟(jì)取得良好效果

近年來，軍工集團(tuán)以PPP模式參與地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，同時(shí)，軍工行業(yè)逐步面向民營企業(yè)開放，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)了社會(huì)資本投資軍工行業(yè)的積極性，取得了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

軍工集團(tuán)在工程勘察、城市規(guī)劃設(shè)計(jì)、市政工程和智慧城市建設(shè)，以及環(huán)保裝備與服務(wù)、分布式能源裝備與服務(wù)、高技術(shù)裝備研發(fā)設(shè)計(jì)等高端高新產(chǎn)業(yè)方面具有豐富的經(jīng)驗(yàn)，在參與地方建設(shè)方面具有較強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)。如江蘇常熟梅李城鄉(xiāng)一體化項(xiàng)目、江蘇揚(yáng)州三灣地區(qū)綜合整治工程項(xiàng)目采用了PPP模式，其中中船工業(yè)九院占50%股權(quán)，承擔(dān)了區(qū)域內(nèi)規(guī)劃、工程項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、工程總承包等業(yè)務(wù)，并且未來能夠通過平臺(tái)公司的開發(fā)收益按股權(quán)比例獲得投資分紅。近年來，中船重工集團(tuán)圍繞電子政務(wù)、橋梁改造、公路配套設(shè)施等項(xiàng)目共開展PPP項(xiàng)目15個(gè)，項(xiàng)目投資額達(dá)284億元。

軍工行業(yè)是多行業(yè)的聚合體，伴隨著產(chǎn)品的技術(shù)升級(jí)，軍工集團(tuán)只依靠自身的配套已無法滿足要求，對(duì)民口和民營企業(yè)開放既是企業(yè)發(fā)展的需要，也是集中提升產(chǎn)品水平的必然選擇。因此，將優(yōu)質(zhì)民營企業(yè)作為軍工產(chǎn)業(yè)鏈的補(bǔ)充，積極探索實(shí)現(xiàn)共創(chuàng)共享、風(fēng)險(xiǎn)與利益共擔(dān)的軍品研制分工合作機(jī)制是軍民融合發(fā)展的必然選擇。如國產(chǎn)航母作為一個(gè)巨大復(fù)雜的系統(tǒng)工程，參建單位達(dá)532家，其中央企集團(tuán)27家，地方國企50家，參與配套建設(shè)的民營企業(yè)312家，民營企業(yè)充分發(fā)揮了其專業(yè)化優(yōu)勢(shì)作用。航空工業(yè)集團(tuán)近年來非常重視融入?yún)^(qū)域經(jīng)濟(jì)，不斷加大在軍品領(lǐng)域和軍民兩用產(chǎn)品領(lǐng)域的合作力度和層次，現(xiàn)已在航空材料、關(guān)鍵零部件、電子元器件等領(lǐng)域與民營企業(yè)廣泛開展合資合作，建立了“國有民營”的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)新機(jī)制。軍工與民營企業(yè)混合所有制經(jīng)營也開始試點(diǎn)實(shí)施，軍工集團(tuán)通過自身品牌和資源優(yōu)勢(shì)來支持企業(yè)發(fā)展，民營企業(yè)高效的運(yùn)營模式和市場(chǎng)理念繼續(xù)保留，國企與民企優(yōu)勢(shì)實(shí)力相得益彰。

推進(jìn)PPP模式在軍工領(lǐng)域的應(yīng)用還需要實(shí)踐探索

軍工領(lǐng)域是世界各國政府投資的重點(diǎn)，我國的軍工行業(yè)以國有大型企業(yè)為骨干，由于軍工項(xiàng)目具有高技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)且關(guān)系國家安危，受國內(nèi)外形勢(shì)安全因素影響較大，項(xiàng)目需求多變，不易預(yù)測(cè)，合同價(jià)格難以確定，因此我國軍工項(xiàng)目應(yīng)用PPP模式的范圍還不多，也無完整的經(jīng)驗(yàn)可借鑒，尚處于探索發(fā)展階段。

將PPP模式應(yīng)用于軍工行業(yè)，將提升國家資金的使用率，并降低一般輔助類項(xiàng)目的運(yùn)營成本，通過將節(jié)約的資金集中投放到技術(shù)復(fù)雜度較高的科研項(xiàng)目上，最終實(shí)現(xiàn)提升軍工行業(yè)科研生產(chǎn)能力和綜合效能，促進(jìn)軍民深度融合發(fā)展，因此軍工投資領(lǐng)域應(yīng)對(duì)推行PPP模式持積極開放的態(tài)度?？紤]到我國政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r，軍工行業(yè)開展PPP模式可從風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小、對(duì)國家安全無重大約束的配套輔助性項(xiàng)目入手，或是在軍工行業(yè)框定某些范圍內(nèi)的項(xiàng)目作為PPP模式的試點(diǎn)范疇，逐步以點(diǎn)帶面。為推動(dòng)PPP模式的實(shí)施，政府可以發(fā)起和征集典型項(xiàng)目，經(jīng)評(píng)估后，組織與社會(huì)資本合作實(shí)施，以形成項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，為大范圍開展PPP項(xiàng)目探索成功之路。在試點(diǎn)過程中，立足國內(nèi)實(shí)踐，借鑒歐美發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn)，一是要努力建立健全政府和社會(huì)資本在軍工行業(yè)合作的工作機(jī)制，包括協(xié)調(diào)方式、實(shí)施主體、聯(lián)審機(jī)制，規(guī)范價(jià)格管理，要改革現(xiàn)有的項(xiàng)目審核辦法，積極借鑒物有所值VFM(Value for Money)評(píng)價(jià)理念和方法，確保采用PPP模式提高服務(wù)質(zhì)量和運(yùn)營效率，或者降低項(xiàng)目成本，提升社會(huì)資本的軍工專業(yè)能力。二是要加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作軍工項(xiàng)目的規(guī)范管理，包括項(xiàng)目類型、項(xiàng)目儲(chǔ)備與遴選、伙伴選擇、采購程序、合同管理（起草、談判、履行、變更、解除、轉(zhuǎn)讓、終止直至失效的全過程）、融資管理、項(xiàng)目監(jiān)管、績效評(píng)價(jià)和退出機(jī)制。三是要強(qiáng)化政府和社會(huì)資本軍工合作的政策保障，包括完善投資回報(bào)機(jī)制，政府投資引導(dǎo)，加快項(xiàng)目前期工作，做好綜合金融服務(wù)等。在此基礎(chǔ)上，形成軍工領(lǐng)域有關(guān)PPP模式應(yīng)用的法律法規(guī)，做到有法可依，并根據(jù)實(shí)際情況不斷修改完善，為我國軍工行業(yè)擴(kuò)大和深化PPP模式的應(yīng)用提供法律依據(jù)和支撐。