國防科技工業(yè)固定資產(chǎn)投資項目效能評價的可行性設(shè)想

楊 宇

“十三五”是國防科技工業(yè)發(fā)展和改革的重要歷史時期，是軍工能力建設(shè)轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵時期。國防科技工業(yè)工作會議提出了“全面推進(jìn)軍工核心能力體系效能型建設(shè)”的發(fā)展思路，對軍工核心能力建設(shè)的效果、效率和效益做出強調(diào)。

國防科技工業(yè)固定資產(chǎn)投資項目（簡稱軍工投資項目），主要用于保障武器裝備科研生產(chǎn)和可持續(xù)發(fā)展需求，是軍工能力建設(shè)的主要手段，是政府投資的重要組成部分。軍工投資項目的評價包括事前、事中和事后評價，各階段評價目的、內(nèi)容和用途各不相同。基于軍工投資項目的系統(tǒng)特性，其效能評價（屬于事后評價）是一項復(fù)雜困難的工作，一直面臨著“評價方向、方式方法、操作運行”等諸多問題。

究其原因，主要是針對軍工投資項目效能評價的理論研究不夠深入，專業(yè)性的效能評價理論依據(jù)不足。具體反映為宏觀定性評價多、微觀量化評價少；人為主觀判斷多、客觀科學(xué)判斷少；實施管理評價多、投資效能評價少、體系貢獻(xiàn)度關(guān)注少；各方對評價結(jié)果的認(rèn)識也不一致，結(jié)果反饋與后續(xù)工作難以有效銜接并發(fā)揮實際作用。同時，現(xiàn)有評價方向和方法，主要圍繞個體項目展開，評價模型和權(quán)重配置較為單一，不適應(yīng)不同類型項目間的橫向?qū)Ρ龋膊粷M足當(dāng)前多個項目（或多個單位）體系效能綜合評價的新需求。

深入研究軍工投資項目的效能評價理論，全面開展效能評價工作，客觀評價投資效能，及時總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，切實發(fā)揮評價工作的反哺和導(dǎo)向作用，是健全軍工能力建設(shè)閉環(huán)管理，助力軍工能力建設(shè)轉(zhuǎn)型升級的重要手段。

軍工投資項目的屬性

軍工投資項目具有綜合性強、技術(shù)含量高、實施難度大、影響因素多等特點，涉及國家安全利益，不可或缺且時效性強，科技引領(lǐng)作用大，經(jīng)濟效益不顯著，需國家長期引導(dǎo)和穩(wěn)定支持，大部分項目為系統(tǒng)工程。軍工投資項目效能是增量和存量積聚形成的合力效應(yīng)，是項目單位長期發(fā)展形成的整體效能，是多個單位共同形成的體系效能，其效能評價屬于系統(tǒng)評價范疇。

系統(tǒng)評價是系統(tǒng)工程的重要組成部分，目前的系統(tǒng)評價理論還沒有形成完整的體系，這一方面是由于作為評價對象的系統(tǒng)是復(fù)雜多樣和動態(tài)發(fā)展的，把握起來有相當(dāng)難度；另一方面是相關(guān)系統(tǒng)理念和思想還沒有完全定論，學(xué)術(shù)界還在爭論中。對于軍工投資項目這類系統(tǒng)工程而言，同樣未形成統(tǒng)一的客觀、科學(xué)、適用的評價體系，“最優(yōu)”含義并不十分明確，評價內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)也是隨著時間而變化和發(fā)展的，除了技術(shù)、經(jīng)濟方面的評價外，還要從適用性、安全性等使用方面進(jìn)行評價，還要就環(huán)境保護(hù)、節(jié)能減排等國家（或地方）利益方面進(jìn)行評價，還要放在國防工業(yè)、武器裝備的宏觀體系內(nèi)進(jìn)行評價。

軍工投資項目效能評價理論研究，需針對評價方不同管理和使用需求，結(jié)合軍工投資項目屬性和軍工單位實際特點，運用系統(tǒng)評價理論和先進(jìn)方法，創(chuàng)新構(gòu)建專業(yè)性的效能評價體系，做到“量體裁衣”和“量身訂做”，按照“解決有無、實踐磨合、改進(jìn)完善、長效運行”的順序來穩(wěn)步開展和推進(jìn)。

效能評價的主要內(nèi)容

項目效能是指達(dá)到系統(tǒng)目標(biāo)的程度，或系統(tǒng)期望達(dá)到一組具體任務(wù)要求的程度，是衡量投資結(jié)果的尺度，效果、效率、效益是衡量效能的主要依據(jù)。項目效能評價主要針對項目的效果、效率、效益等結(jié)果要素進(jìn)行評價，對于軍工投資項目而言，不僅要對技術(shù)、經(jīng)濟、社會、生態(tài)等結(jié)果要素進(jìn)行評價，還要對項目論證、管理實施、運行維護(hù)等影響要素進(jìn)行綜合評價。

系統(tǒng)工程效能評價的復(fù)雜性是建立在評價要素構(gòu)成的多樣性和環(huán)境差異性基礎(chǔ)上的，包括評價對象、評價主體、評價指標(biāo)、評價方法、評價操作等內(nèi)容。對于軍工投資項目這類系統(tǒng)工程，評價主體的選擇更加復(fù)雜和困難，需滿足各方不同的管理和使用要求，需做到評價內(nèi)容的客觀全面，確保評價結(jié)果的真實準(zhǔn)確。

軍工投資項目效能評價主體的選擇和確定，應(yīng)該從以下兩個維度展開：一是評價方向，不僅要就項目本身目標(biāo)實現(xiàn)情況和支撐保障作用進(jìn)行評價，關(guān)注項目個體（增量）效能；還要就項目對單位整體、具體能力和水平的提升情況進(jìn)行評價，關(guān)注項目體系（增量和存量）效能。二是評價要素，不僅要就項目投資的直接效能要素進(jìn)行評價，還要就制約項目投資效能發(fā)揮的各種間接影響要素進(jìn)行綜合評價。在此基礎(chǔ)上，合理構(gòu)建評價模型和分配指標(biāo)權(quán)重，并在實際的系統(tǒng)分析和評價過程中，做到主體與客體、主觀性和客觀性的和諧統(tǒng)一。

直接效能要素：軍工單位（或系統(tǒng)）能力是科研生產(chǎn)條件（物）和科研生產(chǎn)隊伍（人）結(jié)合形成的合力效能。科研生產(chǎn)條件能力：主要指研發(fā)設(shè)計、生產(chǎn)制造、檢驗試驗、基礎(chǔ)配套等保障能力，集中體現(xiàn)為先進(jìn)性、齊備性、協(xié)調(diào)性、敏捷性等，主要通過軍工能力建設(shè)（軍工投資項目）來實現(xiàn)發(fā)展和提升?？蒲猩a(chǎn)隊伍能力：包括技術(shù)儲備、理論知識、業(yè)務(wù)經(jīng)驗等，集中體現(xiàn)為自主可控、創(chuàng)新能力等，主要通過不斷的理論學(xué)習(xí)和科研生產(chǎn)實踐活動來實現(xiàn)發(fā)展和提升。人和物二者相輔相成，通過組織管理構(gòu)成了科研生產(chǎn)主體，通過科研生產(chǎn)各項活動，形成了軍工單位的科研生產(chǎn)綜合能力。軍工投資項目對人、物和組織管理等相關(guān)影響，本文統(tǒng)稱為直接效能要素。

間接影響要素：軍工投資項目管理主要包括計劃管理、財務(wù)管理、項目管理、審計監(jiān)督和信息管理；軍工投資項目建設(shè)全過程又可分為四個主要階段：前期論證、項目實施、竣工驗收、后評價階段；項目建成并投入使用后還有組織運行、維護(hù)改造、質(zhì)量管控、折舊報廢等內(nèi)容?？梢哉f，軍工投資項目效能的最終發(fā)揮，直接受到上述管理、實施、運行、維護(hù)等全過程要素的制約；此外，國內(nèi)外政治和經(jīng)濟形勢、國家政策和法規(guī)、宏觀規(guī)劃和發(fā)展戰(zhàn)略、機構(gòu)調(diào)整和人事任免等環(huán)境因素，雖與項目本身無關(guān)，但也制約著投資效能的發(fā)揮，需要給予關(guān)注和考慮，本文統(tǒng)稱為間接影響要素。

因此，軍工投資項目的效能評價，首先要對科研生產(chǎn)任務(wù)或發(fā)展需求等目標(biāo)完成和保障作用進(jìn)行評價，即個體效能評價；其次要對單位（或系統(tǒng)）科研生產(chǎn)條件（物）能力的整體影響情況進(jìn)行評價（不包括對科研生產(chǎn)隊伍能力的影響），必要時考慮對國防工業(yè)建設(shè)和武器裝備發(fā)展的影響，即體系效能評價（微觀和宏觀體系貢獻(xiàn)度）；最后要就相關(guān)間接影響要素進(jìn)行評價，綜合考慮單位和行業(yè)發(fā)展歷程和趨勢，以及各種主客觀環(huán)境影響要素，即綜合影響評價（個體和體系兩方面影響）。

效能評價可行性研究

軍工投資項目效能的最大化，受到各方面、多種類、全過程相關(guān)要素的綜合影響，需要做到“天時、地利、人和”。同理，為保證評價結(jié)果的客觀性、科學(xué)性和實效性，不應(yīng)該能評價的要素評價，不能評價的要素就回避或忽略，而應(yīng)該正視困難，針對各相關(guān)要素，運用系統(tǒng)評價理論，做到定量定性結(jié)合，進(jìn)行全面系統(tǒng)的綜合評價。缺少關(guān)鍵要素的分析、缺少體系效能的考慮、缺少科學(xué)手段的運用、缺少穩(wěn)定機制的保障，不可能得出客觀準(zhǔn)確的評價結(jié)論，也不可能滿足實際管理和使用需求，更不可能指引后續(xù)投資項目方向。

軍工投資項目效能評價的基本思路：針對效能評價難點，以存在問題為導(dǎo)向，以使用需求為牽引，聚焦投資效能要素和影響要素，關(guān)注對國防工業(yè)和武器裝備的體系貢獻(xiàn)度，圍繞“填補空白、縮小差距、技術(shù)引領(lǐng)”“結(jié)構(gòu)調(diào)整、創(chuàng)新驅(qū)動、自主敏捷、開放融合、綠色發(fā)展”等核心理念，運用系統(tǒng)評價理論和科學(xué)方法，研究構(gòu)建專業(yè)化效能評價體系（包括評價指標(biāo)、模型權(quán)重、操作運行等），穩(wěn)步推進(jìn)效能評價的理論研究和實踐工作。簡而言之，就是“找準(zhǔn)評價對象、選對評價主體、搭建評價體系、設(shè)置模型權(quán)重、科學(xué)操作運行、實踐精準(zhǔn)評價”。

評價體系：是針對評價目的需求從評價主體中選擇出來的客觀全面地反映評價對象屬性的指標(biāo)集合體，是系統(tǒng)評價的重要組成部分，直接決定著系統(tǒng)評價的復(fù)雜性，指標(biāo)構(gòu)成及權(quán)重設(shè)定是否合理，直接影響著評價結(jié)果的客觀性和評價需求的一致性。軍工投資項目效能評價指標(biāo)的構(gòu)成是多元化和多樣性的，既有定量指標(biāo)（多數(shù)量綱不同，之間沒有可比性），也有定性指標(biāo)（多數(shù)難以量化，與評價人主觀和經(jīng)驗相關(guān)）。為保證評價指標(biāo)的可行性和有效性，需要對一些指標(biāo)進(jìn)行數(shù)量化處理（如模糊綜合評判法），適當(dāng)引入虛擬變量，在量化基礎(chǔ)上進(jìn)行指標(biāo)歸一化處理，通過加權(quán)平均法來計算總分，通過分?jǐn)?shù)高低來評價效能優(yōu)劣。

指標(biāo)權(quán)重：是各指標(biāo)在評價體系中相對重要的數(shù)量化表示，權(quán)重確定是否合理決定著評價結(jié)果和評價質(zhì)量。指標(biāo)權(quán)重的確定具有很強的目的性，需根據(jù)不同的評價需求，合理運用相關(guān)方法（專家定權(quán)法、平均賦值法、因子分析法、最小二乘法等），通過反復(fù)修正來達(dá)到評價目的。如研發(fā)類項目評價指標(biāo)的權(quán)重設(shè)定，其關(guān)注技術(shù)的先進(jìn)性、自主性、創(chuàng)新性等，具有戰(zhàn)略意義大、經(jīng)濟性不明顯等特點，評價時相應(yīng)的科技、社會效能的指標(biāo)權(quán)重就大，經(jīng)濟效益等指標(biāo)權(quán)重就小。

模型設(shè)置：實際評價工作過程中，我們面對著大量的、不同類型的軍工投資項目，面對著不同的管理和使用需求，不可能做到一一對應(yīng)的針對性評價，即不可能搭建專一評價模型，配置專一指標(biāo)權(quán)重，進(jìn)行專一的精確評價（重大項目或特殊要求除外）。因此，本文建議按照項目類型（科目）、單個或多個項目評價需求，以及不同管理使用需求，研究設(shè)置多個不同類型的評價模型，進(jìn)行相應(yīng)指標(biāo)和權(quán)重配置，做到“專用性、重要性、常用性、通用性”的和諧統(tǒng)一，力求實現(xiàn)“相對精準(zhǔn)”的效能評價，滿足軍工投資項目效能評價工作實際需求。

軍工投資項目效能評價體系可行性設(shè)想

據(jù)此，提出軍工投資項目效能評價可行步驟：首先是夯實評價基礎(chǔ)，做到全要素評價，搭建全要素效能評價指標(biāo)庫（也稱指標(biāo)體系），創(chuàng)新完善評價指標(biāo)、內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，做到可拓展兼容和開放共享。其次是精煉模型權(quán)重，做到專業(yè)化評價，選取相關(guān)評價指標(biāo)，建立多類型評價模型，配置相應(yīng)指標(biāo)權(quán)重，通過實踐操作逐步迭代完善，滿足不同評價需求。再次是強化數(shù)據(jù)采集，做到精準(zhǔn)化評價，明確效能數(shù)據(jù)采集內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)，以真實全面的微觀數(shù)據(jù)為評價基點，創(chuàng)新完善定量指標(biāo)，加大定量評價比重，運用系統(tǒng)評價方法，減少人為主觀裁量。最后是規(guī)范操作運行，便于常態(tài)化管理，改進(jìn)評價工作運行方式，充分利用信息化手段，簡化操作流程、降低運行難度，通過效能數(shù)據(jù)長期積累和拓展利用，最大限度發(fā)揮反哺和導(dǎo)向作用。