鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間主席團職權(quán)研究

鄭廣永 崔英楠

（北京聯(lián)合大學政治文明建設(shè)研究基地，北京100101）

法學理論與實踐

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間主席團職權(quán)研究

鄭廣永 崔英楠

（北京聯(lián)合大學政治文明建設(shè)研究基地，北京100101）

中發(fā)〔2015〕18號文件和新修改的“地方組織法”是探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間主席團職權(quán)的最高政策和法律依據(jù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間主席團沒有立法權(quán)和人事任免權(quán)，但是擁有重大事項決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)，其中又以監(jiān)督權(quán)為核心。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團的人員構(gòu)成及組織結(jié)構(gòu)，決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團不能簡單地等同于地方人大常委會。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間行使主席團職權(quán)時，要避免弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大及代表個人的作用。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團；閉會；重大事項決定權(quán)；監(jiān)督權(quán)

一、探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間主席團職權(quán)的政策和法律依據(jù)

中共十八大以來，中央和地方都在積極推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團建設(shè)，把它作為加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大自身建設(shè)的重要內(nèi)容。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團的建設(shè)必須符合中央精神和法律規(guī)定。習近平總書記強調(diào)，重大改革要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，于法有據(jù)、依法進行。改革開放以來中國特色社會主義民主政治的實踐也表明了這一點?！叭嗣衩裰鞯闹贫然?、法律化、法治化，步步推進，環(huán)環(huán)相扣，相互支撐，不斷深化，集中反映了中國特色社會主義民主政治建設(shè)的歷史進程?！薄?〕尤其是“人大工作的特點就是‘嚴格依法，程序規(guī)范’，這也是人大制度的內(nèi)在要求和應(yīng)有之義?！薄?〕所以，我們要找出黨中央和既有的法律對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團職權(quán)的政策和法律依據(jù)來推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團的建設(shè)。

2015年中共中央轉(zhuǎn)發(fā)《中共全國人大常委會黨組關(guān)于加強縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見》（中發(fā)〔2015〕18號文件）規(guī)定：“修改地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在閉會期間的職權(quán)和活動方式。規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席在閉會期間，可以組織代表聽取審議鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府專項工作報告，對法律法規(guī)實施情況進行檢查，聯(lián)系和組織代表開展活動，聽取和反映代表、群眾的意見和建議……鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團成員不擔任鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職務(wù)?！?/p>

2015年8月29日第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十六次會議，通過了新修改的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱地方組織法）。該法第十四條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會主席、副主席在本級人民代表大會閉會期間負責聯(lián)系本級人民代表大會代表，根據(jù)主席團的安排組織代表開展活動，反映代表和群眾對本級人民政府工作的建議、批評和意見，并負責處理主席團的日常工作?！钡谑鍡l規(guī)定，“主席團在本級人民代表大會閉會期間，每年選擇若干關(guān)系本地區(qū)群眾切身利益和社會普遍關(guān)注的問題，有計劃地安排代表聽取和討論本級人民政府的專項工作報告，對法律、法規(guī)實施情況進行檢查，開展視察、調(diào)研等活動；聽取和反映代表和群眾對本級人民政府工作的建議、批評和意見。主席團在閉會期間的工作，向本級人民代表大會報告?！?/p>

從中央相關(guān)文件的精神可以看出，中發(fā)〔2015〕18號文件是探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間主席團職權(quán)的最高政策依據(jù)，地方組織法的有關(guān)規(guī)定也為繼續(xù)探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間主席團職權(quán)留下了空間。

尤其是地方組織法的規(guī)定，解決了一個以前人們長期爭論的問題，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團是否具有常設(shè)性。現(xiàn)在看來，雖然新的地方組織法沒有明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團是常設(shè)機構(gòu)，也沒有像對縣級以上地方人大常委會那樣單列一章予以規(guī)定，但是事實上已經(jīng)承認了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團的常設(shè)性。上面所引述的地方組織法第十四條、十五條的規(guī)定再明確不過了。這為研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團的職權(quán)掃清了障礙。

二、地方對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間主席團職權(quán)的代表性探索

自從1986年的地方組織法規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會議由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府主持改為由上一屆鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團主持以來，關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團的性質(zhì)、職權(quán)、運作方式的爭論一直存在。為了發(fā)揮好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團的作用，一些地方對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團的職權(quán)進行了積極探索。

（一）浙江省對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間主席團職權(quán)的規(guī)定

根據(jù)我們的調(diào)查，在全國范圍內(nèi)，浙江省比較早地開展了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團的建設(shè)，尤其是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間主席團的職權(quán)予以了明確的規(guī)定，還單獨針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團制定了組織條例。與此相比較，其他省份大都是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會工作條例中對主席團的職權(quán)予以規(guī)定，而且這些規(guī)定基本不涉及人大閉會期間主席團的職權(quán)。早在1989年12月29日，浙江省第七屆人民代表大會常務(wù)委員會第十三次會議就通過了《浙江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會主席團組織條例》，現(xiàn)行的《浙江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會主席團組織條例》是由浙江省第八屆人民代表大會常務(wù)委員會第十八次會議，于1995年4月29日修改通過的。與本研究相關(guān)的規(guī)定有如下幾條。

第三條 鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會主席團成員的名額為七人至十三人，人口特多的鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)不超過十七人。

這個名額大大超過了現(xiàn)在許多地方通行的五至九人的規(guī)定，意義重大。顯然，只有足夠數(shù)量的人員配備才能擔負起必要的任務(wù)。如果人員不足，即使賦予其很多的職權(quán)也未必能充分行使。這其實為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團充分行使職權(quán)奠定了堅實的人員基礎(chǔ)。要知道修改前的地方組織法第四十一條對縣級人大常委會組成人員名額的規(guī)定是，“縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)十五人至二十七人，人口超過一百萬的縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)不超過三十五人。”2015年中央18號文件建議“適當增加縣級人大常委會組成人員的名額，一般為25至35人，人口超過一百萬的縣，名額不超過45人。”新修改的地方組織法第四十一條規(guī)定“縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)十五人至三十五人，人口超過一百萬的縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)不超過四十五人?！比绱丝磥?，早在20年前，浙江省對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團人員名額的規(guī)定已經(jīng)接近于現(xiàn)在一些人口較少的縣的人大常委會組成人員名額的規(guī)定。

第五條 鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會主席團在本級人民代表大會閉會期間負責以下工作：

（一）檢查憲法、法律、法規(guī)以及上級人民代表大會及其常務(wù)委員會和本級人民代表大會的決議在本行政區(qū)域內(nèi)的執(zhí)行情況；

（二）檢查督促本級人民政府組織實施本級人民代表大會決定的事項，并向代表通報本級人民政府組織實施的情況；

（三）檢查本級人民代表大會批準的財政預(yù)算的執(zhí)行情況；

（四）對本行政區(qū)域內(nèi)涉及公共利益的重大問題，向本級人民政府提出意見和建議，或者提請本級人民代表大會審議；

（五）主持本級人民代表大會代表的補選；

（六）籌備、召集本級人民代表大會下次會議。

這條規(guī)定則是核心，明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間的職權(quán)。尤其是第一、二、三、四款，實質(zhì)規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間主席團的監(jiān)督權(quán)。這就把鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團的職權(quán)實質(zhì)化了，而不僅僅是原來具有的主持會議的程序性權(quán)力。從監(jiān)督的具體內(nèi)容來說，包括法律監(jiān)督，對本級人民政府的工作監(jiān)督，對本級預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督，對本行政區(qū)域內(nèi)涉及公共利益的重大問題的監(jiān)督。

需要明確說明的是，本條規(guī)定獨到之處在于“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會主席團在本級人民代表大會閉會期間負責以下工作”的表述。就是說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團在代表大會閉會期間直接去開展各種監(jiān)督工作，而不僅僅是組織代表進行監(jiān)督。新修改的地方組織法就是這樣規(guī)定的，即：“主席團在本級人民代表大會閉會期間，每年選擇若干關(guān)系本地區(qū)群眾切身利益和社會普遍關(guān)注的問題，有計劃地安排代表聽取和討論本級人民政府的專項工作報告，對法律、法規(guī)實施情況進行檢查，開展視察、調(diào)研等活動；聽取和反映代表和群眾對本級人民政府工作的建議、批評和意見?！?016年3月24日北京市第十四屆人民代表大會常委會第二十六次會議新修改通過的《北京市鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會組織條例》也重復(fù)了地方組織法的規(guī)定，但還是秉承了主席團的主持功能，似乎沒有充分顯示出主席團自身實質(zhì)性的職權(quán)。顯然，主席團直接行使監(jiān)督職權(quán)，與組織代表行使監(jiān)督職權(quán)是不一樣的。前者肯定主席團自身就具有這種實質(zhì)性職權(quán)，而后者肯定的是代表的實質(zhì)職權(quán)，主席團行使的不過是程序性的主持權(quán)。

第六條 鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會主席團在本級人民代表大會閉會期間，一般三個月舉行一次會議；必要時，可以臨時舉行會議。

鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會主席團舉行會議時，可以邀請本級人民政府領(lǐng)導(dǎo)人員列席；必要時，也可以邀請本級人民代表大會有關(guān)代表和本行政區(qū)域內(nèi)的上級人民代表大會代表列席。

規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團一般每三個月召開一次會議，實質(zhì)上以召開例行性會議的方式明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團的常設(shè)性，其意義類似于地方組織法規(guī)定地方人大常委會一般每兩個月召開一次會議。這就使得一些人對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團是否具有常設(shè)性的爭論失去了意義。

第七條 鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會主席團決定問題，以主席團全體成員的過半數(shù)通過。

第七條規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會主席團決定問題時，以主席團全體成員的過半數(shù)通過。這里雖然沒有明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團具有重大事項決定權(quán)，但是隱含著鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大可以就某些重大事項做出決定，并表明只要過半數(shù)就可以通過決定。

（二）浙江省溫嶺市澤國鎮(zhèn)對鎮(zhèn)人大閉會期間主席團預(yù)算監(jiān)督職權(quán)的規(guī)定

浙江省溫嶺市澤國鎮(zhèn)人大主席團閉會期間的預(yù)算監(jiān)督職權(quán)相當明確具體。2013年2月22日澤國鎮(zhèn)第十六屆人民代表大會第三次會議通過的《澤國鎮(zhèn)預(yù)算審查監(jiān)督試行辦法》對主席團的預(yù)算監(jiān)督權(quán)給予了明確規(guī)定。相關(guān)規(guī)定具體如下。

第四條 鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當在人民代表大會會議召開三十日前將預(yù)算草案提交鎮(zhèn)人大主席團。

第五條 鎮(zhèn)人民政府提交給鎮(zhèn)人大主席團的預(yù)算草案材料包括：

（一）按國家預(yù)算收支分類編制到類、款、項、目的預(yù)算收支總表；

（二）財政基本支出、項目支出預(yù)算明細表；

（三）上一年度財政收支執(zhí)行情況表；

（四）上一年度與本年度財政收支預(yù)算對比表；

（五）擬出讓用地計劃安排表；

（六）上一年度“三公經(jīng)費”執(zhí)行及本年度預(yù)算表；

（七）預(yù)算編制的有關(guān)說明；

（八）其他需要提供的材料。

第六條 鎮(zhèn)人大主席團對鎮(zhèn)人民政府提交的預(yù)算草案，應(yīng)當組織審查，并組織開展會前初審。對主席團審查后的預(yù)算草案，可以以代表工作站為單位，召開預(yù)算征詢懇談會；應(yīng)當召開預(yù)算民主懇談會廣泛征求選民意見。

第九條 鎮(zhèn)人大主席團根據(jù)預(yù)算民主懇談和預(yù)算草案初審的情況，將懇談和初審意見匯總后反饋給鎮(zhèn)人民政府，由鎮(zhèn)人民政府對預(yù)算草案作出修改，并提交鎮(zhèn)人民代表大會審查。

如果說上述規(guī)定賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團的職權(quán)主要屬于程序性的話，那么如下的規(guī)定則是實質(zhì)性的。

第十八條 鎮(zhèn)人大主席團可以采取以下幾種方式加強對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督：

（一）組織鎮(zhèn)人大代表小組，分組對鎮(zhèn)人民政府各線各項目預(yù)算執(zhí)行情況進行監(jiān)督；

（二）對財政性資金投入的重大項目組織舉行專題詢問；

（三）對鎮(zhèn)人民政府重點項目和工作的承諾進行跟蹤評議；

（四）對重點項目組織進行績效評估。

第二十條 鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當每季向鎮(zhèn)財政預(yù)算審查監(jiān)督委員會匯報財政預(yù)算執(zhí)行情況。應(yīng)當按月向鎮(zhèn)人大主席團報送預(yù)算收支表格，按季預(yù)算執(zhí)行情況，并隨時通報可能出現(xiàn)的預(yù)算調(diào)整。

第二十二條 預(yù)算執(zhí)行過程中，有下列情形的，鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當以書面的形式報告鎮(zhèn)人大主席團審批：

（一）總預(yù)算中項目支出超過5%至20%的增減；

（二）單個項目支出300萬元以上的預(yù)算調(diào)整；

（三）當年新增政府性投資單個項目300—2000萬元以下的。

第二十四條 鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當在完成年度財政后的一個月內(nèi)將決算草案提交鎮(zhèn)人大主席團初審。

決算草案應(yīng)當按照鎮(zhèn)人民代表大會批準后的預(yù)算或預(yù)算調(diào)整方案所列科目編制，并按預(yù)算數(shù)、調(diào)整數(shù)和決算數(shù)分別列出，變化較大的，應(yīng)當在決算草案中做出說明。

上述對預(yù)算監(jiān)督規(guī)定的嚴格和細致已經(jīng)不亞于上級地方人大常委會的預(yù)算監(jiān)督權(quán)。

（三）云南省對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間主席團職權(quán)的規(guī)定

1993年12月3日云南省第八屆人民代表大會常務(wù)委員會第四次會議通過了新的《云南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會主席團工作條例》。該條例第七條對云南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間主席團職權(quán)予以了明確規(guī)定。

（一）檢查、督促憲法、法律、法規(guī)及本級人民代表大會和上級人民代表大會及其常務(wù)委員會的決議、決定在本行政區(qū)域內(nèi)的遵守和執(zhí)行；

（二）聽取和審議本級人民政府的經(jīng)濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、民政、民族、社會治安等工作情況的報告，監(jiān)督本級人民政府的工作；

（三）根據(jù)本級人民政府的建議，決定對本行政區(qū)域內(nèi)的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、財政預(yù)算的部分變更；

（四）檢查、督促本級人民政府及有關(guān)單位辦理本級人民代表大會代表提出的建議、批評、意見；

（五）組織本級人民代表大會代表對本級國家機關(guān)和有關(guān)單位的工作進行評議和視察；

（六）聯(lián)系本級人民代表大會代表和接受上一級人民代表大會常務(wù)委員會的委托，聯(lián)系本行政區(qū)域內(nèi)的上級人民代表大會代表，組織代表小組開展活動；

（七）受理人民群眾對本級國家機關(guān)和工作人員的申訴和意見；

（八）根據(jù)鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長的提名，決定副鄉(xiāng)長、副鎮(zhèn)長的個別任免，并報本級人民代表大會備案；

（九）受理鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團成員、鄉(xiāng)長、副鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長、副鎮(zhèn)長的辭職；決定接受辭職的，報本級人民代表大會備案。

在常務(wù)主席辭職被接受或者因故不能擔任職務(wù)的時候，從主席團成員中決定代理的人選；民族鄉(xiāng)主席團常務(wù)主席辭職被接受或者因故不能擔任職務(wù)的時候，由常務(wù)副主席履行常務(wù)主席職責。

在鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長辭職被接受或者因故不能擔任職務(wù)的時候，從副鄉(xiāng)長、副鎮(zhèn)長中決定代理的人選；

（十）受理本級人民代表大會代表的辭職；決定接受辭職的，通告該代表的原選區(qū)選民，并報本級人民代表大會備案。

同浙江省的條例相比較，云南省對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間主席團職權(quán)規(guī)定得更加具體，包括了監(jiān)督權(quán)、人事任免權(quán)、重大事項決定權(quán)。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間主席團職權(quán)具體內(nèi)容探討

眾所周知，在一般意義上，人民代表大會擁有四項實質(zhì)性職權(quán)，即立法權(quán)、重大事項決定權(quán)、人事任免權(quán)、監(jiān)督權(quán)?？h級以上人大常委會也相應(yīng)地具有類似職權(quán)。所以，我們的研究也立足于這四項實質(zhì)性職權(quán)，而暫且不討論鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團的程序性職權(quán)。由于法律明確規(guī)定，縣級（包括縣級）以下人大沒有立法權(quán)，所以在探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間主席團職權(quán)時，立法權(quán)就不必探討了。結(jié)合地方組織法，比照監(jiān)督法對地方人大常委會職權(quán)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大職權(quán)的規(guī)定，并結(jié)合各地的實踐，我們對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間主席團的職權(quán)進行具體研究。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間主席團沒有人事任免權(quán)

總體來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團閉會期間不應(yīng)擁有等同于地方人大常委會那樣的人事任免權(quán)。地方組織法第四十四條第九、十、十一、十二款規(guī)定了地方人大常委的人事任免權(quán)力。結(jié)合人事任免的對象看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級不存在這些人事任免的對象。

首先，就政府領(lǐng)導(dǎo)人員而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大政府的組成人員是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長。而地方組織法第九條第七款規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會選舉。至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所屬職能部門本身級別低，最主要的是這些職能部門大多是上級政府的派出機構(gòu)，不是完全意義上的一級責任政府部門，更不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的組成部門，其人員與經(jīng)費大都是由直接主管機關(guān)安排。比如土地管理所、財政所、稅務(wù)所等都是上級機關(guān)的派出部門。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“七站八所”，有許多屬于事業(yè)性質(zhì)，這些人員的任免權(quán)不在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會，而在其所屬機關(guān)。

這里存在一個問題需要說明，那就是地方組織法規(guī)定，人大召開全體會議時，可以選舉任命同級人民政府的正職和副職領(lǐng)導(dǎo)干部，人民代表大會閉會期間常委會可以選舉任免同級人民政府副職領(lǐng)導(dǎo)干部，這是否意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團就可以在人大閉會期間選舉任免鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長呢？我們認為不可以。

一方面是因為上面所說的，地方組織法明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的正副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，沒有把此項權(quán)力賦予主席團；另一方面是因為地方組織法規(guī)定人大及其常委會都有選舉同級人民政府副職領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力，已經(jīng)引起了爭議。這是因為，有些人認為代表大會人數(shù)多，個別副職領(lǐng)導(dǎo)干部在代表大會的選舉中不容易通過，即使通過，得票率也不高，而常委會人數(shù)少，安排在常委會上選舉就比較容易通過，得票率也會比較高。這種想法和做法都是不尊重代表大會和人大代表的表現(xiàn)，是不合適的。有的地方通過地方立法賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團閉會期間根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的提名，調(diào)整個別副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的權(quán)力。現(xiàn)在看來，這種做法實際上更多的是為了方便組織部門調(diào)整干部，在一定程度上把鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團當作了工具，損害了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的權(quán)威。因此，我們認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團不應(yīng)該擁有選舉任免鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的權(quán)力。

其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級沒有人民法院和檢察院。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級有人民法庭，但是屬于上級人民法院的派出機構(gòu)，其各項主導(dǎo)權(quán)均在上級人民法院。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級根本就不存在人民檢察院。

沒有適合的人事任免對象，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團自然就沒有人事任免權(quán)。

如此看來，云南省賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間主席團可以依據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的提議任免副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的權(quán)力是值得商榷的。就目前而言，最直接的原因是此項權(quán)力并沒有得到地方組織法的授權(quán)。但是，云南省的條例已經(jīng)實施了24年之久，并沒有人提出異議，尤其是全國人大常委會也沒有異議。所以，從理論上看，要么是取消此項權(quán)力，要么是再次修改地方組織法，明確賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間主席團擁有此項權(quán)力。這不僅是云南省人大需要考慮的，更是全國人大常委會需要從國家層面予以考慮的。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間主席團擁有重大事項決定權(quán)

中發(fā)〔2015〕18號文件說：“地方人大根據(jù)法律規(guī)定，結(jié)合地方實際，可以制定具體辦法，進一步明確重大事項范圍，包括加強民主法治建設(shè)的重大措施以及區(qū)域發(fā)展總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)建設(shè)、重大民生工程、重大建設(shè)項目等?！币簿褪钦f，盡管重大事項決定權(quán)行使得不夠理想，但并不能否定此項職權(quán)。所以，在這個意義上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間主席團可以擁有重大事項決定權(quán)。

《云南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會主席團工作條例》第七條第三款規(guī)定“根據(jù)本級人民政府的建議，決定對本行政區(qū)域內(nèi)的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、財政預(yù)算的部分變更”，這可以看作是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間主席團可以行使重大事項決定權(quán)。

再以浙江省溫嶺市澤國鎮(zhèn)人大主席團行使重大事項決定權(quán)為例?！稘蓢?zhèn)預(yù)算審查監(jiān)督試行辦法》規(guī)定預(yù)算執(zhí)行過程中，有下列情形的，鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當以書面的形式報告鎮(zhèn)人大主席團審批：總預(yù)算中項目支出超過5%至20%的增減；單個項目支出300萬元以上的預(yù)算調(diào)整；當年新增政府性投資單個項目300—2000萬元以下的。這既是預(yù)算監(jiān)督的內(nèi)容，也是重大事項決定的內(nèi)容。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間主席團擁有監(jiān)督權(quán)

賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團監(jiān)督權(quán)比賦予其他權(quán)力更重要，這實際上是增加了一條監(jiān)督途徑?！霸诂F(xiàn)實中，社會公眾往往更多關(guān)注的是對違法違規(guī)行為的懲處，其實，相對于對違法違規(guī)行為的懲處來說，對監(jiān)督對象的有效監(jiān)視才是治本之舉?！薄?〕我們把監(jiān)督法、地方組織法結(jié)合起來具體探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間主席團的監(jiān)督權(quán)。需要說明的是，雖然監(jiān)督法規(guī)定的實施主體是各級人大常委會，并不包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團，但是監(jiān)督法是在十年前制定的，當時地方組織法沒有賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團常設(shè)性，因此監(jiān)督法當然不會對其職權(quán)予以規(guī)定。而根據(jù)中發(fā)〔2015〕18號文件精神修改的地方組織法，事實上賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團常設(shè)性，所以我們比照監(jiān)督法對各級人大常委會監(jiān)督權(quán)的具體規(guī)定來探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間主席團的監(jiān)督權(quán)是合理的。同時，通過這種比較研究，我們也期待著將來修改完善監(jiān)督法時，能夠考慮到包括監(jiān)督權(quán)在內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團的各項權(quán)力。

第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間主席團可以聽取鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府專項工作報告。地方組織法第十五條規(guī)定，“主席團在本級人民代表大會閉會期間，每年選擇若干關(guān)系本地區(qū)群眾切身利益和社會普遍關(guān)注的問題，有計劃地安排代表聽取和討論本級人民政府的專項工作報告，對法律、法規(guī)實施情況進行檢查，開展視察、調(diào)研等活動；聽取和反映代表和群眾對本級人民政府工作的建議、批評和意見。主席團在閉會期間的工作，向本級人民代表大會報告?！?/p>

有學者認為，此項規(guī)定主席團只是組織者，而不是像地方人大常委會那樣自身有權(quán)對一府兩院的工作實施監(jiān)督，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間主席團擁有的是不完全的監(jiān)督權(quán)。其實無論完全還是不完全，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間主席團實質(zhì)上已經(jīng)擁有了監(jiān)督權(quán)。云南省、浙江省、陜西省等地的實踐已經(jīng)表明，授予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間主席團以監(jiān)督權(quán)并無不妥，在實踐中也取得了積極的效果，更主要的是全國人大常委會并未對各地的做法予以制止。我們更期待著地方組織法修改時，明確賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間主席團以完整的監(jiān)督權(quán)。另外，監(jiān)督法第二章第八條規(guī)定，“各級人民代表大會常務(wù)委員會每年選擇若干關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會普遍關(guān)注的重大問題，有計劃地安排聽取和審議本級人民政府、人民法院和人民檢察院的專項工作報告。”如此看來，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團具有了常設(shè)性，地方組織法也進行了明確規(guī)定，因此監(jiān)督法對地方人大常委會聽取專項工作報告的規(guī)定也就順理成章地適用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團。因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民法庭是上級人民法院的派出機構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也沒有人民檢察院，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間主席團可以聽取鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府專項工作報告。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間主席團聽取鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府專項報告的年度計劃應(yīng)由主席團確定，不應(yīng)由主席或主席會議確定。因為地方組織法規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大要配備一名專職主席，也可以再配備一至兩名副主席，所以主席團最多有三名主席（副主席），而現(xiàn)實是許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅有一名專職主席，無法像上級地方人大常委會那樣召開主任會議來確定年度監(jiān)督計劃。即使兩名以上主席可以召開主席會議，主席會議的職權(quán)如何確定仍然需要法律明確。

比照監(jiān)督法的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府專項工作報告的議題來源于這樣幾個方面：鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團在執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的問題；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府工作提出的建議、批評和意見集中反映的問題；主席團組成人員提出的比較集中的問題；人民來信來訪集中反映的問題；社會普遍關(guān)注的其他問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府可以向主席團要求報告專項工作。

主席團在聽取和審議鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府專項工作報告前，應(yīng)當組織主席團成員和部分相關(guān)人大代表進行視察或?qū)ｎ}調(diào)研。參加視察或調(diào)研的代表可以列席主席團會議，聽取鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的專項工作報告，并提出意見。專項工作報告由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的負責人向主席團報告，不得委托他人向主席團報告。主席團組成人員對專項工作報告的審議意見交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府研究處理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當將研究處理情況向主席團提出書面報告。主席團認為必要時，可以對專項工作報告作出決議；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當在決議規(guī)定的期限內(nèi)，將執(zhí)行決議的情況向主席團報告。主席團聽取的專項工作報告及審議意見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對審議意見研究處理情況或者執(zhí)行決議情況的報告，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會代表通報并向社會公布。

第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間主席團可以擁有預(yù)算監(jiān)督權(quán)。監(jiān)督法規(guī)定各級人大常委會審查和批準決算，聽取和審議國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、預(yù)算的執(zhí)行情況報告，聽取和審議審計工作報告。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大基本上每年年中都要召開一次會議審查和批準決算，聽取和審議國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、預(yù)算的執(zhí)行情況報告。這似乎使得主席團沒有了預(yù)算監(jiān)督的空間，其實不然。主席團可以細化預(yù)算監(jiān)督的內(nèi)容，這不但不會與代表大會的預(yù)算監(jiān)督發(fā)生沖突，反而會強化人大的預(yù)算監(jiān)督。比如組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表小組，分組對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府各線各項目預(yù)算執(zhí)行情況進行監(jiān)督；對財政性資金投入的重大項目組織舉行專題詢問；對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府重點項目和工作的承諾進行跟蹤評議；對重點項目組織進行績效評估。各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團也可以在不與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會預(yù)算監(jiān)督權(quán)發(fā)生沖突的情況下，根據(jù)本地實際情況確定預(yù)算監(jiān)督的內(nèi)容。

第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間主席團可以組織執(zhí)法檢查。根據(jù)地方組織法和監(jiān)督法的精神以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的實際狀況，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團可以每年選擇若干關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會普遍關(guān)注的重大問題，有計劃地對有關(guān)法律、法規(guī)實施情況組織執(zhí)法檢查確定年度執(zhí)法檢查計劃。檢查組成員包括主席團成員或部分人大代表。執(zhí)法檢查結(jié)束后，執(zhí)法檢查組應(yīng)當及時提出執(zhí)法檢查報告。執(zhí)法檢查的報告包括對所檢查的法律、法規(guī)實施情況進行評價，提出執(zhí)法中存在的問題和改進執(zhí)法工作的建議；對有關(guān)法律、法規(guī)提出修改完善的建議。鑒于鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有檢察院，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民法庭也是上級人民法院派出機構(gòu)的現(xiàn)狀，主席團組成人員對執(zhí)法檢查報告的審議意見連同執(zhí)法檢查報告，在交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府研究辦理的同時，也提交給上級人大常委會，由上級人大常委會轉(zhuǎn)交給上級人民法院和檢察院。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對主席團的執(zhí)法檢查報告及審議意見的研究處理情況，以及上級人大常委會的回復(fù)情況，要及時向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會報告，并及時向社會公布。

第四，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間主席團可以組織詢問和質(zhì)詢。地方組織法雖然沒有明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團的詢問和質(zhì)詢權(quán)，但是明確規(guī)定可以“聽取和反映代表和群眾對本級人民政府工作的建議、批評和意見”。也就說，聽取和反映代表和群眾對本級人民政府工作的建議、批評和意見的方式可以包括詢問和質(zhì)詢。具體做法是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團會議審議議案和有關(guān)報告時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當派有關(guān)負責人員到會，聽取意見，回答詢問。根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的實際情況，詢問可分為工作詢問和工程詢問，比照上級地方人大常委會的做法，每年安排1-2次專題詢問會。監(jiān)督法規(guī)定，縣級人大常委會組成人員三人以上可以聯(lián)名向常務(wù)委員會書面提出對本級人民政府、人民法院、人民檢察院的質(zhì)詢案。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團組成人員人數(shù)少，可以兩人聯(lián)名向主席團提出對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的質(zhì)詢案。質(zhì)詢案應(yīng)當寫明質(zhì)詢對象、質(zhì)詢的問題和內(nèi)容。質(zhì)詢案由主席團提交鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府答復(fù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府要在人大主席團會議上口頭或書面回答質(zhì)詢。如果提出質(zhì)詢的主席團成員對答復(fù)不滿意，主席團可以要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府再次答復(fù)。詢問和質(zhì)詢情況要向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會報告，并向社會公布。

第五，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團可以對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府發(fā)布的某些規(guī)范性文件進行備案審查。當鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府發(fā)布了超越法定權(quán)限，限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權(quán)利，或者增加公民、法人和其他組織的義務(wù)的文件；同法律、法規(guī)規(guī)定相抵觸的文件；有其他不適當?shù)那樾?，?yīng)當予以撤銷的文件時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團可以予以撤銷。這是因為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府會經(jīng)常根據(jù)工作需要發(fā)布文件。從法理上說，這些文件都需要經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會的備案審查。但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會每年最多召開兩次會議，許多文件沒有經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的備案審查就實施了。實事求是地講，現(xiàn)實中由于受對國家法律和政策理解的限制，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府會做出超越法定權(quán)限，限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權(quán)利，或者增加公民、法人和其他組織的義務(wù)的規(guī)定，甚至以規(guī)范性文件的形式發(fā)布。所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府發(fā)布的規(guī)范性文件進行備案審查符合依法治國的精神，也是十分必要的。

第六，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間主席團沒有特定問題調(diào)查權(quán)。地方組織法第三十一條僅規(guī)定縣級以上的地方各級人民代表大會可以組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會。也就是說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會沒有特定問題調(diào)查權(quán)，按此邏輯，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團當然也就沒有特定問題調(diào)查權(quán)了。當然監(jiān)督法第三十九條規(guī)定，各級人民代表大會常務(wù)委員會對屬于其職權(quán)范圍內(nèi)的事項，需要作出決議、決定，但有關(guān)重大事實不清的，可以組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會。比照此規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團似乎也有特定問題調(diào)查權(quán)。但是，我們首先必須考慮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會都沒有特定問題調(diào)查權(quán)這個大前提，那么作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會常設(shè)機構(gòu)的主席團自然就沒有此項職權(quán)了。更何況我們不能簡單地把鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團等同于地方人大常委會。

第七，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間主席團沒有撤職案的審議決定權(quán)。地方組織法第二十六條規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會舉行會議的時候，主席團或者五分之一以上代表聯(lián)名，可以提出對人民代表大會主席、副主席，鄉(xiāng)長、副鄉(xiāng)長，鎮(zhèn)長、副鎮(zhèn)長的罷免案，由主席團提請大會審議。也就是說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的人事罷免權(quán)只能歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會，且只能在人民代表大會開會期間行使。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間，主席團沒有人事任免權(quán)，所以也就沒有撤職案的審議和決定權(quán)。

綜上所述，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間主席團沒有立法權(quán)，不應(yīng)該擁有人事任免權(quán)，可以擁有重大事項決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)，而且又以監(jiān)督權(quán)為重點。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團的監(jiān)督權(quán)中，主席團可以聽取鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府專項工作報告，組織執(zhí)法檢查，進行預(yù)算監(jiān)督，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的規(guī)范性文件進行備案審查，組織詢問和質(zhì)詢，但是不能進行特定問題調(diào)查，不能審議撤職案。

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間主席團行使職權(quán)時需要注意的幾個問題

中發(fā)〔2015〕18號文件和新修改的地方組織法，事實上解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團的常設(shè)性問題，同時也賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團以監(jiān)督權(quán)為主要內(nèi)容的職權(quán)，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間主席團行使職權(quán)奠定了基礎(chǔ)。但是，這并不意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團就可以像縣級人大常委會那樣行使職權(quán)了，因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團畢竟與縣級人大常委會還是有很大區(qū)別的，而且中央還是在鼓勵各地結(jié)合實際進行探索，地方組織法沒有像對地方人大常委會那樣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團單列一章予以規(guī)定，已有的規(guī)定也是原則性的。

第一，不要把鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團完全等同于地方人大常委會。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團的人數(shù)有限，又無法設(shè)立專門委員會和工作機構(gòu)，其職權(quán)行使必然受限。新修改的地方組織法規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團人數(shù)為五至七人，最多不超過九人。這與沒修改前的規(guī)定是一致的。這也就是說，中央并不是想通過擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團的規(guī)模來推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團的工作，重點在于明確了其在人大閉會期間的常設(shè)性，為其閉會期間開展工作掃清障礙。這與新修改的組織法擴大縣級人大常委規(guī)模、增設(shè)專門委員會和工作委員會完全不同。浙江省很早探索實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團人數(shù)為七至十三人，最多不超過十七人。這是例外。即使如此，浙江省也沒有在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團下面分設(shè)委員會或其他工作機構(gòu)，同全國一樣，只有一個負責綜合事務(wù)性的辦公室。浙江省溫嶺市澤國鎮(zhèn)人民代表大會雖然設(shè)立了財政預(yù)算審查委員會，但該委員會不隸屬鎮(zhèn)人大主席團。該委員會不是一個常設(shè)機構(gòu)，每次人代會開會時臨時選舉成立，其成員并非全部由人大代表組成，而是由鎮(zhèn)人大領(lǐng)導(dǎo)和本級代表中的部分村（居）干部、專業(yè)人員、人大辦公室負責人組成，由新選出的主席團在第一次主席團會議上提出建議名單，提交人代會預(yù)備會議通過。在這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團一定要在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，結(jié)合實際，圍繞中心，依據(jù)法律行使職權(quán)，切不可貪大求全。否則不僅起不到好的監(jiān)督效果，反而可能會制造新的矛盾，不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的開展。

第二，切不可因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團常設(shè)化并被賦予了一定的職權(quán)而削弱代表大會及代表個人的作用。原來鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大之所以不設(shè)立常委會，是因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表少，居住地集中，一旦鄉(xiāng)鎮(zhèn)有大事，可以隨時召集代表大會，所以就不必再設(shè)立常委會來行使代表大會的部分職權(quán)。這實際上是考慮到直接民主比間接民主更具有優(yōu)勢，代表行使代表大會的權(quán)利，直接向人民負責，受人民監(jiān)督，更有利于發(fā)揚基層民主。隨著社會條件的變化，現(xiàn)在主席團常設(shè)化，并被賦予了某些實質(zhì)性職權(quán)，其本意應(yīng)該是有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大更好地發(fā)揮作用，而絕對不是弱化代表大會和代表個人的權(quán)利。

第三，防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間主席團的各項職權(quán)的虛化和擱置。賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團閉會期間的法定職權(quán)，對于發(fā)揮好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的作用，讓基層群眾通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行使當家做主的權(quán)利，提升人大的公信力，無疑具有重要意義。但是，我們也必須看到，監(jiān)督法已經(jīng)實施了近十年，但是一些權(quán)力仍然得不到充分行使，有些權(quán)力甚至被擱置。作為一種普遍現(xiàn)象，必有深刻的原因。我們有理由擔心，此種現(xiàn)象也會發(fā)生在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團身上。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團也可能不會使用、甚至不敢使用某些職權(quán)。要防止這種現(xiàn)象的發(fā)生，一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團自身要有能力、有勇氣使用法定職權(quán)，另一方面必須正確處理好鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府、人大的關(guān)系，各方都依法行使自己的職權(quán)。后者更為重要。顯然，要達到這種理想的狀況，必須依賴于政治體制改革的進一步推進。

〔1〕王文兵.論人民民主的制度化、法律化、法制化〔J〕.北京聯(lián)合大學學報（人文社會科學版），2016（2）.

〔2〕〔3〕王維國.增強人大常委會監(jiān)督實效要注重調(diào)查研究〔J〕.北京聯(lián)合大學學報（人文社會科學版），2015（2）.

Abstract:Document NO.18 of the Central Government in 2015 and the newly revised local organization law are the supreme policy and legal basis to explore the power of inter-sessional Township People's Congress presidium.Inter-sessional Township People's Congress presidium has no legislative power or appointment and dismissal power,but it has decision-making power on major issues and supervision power,with supervision right as the core.The personnel composition and organizational structure of Township People's Congress presidium decide that it cannot be simply equated to the standing committee of local people's congress.During the inter-sessional period,Township People's Congress presidium should avoid weakening the role of Township People's Congress and representatives while exercising its power.

Key Words:Township People's Congress presidium;inter-sessional period;decision-making power of major matters;supervision power

【責任編輯 至 仁】

Study on the Powers of Inter-Sessional Township People's Congress Presidium

ZHENG Guangyong CUI Yingnan
（Institute of the people's Congress System,Beijing Union University,Beijing 100101,China）

D921

A

1002-3291（2017）05-0102-09

2017-05-08

鄭廣永，男，山東費縣人，哲學博士，北京聯(lián)合大學政治文明建設(shè)研究基地研究員。研究方向：人大制度、社會建設(shè)。

崔英楠，女，遼寧大洼人，法學博士，北京聯(lián)合大學政治文明建設(shè)研究基地研究員。研究方向：立法制度、人大制度。

北京社科基金重點項目“京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展的立法保障研究”（18JDFXA004）；北京政治文明建設(shè)研究基地項目“政府購買社會組織服務(wù)研究”（17zzwm009）。