中國長城保護(hù)政策現(xiàn)狀與問題研究

劉明霞，韓廣義

LIU Ming-xia, HAN Guang-yi

邢臺學(xué)院 法政學(xué)院，河北 邢臺 054001

Xingtai University, Xingtai, Hebei 054001

中國長城保護(hù)政策現(xiàn)狀與問題研究

劉明霞，韓廣義

LIU Ming-xia, HAN Guang-yi

邢臺學(xué)院 法政學(xué)院，河北 邢臺 054001

Xingtai University, Xingtai, Hebei 054001

已經(jīng)有兩千多年歷史的萬里長城目前的保護(hù)現(xiàn)狀并不樂觀，執(zhí)法不完善，風(fēng)雨侵蝕和人為損害等使長城文化保護(hù)并沒有得到很好的落實(shí)，因此針對這些問題，提出應(yīng)盡快完善長城保護(hù)的法律及其配套法規(guī)的制定與實(shí)施，保障長城保護(hù)投入上的資金，并加緊相關(guān)高科技人才的培養(yǎng)與培訓(xùn)，各級各部門聯(lián)合協(xié)作共同保護(hù)長城。

長城；保護(hù)；歷史文化遺產(chǎn)；政策

提到中國，人們首先想到的就是長城，長城在中國已有兩千多年的歷史，毛澤東主席曾經(jīng)說：“不到長城非好漢”，長城成為了中國的象征，中華民族的象征。新中國成立之后，1956年第一次進(jìn)行全國文物普查，這次普查中，除古董字畫等傳統(tǒng)文物外，明長城也成為了調(diào)查的重點(diǎn)。1979年始的第二次全國文物普查對我國的長城資源有了更進(jìn)一步的認(rèn)識，長城遺址的調(diào)查范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，從明長城擴(kuò)展到了春秋戰(zhàn)國和秦漢時期的長城，并就此專門出版《中國長城遺跡調(diào)查報告集》。2006年國家文物局經(jīng)國務(wù)院同意，在長城沿線進(jìn)行了新中國成立以來最系統(tǒng)、最全面的長城資源調(diào)查工作。長城作為中華民族的一個精神象征，從新中國成立時起就受到了黨中央、國務(wù)院的高度重視，1961年起一批批的長城重要地段被陸續(xù)公布為全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位。1984年鄧小平同志推動了長城保護(hù)工作的全面開展。長城被聯(lián)合國教科文組織在1987年列入了《世界遺產(chǎn)名錄》，但遺憾的是直到2006年9月國務(wù)院才頒布了《長城保護(hù)條例》（以下簡稱《條例》），《條例》首次明確了各級政府和有關(guān)部門的法定職責(zé)。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記作出重要指示，國務(wù)院召開專題會議，長城法規(guī)體系建設(shè)、資源調(diào)查認(rèn)定、長城的保護(hù)與維修等工作陸續(xù)開展，社會各界力量積極參與，長城的保護(hù)狀況有了明顯改善[1]，但是對于有著上下兩千年、縱橫數(shù)萬里的長城來說，兩千年的歲月磨礪和風(fēng)雪侵蝕，加上歷史長河中的戰(zhàn)爭洗禮和人為破壞，長城的保護(hù)仍然任重道遠(yuǎn)，做好長城保護(hù)工作，對于中華民族五千多年的燦爛文明的展示和傳承具有重要而深遠(yuǎn)的意義，作為保護(hù)依據(jù)的法律法規(guī)建設(shè)更應(yīng)引起人們的關(guān)注和研究。

一、我國長城文化法律保護(hù)綜述

新中國成立后百廢待興，法律法規(guī)的建設(shè)也處于嚴(yán)重缺失階段，長城作為中國的精神象征應(yīng)當(dāng)給予保護(hù)，這是無需討論無需辯駁的事實(shí)，黨中央國務(wù)院高度重視長城及其他故文物的保護(hù)，1961年首部綜合性文物法規(guī)《文物保護(hù)管理暫行條例》正式頒布實(shí)施，《暫行條例》明確提出國家保護(hù)的文物范圍包括具有紀(jì)念意義和史料價值的建筑物、遺址；具有歷史、藝術(shù)、科學(xué)價值的古文化遺址等，長城這個歷經(jīng)數(shù)千年歲月的歷史遺址有了保護(hù)的依據(jù)，很快，一系列相關(guān)的管理辦法被依據(jù)《文物保護(hù)管理暫行條例》的規(guī)定而頒布，1963年頒發(fā)了《文物保護(hù)單位保護(hù)管理暫行辦法》和《革命紀(jì)念建筑、歷史紀(jì)念建筑、古建筑、石窟寺修繕暫行管理辦法》，1964年發(fā)布《古遺址、古墓葬調(diào)查、發(fā)掘暫行管理辦法》，由此在中國形成了一套以條例為依據(jù)的中國文物（長城）法規(guī)。

1982年11月19日第五屆全國人民代表大會常務(wù)委員會審議通過了《中華人民共和國文物保護(hù)法》（以下簡稱《文物保護(hù)法》），1961年國務(wù)院頒發(fā)的《文物保護(hù)管理暫行條例》被廢止，新法第二條和第三條分別規(guī)定“在中華人民共和國境內(nèi)，下列具有歷史、藝術(shù)、科學(xué)價值的文物，受國家保護(hù)：(一)具有歷史、藝術(shù)、科學(xué)價值的古文化遺址、古墓葬、古建筑、石窟寺和石刻；……”、“國家文化行政管理部門主管全國文物工作。地方各級人民政府保護(hù)本行政區(qū)域內(nèi)的文物。”根據(jù)這些條款的規(guī)定，長城被明確列入了法律保護(hù)的范疇。1987年聯(lián)合國教科文組織認(rèn)定長城為世界文化遺產(chǎn)，《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》也成為了保護(hù)長城的法律依據(jù)。1992年經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，文物局出臺《中華人民共和國文物保護(hù)法實(shí)施細(xì)則》，對文物保護(hù)法做出了詳細(xì)的、具體的的解釋和補(bǔ)充。北京市人民政府于2003年針對長城保護(hù)專門出臺《北京市長城保護(hù)管理辦法》，秦皇島市2003年首創(chuàng)“長城保護(hù)員”機(jī)制，將其境內(nèi)的長城分段由長城保護(hù)員進(jìn)行巡視保護(hù)。2003年文物局又發(fā)布《文物保護(hù)工程管理辦法》，長城保護(hù)進(jìn)入有法可依時期。

《條例》第四條規(guī)定“國家對長城實(shí)行整體保護(hù)、分段管理。國務(wù)院文物主管部門負(fù)責(zé)長城整體保護(hù)工作，協(xié)調(diào)、解決長城保護(hù)中的重大問題，監(jiān)督、檢查長城所在地各地方的長城保護(hù)工作。長城所在地縣級以上地方人民政府及其文物主管部門依照文物保護(hù)法、本條例和其他有關(guān)行政法規(guī)的規(guī)定，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的長城保護(hù)工作?！眹鴦?wù)院首次就單項(xiàng)文化遺產(chǎn)制訂專門性法規(guī)進(jìn)行保護(hù)，明確了各級相關(guān)部門的基本法定職責(zé)并確定了長城保護(hù)的基本制度。各級政府和相關(guān)部門以此為依據(jù)，制訂了適應(yīng)各地方情況的長城保護(hù)辦法。國家文物局作為總負(fù)責(zé)出臺了《長城執(zhí)法巡查管理辦法》和《長城保護(hù)員管理辦法》，與《條例》相配合，對其內(nèi)容進(jìn)行了相應(yīng)的細(xì)化和落實(shí)。長城沿線的各級地方政府也紛紛制定出臺相關(guān)的實(shí)施細(xì)則或?qū)ｉT法規(guī)。河北是長城資源大省，為保護(hù)現(xiàn)存的自戰(zhàn)國始的不同時期的長城，制定了《河北省長城保護(hù)辦法》。山西、內(nèi)蒙古、山東等省也制定了相應(yīng)的長城保護(hù)辦法，由此在中國已經(jīng)形成了以《文物保護(hù)法》和《條例》為主體，各級地方性法規(guī)為補(bǔ)充的法律法規(guī)體系，并按照《文物保護(hù)法》的規(guī)定形成以文物保護(hù)單位為核心，統(tǒng)一要求、屬地管理、分級負(fù)責(zé)的長城保護(hù)管理體制。

二、長城文化保護(hù)帶存在的問題分析

中國歷代長城的總長度為21196.18千米，是著名的世界十大奇跡之一，1998年春節(jié)聯(lián)歡晚會上張明敏的一曲《我的中國心》紅遍了全中國，其中的開篇歌詞“長江長城，黃山黃河” 令無數(shù)國人為之自豪。曾經(jīng)風(fēng)靡一時的電視劇《霍元甲》主題曲“萬里長城永不倒”也被作為龍的傳人的國人自豪的廣為傳唱，但是到了2017年的今天，國人的自豪正在經(jīng)受拷問，國人的永不倒的長城已經(jīng)今不如昔。中國國家文物局2016年底發(fā)布《中國長城保護(hù)報告》，報告中指出據(jù)統(tǒng)計經(jīng)過長期的自然侵蝕風(fēng)化、人類生產(chǎn)活動和歷史環(huán)境變遷等多重因素，保存至今的長城大多已坍塌或損毀，甚至地面部分已全部消失。“永不倒”的萬里長城已經(jīng)有至少近三成消失，其中最令人痛心的就是人為破壞，而從1952年就已提起保護(hù)的中國古長城近三成的消失有很多本來是可以避免的，但是因?yàn)楸Ｗo(hù)不力，因?yàn)楣芾聿簧?，因?yàn)殚_發(fā)過度，這種情況下的萬里長城的消失令國人情何以堪。究其原因，長城保護(hù)不力可歸咎于以下但不限于以下這兩點(diǎn)。

1. 《條例》等保護(hù)性法規(guī)未徹底貫徹執(zhí)行

長城作為一項(xiàng)具有歷史、藝術(shù)、科學(xué)價值的古文化遺址一直是被保護(hù)的重點(diǎn)，我國自1961年就開始針對文物管理頒布一系列的法律法規(guī)對其進(jìn)行保護(hù)，2006年專門制定《長城保護(hù)條例》就單項(xiàng)文化遺產(chǎn)制定專門性法規(guī)進(jìn)行保護(hù)，但是在這有法可依的情況下，長城仍然有近三分之一的地段被毀損甚至完全消失。國家文物局在2016年8月到10月期間，就長城執(zhí)法情況在長城沿線的省份和縣域進(jìn)行了專項(xiàng)督察，根據(jù)結(jié)果分析，貫徹執(zhí)行《條例》較好的地方，長城保護(hù)的就更好，《條例》在明確長城保護(hù)法律地位、夯實(shí)保護(hù)基礎(chǔ)、形成保護(hù)體系等方面發(fā)揮了明顯作用[1]。盡管目前有很多地方政府已經(jīng)針對長城進(jìn)行保護(hù)，但是有些地方的政府部門仍然對保護(hù)長城的意義認(rèn)識不到位，在制定政府保護(hù)策略時沒有充分考慮長城保護(hù)的難點(diǎn)，也沒有積極對長城保護(hù)進(jìn)行有效的宣傳，也沒有采取合理有效的措施，以至于導(dǎo)致某些地方的長城坍塌損毀、長城磚被盜等現(xiàn)象的時有發(fā)生。2006年的《條例》中明確指出“長城所在地縣級以上地方人民政府及其文物主管部門依照文物保護(hù)法、本條例和其他有關(guān)行政法規(guī)的規(guī)定，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的長城保護(hù)工作?！?，但有很多長城所在地的政府到目前仍然沒有制訂長城保護(hù)政策措施。國家文物局局長劉玉珠在《條例》實(shí)施十周年時，談到長城保護(hù)的重點(diǎn)與難點(diǎn)，就指出在長城保護(hù)工作過程中，有些長城管理單位未能按期完成《條例》所規(guī)定的一些約束性任務(wù)，這是《條例》落實(shí)不到位的一個重要原因[2]。

2. 長城保護(hù)方法策略不到位

在長城保護(hù)問題上，第一，從管理上來說，管理職能部門并不是太清晰，地方政府部門和文物主管部門是負(fù)責(zé)的主體，但是如何處理好保護(hù)和利用的關(guān)系，各主管部門在認(rèn)識上不完善，因此在制定保護(hù)政策時，不能有效遏制強(qiáng)勢的破壞動作，不能主動對長城提供保護(hù)。有些地方政府為發(fā)展經(jīng)濟(jì)，把長城這項(xiàng)文化遺產(chǎn)作為了吸引游客的資本，或者被農(nóng)民開發(fā)成為農(nóng)田，比如在古絲綢之路重鎮(zhèn)玉門的烽火臺，一些地方已經(jīng)被開墾為耕地，村民將“占道”的長城夷為了平地。過度對長城進(jìn)行開發(fā)，而且在開發(fā)過程中未能很好的保護(hù)長城，導(dǎo)致長城遭受著人為的破壞。這種破壞力極大的開發(fā)甚至成為了損毀長城的主要形式。第二，從規(guī)劃的制定來看，一些地方政府對長城保護(hù)認(rèn)識不夠，也沒有制定保護(hù)規(guī)劃，而已制定的地方，也因大多數(shù)的規(guī)劃偏于宏觀，操作性不強(qiáng)，很難找到進(jìn)行保護(hù)的具體技術(shù)措施及指導(dǎo)。2003年開始設(shè)立長城保護(hù)員，該項(xiàng)舉措對于長城保護(hù)起到了很好的作用，但是經(jīng)費(fèi)如何保障又成為了一個限制，尤其是長城沿線的貧困縣域，在經(jīng)費(fèi)渠道上有很多限制，因此必須想辦法解決長城保護(hù)員經(jīng)費(fèi)的保障問題[3]。第三，從保護(hù)的技術(shù)方法看，主要表現(xiàn)在缺乏具體措施來避免自然界的風(fēng)雨侵蝕，具有兩千多年歷史的長城城墻已很古老，長城的維護(hù)、修復(fù)和避免風(fēng)雨的侵蝕成為了一個技術(shù)難題[4]。2005年嘉峪關(guān)的一個農(nóng)民曾投資80多萬修復(fù)一段明長城，目的是進(jìn)行旅游開發(fā)，但是這究竟是保護(hù)還是破壞長城？如果不能攻克技術(shù)保護(hù)難關(guān)，這種保護(hù)性的破壞就會越來越多，國人就會擁有一段段的“現(xiàn)代長城”。

三、完善長城文化保護(hù)的對策

1. 重修《條例》，完善長城保護(hù)配套法律法規(guī)

目前我國已經(jīng)形成以《文物保護(hù)法》和《條例》為主體，各級地方性法規(guī)為補(bǔ)充的法律法規(guī)體系，但是《條例》已經(jīng)實(shí)施10年之久卻沒有與之相配套的實(shí)施細(xì)則，《條例》的很多條款規(guī)定相對較模糊，不具有可操作性，因此在執(zhí)法過程中必然會出現(xiàn)鉆法律空子的問題，如互相推諉責(zé)任，因?yàn)椤稐l例》并未規(guī)定具體負(fù)責(zé)長城保護(hù)的責(zé)任單位。為加強(qiáng)長城保護(hù)，應(yīng)進(jìn)一步完善《條例》，制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，各地方政府應(yīng)針對目前長城所遭受的人為因素破壞制定出操作性強(qiáng)的地方性法規(guī)，北京市政府早已于2003年就制定《北京市長城保護(hù)管理辦法》，而某些省市卻在《條例》已實(shí)施10年之久的情況下，仍然沒有針對長城進(jìn)行法律上的規(guī)劃和保護(hù)，不過這種情況已經(jīng)得到改善，很多地方政府的長城保護(hù)辦法已經(jīng)或即將出臺，各地開始積極采取各種措施宣傳長城保護(hù)，這是長城文化保護(hù)的一大進(jìn)步。爭取將《條例》上升到法律層面，建立嚴(yán)格的法律約束體系，嚴(yán)懲破壞長城保護(hù)的各種行為和當(dāng)事人，督促各地方政府盡快制定和完善地方性法規(guī)，增強(qiáng)執(zhí)法力量，使長城保護(hù)嚴(yán)格落到實(shí)處。

2. 增加資金保障強(qiáng)化技術(shù)實(shí)力，培養(yǎng)高技術(shù)人才加強(qiáng)科學(xué)性研究

長城保護(hù)所存在的問題是如何保護(hù)現(xiàn)存的長城，如何修復(fù)已經(jīng)破損的長城，如何使長城能夠抵擋住風(fēng)雨的侵蝕，解決這些問題有兩個難題，一是資金，二是技術(shù)。盡管《條例》已經(jīng)規(guī)定，長城保護(hù)經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)被納入長城所在地縣級以上地方人民政府的財政預(yù)算中，但長城分布的范圍廣，其中很多縣市經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，甚至有些屬于貧困縣，這樣在經(jīng)費(fèi)上無法獲得保障，有些經(jīng)濟(jì)較富裕的地方政府又不愿意出資保護(hù)長城遺址。河北秦皇島首創(chuàng)的長城保護(hù)員制度需要資金的支持才能更好的發(fā)揮作用，修復(fù)長城需要資金，因此要加強(qiáng)資金保障，不但保障長城保護(hù)制度的持續(xù)運(yùn)行，還要培養(yǎng)高技術(shù)人才對如何修復(fù)且使其能夠抵御風(fēng)雨的侵蝕作出科學(xué)性研究，加強(qiáng)技術(shù)實(shí)力為長城等歷史文化遺產(chǎn)的保護(hù)提供有效的技術(shù)保證。

3. 提高全民長城保護(hù)意識，保障歷史文化遺產(chǎn)獲得更好保護(hù)

長城在我國的歷史發(fā)展進(jìn)程中起著重要作用，且成為了中國的精神象征，但由于長城的分布交廣，大多數(shù)分布在自然環(huán)境較為惡劣的地區(qū)，而處于城鄉(xiāng)周邊的長城，則又容易受到盜磚、取土和開發(fā)性的破壞以及游客不規(guī)范行為的破壞等人為性的破壞。長城有近三分之一已經(jīng)由于風(fēng)雨侵蝕、戰(zhàn)爭洗禮或人為損害而消失，我們要采取有效措施避免人為的損害和開發(fā)性、“保護(hù)性”的損害，這需要全民長城保護(hù)意識的提升，從城市管理者、長城管理者到長城附近居民、長城旅游者都需要了解我國的歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)的重要性。要提高城市和長城管理者的歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)意識及其保護(hù)措施的了解，避免在城市規(guī)劃中作出追求經(jīng)濟(jì)而危害文化遺產(chǎn)保護(hù)意識及其對保護(hù)措施的了解，避免在城市規(guī)劃時作出追求經(jīng)濟(jì)而危害文化遺產(chǎn)的錯誤規(guī)劃，要以全面而長遠(yuǎn)的觀點(diǎn)來看待開發(fā)、保護(hù)和發(fā)展的關(guān)系，使城市管理和歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)都得到更好的權(quán)利保障。在普通民眾尤其是長城周邊居民中，要加強(qiáng)對長城等歷史文化遺產(chǎn)進(jìn)行保護(hù)的宣傳教育，普及《文物保護(hù)法》和《條例》等針對長城提供保護(hù)的法律法規(guī)，使法律法規(guī)能夠真正發(fā)揮保護(hù)其作用。

4. 加強(qiáng)各級各部門的溝通、聯(lián)系與協(xié)作，制定統(tǒng)一規(guī)劃共同保護(hù)長城資源

新中國成立以來已經(jīng)對長城資源進(jìn)行了幾次調(diào)查，2012年，國家文物局完成了長城資源認(rèn)定工作并發(fā)布認(rèn)定結(jié)論，中國各時代長城資源分布于北京、天津、河北、山西、內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、山東、河南、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆15個省（自治區(qū)、直轄市）404個縣（市、區(qū)），墻壕遺存總長度21196.18千米[1]。因此對跨越15個省的長達(dá)兩萬多公里的長城進(jìn)行保護(hù)并不是一件輕而易舉的事，從目前的保護(hù)現(xiàn)狀可以看出，執(zhí)法較好的省市保護(hù)狀況好，尤其以北京保護(hù)狀況最好。保護(hù)長城是一個需要多省市、多部門共同協(xié)作的系統(tǒng)工程，長城所在的各級省市區(qū)的各級政府和文物部門應(yīng)互相協(xié)作，就長城保護(hù)問題進(jìn)行溝通聯(lián)系，制定統(tǒng)一的規(guī)劃，并就長城保護(hù)中涉及的農(nóng)林、建筑和交通等行業(yè)協(xié)調(diào)合作，共同保護(hù)長城。

[1] 國家文物局. 中國長城保護(hù)報告[R/OL]. [2016-12-01]. http://www.sach.gov.cn.

[2] 鄭海鷗, 呂 端. 保護(hù)長城有你有我[N]. 人民日報, 2016-12-01(12).

[3] 文物局. 長城沿線貧困縣較多 保護(hù)員經(jīng)費(fèi)要保障[EB/OL].[2016-12-01]. http://www.chinanews.com.

[4] 李最雄, 趙海英, 韓文峰, 等. 甘肅境內(nèi)長城保護(hù)研究[J]. 敦煌研究，2016(6)：219-228.

On the Present Situations and Issues of the Great Wall Protection in China

The great wall enjoys a history of more than 2,000years. The current protection situation of the Great Wall is not satisfactory yet. The Great Wall is not well protected due to imperfect law enforcement and damages caused by rain, wind and human being. Related protection measures are not fully implemented. To address the problems above, the authors propose that the laws and regulations concerned should be enacted and implemented as soon as possible, that more money should be spent in this area, that high-tech personnel in this regard should be trained and educated earlier and that all departments should coordinate in their actions to protect the Great Wall.

The Great Wall; protection; historic and cultural relics; policy

D920.1

A

1007-6875(2017)05-0137-04

10.13937/j.cnki.hbdzdxxb.2017.05.020

劉明霞（1976—），女，河北隆堯人，邢臺學(xué)院講師，主要從事經(jīng)濟(jì)法研究。韓廣義（1975—），男，河北任縣人，邢臺學(xué)院副教授，主要從事英語和文化經(jīng)濟(jì)研究。

（責(zé)任編輯：吳 星）