深圳市城市更新典型模式及評價

歐國良+劉芳

摘要：城市更新是深圳市挖潛土地資源的重要手段和方法，深圳市城市更新有多種模式。根據(jù)深圳的實際調(diào)研情況，基于深圳城中村拆除重建類型的城市更新，梳理歸納了蔡屋圍、崗廈村、漁農(nóng)村、大沖村、鹿丹村等舊改模式，并對這些城市更新模式進(jìn)行了具體深入分析、總結(jié)和評價。

關(guān)鍵詞：城市更新，深圳，城中村

中圖分類號：F293 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：B

文章編號：1001-9138-（2017）01-0048-54 收稿日期：2016-11-22

城市更新是深圳進(jìn)行存量土地二次開發(fā)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。2006年深圳市政府就出臺若干個舊村改造文件，推進(jìn)深圳56個舊村的改造和運行，但是由于缺乏上位法的支持以及利益分配無政策依據(jù)等問題，沒有實質(zhì)性推進(jìn)。依據(jù)廣東省《關(guān)于推進(jìn)“三舊”改造促進(jìn)節(jié)約集約用地的若干意見》（粵府〔2009〕78號文），深圳市政府出臺了《深圳市城市更新辦法》《深圳市城市更新歷史用地處置暫行規(guī)定》等系列文件，加速推動了深圳市城市更新的運作。面對深圳積重難返的歷史遺留問題和錯綜復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，歷史遺留問題處置走出了利益共享的道路，打開了存量開發(fā)的局面，但同時也面臨著一些問題。對城市更新市場化拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)、“60-40”門檻限制、“20-15”利益共享、容積率調(diào)整和獎勵規(guī)則、綜合整治等制度予以解析。本文根據(jù)實際調(diào)研梳理和總結(jié)了基于城中村拆除重建類型的深圳市城市更新典型模式。

1 蔡屋圍舊改模式

蔡屋圍位于深圳羅湖區(qū)，地處深圳黃金地帶，占地約4.7萬平方米，是一個擁有700年歷史的老村，也是典型的握手樓林立、環(huán)境臟亂差的城中村。2003年5月，“蔡屋圍金融中心區(qū)改造規(guī)劃方案”經(jīng)深圳市政府審定，確定為市、區(qū)兩級重點城市更新項目，京基集團獲得開發(fā)權(quán)。根據(jù)規(guī)劃，需拆除15萬平方米舊屋，涉及村民2000余戶。2006年8月，羅湖區(qū)政府成立了由副區(qū)長任組長的拆遷工作小組，抽調(diào)21名處級以上干部，明確分工，包戶到人，進(jìn)行拆遷安置談判。2007年12月，老村正式完成拆遷并進(jìn)入建設(shè)階段。2011年4月，樓高441.8米的深圳第一、全球第八高建筑京基100大廈正式封頂，建筑面積約62.5萬平方米。目前，京基100引進(jìn)了多家國際500強企業(yè)及跨國金融機構(gòu)在華總部，國際時尚精品購物中心京基KKMALL于2010年開業(yè)，招租率達(dá)到95%。

蔡屋圍城市更新模式具有政府引導(dǎo)、市場主導(dǎo)和政府、企業(yè)、村民多贏的特點。按照約定，蔡屋圍村民房屋按1：1拆遷補償比例置換京基100商品住宅，集體股份公司獲得6.25萬平方米高檔物業(yè)。蔡屋圍區(qū)域城市更新后，片區(qū)物業(yè)價值大幅度提升，實現(xiàn)了村民、股份公司和政府利益的多贏。這種農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)化為農(nóng)村集體股份公司并以股份參與城市化進(jìn)程紅利分享的模式，為全國舊城改造和城市更新提供了一個經(jīng)典案例，創(chuàng)造了深圳城市更新的“蔡屋圍模式”。

在改造主體上，村集體作為主體，聯(lián)合了強有力的房地產(chǎn)開發(fā)主體，同時滿足了村民的利益訴求和開發(fā)商的經(jīng)濟訴求。政府在改造中主要承擔(dān)監(jiān)督者、管理者和推動者的角色，通過強化對改造規(guī)劃的指導(dǎo)與審查，保障目標(biāo)實現(xiàn)。采取拆除重建和綜合整治相結(jié)合的改造方式，由開發(fā)商實施從拆遷、規(guī)劃到建設(shè)的完全市場化模式。從社會效益來看，原先集聚在城中村大量的流動人口被白領(lǐng)階層所替代，居民的生活質(zhì)量、股份公司的物業(yè)發(fā)展等都得到了保證。

蔡屋圍城中村改造的成功，說明深圳的市場經(jīng)濟已經(jīng)發(fā)育得相對成熟，使深圳開始探索依靠市場開展城市更新的模式。最關(guān)鍵的拆賠環(huán)節(jié)，也逐步演化為開發(fā)商與村民的協(xié)商，由于拆賠標(biāo)準(zhǔn)缺乏認(rèn)同，執(zhí)行層面又缺乏措施，面對“釘子戶”的出現(xiàn)，開發(fā)商選擇妥協(xié)。過高的拆遷補償帶來了一定的社會負(fù)外部性，博賠經(jīng)濟開始醞釀而生，也暴露出國家政策指導(dǎo)與市場化操作實施之間的問題。拆遷賠償已經(jīng)成為城市更新的核心難題。

2 崗廈村舊改模式

崗廈村舊改片區(qū)位于深圳中心區(qū)東南側(cè)，北臨深南大道，南至福華三路，東西分沿彩田路和金田路，占地面積約22萬平方米，是福田CBD中心區(qū)內(nèi)惟一的城中村。2006年7月，福田區(qū)政府與崗廈股份公司、金地大百匯房地產(chǎn)開發(fā)公司簽署崗廈河園片區(qū)改造項目合作協(xié)議。

改造后的崗廈片區(qū)，容積率6.6，總建筑面積約107萬平方米（含人防、車庫），住宅比例34%，商業(yè)比例30%，辦公比例33%，公共配套設(shè)施3%。金地持有辦公24萬平方米、商業(yè)14萬平方米、公寓26.5萬平方米。其中有一座375米高的辦公/住宅大樓，還包括30萬平方米的Shopping mall，6萬平方米的酒店、14萬平方米的公寓，將成為深圳最具標(biāo)志性的城市綜合體。崗廈的城中村改造與蔡屋圍城市更新有著相似性。

3 漁農(nóng)村改造模式

漁農(nóng)村舊改號稱深圳城中村改造的“第一爆”，引發(fā)全國對城市更新的思考，從單純的物質(zhì)空間的更新轉(zhuǎn)為更加深入的經(jīng)濟和社會發(fā)展轉(zhuǎn)型。漁農(nóng)村位于落馬洲大橋以西，緊挨深圳河，占地面積0.8平方公里，原村民250多人。上世紀(jì)80-90年代在較大的經(jīng)濟利益的誘惑下，搶建成為每個股份公司發(fā)展經(jīng)濟的主要模式，由于地理位置的重要性，搶建行為在漁農(nóng)村表現(xiàn)尤為明顯。其改造過程伴隨著搶建、制止、再搶建、再制止，推進(jìn)改造、組織談判、僵持與實施等多輪過程。2004年5月，漁農(nóng)村拆除私宅52棟、村民搶建37棟；2004年8月，恢復(fù)搶建，且村領(lǐng)導(dǎo)參與其中。面對僵局，深圳市政府賦予福田區(qū)政府改造的主體權(quán)，相關(guān)職能部門全力配合。改造用地規(guī)劃4.66萬平方米，其中改造后3.46萬平方米，總建筑面積18.45萬平方米。從優(yōu)化用地布局、公共設(shè)施、城市交通和城市景觀等方面滿足了社區(qū)發(fā)展的要求。

漁農(nóng)村改造項目是深圳首個整體拆除重建的“城中村”改造項目，由于社區(qū)土地面積總量較小，地理位置優(yōu)越，為了爭取更大的經(jīng)濟利益，原村民的搶建行為特別嚴(yán)峻，整體拆除重建是城市規(guī)劃對社區(qū)發(fā)展的最優(yōu)選擇。漁農(nóng)村也是政府通過“政府主導(dǎo)、市場運作、村民合作”的模式進(jìn)行更新改造的第一例，政府在項目立項、拆遷談判以及規(guī)劃編制、審查等環(huán)節(jié)充分發(fā)揮了主導(dǎo)作用。

通過城中村改造，漁農(nóng)村的面貌徹底改變，成為皇崗口岸的一個現(xiàn)代化居住社區(qū)，社區(qū)居民結(jié)構(gòu)也發(fā)生了根本性變化，人口結(jié)構(gòu)穩(wěn)定，股份公司的社會管理方式也發(fā)生重大改變。2009年，福田區(qū)在漁農(nóng)啟動“政企分離”，即把社會事務(wù)移交給政府，成為全市城市化社會管理體制改革的探索之路，是真正意義上的城市化，成為原特區(qū)內(nèi)68個農(nóng)村城市化社區(qū)城市化的示范。

4 大沖村舊改模式

經(jīng)過30多年的發(fā)展，深圳以超常規(guī)的速度經(jīng)歷了工業(yè)化、城市化爆炸式發(fā)展的洗禮，一直與這個城市相生相伴的城中村違建已成圍城態(tài)勢，仍在迅速蠶食著這個城市為數(shù)有限的發(fā)展空間。為實現(xiàn)市委市政府提出的“建設(shè)區(qū)域性經(jīng)濟中心城市，園林式、花園式現(xiàn)代化國際性城市”的目標(biāo)，按照市委市政府對城中村改造的工作部署，深圳市于2002年啟動了大沖等數(shù)個試點村的規(guī)劃工作。隨著2004年市委、市政府《深圳市城中村改造暫行規(guī)定》及《中共深圳市委深圳市人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強查處違法建筑和違法用地工作決定》兩份文件的出臺，深圳市城中村改造再次被推到風(fēng)口浪尖，相關(guān)工作有所停滯，城中村土地產(chǎn)權(quán)困境成為制約城中村改造的主要矛盾焦點。但是，2009年《深圳市城市更新辦法》等涉及城市更新系列規(guī)范性文件的出臺，重新有效推進(jìn)了城中村改造的進(jìn)程。

大沖村位于深圳南山區(qū)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園，東南北三面都是深圳著名的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)區(qū)，臨近甲骨文、TCL、中興通迅等知名大企業(yè)。該村共有村民871戶，約2000余人，最高居住人口高達(dá)10萬，出租業(yè)是本村村民及集體主要收入來源。大沖村舊改項目是深圳“十二五”期間五大標(biāo)志性城市更新項目之一。項目整體改造面積為68.5萬平方米，項目總建設(shè)開發(fā)量為280萬平方米，包括創(chuàng)新商業(yè)、寫字樓、酒店、公寓及住宅等，其中回遷物業(yè)110多萬平方米，政府保障性住房5.36萬平方米，公共配套設(shè)施6.45萬平方米，預(yù)計總投資將超過300億元。建成后，大沖將成為深圳乃至全國舊城改造的標(biāo)桿和典范，成為與深圳未來整體城市形象相適應(yīng)的新型現(xiàn)代化高尚居住社區(qū)和商業(yè)、商務(wù)中心，并將承擔(dān)起深圳高科技產(chǎn)業(yè)園區(qū)和華僑城旅游景區(qū)重要配套基地的重任。

據(jù)了解，早在1998年南山區(qū)就提出大沖舊改。2002年，大沖村舊改就已經(jīng)被深圳市政府列為舊村改造項目的重要試點村之一，但在拆遷和補償問題的困擾下，項目進(jìn)展極為緩慢。2007年3月，由深圳南山區(qū)政府牽頭，華潤集團與大沖村村委會旗下的大沖實業(yè)股份公司簽約，雙方初步確定了合作意向。2008年底，經(jīng)過無數(shù)次談判，實物補償終于從1：0.8、1：0.9一直談到1：1；而物業(yè)拆遷的貨幣補償也談定為1.1萬元/平方米。由于談判時正值金融危機，當(dāng)時大沖周邊房價也就在每平方米9000元左右，但沒過半年，大沖周邊的樓價已漲到近2萬元/平方米，不少村民開始后悔。2009年，在政府的強力推動下，大沖股份公司才與華潤集團正式簽訂了“大沖舊改合作意向書”，此時該項目算是邁出了實質(zhì)性的第一步。

根據(jù)華潤與南山區(qū)政府的整體規(guī)劃，大沖村將建設(shè)一棟300米高的寫字樓及附屬辦公樓，一座五星級酒店，兩座四星級酒店，一座18萬平方米的超大型shopping mall和規(guī)模達(dá)228萬平方米的商務(wù)公寓及住宅。其中的商業(yè)部分，華潤置地已經(jīng)定位為萬象城的升級版，稱作萬象天地，位于整個大沖村項目的東南角，建筑面積約24萬平方米，預(yù)計總投資約90億元，2016年10月建成開業(yè)。另外，從2014年下半年起至2015年底，大沖村項目總建面110萬平方米的回遷物業(yè)將分期分批竣工交付，而首期住宅在2014年10月開盤，首期寫字樓則于2015年推出。

5 鹿丹村舊改模式

鹿丹村片區(qū)綜合改造項目由深圳市政府委托市住房和建設(shè)局負(fù)責(zé)具體實施，是以政府為主導(dǎo)，基于公共利益需要，解決深圳市歷史遺留問題而進(jìn)行的舊住宅區(qū)改造項目，是深圳市內(nèi)首個成功拆除改造的商品房住宅小區(qū)。

5.1 基本情況與舊改歷程

鹿丹村社區(qū)位于廣東省深圳市羅湖區(qū)桂園街道，管轄范圍為東南環(huán)繞深圳河、西至紅嶺路、北至濱河路，與香港僅一河之隔，是深圳市較早的多層福利房住宅小區(qū)。轄區(qū)面積0.14平方公里，共有住房24棟，每棟7層。

鹿丹村于1987年開工建設(shè)，1989年竣工建成，由于工程質(zhì)量問題（建造大量使用海沙，受到強烈腐蝕），建成不久便出現(xiàn)墻體開裂及樓板滲水等問題。在屢屢投訴未果后，1999年底鹿丹村業(yè)委會成立，推動小區(qū)拆除重建，便是當(dāng)時業(yè)委會的兩大任務(wù)之一。

2000年6月，60多位鹿丹村村民聯(lián)名致信時任深圳市代市長的于幼軍。不久，于幼軍造訪鹿丹村，特別對兩戶滲水嚴(yán)重的居民家進(jìn)行了實地調(diào)查。考察后，于幼軍確定10天之后拿出鹿丹村改造方案交付村民討論，3年內(nèi)徹底改造完畢。2001年，深圳市政府常務(wù)會議通過了鹿丹村的拆除重建方案。2002年4月28日，原市住宅局發(fā)布拆遷通告。但是，由于在拆遷補償問題上一直有分歧，改造遲遲沒有得到有效推進(jìn)。隨后受國家推行住房貨幣化改革、房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展、拆遷行業(yè)變革等影響，項目各類歷史遺留問題錯綜復(fù)雜。2004年，深圳市進(jìn)行政府機構(gòu)改革，負(fù)責(zé)鹿丹村事務(wù)的原住宅局撤銷，大部分職能劃入原國土房產(chǎn)局，鹿丹村的重建工作就此擱置。2008年5月30日，市政府四屆九十六次常務(wù)會議召開，原則批準(zhǔn)了《關(guān)于鹿丹村拆除重建相關(guān)問題的請示》，決定正式啟動鹿丹村的拆除重建工作。當(dāng)年底，原市規(guī)劃局向全社會公示了鹿丹村重建的規(guī)劃設(shè)計詳細(xì)藍(lán)圖。2009年，深圳又經(jīng)歷一次大規(guī)模的政府機構(gòu)改革，負(fù)責(zé)鹿丹村事務(wù)的原國土房產(chǎn)局撤銷，有關(guān)鹿丹村改造這塊事務(wù)的管理機構(gòu)并入住房和建設(shè)局。

至此，鹿丹村改造項目經(jīng)歷了兩次市政府大部制改革，改造責(zé)任主體也相應(yīng)地由原市住宅局轉(zhuǎn)到市國土房產(chǎn)局，再轉(zhuǎn)到市住房和建設(shè)局。由于房屋質(zhì)量存在嚴(yán)重安全隱患，大部分業(yè)主改造意愿強烈。然而，由于房改遺留問題，及受市內(nèi)城市更新項目高額補償之風(fēng)的影響，歷次補償方案公布后，大部分業(yè)主對補償標(biāo)準(zhǔn)及房改遺留問題的解決方式仍有異議，導(dǎo)致改造工作一直陷入僵局。2010年初項目補償方案第一次對外公布，2013年9月18日補償方案正式通過市政府審議，期間補償方案歷經(jīng)修改了十余次，3次公開征求公眾意見，至2013年12月21日，鹿丹村片區(qū)綜合改造工程房屋征收工作正式啟動。

5.2 地塊規(guī)劃情況與拆遷改造方案

鹿丹村所在地塊為H103-0010地塊，土地總面積47166.23平方米，均為建設(shè)用地。土地使用年期為70年，用途為居住用地，性質(zhì)為商品房，超高層建筑，土地利用要求建筑覆蓋率不超過30%，容積率上限為5.18。規(guī)劃總建筑面積為244067平方米，其中，住宅234537平方米（包括回遷住房面積144051.49平方米與商品住房面積90485.51平方米），商業(yè)3300平方米，其余為幼兒園、社區(qū)管理用房等配套設(shè)施（見表1）。

鹿丹村舊改項目歷經(jīng)了商業(yè)運作的城市更新模式高額補償之風(fēng)的沖擊、國家相關(guān)政策變化、行業(yè)變革等方面的影響，經(jīng)市區(qū)政府、市區(qū)房屋征收主管部門、市區(qū)法制辦等部門反復(fù)研究論證，在法規(guī)政策允許的范圍內(nèi)，最大程度保障了業(yè)主基本權(quán)益。其征收補償具有以下特點：

一是在補償、回遷等關(guān)鍵問題上，綜合運用市場和政策手段，制定了“房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換”（就地產(chǎn)權(quán)調(diào)換、異地產(chǎn)權(quán)調(diào)換）和“貨幣補償”兩種補償方式，由業(yè)主自主選擇。

二是按征收條例規(guī)定，對被征收房屋價值的補償不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價格?？紤]鹿丹村小區(qū)部分房屋為小戶型，改造后新建高層住宅房屋的使用面積比舊小區(qū)多層建筑使用面積降低，在補償方案的制定過程中按照被征收房屋的套內(nèi)面積進(jìn)行補償，同時允許業(yè)主增購部分建筑面積，并給予一定的優(yōu)惠政策。

三是對存在安居房歷史遺留問題的業(yè)主制定了專門的解決辦法。

四是過渡期安置費、裝修補償?shù)葪l款充分參考了市場狀況，確保業(yè)主能租到同類型的房屋。

五是設(shè)置了整棟獎勵條款，發(fā)動業(yè)主互做思想工作。

項目采用“定地價、競?cè)莘e率”方式的土地拍賣，即定地價和回遷物業(yè)建筑面積，向下競爭可售商品住房建筑面積。地價核算為按規(guī)劃條件地塊總地價核減回遷物業(yè)建筑的代建成本，為8.88億元，回遷物業(yè)建筑面積為144051.49平方米，起始可售面積90485.51平方米。成交后，總建筑面積隨競得人所報建筑面積核減，即總建筑面積=回遷住房面積+競得人所報建筑面積+商業(yè)面積+配套面積（其中，回遷住房、商業(yè)和配套各分項建筑面積不變）。按照要求，在項目建成后，競得人需與深圳市住房和建設(shè)局簽訂深圳市鹿丹村片區(qū)綜合改造工程重建項目回遷住房建設(shè)管理協(xié)議書，按照管理協(xié)議書的要求，將144051.49平方米回遷住房建筑面積無償移交市住房建設(shè)局。經(jīng)過競拍中海地產(chǎn)以報出3.99萬平方米的可售面積競拍成功，較起始可售面積90485.51平方米減少了56%，極大地降低了片區(qū)容積率，有效保障了片區(qū)綜合環(huán)境。

6 深圳市拆除重建類城市更新模式評價

原深圳特區(qū)內(nèi)的城市更新主要是拆除重建類城市更新的開展，在政府主導(dǎo)的模式下，原集體經(jīng)濟組織和開發(fā)商合作開發(fā)，在保障土地貢獻(xiàn)率的前提下共享利益分成。因此，拆遷賠償標(biāo)準(zhǔn)與“釘子戶”問題的解決成為城市更新面對的核心問題，只有解決好拆遷賠償問題，才能保障城中村改造最終目標(biāo)的實現(xiàn)。此外，它們具有相似特征：

一是城中村所處地理位置優(yōu)越，蔡屋圍、崗廈和大沖社區(qū)均處于城市CBD范圍內(nèi)，土地開發(fā)利用增值收益潛力巨大，已經(jīng)到了必須推動舊改，以達(dá)到改變城市發(fā)展的面貌、完善城市功能，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

二是城市化統(tǒng)征后，城中村土地產(chǎn)權(quán)狀況成為制約城市二次開發(fā)的主要障礙，城中村用地紅線、紅線外違建該如何認(rèn)定成為城市管理者們面臨的主要難題；跨越和解決土地障礙，實現(xiàn)土地增值收益的合理分配是城中村改造模式的主要創(chuàng)新點。

三是上述城中村均是在廣東省舊改政策和深圳市城市更新政策實施之前，政府主導(dǎo)推動和運作的城中村改造項目，在政府主導(dǎo)下，市場強力參與，負(fù)責(zé)拆遷賠償推動項目改造項目；由于在國家層面尚且缺乏存量土地開發(fā)的制度設(shè)計，2009年廣東省舊改政策出臺給城市更新確立了相應(yīng)的上位法依據(jù)。

四是實現(xiàn)了政府、市場和城中村不同權(quán)利主體的多方利益共贏，開啟了特區(qū)內(nèi)城中村改造的新模式，代表了1992年特區(qū)內(nèi)完成城市化統(tǒng)征后，城中村的發(fā)展和走向。土地和社區(qū)村民又一次真正地實現(xiàn)了城市化，參與到后城市化發(fā)展的階段，城中村也逐步消失在歷史的洪流中。

五是出讓方式上的變化，城中村的城市更新由于涉及到大量的安置和拆遷補償，特別是舊住宅區(qū)城市更新成本高、利潤有限，需要政府強力推動才能實現(xiàn)完成，協(xié)議方式出讓項目用地更好地保障和促進(jìn)了更新的成功率。

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作者簡介：

歐國良，華中科技大學(xué)博士研究生，深圳職業(yè)技術(shù)學(xué)院副教授，主要研究方向為房地產(chǎn)管理與土地利用。

劉芳，深圳市規(guī)劃國土發(fā)展研究中心高級工程師，主要研究方向為土地規(guī)劃利用。