關(guān)于國家治理能力的一般理論
——探索世界政治(比較政治)研究的新范式

楊光斌

關(guān)于國家治理能力的一般理論
——探索世界政治(比較政治)研究的新范式

楊光斌

比較政治學(xué)；國家治理能力；國家權(quán)力；體制吸納力；制度整合力；政策執(zhí)行力

社會科學(xué)的價(jià)值在于其對時(shí)代性問題的回應(yīng)和解決，但是在觀念化的世界政治中，“時(shí)代主題”可能是有違世界真相的一種虛幻，由此而產(chǎn)生的研究范式只能誤導(dǎo)思想界乃至有關(guān)國家的政治發(fā)展，比較政治學(xué)中的研究現(xiàn)代化主題的結(jié)構(gòu)功能主義范式(1950s—1970s)和研究民主化主題的轉(zhuǎn)型學(xué)范式(1980s—2010s)均有此嫌疑，因此比較政治學(xué)迫切需要替代性的新主題和新范式。鑒于轉(zhuǎn)型范式的失敗即第三波民主化之后“無效民主”的普遍性，西方也提出了種種治理理論，但是這些理論只不過基調(diào)不變的社會中心主義的民主化理論——發(fā)展理論的新說法而已，它們依然是西方國家自己的內(nèi)在需要而非發(fā)展中國家的實(shí)際需要。本文強(qiáng)調(diào)，即使在政治主題為“治理”的時(shí)代，治理的核心是治理能力問題，而理解國家治理能力理論的前提離不開古老的但是已經(jīng)變化后的國家權(quán)力理論，國家權(quán)力的基本面向及其內(nèi)在的邏輯關(guān)系直接影響著大國興衰，這是大歷史的線索，也是“反事實(shí)法”的比較政治研究的發(fā)現(xiàn)。據(jù)此，國家治理能力其實(shí)是協(xié)調(diào)國家權(quán)力關(guān)系的能力，它由“體制吸納力—制度整合力—政策執(zhí)行力”構(gòu)成，作為一種祛價(jià)值化的實(shí)踐性理論,具有系統(tǒng)性、分層性和非對稱性的特征。不同于比較政治學(xué)前60年流行的意識形態(tài)化的必然是“制造問題”的研究范式，國家治理能力理論的追求是為了“解決問題”。以國家治理能力理論研究世界政治，發(fā)現(xiàn)不同的國家在不同層面各有長短，均面臨不同層面的治理危機(jī)，不存在包治百病的對所有國家都適用的總體性“解決方案”。國家治理能力理論是一種基于中國歷史文化和政治發(fā)展而演繹出來的、并具有亞里士多德式政治學(xué)的學(xué)術(shù)而非觀念至上的理論。

一、導(dǎo)言：“時(shí)代主題”與社會科學(xué)研究范式的更新

時(shí)代主題決定著研究者的研究方法或者研究范式，這應(yīng)該是常識性的學(xué)術(shù)路徑。但是，“時(shí)代主題”既是物質(zhì)的，也是精神的，甚至精神的多于物質(zhì)的。伴隨著物質(zhì)再生產(chǎn)的是“文化再生產(chǎn)”，知識階層的產(chǎn)品就是觀念，因此“世界”是觀念的建構(gòu)，所謂的“時(shí)代主題”必然是觀念建構(gòu)起來的。這一點(diǎn)并不難理解，對于同一個(gè)現(xiàn)存的物質(zhì)世界，不同的觀念有著不同的認(rèn)知，人的行為是按照“認(rèn)知的世界”去發(fā)生。上個(gè)世紀(jì)中國關(guān)于時(shí)代主題的“和平與發(fā)展”的認(rèn)知就是鮮活的例證。

觀念建構(gòu)起來的世界必然要有相應(yīng)的觀念化路徑即我們常說的范式去研究；然而，研究范式與“時(shí)代主題”的關(guān)系取決于研究者的判斷和政治需要。在19世紀(jì)，“時(shí)代主題”就是資本主義的國際化即帝國主義殖民主義，因此服務(wù)于這個(gè)主題的是種族主義的“白人優(yōu)越論”，當(dāng)時(shí)的很多自由主義者比如約翰·密爾、托克維爾同時(shí)還是帝國主義論者。二戰(zhàn)之后的世界政治，隨著后發(fā)國家的批量興起，“時(shí)代主題”無疑應(yīng)該是如何建設(shè)新國家即現(xiàn)代國家建設(shè)和治理問題，但是在意識形態(tài)化的世界里，即冷戰(zhàn)時(shí)期的世界政治，“觀念的世界”所建構(gòu)起來的“時(shí)代主題”先后是現(xiàn)代化(1950s—1970s)和民主化(1980s—2010s)，研究范式則相應(yīng)地為政治發(fā)展理論之結(jié)構(gòu)功能主義和轉(zhuǎn)型學(xué)。今天我們可以這樣說，虛構(gòu)出來的“時(shí)代主題”和相應(yīng)的研究范式掩蓋了時(shí)代的真問題，從而使得時(shí)代問題不能得以真正解決，甚至引發(fā)更多的次生性災(zāi)害。

對于現(xiàn)代國家建設(shè)這個(gè)真正的“時(shí)代主題”而言，相應(yīng)的研究范式應(yīng)該是國家建設(shè)理論，而國家建設(shè)必然是多維度的復(fù)雜工程。但是，“現(xiàn)代化”取代了或者掩蓋了作為“現(xiàn)代性”的國家建設(shè)主題，因?yàn)楝F(xiàn)代化理論講的是一種確定性，必然是以西方制度為標(biāo)尺的，非西方國家必須以西方制度為尺度而建設(shè)；而“現(xiàn)代性”則包含著非確定性，即現(xiàn)代性的要素比如資本主義和大眾政治，在不同的文化和社會結(jié)構(gòu)中可能呈現(xiàn)完全不同的形式和結(jié)果。也就是說，以現(xiàn)代性為取向的現(xiàn)代國家建設(shè)理論，承認(rèn)的是文化的多樣性所導(dǎo)致的政治的多樣性，而現(xiàn)代化理論則必然意味著全世界都走向西方人的政治制度并過著西方人的政治生活。這樣，從20世紀(jì)50—70年代，取代現(xiàn)代國家建設(shè)主題的是現(xiàn)代化主題，研究范式則是所謂的結(jié)構(gòu)功能主義，相信經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來民主，認(rèn)為非西方國家只要擁有阿爾蒙德所規(guī)定的7種功能，就能實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的政治結(jié)構(gòu)。[1]結(jié)果，非西方國家非但不是政治發(fā)展所實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)代化，反而是亨廷頓所說的政治衰敗。

政治衰敗誘發(fā)的政治問題尚未解決，即國家建設(shè)的任務(wù)依然是發(fā)展中國家所要解決的難題，到了20世紀(jì)80年代，美國政治學(xué)又引入了民主化主題以及相應(yīng)的轉(zhuǎn)型學(xué)研究范式，即所有非西方社會必將轉(zhuǎn)型為西方政治。所以，民主化還是現(xiàn)代化的一個(gè)子主題，可見西方中心主義的連續(xù)性和頑固性。30年過去了，美國主流學(xué)者比如美國傳統(tǒng)基金會副主席卡塞羅斯撰文稱，必須放棄轉(zhuǎn)型范式，轉(zhuǎn)型國家基本失敗，美國政府堅(jiān)守那種已經(jīng)失效的范式并不利于美國對外推廣民主，學(xué)者堅(jiān)守那種概念也無助于新知識的生產(chǎn)*[意]菲利普·施密特：《二十五年的時(shí)光，十五個(gè)發(fā)現(xiàn)》，[美]奧唐奈和[意]菲利普·施密特編：《威權(quán)統(tǒng)治的轉(zhuǎn)型：關(guān)于不確定民主的試探性結(jié)論》，第102-116頁，景威、柴紹錦譯，新星出版社；[美]卡塞羅斯：《轉(zhuǎn)型范式的終結(jié)》，楊光斌主編，《比較政治評論》第3輯，2014年。。很多國家的政體轉(zhuǎn)型了，但卻是“無效的民主”，“無效的民主”其實(shí)就是無效的政體，無效的政體是以無效的治理為依據(jù)的。也就是說，從現(xiàn)代化理論到民主化理論，尤其是民主化理論，都在圍繞“政體”兜圈子，結(jié)果都不能有效地解決新興國家的內(nèi)在問題。“政體”無疑是重要的，但問題是“政體”背后有太多的東西而被忽視，比如文明基因、社會結(jié)構(gòu)等決定性變量。這并不是說西方政治學(xué)不研究作為文明基因的政治文化，但政治文化變成了趨向民主化的變量：從阿爾蒙德的公民文化，[2]到英格爾哈特的價(jià)值觀表達(dá)研究，[3]再到普特南的社會資本理論，[4]都是為民主化服務(wù)的。不得不說，這一切都是以西方制度作為新興國家的標(biāo)準(zhǔn)來丈量。

在這場意識形態(tài)的世紀(jì)性大較量中，很多新興國家的“政體”確實(shí)變成了西方國家的期盼，但結(jié)果如何呢？無效治理已經(jīng)成為非西方國家的一種普遍性夢靨并如影隨形。對此，從20世紀(jì)90年代開始，與民主一起流行的關(guān)鍵詞是“治理”，“治理”終于繼現(xiàn)代化、民主化之后成了第三個(gè)“時(shí)代主題”。

好消息是，雖然“治理主題”已經(jīng)流行20多年，但是和現(xiàn)代化—民主化主題不同，并不存在社會科學(xué)界統(tǒng)一接受的治理研究范式。我認(rèn)為，西方提供的各種治理理論，其最終的命運(yùn)也不會好過前兩個(gè)研究范式。原因和前兩個(gè)一樣，這些治理理論基本上是西方國家自己的內(nèi)在需求，而不是非西方國家的實(shí)際需求，或者說并不符合非西方國家的社會結(jié)構(gòu)。和現(xiàn)代化民主化理論一樣，西方的治理理論都是按照自己的政治經(jīng)濟(jì)模型對照非西方國家，非西方國家缺什么補(bǔ)什么，缺公民社會補(bǔ)建公民社會，缺多黨制就建多黨制，而不是基于非西方國家的社會結(jié)構(gòu)和文化，以及這些社會結(jié)構(gòu)事實(shí)上能夠干什么。更重要的是，西方主流的治理理論基本上是社會中心主義的，即以個(gè)人權(quán)利為中心的，而非西方國家的問題是米格代爾所說的“強(qiáng)社會中的弱國家”*[美]米格代爾：《強(qiáng)社會與弱國家：第三世界的國家社會關(guān)系及國家能力》，張長東等譯，江蘇人民出版社，2012年；米格代爾：《社會中的國家：國家與社會如何相互改變與相互構(gòu)成》，李揚(yáng)、郭一聰譯，江蘇人民出版社，2013年。，國家本身支離破碎，家族統(tǒng)治盛行。[5](P12)鑒于此，世行經(jīng)濟(jì)學(xué)家給出了相反的結(jié)論，1989年世界銀行報(bào)告《南撒哈拉非洲:從危機(jī)走向可持續(xù)增長》中首次出現(xiàn)了“治理危機(jī)”(crisis in governance)一詞，并在之后幾年直接提出“投資人民”的“善治”方案。[6](P6)治理理論的主要?jiǎng)?chuàng)始人之一詹姆斯·羅西瑙(J.N.Rosenau)將治理定義為一系列活動(dòng)里的管理機(jī)制，與統(tǒng)治不同，治理的主體未必是政府，也無須依靠強(qiáng)制力量克服挑戰(zhàn)而使別人服從。[7](P5)在我看來，盡管治理理論也講國家與社會之間的合作，但核心還是社會中心主義的政治方案。福山最近這樣反思治理理論，發(fā)展中國家的社會本來就強(qiáng)而國家脆弱，加強(qiáng)社會力量的治理方案必然起到相反的效果。[8]

治理理論不過是其以前的無效的“發(fā)展理論”的代名詞，以為只要有了西方國家的“好制度”“好政策”，后發(fā)國家就能發(fā)展起來，就能得到有效治理。在這種條件下，曾經(jīng)鼓吹“歷史終結(jié)論”的福山開始轉(zhuǎn)型，談現(xiàn)代國家建設(shè)的三要素：強(qiáng)國家、法治和民主問責(zé)，“強(qiáng)國家”終于進(jìn)入自由主義的視野*福山：《政治秩序的起源：從前人類時(shí)代到法國大革命》，廣西師范大學(xué)出版社，2012年；《政治制度與政治衰敗：從工業(yè)革命到民主全球化》，廣西師范大學(xué)出版社，2015年;F. Fukuyama, “Reflections on Chinese Governance”,Journal of Chinese Governance, Vol.2，No.2,2016.。此外，還有很多關(guān)于“政府質(zhì)量”或“民主質(zhì)量”的研究，比如以推廣自由民主為宗旨的《民主雜志》上討論好民主的8要素：法治、參與、競爭、垂直問責(zé)、水平問責(zé)、公民與政治自由、政治平等和回應(yīng)性，這是旨在突破二元對立式的民主測量范式，以復(fù)雜維度區(qū)分民主運(yùn)行中的“優(yōu)質(zhì)民主”與“劣質(zhì)民主”。[9]無論是政府質(zhì)量的研究，還是福山的三要素，都因其彼此之間沒有內(nèi)在的邏輯性關(guān)聯(lián)而不被學(xué)術(shù)界普遍接受。[10]

顯然，西方人談?wù)撝卫淼囊饬x、語境根本不同于中國。對于絕大多數(shù)中國人尤其是中國政府而言，談治理肯定是“國家治理”，即國家主導(dǎo)的各種治理，包括社會治理、經(jīng)濟(jì)治理、政府治理以及全球治理。早在20世紀(jì)初，梁啟超雄文中提到的“善治”其實(shí)是如何強(qiáng)國問題；到了治理話語鋪天蓋地的當(dāng)下，2013年中共十八屆三中全會提出的“推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”(簡稱“國家治理現(xiàn)代化”)，完全不同于西方的社會中心主義的治理理論，還是中國傳統(tǒng)的國家中心主義的國家治理。

一個(gè)似乎不用討論的問題：中國需要研究國家治理能力嗎？在政體理論上，中國是一個(gè)中央集權(quán)制國家，國家權(quán)力看上去無所不及，無處不在，相應(yīng)地國家能力強(qiáng)大無比。這顯然只是一種感覺或者說感性認(rèn)識而未深入到中國政治的過程。美國人李侃如(K.Lieberthal)和奧克森伯格(M. Oksenberg)20年前關(guān)于中國“碎片化權(quán)威”(the fragmented authority)[11](P22-23)的看法有幾分真實(shí)地描述了中國國家權(quán)力體系與國家能力之間的真實(shí)關(guān)系,即權(quán)威被不同的利益部門、不同的地區(qū)所分割了。[12]必須回答為什么中央集權(quán)制的國家在21世紀(jì)初的10年很多改革推動(dòng)不下去，比如紅十字會的社會化改革失敗，非公企業(yè)36條難以落實(shí)。在常規(guī)治理中，按照“減法”原則的改革，比如煤炭安全生產(chǎn)監(jiān)管權(quán)的下放反而導(dǎo)致每生產(chǎn)百萬噸煤的工人死亡率大幅度上升，[13]這是什么領(lǐng)域該不該放權(quán)的典型。所有這些都告訴我們，中國的國家能力沒有想象的那么強(qiáng)大，需要在改革中得以加強(qiáng)。所以，改革不但有“減法”，同時(shí)還要做“加法”。

2013年十八屆三中全會提出的“國家治理體系和國家治理能力的現(xiàn)代化”，引發(fā)了全社會、整個(gè)社會科學(xué)界的熱議和回應(yīng)。但是，檢索既有的研究成果發(fā)現(xiàn)，基本上都是圍繞什么是國家治理體系、國家治理能力而談當(dāng)下中國的治理情況，大多屬于意義性闡釋、實(shí)踐型解釋，缺乏一個(gè)范式性的“一般理論”(the general theory)去引導(dǎo)這樣一個(gè)時(shí)代性主題。經(jīng)驗(yàn)告訴我們，很多重大的時(shí)代主題，如果沒有相應(yīng)的一般理論框架(學(xué)術(shù)界習(xí)慣稱為研究范式)去支持，最終都會成為流行一時(shí)的口號而不能成為一種話語權(quán)。只有形成相應(yīng)的一般理論框架并由一批有志于此的學(xué)者去運(yùn)用、分析或批判，重大的政治命題才會得以更有生命力的延續(xù)。

本文試圖回答兩個(gè)問題，一個(gè)是馬基雅維利式的政治關(guān)懷，即在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化中，如何避免犯顛覆性錯(cuò)誤，這就需要重新認(rèn)識國家權(quán)力中的基本關(guān)系；第二個(gè)是學(xué)術(shù)關(guān)懷，力圖建構(gòu)一個(gè)理解國家治理的研究范式，我認(rèn)為這里的關(guān)鍵是國家治理能力問題，因此建立國家治理能力理論，以打開理解“國家治理能力”的黑箱。二者之間的關(guān)系是，國家治理能力是建立在理解國家權(quán)力原理基礎(chǔ)上的，在我看來，國家治理能力就是協(xié)調(diào)國家權(quán)力關(guān)系的能力。因此，要建立國家治理能力理論，前提是弄清楚國家權(quán)力原理。

二、國家權(quán)力原理：基本面向及其內(nèi)在邏輯關(guān)系

在人人談?wù)摗爸卫怼钡臅r(shí)代，關(guān)于“國家權(quán)力”似乎有點(diǎn)陳舊。但是，千萬不要被事物的表象所迷惑，治理的第一要義還是統(tǒng)治權(quán)問題，其實(shí)英文中的治理和統(tǒng)治都是一個(gè)詞，牛津英文詞典中的“governance”被解釋為“to rule over”和“controlling”，是“統(tǒng)治權(quán)”和“控制權(quán)”。沒有統(tǒng)治權(quán)這個(gè)前提就無從談所謂西方人今天所說的治理。國家權(quán)力就是圍繞統(tǒng)治權(quán)而展開的，對于政治家而言，顛覆性錯(cuò)誤則可能表現(xiàn)在混淆了國家權(quán)力關(guān)系而制定了錯(cuò)誤的戰(zhàn)略性政策。

1.國家權(quán)力的基本面向。

國家權(quán)力是一個(gè)古老的概念，但是最近在知識論上已經(jīng)取得一定程度的突破。流行的韋伯式國家概念是：“在特定領(lǐng)土范圍內(nèi)壟斷了使用武力的正當(dāng)權(quán)力的政治組織”。[14](P82)米格代爾稱韋伯式國家概念是“觀念中的國家”，即意味著“實(shí)踐中的國家”其實(shí)不是韋伯式的強(qiáng)國家。米格代爾并不完全正確，韋伯是根據(jù)自己國家或者歐洲國家的經(jīng)驗(yàn)而定義的，當(dāng)然是一種實(shí)踐中的國家觀，只不過不能很好地理解非西方國家尤其是那些部落式國家。在很多非洲國家，事實(shí)上的國家是支離破碎的，韋伯的國家概念無法解釋這些后發(fā)國家。也就是說，社會科學(xué)由其歷史邏輯為支點(diǎn)，社會科學(xué)基本上是早發(fā)國家的經(jīng)驗(yàn)的產(chǎn)物，后發(fā)國家的經(jīng)驗(yàn)也應(yīng)該進(jìn)場。

在國家理論上，更大的進(jìn)展來自被稱為韋伯之后最偉大的歷史社會學(xué)家邁克爾·曼，國家權(quán)力的結(jié)構(gòu)性要素包括政治權(quán)力、經(jīng)濟(jì)權(quán)力、軍事權(quán)力和意識形態(tài)權(quán)力。[15](P23-42)也就是說，研究國家權(quán)力，不但要研究傳統(tǒng)的政治權(quán)力，還要研究政治權(quán)力的基礎(chǔ)性權(quán)力即經(jīng)濟(jì)權(quán)力和意識形態(tài)權(quán)力。在實(shí)踐中，很多出了大問題的國家，不是因?yàn)檐娛聶?quán)力出了問題，也不是政治權(quán)力本身出了問題，而是受制于人的經(jīng)濟(jì)權(quán)力和意識形態(tài)權(quán)力。因此，本文從理論和世界政治實(shí)踐出發(fā)，在“常識”意義上談?wù)搰覚?quán)力，認(rèn)識國家權(quán)力與國家治理能力的關(guān)系，以及國家治理能力與國家安全(治理危機(jī))的關(guān)系，力圖重新建構(gòu)流行的“國家治理能力”理論。

邁克爾·曼的《社會權(quán)力的來源》告訴我們，政治權(quán)力即我們常說的政權(quán)，是階級沖突和軍事戰(zhàn)爭的產(chǎn)物，也就是說，政治權(quán)力只不過是政治斗爭的一種結(jié)局而已。梯利也早就告訴我們，“戰(zhàn)爭制造了國家”，其實(shí)這里面就包括了軍事實(shí)力與經(jīng)濟(jì)權(quán)力兩大要素。進(jìn)而，軍事力量的基礎(chǔ)又是什么？軍事制度、組織水平以及戰(zhàn)略戰(zhàn)術(shù)固然很重要，但離開了征稅系統(tǒng)和軍糧供給系統(tǒng)，組織得再好的軍隊(duì)也難以運(yùn)轉(zhuǎn)，也就是說，軍事權(quán)力的基礎(chǔ)是經(jīng)濟(jì)權(quán)力。歷史上，一個(gè)政治共同體或國家的權(quán)力并非都是有形的，信仰本身就是權(quán)力的象征或國家權(quán)力的基礎(chǔ)，中世紀(jì)宗教戰(zhàn)爭如此，冷戰(zhàn)更多的是一種信仰體系之間的較量。因此，意識形態(tài)權(quán)力是國家權(quán)力的重要組成部分，不能被忽視掉。那么，到底如何認(rèn)識這四種權(quán)力呢？

在邁克爾·曼那里，按照權(quán)力發(fā)生的時(shí)代性或次序，依次為意識形態(tài)權(quán)力、經(jīng)濟(jì)權(quán)力、軍事權(quán)力和作為結(jié)果的政治權(quán)力。

意識形態(tài)權(quán)力。意識形態(tài)權(quán)力是通過語言、文化學(xué)習(xí)和宗教而傳播并影響人心的力量。前現(xiàn)代社會，官方語言就是支配性權(quán)力，比如殷商時(shí)期最重要的權(quán)力就是真人的占卜。在官僚制形成之后的古代中國，尤其是“獨(dú)尊儒術(shù)”之后，中國國家權(quán)力的基礎(chǔ)并不是韋伯所談的歐洲國家的兩個(gè)支柱即軍隊(duì)和官僚制，在中國則是儒學(xué)和官僚制，即國家的基本秩序從來不是靠軍隊(duì)維系的，軍隊(duì)只是對外，國內(nèi)則是一種基于文化或“教化”的生活方式或自發(fā)秩序。在歐洲中世紀(jì)，思想控制權(quán)而形成的等級、地位更為突出，即地位穩(wěn)固不但來自對財(cái)富的占有，更來自專業(yè)技能如軍事才干和知識壟斷權(quán)如僧侶和寺院。也正因如此，在韋伯看來，推動(dòng)社會變遷的不僅是技術(shù)、生產(chǎn)力，還有文化即思想觀念。這是韋伯對馬克思的補(bǔ)充，即在承認(rèn)唯物論的基礎(chǔ)上突出文化對于制度變遷的重要作用。

現(xiàn)代世界與其說是物質(zhì)力量的競爭，不如說是精神力量的較量。工業(yè)革命帶來巨大的物質(zhì)財(cái)富的同時(shí)，也帶來精神財(cái)富的幾何級數(shù)的增長，產(chǎn)生的一個(gè)專門生產(chǎn)知識和思想觀念的“知識階層”，其對世界政治的影響無論如何都不能低估。在過去一百多年的世界政治里，沒有什么權(quán)力比能操縱人的觀念、思想和意念的那種權(quán)力更有力量了。正如漢斯·摩根索所言，伴隨著經(jīng)濟(jì)帝國主義的，必然是文化帝國主義，而只有文化帝國主義的成功才算帝國政策的真正成功。[16](P141-151)

經(jīng)濟(jì)權(quán)力。經(jīng)濟(jì)權(quán)力是國家權(quán)力看得見的來源和基礎(chǔ)。經(jīng)濟(jì)權(quán)力的表象是GDP總量，背后則是經(jīng)濟(jì)制度、經(jīng)濟(jì)工具和經(jīng)濟(jì)思想(即意識形態(tài)權(quán)力)。如果說經(jīng)濟(jì)權(quán)力的表象層次是GDP財(cái)富總和，第二個(gè)層次是經(jīng)濟(jì)制度，第三個(gè)層次是工具形態(tài)，第四個(gè)層次則是經(jīng)濟(jì)思想。雖然2008年金融海嘯已經(jīng)證明市場原教旨主義的新自由主義的失效，但信奉新自由主義的依然主宰著中國的經(jīng)濟(jì)學(xué)界，甚至經(jīng)濟(jì)主管部門。如何評估經(jīng)濟(jì)思想對于經(jīng)濟(jì)權(quán)力、其實(shí)是國家安全的直接影響？依然是個(gè)開放性的問題。

經(jīng)濟(jì)思想是經(jīng)濟(jì)權(quán)力中的核心權(quán)力，比如新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)對全世界的災(zāi)難性影響。離開了經(jīng)濟(jì)思想而去簡單地以制度、工具、財(cái)富總和測量一個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)權(quán)力，看上去是一種科學(xué)的、但實(shí)際上并不是能反映客觀效果的做法。

軍事權(quán)力。歷史上大多數(shù)國家權(quán)力是由軍事權(quán)力直接締造的，正如毛澤東說的“槍桿子里面出政權(quán)”，梯利也接著說“戰(zhàn)爭制造了國家”。軍事權(quán)力如何強(qiáng)大？歐洲歷史上，羅馬共和國因士兵“愛國”而強(qiáng)大，中世紀(jì)封建領(lǐng)主的軍隊(duì)則依靠騎士的忠誠，而日本武士的尚武文化則為人稱道，靠當(dāng)兵吃飯的雇傭軍則靠不住。所以，中外歷史上，“士氣”都是不輸于“兵器”的重要力量。除了士氣和兵器，軍隊(duì)的組織形式或軍事制度之于“士氣”的組織和充分發(fā)揮作用很大。在這方面，毛澤東是天才的軍事組織家，“三灣改編”和古田會議徹底確立了黨指揮槍原則，從思想上徹底武裝紅軍。正因?yàn)槿绱?，在兵器現(xiàn)代化程度遠(yuǎn)不及國軍的共產(chǎn)黨軍隊(duì)，“小米加步槍”的軍隊(duì)居然打敗了美式武裝的國民黨軍隊(duì)。同樣，在朝鮮戰(zhàn)場上，美軍的“絞殺戰(zhàn)略”制服了意大利半島上的德軍，但卻不能阻嚇志愿軍，在長達(dá)三個(gè)月的“絞殺戰(zhàn)”中保證了鐵路、公路的暢通，這同樣是“士氣”與“兵器”的較量。而在第一次海灣戰(zhàn)爭中，美國四輛坦克居然能長驅(qū)直入巴格達(dá)，如入無人之境，足見失去了靈魂的薩達(dá)姆親手締造的“共和國衛(wèi)隊(duì)”多么不堪一擊?？傊?，士氣、兵器、組織形式，是中外歷史上強(qiáng)大軍事權(quán)力均不可或缺的有機(jī)性要素。

政治權(quán)力。政治權(quán)力是其他權(quán)力作用的結(jié)果，也是國家權(quán)力的最直接表征形式或國家權(quán)力的行使形式。因此，和國家權(quán)力的性質(zhì)一樣，政治權(quán)力具有普遍的強(qiáng)制性，是對特定疆域的人和事的排他性管制，是暴力機(jī)器的唯一壟斷者，因而具有天然的暴力潛能。這是我們非常熟悉的韋伯式國家觀或權(quán)力觀。但是，正如米格代爾的研究所發(fā)現(xiàn)，韋伯的強(qiáng)國家只是據(jù)歐洲經(jīng)驗(yàn)而來的觀念的國家權(quán)力，而在歐洲國家之外的很多發(fā)展中國家，比如印度、埃及及其他非洲國家，尤其是塞拉利昂這樣的部落式國家，事實(shí)上不是強(qiáng)國家，而是“強(qiáng)社會”，封建地主、部落領(lǐng)主、商人、軍閥、土匪盤踞在碎片化的社會里，不是強(qiáng)國家，而是強(qiáng)社會。也就是說，“實(shí)踐中的國家”在非洲與韋伯式國家觀完全不同。在這些國家，不存在統(tǒng)一的意識形態(tài)權(quán)力，軍事權(quán)力碎片化，經(jīng)濟(jì)權(quán)力只是“生存政治”即不擇手段生存的方式而已。

曼不僅劃分了國家權(quán)力的四種面向，其關(guān)于政治權(quán)力的“專制性權(quán)力”與“基礎(chǔ)性權(quán)力”的劃分，更是大大豐富了我們關(guān)于政治權(quán)力的知識和觀念。所謂“專制性權(quán)力”，就是統(tǒng)治者不與社會協(xié)商而主觀武斷地或強(qiáng)制性地推行自己意志的權(quán)力；“基礎(chǔ)性權(quán)力”則是權(quán)力滲透到社會結(jié)構(gòu)、統(tǒng)治者與社會協(xié)商而貫徹自己意志的權(quán)力。在邁克爾·曼看來，很多國家只有專制性權(quán)力而缺乏基礎(chǔ)性權(quán)力。國內(nèi)有學(xué)者將“專制性權(quán)力”看作政治權(quán)力，而“基礎(chǔ)性權(quán)力”是國家能力。[17]這種區(qū)分并不符合曼的原意，專制性權(quán)力怎么不屬于國家能力范疇？在我看來，二者其實(shí)都是國家權(quán)力的范疇，屬于不同的行使形式而已。

2.幾種權(quán)力關(guān)系的內(nèi)在邏輯及其國家治理意涵。

政治權(quán)力的強(qiáng)弱并不是簡單地視其強(qiáng)制力、對暴力的壟斷程度，而是看在國家—社會關(guān)系中相互賦權(quán)、相互傳遞正能量的程度。在我看來，曼基于大歷史而抽象出來的新國家理論即新國家權(quán)力要素理論，具有強(qiáng)烈的實(shí)踐取向，對國家治理有著直接的政治啟示。當(dāng)然，這取決于我們對于幾種權(quán)力關(guān)系相互關(guān)聯(lián)的認(rèn)知程度，這里特別討論三個(gè)問題，堪稱“國家權(quán)力原理”。

第一，國家權(quán)力是幾種權(quán)力相互作用的制度化網(wǎng)絡(luò)。幾種權(quán)力對于國家權(quán)力各自的重要性自不待言，其中經(jīng)濟(jì)權(quán)力是基礎(chǔ)的基礎(chǔ)，它不但直接支撐著軍事權(quán)力和政治權(quán)力，“經(jīng)濟(jì)再生產(chǎn)”也必然有著相應(yīng)的“文化再生產(chǎn)”。然而，在曼那里，經(jīng)濟(jì)權(quán)力具有“彌散性”特征，即一種更加本能的、無意識的、分散的方式分布于整合人口之中，[15](P11)這種無處不在的經(jīng)濟(jì)權(quán)力既可能支撐一種政治權(quán)力，也可能支撐或者“再生產(chǎn)”其他意識形態(tài)權(quán)力。因此，經(jīng)濟(jì)權(quán)力雖然是基礎(chǔ)中的基礎(chǔ)，但其對于政治權(quán)力而言，其確定性并不是不變的，尤其是當(dāng)一個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)制度呈現(xiàn)多元化時(shí)，不同的經(jīng)濟(jì)制度所青睞的政治制度并不一致,因?yàn)榻?jīng)濟(jì)權(quán)力最容易形成利益集團(tuán)化，不同的經(jīng)濟(jì)利益集團(tuán)具有不同的政治權(quán)力訴求。因此，不能過于迷信作為GDP總量的經(jīng)濟(jì)權(quán)力的強(qiáng)大。

國家權(quán)力既然是幾種權(quán)力互動(dòng)的制度化網(wǎng)絡(luò)，其大小強(qiáng)弱，并不只是政治權(quán)力所體現(xiàn)出來的強(qiáng)制性(力)，還有國家滲透到社會并與社會協(xié)商而解決問題的能力即曼所說的“基礎(chǔ)性權(quán)力”。在我看來，基礎(chǔ)性權(quán)力不僅取決于國家滿足民生性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)權(quán)力的能力，更直接受制于作為“立國價(jià)值”的意識形態(tài)權(quán)力。這樣，衡量一個(gè)國家的國家權(quán)力或者后面將要涉及的國家能力，不但要看經(jīng)濟(jì)權(quán)力的滿足能力、政治權(quán)力的強(qiáng)制力，更要看意識形態(tài)權(quán)力的狀況。

第二，作為國家權(quán)力之魂的意識形態(tài)權(quán)力。相比經(jīng)濟(jì)權(quán)力的“彌散性”，具有權(quán)威性特征的意識形態(tài)權(quán)力的“彌散性”特征更加明顯，堪稱國家權(quán)力之魂。意識形態(tài)的彌散性首先表現(xiàn)在，其他形式的權(quán)力都離不開意識形態(tài)權(quán)力，比如前述的經(jīng)濟(jì)權(quán)力中的經(jīng)濟(jì)思想、軍事權(quán)力中的“士氣”以及政治權(quán)力的“合法性論述”。如此，意識形態(tài)才被稱為“立國價(jià)值”。然而，相比較經(jīng)濟(jì)制度因無形的網(wǎng)絡(luò)化而加強(qiáng)了其“彌散性”特征，意識形態(tài)權(quán)力具有與生俱來的“彌散性”，特定疆域的人們即國家理論所講的“人口”，隨時(shí)受到不同思想觀念的影響，世界政治充斥著“以觀念打敗觀念”的政治，尤其是在“無界”的互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代。

也正是在國家權(quán)力原理的層面理解現(xiàn)代國家建設(shè)，政治權(quán)力解決的是主權(quán)問題，經(jīng)濟(jì)權(quán)力所要解決的民生問題固然是重要的。歷史地看，新中國前30年解決的是主權(quán)問題，即常說的“挨打”問題，改革開放后的30多年解決的是“挨餓”即經(jīng)濟(jì)權(quán)力問題，但“挨罵”問題即意識形態(tài)權(quán)力依然尚未解決。不僅如此，所受到的挑戰(zhàn)是巨大的，除了眾所周知的拿來主義而“去中國化”的中國社會科學(xué)大環(huán)境，一個(gè)難以回避的難題就是中國人建構(gòu)“體系”的能力具有先天性不足，而西方人自古希臘以來就是一人一體系，從而塑造了西方人主導(dǎo)的“觀念的世界”，很多讀書人并不容易跳出這個(gè)“觀念的牢籠”。

第三，政治權(quán)力是其他權(quán)力關(guān)系互動(dòng)的“時(shí)序性”結(jié)果。這既是曼基于大歷史的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，更是中國歷史的寫照。新中國的成立無疑是其他幾種權(quán)力、尤其是意識形態(tài)權(quán)力和軍事權(quán)力互動(dòng)的結(jié)果。但是，在觀念化的世界政治中，人們似乎更容易因?yàn)槔碚摗⒏拍畹恼f教而忘卻最簡單的歷史。一句“經(jīng)濟(jì)決定論”，就成了社會主義國家各種改革勢力的“法寶”，也是美國對華“接觸”政策的理據(jù)，即在包括經(jīng)濟(jì)交往中改變中國。在“經(jīng)濟(jì)決定論”看來，既然市場經(jīng)濟(jì)來了，必然要有與市場經(jīng)濟(jì)制度相配套、相適應(yīng)的政治體制和政治制度。在過去200年的世界政治史里，與市場經(jīng)濟(jì)制度相適應(yīng)的政治制度就是多黨制為基礎(chǔ)的代議制民主。這就意味著，中國的市場經(jīng)濟(jì)必然催生多黨制的代議制民主。這已經(jīng)成為很多人的信條(the creed)。既然如此，現(xiàn)在的問題或者“總病根”都在政治制度上，必須改革政治體制以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)制度。

歷史就是這么單線條嗎？美國的政治制度建立于奴隸制經(jīng)濟(jì)的農(nóng)業(yè)社會，是典型的寡頭共和政體。從建國到現(xiàn)在的200多年里，其經(jīng)濟(jì)制度從奴隸制種植園主的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)制度，演變?yōu)楣I(yè)經(jīng)濟(jì)制度，再演變?yōu)榻鹑谫Y本經(jīng)濟(jì)制度，社會因此出現(xiàn)了一次又一次的大危機(jī)，從“亡國”性質(zhì)的內(nèi)戰(zhàn)、到無法治理的“進(jìn)步主義時(shí)期”(1880s—1900s),再到餓死了很多人的1929年大危機(jī)，經(jīng)濟(jì)危機(jī)更是數(shù)不勝數(shù)。危機(jī)伴隨著美國，但美國在政治體制上動(dòng)手術(shù)的又有幾次？有幾次是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)危機(jī)而改革其政治體制？最大的一次變革算是1964年的《民權(quán)法案》，但并不是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)改革推動(dòng)的，不是經(jīng)濟(jì)的政治后果。我們知道，經(jīng)濟(jì)危機(jī)、尤其是社會危機(jī)，背后肯定與政治制度有關(guān)，但美國硬是通過一次又一次的行政改革、立法措施等，度過了一次又一次的治理危機(jī)。最典型的是20世紀(jì)70年代，中美蘇同時(shí)處于危機(jī)之中，而且比較而言蘇聯(lián)的危機(jī)并不比美國和中國嚴(yán)重，而中國和美國通過經(jīng)濟(jì)權(quán)力改革的辦法解決了政治問題，而蘇聯(lián)則通過政治改革的辦法肢解了國家。[18]這就是政治權(quán)力是其他權(quán)力相互作用結(jié)果的“時(shí)序性”邏輯。

還有“反事實(shí)法”的比較政治研究發(fā)現(xiàn)，那么多的非西方國家的政治制度都按照市場經(jīng)濟(jì)的邏輯轉(zhuǎn)型了，即轉(zhuǎn)變?yōu)檎巫杂珊褪袌鲎杂?，但是它們都能得到有效治理嗎？無效治理如同夢靨一般糾纏著無數(shù)按照現(xiàn)代化理論和民主化理論去轉(zhuǎn)型的非西方國家。也就是說，如果中國的政治制度也變成了民主化理論推動(dòng)的自由主義民主，“反事實(shí)法”已經(jīng)告訴了我們結(jié)局。

大歷史和比較政治研究告訴我們的是，作為國家權(quán)力結(jié)果的政治權(quán)力，是人們賴以生存的基本結(jié)構(gòu)(基本盤)，當(dāng)基本結(jié)構(gòu)被動(dòng)搖了，國家權(quán)力就不復(fù)存在了。相反，通過經(jīng)濟(jì)權(quán)力、意識形態(tài)權(quán)力、社會權(quán)利的改革，都可以使得政治權(quán)力更合理化。難道不是嗎，中國在基本政治制度即民主集中制不變的前提下所發(fā)生的種種變革，都是完善了民主集中制，民主的因素越來越多，集中的權(quán)力和范圍越來越小，民主和集中更趨向平衡。需要重新審視那種把結(jié)果性權(quán)力當(dāng)做原因性權(quán)力的習(xí)慣性思維，歷史和實(shí)踐的重要性遠(yuǎn)比理論重要，何況理論也是來自歷史和實(shí)踐，只不過理論可能是碎片化歷史和實(shí)踐知識的結(jié)果。

三、國家治理能力：一種調(diào)節(jié)國家權(quán)力關(guān)系的能力

在學(xué)術(shù)思想脈絡(luò)上，國家能力即中國當(dāng)下語境中的國家治理能力并不是一個(gè)新概念。早在20世紀(jì)60年代亨廷頓在其著名的《變革社會中的政治秩序》中一開篇就是“統(tǒng)治程度”(the degree of governing)，[19](P1)在70年代的《民主的危機(jī)》中提出西方國家的“統(tǒng)治能力危機(jī)”命題。[20](P3-8)亨廷頓其實(shí)都是在說維持基本秩序的能力，當(dāng)時(shí)西方國家和很多非西方國家的國家職能都面臨安全與秩序的挑戰(zhàn)。前述的米格代爾的“國家能力”則是如何把國家組織起來的統(tǒng)治能力。在這個(gè)“新國家主義”的知識脈絡(luò)上，形成了“回歸國家學(xué)派”的“國家自主性”概念，但思考切坡等并不將國家自主性簡單地等同于國家能力，而把國家能力視為完整主權(quán)基礎(chǔ)上的忠誠且有行政能力的官員以及豐富的財(cái)政資源的總和?？梢哉f，回歸國家學(xué)派的國家能力主要是指貫徹政策的行政能力，包括財(cái)政汲取能力。[21](P21)梯利在研究歐洲國家形成的歷史中分析國家能力的形成，認(rèn)為是軍事斗爭的競爭強(qiáng)化其官僚機(jī)器的結(jié)果，把國家能力看作國家執(zhí)行其政治決策的能力。[22]在某種意義上是韋伯式的官僚制功能問題?？罪w力(P.Khun)在研究中國現(xiàn)代國家形成時(shí)，他所講的國家能力是國家對社會的滲透和控制能力。[23]上述理論的一個(gè)共同特點(diǎn)，國家能力的核心就是統(tǒng)治能力。

國內(nèi)學(xué)術(shù)界是在“統(tǒng)治能力”的概念之下，建立了關(guān)于國家能力的指數(shù)，比如在國內(nèi)率先開展此項(xiàng)研究的王紹光、胡鞍鋼教授的國家能力四要素論：合法化能力、宏觀調(diào)控能力、財(cái)政汲取能力和強(qiáng)制力，[24]王紹光的語境是如何提高當(dāng)時(shí)萎靡不振的中央財(cái)政汲取能力，而且確實(shí)成為當(dāng)時(shí)中國分稅制的理論基礎(chǔ)。另一項(xiàng)代表性成果是徐湘林教授的“國家治理能力體系”，雖然也研究“國家治理能力”，但落腳點(diǎn)則是“體系”，即其六要素論，落腳點(diǎn)似乎是“國家治理體系”的研究。[25]

國內(nèi)外的各種“治理”研究，如各種測量治理的指數(shù)，都是“體系”或“制度”的研究，雖然間或涉及治理能力，但國家治理能力不是其關(guān)注的重點(diǎn)。我個(gè)人認(rèn)為，所有關(guān)于治理或國家能力的研究，在解釋“中國性”即“國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化”上都有無力感，出現(xiàn)了理論與實(shí)踐的巨大落差，因而需要建構(gòu)一個(gè)系統(tǒng)性的國家治理能力研究框架。

1.國家治理能力：結(jié)構(gòu)性要素。

如本文所言，國家權(quán)力(政治權(quán)力)原理是理解國家能力的前提性知識。政治權(quán)力與國家能力的關(guān)系，在理論上和實(shí)踐上依然值得繼續(xù)關(guān)注。中國決策者事實(shí)上發(fā)現(xiàn)國家權(quán)力和國家能力不是一回事，因此才提出“國家治理體系和國家治理能力的現(xiàn)代化”。這里，國家治理體系相當(dāng)于本文的國家權(quán)力，國家治理能力相當(dāng)于國家能力?；谧约旱膶?shí)踐和既有的知識積累，中國的政治家事實(shí)上已經(jīng)認(rèn)識到，僅有現(xiàn)代化的國家權(quán)力即國家治理體系并不管用，還必須有強(qiáng)大的國家能力即治理能力的現(xiàn)代化。這也是為什么在2015年聯(lián)合國發(fā)展峰會上，習(xí)近平主席主張研究“發(fā)展能力理論”，而非西方的“發(fā)展理論”即今天所謂的治理理論。

國家治理體系(國家權(quán)力)是一種結(jié)構(gòu)性關(guān)系，國家權(quán)力是一種“互動(dòng)的制度化網(wǎng)絡(luò)”?，F(xiàn)代化的國家權(quán)力網(wǎng)絡(luò)(體系)并不必然有好的治理能力，這是一個(gè)不難理解的經(jīng)驗(yàn)性知識。現(xiàn)代性意味著同一性或形式上的一致性，越來越多的國家都自稱自由民主政體，有多黨制、議會、公民組織、競爭性選舉、“人人平等”，等等，“現(xiàn)代性”要素應(yīng)有盡有。但是，為什么各國在治理能力上有天壤之別？這就讓我們不得不探究國家權(quán)力與國家能力之間的關(guān)系。

我們一般把國家能力理解為決策者(政府)將自己意志變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的能力。談國家能力雖然難以脫離我們所處的現(xiàn)實(shí)境況，但還是要尋求一種可能的一般性原理?；谥袊鴼v史和現(xiàn)實(shí)，我認(rèn)為國家能力至少要考慮以下因素：在國家—社會關(guān)系的維度上，包容和吸納社會的能力，這是處理政治權(quán)力與社會權(quán)力(包括經(jīng)濟(jì)權(quán)力)的關(guān)系；在政體意義上，如何把一個(gè)國家的不同權(quán)力網(wǎng)絡(luò)有效組織起來的能力，這是處理中央—地方、行政—議會等政治權(quán)力關(guān)系的能力；在政策層面，如何將自己意志變成現(xiàn)實(shí)，并得以有效執(zhí)行的能力，這些必然涉及政治權(quán)力與經(jīng)濟(jì)權(quán)力、政治權(quán)力與社會結(jié)構(gòu)的關(guān)系。這樣，國家能力由體制吸納力、制度組織力和權(quán)威決策能力構(gòu)成，這些能力事實(shí)上是“主權(quán)者”協(xié)調(diào)各種權(quán)力關(guān)系的能力。

體制吸納力。一種政治體制如果能夠?qū)⑸鐣α亢蜕鐣⒂行У丶{入體制，讓他們自覺地而非被強(qiáng)制地認(rèn)同并效力這個(gè)體制，這樣的政治體制就是強(qiáng)大的、有能力的。因此，體制吸納力有些類似合法性概念，再次彰顯了前述的意識形態(tài)權(quán)力的彌散性和牽引力價(jià)值。在古代中國，如前所述，政治權(quán)力的兩個(gè)支點(diǎn)分別是儒家思想和官僚制，儒家思想有效地規(guī)制著社會秩序，而科舉制則有效地更新著官僚制的能量。古代中國的政治制度，不管我們后人稱之為什么，封建制或者專制主義，其體制吸納能力是很強(qiáng)大的，為此才有延續(xù)了兩千年的中華帝國，其中的核心就是儒家思想。這無疑是人類統(tǒng)治史上的奇跡，沒有任何一家其他體制能夠在一塊領(lǐng)土上延綿兩千年。

體制吸納力事實(shí)上要處理兩對關(guān)系，一是政治權(quán)力與基層民眾的關(guān)系，這里主要是滿足民眾的民生能力；二是政治權(quán)力與精英階層的關(guān)系，這里既涉及經(jīng)濟(jì)權(quán)力，也涉及意識形態(tài)權(quán)力，即如何通過話語論述能力而包容精英、尤其是知識精英階層。比較而言，政治權(quán)力與精英階層的關(guān)系最為復(fù)雜。其實(shí)，在精英層面，知識精英和財(cái)富精英的關(guān)系很復(fù)雜，既有沖突又有合作，從而直接影響著整體性精英階層與政治權(quán)力的關(guān)系。

制度整合力?，F(xiàn)代國家與古希臘城邦式國家相比，不但規(guī)模上有質(zhì)的差別，比如中央—地方關(guān)系的出現(xiàn)；在國家的最主要要素即人口方面也有質(zhì)的差別，比如同質(zhì)化民族變?yōu)楫愘|(zhì)化，民族關(guān)系成為政治權(quán)力的重大挑戰(zhàn)；權(quán)力維度上更是古代社會所未曾有過的多元化和復(fù)雜化，比如從單純的一個(gè)層次的政治演變?yōu)閲摇鐣P(guān)系、中央—地方關(guān)系、政治—經(jīng)濟(jì)關(guān)系、以及傳統(tǒng)意義上的行政—立法—司法關(guān)系。這樣，如何把多層次、多維度的專業(yè)化制度有效地組織起來，就是對國家能力或治理能力的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，其中單靠強(qiáng)制力是達(dá)不到目的的。

我們反復(fù)強(qiáng)調(diào)的是，國家能力是一種語境性、政策實(shí)踐性很強(qiáng)的概念，因此我們只能在經(jīng)驗(yàn)層面談問題。在經(jīng)驗(yàn)層次上，制度整合力的核心無疑就是政治制度的核心即政體，政體是把一個(gè)國家組織起來的根本性制度或者說手段。目前世界上典型的政體有兩種，一種是代議制民主，一種是民主集中制?；\統(tǒng)地說，歷史知識告訴我們，在歷史上，代議制民主有成功的也有失敗的，比如英國與20世紀(jì)30年代的德國；民主集中制也有得有失，比如中國與前蘇聯(lián)。因此，很難一概而論、簡單評說二者之間的優(yōu)劣?？傮w上說，代議制民主只是發(fā)達(dá)國家政治發(fā)展的結(jié)果之一，其早發(fā)優(yōu)勢來自其他很多因素；非西方國家的代議制民主基本上沒有把哪個(gè)國家?guī)习l(fā)達(dá)序列；中國的成功則來自民主集中制原則，把國家治理體系落實(shí)為國家治理能力的中介機(jī)制就是民主集中制。在中國，民主集中制不但是政體，也是一種政策過程。[26]

政策執(zhí)行力。這是觀察國家治理能力的最直觀的指標(biāo)，即一個(gè)國家的中央政府是否有決策的權(quán)威、是否有將政策變得可執(zhí)行的權(quán)威，以及政策執(zhí)行者是否有能力去執(zhí)行權(quán)威意志。這樣，權(quán)威的政策過程事實(shí)上包括兩個(gè)部分：中央權(quán)威和有能力的公務(wù)員隊(duì)伍。

由于現(xiàn)代性政治講的是政治的人民性或民主性，由此便以二分法淡化傳統(tǒng)政治的關(guān)鍵即權(quán)威。沒有權(quán)威，一個(gè)國家便不可能正常運(yùn)轉(zhuǎn)；相比較古代社會，復(fù)雜性現(xiàn)代社會更需要權(quán)威，有了權(quán)威，政府、國家才能正常存續(xù)?！懊裰巍笔寝r(nóng)業(yè)社會的神話，如果“民治”都能管用，就不需要政府了，而政府的存在本身，就是代表了讓人又恨又愛的權(quán)威的存在。因此，政治的人民性(民主性)首先不能排斥政治的權(quán)威性。權(quán)威性直接表現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)人的決策力，是否敢于擔(dān)當(dāng)，敢于負(fù)責(zé)。

權(quán)威的決策都能得到執(zhí)行嗎？答案是不樂觀的，其中除了“互動(dòng)的制度化網(wǎng)絡(luò)”即利益聯(lián)盟而形成的政策執(zhí)行中的“否決點(diǎn)”，更有公務(wù)員隊(duì)伍本身的能力和訓(xùn)練以及專業(yè)化程度。抽象的國家能力在很多時(shí)候依賴于公務(wù)員隊(duì)伍的素質(zhì)和專業(yè)化程度這種技術(shù)性難題。

由“體制吸納能力—制度組織能力—決策執(zhí)行能力”所構(gòu)成的國家能力，分別對應(yīng)于不同領(lǐng)域的權(quán)力，比如體制吸納力不但有政治體制的開放度，還有意識形態(tài)的吸引力(話語論述能力)、對企業(yè)的財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)能力以及滿足民生需求的能力；制度整合力不但仰仗政治權(quán)力的強(qiáng)度，還有制度本身的意識形態(tài)性質(zhì)，比如是民本的人民性還是資本本位的利益集團(tuán)性質(zhì)，而這些是由諸多政治權(quán)力關(guān)系所決定的，比如政黨政治關(guān)系、行政—立法—司法關(guān)系、中央—地方關(guān)系以及政治—經(jīng)濟(jì)關(guān)系；政策執(zhí)行力在不同的政策領(lǐng)域可能具有不同的能力，不能籠統(tǒng)地說政策執(zhí)行力強(qiáng)弱，這里區(qū)分的是常規(guī)性政策、產(chǎn)業(yè)政策和中國的弱項(xiàng)即資本市場。

如果說“體制吸納力—制度整合力—政策執(zhí)行力”貫穿了意識形態(tài)權(quán)力這個(gè)線條，現(xiàn)代社會各個(gè)環(huán)節(jié)另一不可或缺的線條就是民主。體制靠什么吸納社會？需要民主這個(gè)制度形式，在中國尤其需要的是協(xié)商民主、基層選舉民主和作為社會民主的社會自治；制度整合力同樣離不開民主，在中國就是民主集中制；權(quán)威的政策制定過程雖然很重要，但必須充滿協(xié)商以換取最大多數(shù)人的支持。

2.國家治理能力理論的理論特性。

由體制吸納力、制度整合力和政策執(zhí)行力所構(gòu)成的國家治理能力理論，首先是為了解決治理難題，因而是一種祛價(jià)值化的理論。在理論構(gòu)成上，它是一種系統(tǒng)性理論，也必然是一種分層性理論，系統(tǒng)是由子系統(tǒng)、分系統(tǒng)構(gòu)成的；分層性帶來能力的非對稱性。系統(tǒng)性—分層性—非對稱性，有助于我們把脈一個(gè)國家治理能力的問題到底何在，而不至于籠統(tǒng)地停留在“提高國家治理能力”口號上，更有助于我們理解各種西方式的治理藥方(即治理清單)可能完全南轅北轍。

祛價(jià)值化。冷戰(zhàn)讓人們生活在觀念的世界里，意識形態(tài)話語無處不在。不得不說，從研究現(xiàn)代化的結(jié)構(gòu)功能主義范式到研究民主化的轉(zhuǎn)型學(xué)范式，都是典型的意識形態(tài)學(xué)，都是讓非西方國家如何變成西方社會。結(jié)果，在話語上占據(jù)了道德高地的理論，并沒有讓世界變革更安寧更美好，反而是一地雞毛。據(jù)此，需要尋找替代性的能夠解決問題的理論范式。比較而言，如果說結(jié)構(gòu)功能主義和轉(zhuǎn)型學(xué)是“制造問題”的理論，那么，國家治理能力理論則是一種“解決問題”的理論。如前所言，任何國家都存在不同層次、不同領(lǐng)域的治理難題，很難籠統(tǒng)地說哪個(gè)國家的治理能力更強(qiáng)更好，都有值得改進(jìn)和完善的地方。國家治理能力理論就是一種“因時(shí)因地”的實(shí)用性理論。這種實(shí)踐性理論當(dāng)然并沒有或自由主義或西方中心主義的那種明確的價(jià)值取向，但是走向“善治”本身就是國家治理能力理論所追求的共同體的最高的善。

系統(tǒng)性。首先需要說明的是，這里的系統(tǒng)性無疑與戴維·伊斯頓的政治系統(tǒng)理論有一定的關(guān)聯(lián)，比如“正—負(fù)反饋”概念，但是具體變量則與政治系統(tǒng)論有很大的區(qū)隔，對此無需詳述。

一個(gè)社會治理出現(xiàn)問題，往往因無效政策或者政策得不到執(zhí)行而體現(xiàn)出來。其實(shí)，政策執(zhí)行力只是一種結(jié)果性變量。政策所以得不到或者不能有效執(zhí)行，源自作為“主權(quán)者”的中央政府和政府部門出了問題。如果部門之間相互“否決”而中央政府又不能有效地協(xié)調(diào)，不要說執(zhí)行政策，就是政策制定(即立法)都困難。這樣的“弱國家”從何而來？不得不考察相應(yīng)的社會結(jié)構(gòu)。在一個(gè)前現(xiàn)代的不能組織起來的“諸侯化社會”，公共權(quán)力被“法定”分割，選舉政治只不過強(qiáng)化了這種前現(xiàn)代的諸侯化結(jié)構(gòu)。這是國家治理能力理論的“逆向”解讀。

國家治理能力的“順向”解讀就是，社會結(jié)構(gòu)制約了體制吸納力。在一個(gè)各自為政的碎片化社會里，即在一個(gè)“普力奪社會”里，即使各結(jié)構(gòu)性力量在價(jià)值觀念上支持一個(gè)總體性的政治制度，比如代議制民主，但并不意味著這些“結(jié)構(gòu)性變量”就是支持政治權(quán)力的，在很多未經(jīng)革命改造的前現(xiàn)代社會中，社會結(jié)構(gòu)和政治權(quán)力之間處于“斷層”狀態(tài)，代表社會底層的往往是“強(qiáng)社會”這樣的“中介代表者”，而“中介代表者”和國家權(quán)力之間永遠(yuǎn)處于博弈狀態(tài)。在孔飛力筆下的《中國現(xiàn)代國家的起源》里，這個(gè)問題直到新中國的土改之后才得到解決，從晚清到民國，各種強(qiáng)大的家族勢力或者“士紳”一直在農(nóng)民和國家之間起著“居間”作用，從而蠶食國家稅收，并有力量組織農(nóng)民消極或者積極地對抗國家。

在一個(gè)體制吸納力存在問題的社會里，制度整合力必然不那么強(qiáng)。因?yàn)閲覚?quán)力由經(jīng)濟(jì)權(quán)力、軍事權(quán)力和意識形態(tài)權(quán)力所構(gòu)成，“強(qiáng)社會”主導(dǎo)的政治屬于一種“新世襲主義”，各種社會力量甚至可以擁有自己的軍事權(quán)力，更別說經(jīng)濟(jì)權(quán)力和意識形態(tài)權(quán)力了，這在非洲的遠(yuǎn)未完成的部落制“國家”(算不上一個(gè)現(xiàn)代國家)處處可見。比如，在南蘇丹這樣的部落制國家，總統(tǒng)和副總統(tǒng)分屬不同的族群，而且有各自的武裝部隊(duì)。

即使在西方的國家—社會關(guān)系中，如果精英階級的力量太過強(qiáng)大，也會直接影響著制度整合力。福山所說的“否決型政體”，關(guān)鍵之一就是強(qiáng)大的利益集團(tuán)以及在此基礎(chǔ)上的極化政黨政治。

據(jù)此，我們可以理解，治理能力的根源在于體制吸納力，它直接塑造了制度整合力并決定了政策執(zhí)行力。因此，看一個(gè)國家的治理如何或者治理能力的強(qiáng)弱，首先要從體制吸納力著手。一個(gè)體制吸納力強(qiáng)大的國家，基本上都是革命后社會結(jié)構(gòu)(尤其是土地制度)改革的結(jié)果，美國那種未經(jīng)革命而提前到來的現(xiàn)代性社會結(jié)構(gòu)即平等化的社會，只能用“美國例外論”來解釋，其他國家不可復(fù)制。這其實(shí)關(guān)乎如何看待革命問題。那些廣大的亞非拉國家，雖然經(jīng)歷了民族解放運(yùn)動(dòng)，但是并沒有觸動(dòng)既有的社會結(jié)構(gòu)，尤其是土地制度，依然是結(jié)構(gòu)性不平等，這樣的社會對于政治制度的支持度基本上是碎片化的。

分層性。中國人常說的政府治理、經(jīng)濟(jì)治理、社會治理、文化治理等概念，并非分層性，而是領(lǐng)域性，而這些領(lǐng)域性的說法本身，并不會自動(dòng)提升國家治理能力，或者說，即使在一個(gè)領(lǐng)域內(nèi)的治理問題，也只能在分層性中找到答案。本文所說的分層性，不但包括體制性能力、制度整合力和政策執(zhí)行力，其中每一項(xiàng)能力又包括若干層面的制度性能力問題。如果說國家治理能力是一個(gè)整體性概念，提升國家治理能力的辦法只能在分層性特征中去尋找，這是理論分析的實(shí)踐意義。

在體制吸納力上，大概念是國家—社會關(guān)系，即如何處理國家與社會的融合性關(guān)系。但是，“社會”并非單一性概念，其中既包括社會弱勢群體這樣的典型的“社會”力量，也包括“強(qiáng)社會”諸如正常社會里的知識精英和企業(yè)精英，也就是說，當(dāng)西方理論創(chuàng)造國家—社會關(guān)系這一范疇性概念的時(shí)候，理念的創(chuàng)造者諸如知識精英和財(cái)富精英把自己當(dāng)作和國家對立的一極，等同于受國家壓制的“弱者”，這顯然掩蓋了問題的真相。弱者和強(qiáng)者與國家之間的關(guān)系，是完全不一樣的，因而其對國家或者體制的認(rèn)同度也是不一樣的。對于社會弱勢群體而言，最重要的是作為社會權(quán)利的社會保障即生活安全和基本尊嚴(yán)；而對于強(qiáng)者而言，尤其是財(cái)富精英而言，其對國家或者體制的訴求更多，有時(shí)甚至追求“公權(quán)力”或者發(fā)揮著“公權(quán)力”的作用，進(jìn)而期望取而代之。這些既是歷史又是現(xiàn)實(shí)。因此，僅就體制吸納力而言，政治權(quán)力面對社會弱勢群體和強(qiáng)社會采取不同態(tài)度乃至不同的行為取向。哈佛大學(xué)社會學(xué)和北京大學(xué)國情研究中心的數(shù)據(jù)是，在中國，最支持體制的是社會弱勢群體，哪怕他們曾是“群體性事件”的受害者；不滿體制者，則是既得利益階層。在我看來，在既得利益階層中，知識階層和企業(yè)階層對體制的態(tài)度有差異，而知識精英的態(tài)度又是分裂的。

體制吸納力的分層性問題意味著，對于不同層次的問題需要拿出不同的治理方案，沒有一個(gè)可以統(tǒng)一適用的治理方案。對于社會弱勢群體而言，治理方案就是社會相對公正和生活安全的保障；對于企業(yè)精英的訴求而言，產(chǎn)權(quán)保護(hù)和法治則是對策；而對于知識精英而言，如何建構(gòu)一套讓他們信服的話語體系則是當(dāng)務(wù)之急，雖然他們中的絕大多數(shù)人并不能制造話語權(quán)但有能力傳播話語權(quán)，因而客觀上成為不同政治權(quán)力的認(rèn)同者。

在制度整合力上，分層性更為復(fù)雜多元，其中既有傳統(tǒng)的政治權(quán)力內(nèi)在的關(guān)系比如行政—立法—司法的關(guān)系，還有民族關(guān)系、宗教關(guān)系、中央—地方關(guān)系，更有完全不同類型的政黨政治關(guān)系。因此，我們不能籠統(tǒng)地說政治制度的問題，而負(fù)責(zé)任的說法是政治權(quán)力中的什么部位出了問題。不管什么制度，如果民族關(guān)系、宗教關(guān)系和中央—地方關(guān)系糾結(jié)在一起，都是對政治權(quán)力的極大挑戰(zhàn)。比如，實(shí)行了代議制民主的“大中東”和其他轉(zhuǎn)型國家，因?yàn)槠洚愘|(zhì)化的宗教關(guān)系或者民族關(guān)系，不要說談不上有效治理，普遍的結(jié)果是國家動(dòng)蕩不安乃至國家解體。又如，同樣是現(xiàn)代性的政黨政治，不同時(shí)代的政黨性質(zhì)是完全不一樣的，從最初的利益集團(tuán)黨比如美國的政黨、到后來歐洲的階級政黨、再到后發(fā)國家的民族政黨以及建國黨(如國民黨和中共)，這種歷史語境下的政黨所起的作用自然完全不一樣，不能說哪家政黨政治就是“科學(xué)化”的，其他政黨非得學(xué)習(xí)這家政黨政治，那樣必然是南橘北枳。因此，千萬不要以一種制度類型去套所有國家。幾乎對于所有國家而言，最重要的就是如何提升制度整合力，而且沒有一個(gè)政體類型能適用于所有國家的制度整合力提升。無論是過去的現(xiàn)代化理論還是當(dāng)下的民主化理論，其企圖都是以一種政體類型來解決所有國家的問題，無效治理是必然的。

制度整合力上的分層觀，有助于學(xué)者從組織現(xiàn)實(shí)主義路徑和“實(shí)踐知識”去看待、分析問題，而不是以為有了一點(diǎn)書本上的“技術(shù)知識”就可以包打天下，沒有能夠包打天下的“技術(shù)知識”。

在政策執(zhí)行力上，分層性意味著，政策是分類的，說一個(gè)國家在政策執(zhí)行力上出了問題，并不是說在所有政策上都有問題。比如，美國被福山稱為“否決型政體”，但是其對外政策、尤其是發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭的能力，在行政和國會之間總是那么默契。政策執(zhí)行力不但由利益集團(tuán)化的社會結(jié)構(gòu)(包括斷層性的中央—地方關(guān)系比如印度)所影響和決定，更重要的是由歷史時(shí)間性所造就的知識與能力的多少。人們普遍地認(rèn)為中國政策執(zhí)行力超級強(qiáng)大，以至于美國紐約時(shí)報(bào)的專欄作者弗里德曼呼呼美國做一天中國，哪怕僅僅一天。但是，在不少領(lǐng)域，比如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級、資本市場的有效規(guī)制，都不是強(qiáng)政治權(quán)力和經(jīng)濟(jì)權(quán)力所能達(dá)成的。以資本市場為例，西方已經(jīng)有200年的歷史，而中國從1992年開始僅僅20年多一點(diǎn)，“時(shí)間性”決定了，中國在資本市場的人才、文化和規(guī)則都具有結(jié)構(gòu)性缺陷，不是政治權(quán)力的主管意愿所能提升的。

非對稱性。人口規(guī)模在5 000萬以上的中大型國家，都存在國家治理能力的挑戰(zhàn)，從目前的北美、歐洲到中國再到亞非拉，都有發(fā)展能力不足的危機(jī)，都急需提升國家治理能力。因此，說誰強(qiáng)誰弱，都是相對的。這是在比較政治的意義上而言。就一個(gè)國家而言，國家治理能力在不同的層面表現(xiàn)出不同的能力；不同國家的非對稱性是完全不一樣的，一個(gè)國家之強(qiáng)則可能是另一個(gè)國家之弱，但并不能因此而移植，不能把以一個(gè)國家之強(qiáng)去克服一個(gè)國家之弱，社會結(jié)構(gòu)和文明基因決定了“飛來峰”不管用。因此，非對稱性特征只能體現(xiàn)在各國治理之中，需要各國經(jīng)驗(yàn)去支撐這一理論特征。

就美國而言，雖然體系吸納力似乎在1964年《民權(quán)法案》后得到解決，但隨之而來的則是制度整合力問題。亨廷頓等人在20世紀(jì)70年代出版的《民主的危機(jī)》所提出的“民主國家的統(tǒng)治能力危機(jī)”就是針對越戰(zhàn)后幾何級數(shù)增長的利益集團(tuán)而扭曲的公共政策。制度整合力的結(jié)構(gòu)性問題，導(dǎo)致其公共政策“否決者聯(lián)盟”所產(chǎn)生的“否決型政體”。好在美國社會活力無限，自治性的社會能夠帶來活力和發(fā)展。但是，如果被這套只有體系吸納力而無制度整合力的制度推廣到后發(fā)國家，必然是災(zāi)難性結(jié)局。

就印度、孟加拉、巴基斯坦等國家而言，國家治理能力的上、中、下游似乎都存在問題。在體制吸納力上，社會雖然是支持代議制民主的，問題是族群化政黨或者公民社會都是以自己為中心的，從而制約著制度整合力。印度的中央—地方關(guān)系被稱為“三節(jié)棍”，政策連接不起來。

就中國而言，強(qiáng)項(xiàng)是制度整合力，依靠的是民主集中制，但體制吸納力中的話語權(quán)能力以及政策執(zhí)行力中資本市場規(guī)制能力，都是結(jié)構(gòu)性難題。

理論價(jià)值與實(shí)踐意義。由體制吸納力—制度整合力—政策執(zhí)行力所構(gòu)成的國家治理能力理論，以及這個(gè)理論特征中的系統(tǒng)性—分層性—非對稱性，使得國家治理能力理論可以作為一個(gè)分析性概念或者分析工具，去比較研究世界政治，作為一種替代性的比較政治學(xué)研究范式。這樣的研究范式更去意識形態(tài)化，是為了找到治理中的真問題。據(jù)此，各個(gè)國家的問題或者說治理難點(diǎn)是不一樣的，沒有一個(gè)包治百病的藥方。在這個(gè)意義上，比較政治研究回到了亞里士多德式的學(xué)術(shù)傳統(tǒng)——對158個(gè)城邦國家的解剖式研究，而不再是現(xiàn)代化理論和民主化理論指導(dǎo)下的觀念化導(dǎo)向。歷經(jīng)意識形態(tài)化“范式”之苦的比較政治學(xué)，迫切回到其本來的位置，那就是為解決自己的問題而研究，而不是過去半個(gè)多世紀(jì)那樣，研究是為了給別人制造麻煩。

由此而產(chǎn)生的政策性意義在于，只有從分層性和非對稱性角度看國家治理能力，才能找到國家治理的癥結(jié)所在，而不是籠統(tǒng)地呼吁“提升國家治理能力”，更不能因?yàn)橛兄卫砩系穆闊﹩栴}而打包處理，企圖尋求一勞永逸的解決方案。歷史已經(jīng)告訴我們，在國家治理上，不存在這樣的包治百病的政治方案。這就是為什么作為總體性方案的“現(xiàn)代化理論”和“民主化理論”在實(shí)踐中陷入困境的根本原因，因此必須尋求替代性的研究范式。

四、世界政治(比較政治)研究的國家治理能力視野

國家治理能力視野下的比較政治(世界政治)研究與前述的兩個(gè)統(tǒng)治性范式有著很大差異。如果說現(xiàn)代化理論和民主化理論是以西方的制度標(biāo)準(zhǔn)去度量其他非西方國家的好壞，那么國家治理能力理論則是把所有國家都置于一個(gè)水平線上去檢測，看看各自的強(qiáng)弱和問題到底何在，是一種試圖解決問題的方案。據(jù)此，本文以分層性指標(biāo)去檢驗(yàn)主要國家的政治制度和治理水平。

1.體制吸納能力的危機(jī)。

所謂體制吸納危機(jī)就是現(xiàn)存政府既不能獲得普通民眾的支持，也不能得到精英階級的忠誠，并喪失了意識形態(tài)權(quán)力。

40年前，亨廷頓在分析發(fā)展中國家政治穩(wěn)定因素時(shí)指出，城市是動(dòng)亂之源，但只要廣大農(nóng)村地區(qū)穩(wěn)定，一個(gè)國家就不會發(fā)生真正的顛覆性變遷。這里講的是一般民眾、中產(chǎn)階級與國家穩(wěn)定的關(guān)系，這種判斷對于很多發(fā)展中國家而言依然管用。但不得不說，并非都是如此。在信息化網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，城市中產(chǎn)階級之于政治穩(wěn)定是有直接因果關(guān)系的，比如“阿拉伯之春”均是城市中產(chǎn)階級運(yùn)動(dòng)而導(dǎo)致的政權(quán)更迭。

城市中產(chǎn)階級或之上的精英階級為什么會爆發(fā)反政府的活動(dòng)？不外有兩點(diǎn)，一是體制本身的包容性，即亨廷頓所說的政治參與水平對于政治制度的沖擊，政治制度如果不能包容新興階級，制度化水平就是脆弱的。所以，如何提高制度化水平即體制的包容性——吸納力，是提升國家治理能力的一個(gè)重要方面。

體制吸納力不但表現(xiàn)在制度化水平，還直接通過意識形態(tài)權(quán)力即該權(quán)力系統(tǒng)所提供的思想吸引力而實(shí)現(xiàn)。一般而言，對國內(nèi)不同階層的人而言，底層更顯保守性，傳統(tǒng)文化是他們的精神支柱；但是，對于中產(chǎn)階級及一個(gè)社會的精英階層而言，除了傳統(tǒng)文化，他們還有更高、更多的政治訴求，而這些訴求通常是通過觀念傳遞的。因此，如何提供有吸引力的意識形態(tài)，也是對國家治理能力的重大挑戰(zhàn)。否則，即使把精英階級納入制度內(nèi)，如果他們沒有政治認(rèn)同，依然是“身在曹營心在漢”。

在意識形態(tài)吸引力上，最成功的莫過于“獨(dú)尊儒術(shù)”的觀念建構(gòu)，因此才有兩千年傳承的中華帝國，朝代變了，治道和政道都不變，這就是獨(dú)一無二的統(tǒng)治史，也是古代社會統(tǒng)治能力的超級典范。

比較而言，在近代國際政治中，國家之間比拼的就是硬實(shí)力，因此贏家輸家秉承的都是“永恒的利益原則”。但是，在二戰(zhàn)之后即當(dāng)代世界政治中，國家之間比拼的不但是“硬實(shí)力”，更是思想、觀念的較量，結(jié)果就是美國“打贏了一場沒有硝煙的戰(zhàn)爭”。

蘇聯(lián)的意識形態(tài)吸引力成問題，意識形態(tài)系統(tǒng)熱衷的是根據(jù)馬克思主義經(jīng)典著作詮釋的社會主義階段論理論，認(rèn)為已經(jīng)走到社會主義的高級階段。這個(gè)理論與老百姓、干部到底有什么關(guān)系？可以說處于一種理論的極度貧困狀態(tài)。在此情況下，一幫讀了西方經(jīng)濟(jì)學(xué)常識的“圣彼得堡幫”，以為新自由主義是拯救蘇聯(lián)的法寶，因此極力推崇私有化，他們先后輪流做俄羅斯的總理、副總理，為俄羅斯第一波、第二波私有化運(yùn)動(dòng)不遺余力。結(jié)果，連《金融時(shí)報(bào)》駐俄羅斯記者也看不下去了，認(rèn)為是一幫強(qiáng)盜對一個(gè)脆弱國家的洗劫和瓜分，俄羅斯在20世紀(jì)90年代經(jīng)歷“失敗的十年”。

與沒有自己的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論相比，更可怕的是沒有自己的政治學(xué)理論。在改革遇到挫折之后，戈?duì)柊蛦谭蜷]門造車，寫出《改革與新思維》，提出公開化、透明化、民主化，企圖以觀念革命推動(dòng)革命性變革，而不是對制度本身進(jìn)行漸進(jìn)的改革和建設(shè)。結(jié)果，從1987年起的“三化運(yùn)動(dòng)”，在短短的兩年時(shí)間內(nèi)徹底摧毀了蘇共的合法性——兩年時(shí)間內(nèi)媒體開放，以痛斥社會主義為樂的知識分子獲得了極大的滿足感，因此他們是“三化運(yùn)動(dòng)”的馬前卒，也大力支持煤礦工人，呼喚民主的大罷工。在那兩年里，凡是批判的、反體制的，都是政治正確的，否則就是改革中的保守派，是反動(dòng)派。

喪失了道德戰(zhàn)場的戈?duì)柊蛦谭?，把激進(jìn)的政治理論一步推到極端，即以民主化為名而移植一個(gè)西式政體模塊，廢總書記而改總統(tǒng)制。但是，尷尬的是，蘇聯(lián)的總統(tǒng)是議會間接選出的，而當(dāng)時(shí)的俄羅斯共和國總統(tǒng)葉利欽是民選的，在民意上勝過戈?duì)柊蛦谭?。[27]

這就是蘇聯(lián)從改革到解體的一般過程。在美國學(xué)術(shù)界，他們既談蘇聯(lián)失敗的制度原因，也講戈?duì)柊蛦谭騻€(gè)人和意識形態(tài)嬗變的原因，還講大戰(zhàn)略即美國的“星球大戰(zhàn)計(jì)劃”拖垮了蘇聯(lián)。國家興衰肯定是綜合性的原因，其中有主要原因和次要原因。遺憾的是，這樣一個(gè)關(guān)乎國家命運(yùn)、國家建設(shè)的宏大而精深的理論問題，在中國卻變成了簡單的政治標(biāo)簽。說意識形態(tài)原因，被貼上“左”的標(biāo)簽；說制度上的原因，被貼上“右”的標(biāo)簽。文革式貼標(biāo)簽的做法，絲毫不利于我們冷靜、客觀地分析蘇聯(lián)解體給予我們的國家建設(shè)啟示。

事實(shí)上，正是因?yàn)橐庾R形態(tài)喪失了吸引力，或者說因?yàn)椤叭\(yùn)動(dòng)”而形成的從精英到普通民眾的厭惡感和離心力，才有700萬黨員面對蘇共解散無動(dòng)于衷的局面。對此，不要抱怨蘇共700萬黨員，而應(yīng)該反思執(zhí)政集團(tuán)本身的作為，為什么在長達(dá)70多年的執(zhí)政時(shí)間里都不能提出有新思想新概念新表述？相反，其對手美國不但占領(lǐng)了民主的道德高地即“自由民主”，甚至把這一理念嵌入其教材，進(jìn)了課堂，入了腦子，甚至洗了全世界讀書人的頭腦，全世界的政治學(xué)研究緊跟美國政治學(xué)而變成了民主化研究。

一句話，體制吸納力不但要求制度包容性，更要求意識形態(tài)吸引力。能否提升國家治理中的這兩大能力，是衡量國家治理能力的關(guān)鍵指標(biāo)。

2.制度整合力的危機(jī)。

晚清中國，從財(cái)政總量，到百姓與精英階層對“大清”的忠誠度，都沒有大的問題，但為什么依然政權(quán)不保？我認(rèn)為關(guān)鍵在于組織制度：社會力量的能力遇到前所未有的危機(jī)。這種情形并不鮮見，比如在很多發(fā)展中國家，精英階層在意識形態(tài)上也是高度認(rèn)同轉(zhuǎn)型后的自由民主，尤其是在印度、巴基斯坦、菲律賓這樣的國家，但為什么就是難以實(shí)現(xiàn)有效治理？關(guān)鍵在于整合制度的能力上。

現(xiàn)代國家的權(quán)力結(jié)構(gòu)問題。制度組織能力的危機(jī)首先來自政治權(quán)力的結(jié)構(gòu)性問題。產(chǎn)生于前現(xiàn)代的農(nóng)業(yè)社會的政治結(jié)構(gòu)，諸如三權(quán)分立與權(quán)力制衡，尤其是美國式三權(quán)分立，是否已經(jīng)出現(xiàn)了危機(jī)。福山稱美國的政治制度是“否決型政體”，即總統(tǒng)或行政機(jī)構(gòu)在很多時(shí)候、很多方面都不能施政。原因則在于，首先是政治司法化，即政策的形成往往要通過個(gè)人訴訟而經(jīng)歷漫長的司法過程，司法裁判成為案例，即所謂的普通法中的案例法原則。這樣，司法權(quán)事實(shí)上享有了制定政策的權(quán)力。其次則是以利益集團(tuán)和政黨政治為主體的黨爭民主。議員代表民意，是理論上的抽象，而在實(shí)際上就是代表碎片化選區(qū)的選民的碎片化利益。選民利益至上，必然以政黨政治形式表現(xiàn)出來，結(jié)果便是議會中的不妥協(xié)的黨爭。代議制民主在過去運(yùn)行得不錯(cuò)，在我看來有兩個(gè)原因，一是政治中的人民性還不充分，而越戰(zhàn)、尤其是石油危機(jī)之后的西方，呈現(xiàn)了“參與內(nèi)爆”的局面，利益團(tuán)體呈幾何級數(shù)增長，利益之爭更加白熱化。第二個(gè)原因則是，冷戰(zhàn)結(jié)束使得外部安全因素褪色，冷戰(zhàn)時(shí)期尚可一致對外，而當(dāng)“敵人”消失后，內(nèi)部關(guān)系就更加肆無忌憚地白熱化。這樣，在英國首相布萊爾看來，議員為了再次當(dāng)選而刻意擴(kuò)大自己選區(qū)的特權(quán)，討好自己的選民。[28]這樣，理論上的民意代表，就變得為特殊利益而死纏亂打。人們都意識到這是“民主的危機(jī)”，但固化的利益結(jié)構(gòu)決定了誰也不可能去改革結(jié)構(gòu)性問題。

不同于農(nóng)業(yè)時(shí)代的是，現(xiàn)代社會對政府職能的要求特別廣闊，從國家安全，到經(jīng)濟(jì)發(fā)展，再到社會福利，以及應(yīng)對形形色色的“風(fēng)險(xiǎn)社會”，都需要政府高效而有力，但是變化了的時(shí)代和變化了的政治結(jié)構(gòu)，都使得政府的治理能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上，出現(xiàn)治理能力的危機(jī)即“民主的危機(jī)”。其實(shí)，早在《變革社會中的政治秩序》中，亨廷頓就指出：美國政體是“都鐸式政體”，即屬于前現(xiàn)代社會的，其中一個(gè)典型特征就是政治司法化。[19](P90-95)在農(nóng)業(yè)社會，一切按約定俗成的習(xí)慣，所謂的“習(xí)慣法”，代表著不變。而在現(xiàn)代化社會，變革隨時(shí)發(fā)生，而推動(dòng)、適應(yīng)變革力量的則是政府。當(dāng)一切按照司法至上原則行事時(shí)，事實(shí)上就剝奪了政府應(yīng)對現(xiàn)代化的能力。這應(yīng)該是“否決型政體”的根源，即形成于前現(xiàn)代社會的政治體制已經(jīng)嚴(yán)重不適應(yīng)現(xiàn)代社會的需求。就是這樣的政體，居然被視為“歷史的終結(jié)”。其實(shí)，早在20世紀(jì)70年代的《民主的危機(jī)》中，亨廷頓就指出，“在美國，民主力量給民主的統(tǒng)治能力制造了一個(gè)問題”。[29](P101)

“強(qiáng)社會”中的弱政權(quán)。很多發(fā)展中國家就是按照代議制民主這個(gè)理想設(shè)計(jì)去建構(gòu)自己的國家的，這些國家因此陷于永恒的因國家權(quán)力危機(jī)而必然導(dǎo)致的治理能力危機(jī)之中。

代議制民主遭遇到“強(qiáng)社會”時(shí)，政治權(quán)力危機(jī)以及由此而來的治理能力危機(jī)就是必然的。在“普力奪社會”，即各政黨、利益團(tuán)體、個(gè)人都人人為私的社會里，各力量參與政治之目的從來不是公共性，而是利用公權(quán)力而切割蛋糕。在這樣的發(fā)展中國家，結(jié)果必然是“政治衰朽”而不是政治發(fā)展。亨廷頓的研究給流行的、樂觀的發(fā)展主義當(dāng)頭棒喝。

在亨廷頓的國家主義理論基礎(chǔ)上，米格代爾則全面、系統(tǒng)地考察了印度、埃及、塞拉利昂等發(fā)展中國家的國家—社會關(guān)系，結(jié)果發(fā)現(xiàn)政治權(quán)力處于“強(qiáng)社會”的網(wǎng)絡(luò)中而被捆住了手腳，地主、貴族、軍閥、資本家、部落酋長等“強(qiáng)社會”讓國家寸步難行。結(jié)果作為一種回應(yīng)，國家也不得不像“強(qiáng)社會”一樣重用“生存政治”即事實(shí)上的叢林規(guī)則。在“強(qiáng)社會”或“普力奪社會”中，政治權(quán)力本身就是沒有權(quán)威，談何國家治理？亨廷頓早就觀察到，在未經(jīng)現(xiàn)代化的前現(xiàn)代社會搞選舉，選舉民主只不過是強(qiáng)化了固有的社會結(jié)構(gòu)。確實(shí)，在菲律賓、巴基斯坦這樣的國家，選舉強(qiáng)化了封建制或宗教勢力。

現(xiàn)代性政治意味著人民性或民主性，現(xiàn)代性政治是不容回避的。但現(xiàn)代性政治的追求不能淡忘政治的傳統(tǒng)性即政治權(quán)威，離開政治權(quán)力的傳統(tǒng)性即基本秩序，人類就難以在現(xiàn)代性中存活，或者說失去傳統(tǒng)性的現(xiàn)代性政治，有可能帶給人類更多的危機(jī)。從西方的政治體制危機(jī)，到很多發(fā)展中國家的社會結(jié)構(gòu)所形塑的政治權(quán)力危機(jī)，都是與現(xiàn)代性形影不離的治理能力危機(jī)。換句話說，當(dāng)中國提出國家治理能力現(xiàn)代化時(shí)，并不只有我們面臨治理能力的挑戰(zhàn)；需要提升治理能力的任務(wù)是世界性的。

3.決策—執(zhí)行能力的危機(jī)。

政治權(quán)力結(jié)構(gòu)的危機(jī)必然會包含著決策—執(zhí)行能力的危機(jī)，或者說決策—執(zhí)行能力的危機(jī)是國家治理能力的結(jié)果性過程。盡管如此，還是有必要專門討論決策—執(zhí)行能力與國家治理能力之間的關(guān)系，因?yàn)閲抑卫砟芰Φ奈C(jī)不但是結(jié)構(gòu)性的，還是能動(dòng)性的，即“人”很重要。

(1)決策能力的危機(jī)。

首先，決策者是如何產(chǎn)生的，決定了其決策能力。到目前為止，世界上產(chǎn)生領(lǐng)導(dǎo)人的辦法主要有兩種，一是代表制民主中的競爭性選舉，一是民主集中制下的選拔—選舉制度。在競爭性選舉中，一個(gè)流行的說法就是選舉不一定會產(chǎn)生最有能力的領(lǐng)導(dǎo)人，但絕不是最差的領(lǐng)導(dǎo)人。這種說法并不準(zhǔn)確。因?yàn)椋诂F(xiàn)實(shí)政治中，不但選舉出太多的壞人，比如希特勒和陳水扁，也可能選舉出無能之輩，無論誰上臺執(zhí)政，都不是能解決問題的有能力的領(lǐng)導(dǎo)人。為何選舉總是產(chǎn)生平庸之輩，關(guān)鍵在于，選舉政治就是“表演政治”，誰能說會道、能鼓舞人心，就能當(dāng)選，最典型的莫過于奧巴馬。同時(shí)，在民粹主義政治中，有道德污底的人是不會把自己亮于聚光燈下的，那些最有能力的人因而并不愿意參與競選。

其次，即使是有能力的人當(dāng)選，面對黨爭民主之類的政治結(jié)構(gòu)，決策者也很難有所作為，“否決型政體”生動(dòng)地證明了決策者的無能力感。歷史制度主義的“否決點(diǎn)”理論以及大量相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)研究，給予有力證明。[30]

(2)執(zhí)行能力的危機(jī)。

即使擁有自主性的決策權(quán)威，比如一個(gè)強(qiáng)勢領(lǐng)導(dǎo)人，也可能面對以官僚制為主體的執(zhí)行系統(tǒng)的問題。在很多發(fā)展中國家，國家建設(shè)中的一項(xiàng)重要的制度短板就是缺少訓(xùn)練有素的、懷有職業(yè)精神的從中央到地方的公務(wù)員隊(duì)伍。這樣，發(fā)展中國家在轉(zhuǎn)型之后，民主很發(fā)達(dá)，而行政很落后。民主是用來產(chǎn)生權(quán)力并分配利益的，比如立法，但立法之后需要人去執(zhí)行。關(guān)鍵在于，發(fā)展中國家的官僚制晚于民主制，而民主選舉進(jìn)一步強(qiáng)化了既有的古老的社會結(jié)構(gòu)，社會勢力在選舉中通過恩主庇護(hù)等“生存政治”而變得更強(qiáng)大，結(jié)果便是脆弱的執(zhí)行機(jī)構(gòu)面對的是強(qiáng)大的民意機(jī)構(gòu)和社會勢力的雙重壓力。這是結(jié)構(gòu)性的執(zhí)行能力危機(jī)。

執(zhí)行能力危機(jī)的另一個(gè)重大來源是如何監(jiān)管資本這一老問題。資本權(quán)力對發(fā)展中國家的政府威脅更大，在20世紀(jì)90年代，從南美到東亞再到東歐和俄羅斯，各國政府都敗于國際資本。

資本市場游戲規(guī)則對包括中國在內(nèi)的發(fā)展中國家構(gòu)成了隨時(shí)爆發(fā)的危機(jī)。學(xué)習(xí)資本市場的技能，不是靠主觀意愿能得來的，需要大量的專業(yè)化隊(duì)伍，而這支專業(yè)化隊(duì)伍不僅要有長期的、一代又一代的專業(yè)訓(xùn)練，還需要自主性即不被“洗腦”的經(jīng)濟(jì)卓見。就此而言，時(shí)間很短、力量相對較差、專業(yè)化程度不高的發(fā)展中國家的政府主管部門，隨時(shí)面臨著索羅斯、羅杰斯等這樣的“金融大鱷”的洗劫——而且是合法的洗劫。

如果說發(fā)達(dá)國家的危機(jī)主要是來自結(jié)構(gòu)性約束下的決策能力的危機(jī)，而很多發(fā)展中國家的危機(jī)則是雙重性的，既有結(jié)構(gòu)性約束下的政府權(quán)威不足的危機(jī)，更有因國家建設(shè)的時(shí)序錯(cuò)位即民主建在官僚制之前而導(dǎo)致的公務(wù)員隊(duì)伍能力的危機(jī)，而當(dāng)這支專業(yè)訓(xùn)練不足的公務(wù)員隊(duì)伍面對經(jīng)驗(yàn)老道的國際資本力量的挑戰(zhàn)時(shí)，作為政策執(zhí)行部門的監(jiān)管部門往往是顯得心有余而力不足，比如中國剛剛經(jīng)歷“2015股災(zāi)”。

結(jié) 語

如前述的本文兩個(gè)宗旨，馬基雅維利式政治關(guān)懷和學(xué)術(shù)理論建構(gòu)。大國興衰不但有保羅·肯尼迪所說的擴(kuò)張過度所致，[31]蘇聯(lián)解體則提供了一個(gè)全新的案例，那就是對政治學(xué)基本原理的認(rèn)知出了問題而犯下顛覆性錯(cuò)誤，蘇聯(lián)敗于政治學(xué)常識性知識。因此，盡管代表著思維方式更新的新概念在花樣翻新，但事關(guān)國家存亡的基本道理并不會因新概念的出現(xiàn)而消失。在人人談“治理”的時(shí)代，第一重要的還是作為國家治理的統(tǒng)治權(quán)。這應(yīng)該是政治家所關(guān)心的問題。

對于政治學(xué)學(xué)者、尤其是比較政治(世界政治)學(xué)者而言，我們一直生活在由觀念虛構(gòu)起來的“時(shí)代主題”并推進(jìn)這些“時(shí)代主題”的研究范式中。如果說美國人是把嚴(yán)肅的政治問題以精致的學(xué)術(shù)方式護(hù)衛(wèi)，包括中國人在內(nèi)的非西方國家的學(xué)者則真心地把美國式學(xué)術(shù)當(dāng)成了嚴(yán)肅的學(xué)術(shù)，以美國人的思想范式去看待自己的政治問題，這無疑是“殖民化問題意識”，深受現(xiàn)代化理論和民主化理論熏陶出來的中國政治學(xué)毋庸諱言這種現(xiàn)象。結(jié)果呢，無論是現(xiàn)代化還是民主化，都不能有效地解決非西方發(fā)展中國家的發(fā)展問題，因?yàn)檫@些理論都不能提供非西方國家所需要的發(fā)展能力問題。原因或許在于亨廷頓所言：“美國人從未為創(chuàng)造一個(gè)政府而擔(dān)憂。這一歷史經(jīng)驗(yàn)的差距特別使他們看不到在處于現(xiàn)代化之中的國家里奠定有效權(quán)威方面的問題”。[19](P6)中國推出的“國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”所誘發(fā)的學(xué)術(shù)界的熱切回應(yīng)，不應(yīng)該只停留在口號上，需要建立起研究發(fā)展能力的理論。本文所提出的國家治理能力理論以及其系統(tǒng)性、分層性和非對稱性等理論特征，既是學(xué)術(shù)分析概念也是政治實(shí)踐問題，期盼能對理解發(fā)展能力有一定的助推作用。

和其他社會科學(xué)理論一樣，本文所建構(gòu)的國家治理能力理論也有一定的“地方知識”的味道，從中國歷史文化—政治實(shí)踐出發(fā)而建構(gòu)理論，這是難以避免的，因?yàn)樯鐣茖W(xué)本來首先就是要回應(yīng)或解決自己的問題?；谥袊?jīng)驗(yàn)的“地方知識”能否像西方社會科學(xué)那樣做到普遍性，不但是隨著物質(zhì)文明拓展而傳播的結(jié)果，也有賴于學(xué)術(shù)共同體的形成和學(xué)界的一致性努力。1965年美國政治學(xué)會主席戴維·杜魯門在就職演說中的呼喚值得中國學(xué)人深思：政治學(xué)應(yīng)該像經(jīng)濟(jì)學(xué)一樣使用共同的范式而滾滾向前，而不能再因?qū)W科內(nèi)部的爭論而內(nèi)耗。[32]今天中國的政治學(xué)境況和當(dāng)時(shí)美國政治學(xué)有幾分相像，當(dāng)然我們也深知中國人達(dá)成學(xué)術(shù)共識的困難。

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[責(zé)任編輯 劉蔚然]

On the General Theory of State Governance——A New Paradigm to Explore the Study of World Politics (Comparative Politics)

Yang Guangbin

(School of International Studies, Renmin University of China, Beijing 100872)

national governance capacity; comparative political science; state power; institutional absorptive capacity; institutional integration; policy implementation

The value of social science lies in its response and solutions to the times. There is an urgent need for the Comparative Political Science to find out the new theme and new paradigm to replace the old ones. In view of the failure of the transformation paradigm, namely the universality of “invalid democracy” after the “third wave of democratization”, the Western democracy also put forward a variety of governance theory. But these theories are aimed at serving the needs within the western countries rather than serving the actual needs of developing countries. This thesis emphasizes that, even in the era that “governance” is the political theme, the core of governance is still the issue of governance capacity, and the premise of understanding the theory of state governance capacity can not be separated from the theory of state power. The basic side of the state power and its inherent logical relations directly influence the rise and fall of the great powers, which is the clue of the “great history”. According to this, the state governance capacity is the ability to coordinate the relationship between state power, which is composed of “institutional absorptive capacity, institutional integration force and policy execution”. Different from the research paradigm of “creating problem” in the first 60 years of the Comparative Political Science, the pursuit of the theory of state governing ability is focused on “solving the problem ”. To study the world politics with the theory of national governance capacity we can find that different countries have their own advantages and disadvantages at different stages, and they are all faced with different levels of governance crisis. Therefore, there is no solution applicable to all countries. The theory of Chinese state governance capacity is based on the development of Chinese history, culture and politics. It has an academic style of Aristotle political science rather than a theory of supremacy of concept.

楊光斌，中國人民大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院政治學(xué)系教授，教育部長江學(xué)者特聘教授(北京 100872)。