進(jìn)一步完善財(cái)政支農(nóng)工作的實(shí)踐與思考

陳嬌暖

摘要：近年來，財(cái)政支農(nóng)工作對(duì)推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村繁榮起到了重要的作用，取得了較好的成效。但在實(shí)際支農(nóng)管理工作中，仍存在著財(cái)政支農(nóng)資金效益不高，監(jiān)管力度有待加強(qiáng)等問題。本文對(duì)浙江省杭州市財(cái)政支農(nóng)基本情況和存在問題進(jìn)行分析，結(jié)合財(cái)政體制改革新形勢，就如何進(jìn)一步完善財(cái)政支農(nóng)工作提出建議。

關(guān)鍵詞：財(cái)政支農(nóng)；體制改革

2016年初，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于落實(shí)發(fā)展新理念 加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化 實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見》，這是進(jìn)入新世紀(jì)以來，黨中央連續(xù)發(fā)出的第十三個(gè)指導(dǎo)“三農(nóng)”工作的“一號(hào)文件”，突顯了近十幾年來中央對(duì)“三農(nóng)”問題的高度重視。財(cái)政政策作為保障、協(xié)調(diào)和引導(dǎo)“三農(nóng)”發(fā)展必不可少的推動(dòng)要素，在農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的進(jìn)程中理應(yīng)發(fā)揮積極的作用。特別在新一輪的財(cái)稅體制改革背景下，如何將財(cái)政支農(nóng)資金使用好、管理好，真正發(fā)揮財(cái)政支農(nóng)政策的最大效益，是財(cái)政部門面臨的一項(xiàng)重大課題。從浙江省杭州市的情況看，做好財(cái)政支農(nóng)工作既有很強(qiáng)的緊迫性，又有很大的現(xiàn)實(shí)意義。

一、財(cái)政支農(nóng)工作的意義及要求

（一）財(cái)政收支矛盾擴(kuò)大要求進(jìn)一步優(yōu)化支農(nóng)投入

受國內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行壓力、國家稅收制度等因素影響，財(cái)政收入壓力日趨增大。與此同時(shí)，財(cái)政支出剛性增長趨勢沒有改變，穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)等增支需求仍然較大。特別是杭州肩負(fù)承辦G20峰會(huì)、籌備2022年亞運(yùn)會(huì)、推進(jìn)“兩區(qū)”建設(shè)等重任，大批城市功能提升、環(huán)境改善項(xiàng)目開工建設(shè)，民生保障等剛性支出增加，財(cái)政收支矛盾日益突出，地方財(cái)政可持續(xù)性將受到考驗(yàn)?；诤贾菔小笆」芸h”的財(cái)政體制，在財(cái)政收支“緊平衡”的新常態(tài)下，繼續(xù)保持市本級(jí)財(cái)政支農(nóng)投入大幅度增加已不現(xiàn)實(shí)。經(jīng)過前幾年財(cái)政支農(nóng)投入的增長，杭州支農(nóng)投入資金規(guī)模已經(jīng)較大，目前存在的分散安排、效益不高等問題，表明進(jìn)行支農(nóng)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的潛力很大。因此，有必要對(duì)現(xiàn)有的支農(nóng)存量資金進(jìn)行優(yōu)化管理，著力發(fā)揮更大的資金效益。

（二）財(cái)政支持方式變化要求進(jìn)一步完善支農(nóng)政策

中共十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》深化財(cái)稅體制改革內(nèi)容中指出，“清理規(guī)范重點(diǎn)支出同財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項(xiàng)，一般不采取掛鉤方式?！睆?015年起，浙江省財(cái)政廳取消“公共財(cái)政預(yù)算資金用于‘三農(nóng)增長率”的考核指標(biāo)。這意味著，財(cái)政支農(nóng)投入要更注重保障長期投入的可持續(xù)性。這種形勢倒逼財(cái)政支持方式必須變革，政策工具的使用需要更加靈活，要由以財(cái)政補(bǔ)助為主向以獎(jiǎng)代補(bǔ)、貼息、基金等政策工具綜合應(yīng)用轉(zhuǎn)變，財(cái)政資金要逐步從競爭性領(lǐng)域退出。這些都對(duì)進(jìn)一步完善財(cái)政支農(nóng)政策提出了更高的要求。

（三）財(cái)政績效理念深化要求進(jìn)一步加強(qiáng)支農(nóng)資金管理

推進(jìn)預(yù)算績效管理是深化財(cái)稅體制改革的重要內(nèi)容，特別是新《預(yù)算法》發(fā)布后，對(duì)績效管理進(jìn)行了法律層面的明確，更是將預(yù)算績效管理提到了新的高度，更加強(qiáng)調(diào)預(yù)算支出的責(zé)任和效率。這對(duì)進(jìn)一步強(qiáng)化支農(nóng)資金管理提出了新的要求，要求在預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程中，更加關(guān)注支農(nóng)資金的產(chǎn)出和結(jié)果。每項(xiàng)資金的設(shè)立都要事先設(shè)定績效目標(biāo)，根據(jù)目標(biāo)進(jìn)行績效評(píng)價(jià)，將評(píng)價(jià)結(jié)果在預(yù)算控制上進(jìn)行應(yīng)用。要堅(jiān)持以“績效”為導(dǎo)向，以考評(píng)結(jié)果為依據(jù)，以績效目標(biāo)完成情況為準(zhǔn)繩，通過預(yù)算績效管理，將“要錢問績、花錢問效、用錢有責(zé)”的理念貫徹到支農(nóng)資金管理、分配、使用的每個(gè)環(huán)節(jié)。

二、杭州市財(cái)政支農(nóng)工作的基本情況及成效

（一）加大財(cái)政支農(nóng)投入，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展取得可喜成績

“十二五”期間，杭州市貫徹落實(shí)中央和省委決策部署，積極推進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域規(guī)劃建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、要素配置、生態(tài)保護(hù)、公共服務(wù)、民生保障“六個(gè)一體化”，以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)發(fā)展的機(jī)制基本建立，縣域經(jīng)濟(jì)取得快速發(fā)展?！笆濉逼陂g，杭州市本級(jí)財(cái)政突破“省管縣”財(cái)政體制框架，堅(jiān)持“大杭州”發(fā)展理念，投入近155億元用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，其中120億元用于支持西部五縣（市、區(qū)）發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年，西部五縣（市、區(qū)）經(jīng)濟(jì)總量達(dá)到1976.02億元，比2010年提高了767.63億元；全市農(nóng)村居民人均可支配收入達(dá)到25719元，年均增長11.7%，五年接近翻一番；城鄉(xiāng)居民收入比與2010年的2.28∶1對(duì)照，縮小0.4個(gè)百分點(diǎn)；低收入農(nóng)戶家庭人均純收入達(dá)到9354元。

（二）推進(jìn)財(cái)政支農(nóng)體制機(jī)制改革，取得階段性成果

1.推進(jìn)支農(nóng)分配方式改革。

2015年以來，杭州市著手啟動(dòng)支農(nóng)體制機(jī)制改革，按照“兩個(gè)一般不”的要求，全面推動(dòng)涉農(nóng)資金分配方式改革。經(jīng)過改革，涉農(nóng)資金分配已普遍采取因素法或競爭性分配方式，市級(jí)資金一般不直接補(bǔ)助到企業(yè)和區(qū)、縣（市）具體項(xiàng)目。對(duì)因素法分配方式，規(guī)定項(xiàng)目數(shù)量、項(xiàng)目實(shí)施條件等客觀因素占比60%左右，上年度項(xiàng)目資金使用情況、績效評(píng)價(jià)情況和當(dāng)?shù)卣叻龀智闆r等主觀因素占比40%左右，分配因素一般不得少于3個(gè)；對(duì)競爭性分配方式，通過實(shí)施項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)、項(xiàng)目評(píng)審、答辯等工作，根據(jù)項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)、評(píng)審結(jié)果，結(jié)合資金需求確定市級(jí)補(bǔ)助資金分配情況。通過分配方式的改革，有效加快了財(cái)政預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，促使財(cái)政資金盡快發(fā)揮效益，同時(shí)也增加了縣級(jí)財(cái)政的統(tǒng)籌能力。

2.推進(jìn)支農(nóng)扶持方式改革。

按照深化財(cái)政體制改革，逐步取消競爭性專項(xiàng)、減少行政性分配的要求，杭州市從2015年起，著手嘗試引入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基金這一市場運(yùn)作模式。產(chǎn)業(yè)基金以公司制為載體，建立基金的運(yùn)作平臺(tái)，授權(quán)杭州財(cái)政出資的公司作為政府產(chǎn)業(yè)基金出資人，由該公司作為產(chǎn)業(yè)基金的實(shí)際運(yùn)營主體。通過農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基金扶持模式，改變以往政府對(duì)農(nóng)業(yè)企業(yè)單純采取補(bǔ)貼補(bǔ)助等“一次投入、一次使用”的形式，轉(zhuǎn)為以股權(quán)投資形式對(duì)企業(yè)進(jìn)行支持，并建立退出機(jī)制，使有效的財(cái)政資金滾動(dòng)使用，發(fā)揮循環(huán)示范效應(yīng)，引導(dǎo)帶動(dòng)更多社會(huì)資本投向農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，促進(jìn)農(nóng)業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

（三）完善財(cái)政支農(nóng)政策管理，制度體系逐步健全

1.建立系統(tǒng)的制度操作體系。

為進(jìn)一步加強(qiáng)涉農(nóng)資金管理，杭州市建立了三層級(jí)資金管理體系，明確各層級(jí)資金管理要求及職能，抓大放小。一是總則指導(dǎo)。出臺(tái)專項(xiàng)資金管理辦法，對(duì)涉農(nóng)資金管理提出總體指導(dǎo)意見，涵蓋資金設(shè)立、調(diào)整和撤銷、資金分配、撥付和使用、項(xiàng)目管理、監(jiān)督檢查等方面。二是實(shí)施意見細(xì)化。按照一個(gè)部門一個(gè)實(shí)施意見的做法，市財(cái)政部門會(huì)同市級(jí)農(nóng)口主管部門出臺(tái)資金管理實(shí)施意見，明確補(bǔ)助資金用途、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、因素法分配因素及權(quán)重、競爭性分配程序等。三是實(shí)施方案落實(shí)。由市級(jí)農(nóng)口主管部門會(huì)商市財(cái)政部門單獨(dú)出臺(tái)實(shí)施方案，對(duì)各個(gè)項(xiàng)目的具體實(shí)施提出要求，明確項(xiàng)目建設(shè)目標(biāo)、驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)督縣級(jí)項(xiàng)目管理工作，指導(dǎo)縣級(jí)分配好市級(jí)補(bǔ)助資金。

2.完善政策管理機(jī)制。

從“三嚴(yán)一定”入手，加強(qiáng)涉農(nóng)政策管理，規(guī)范政策準(zhǔn)入、退出機(jī)制，集中有限財(cái)力辦大事。一是嚴(yán)控新政出臺(tái)。根據(jù)資金整合的要求，進(jìn)一步嚴(yán)格控制新增政策的出臺(tái)，杜絕出臺(tái)內(nèi)容相近或者容易產(chǎn)生交叉的扶持政策。二是嚴(yán)格政策定位。新增政策必須符合公共財(cái)政投入方向，市場競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的事項(xiàng)不得設(shè)立專項(xiàng)資金。正確處理好政府與市場、政府與社會(huì)的關(guān)系，避免政府“越位”與“缺位”的現(xiàn)象。三是嚴(yán)把政策期限。除法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定外，專項(xiàng)資金存續(xù)期限一般不得超過3年。四是定期開展政策清理整合。對(duì)已扶持多年且在新形勢下需要賦予新內(nèi)涵的項(xiàng)目，實(shí)行“騰籠換鳥”，進(jìn)行清理整合；對(duì)與市委市政府工作目標(biāo)有偏離、設(shè)立依據(jù)不足、實(shí)施時(shí)間過長且績效不明顯的項(xiàng)目，取消立項(xiàng)；對(duì)支持方向、支持對(duì)象和用途相同或相近的政策進(jìn)行歸并重新認(rèn)定。

三、杭州市財(cái)政支農(nóng)工作存在的問題及原因

（一）政策碎片化導(dǎo)致政策效率降低

政策碎片化是指政策系統(tǒng)的零散狀態(tài)，具體表現(xiàn)為政策目標(biāo)、執(zhí)行的內(nèi)部碎片化以及不同部門政策、前后政策的關(guān)系碎片化。這一現(xiàn)象在支農(nóng)政策領(lǐng)域也普遍存在，盡管從2014年起，杭州市著手支農(nóng)政策清理整合工作，取得了一定成效，但仍存在政策分散、管理分散、資金分散、項(xiàng)目分散等問題。究其根源，有體制不順、部門職責(zé)分工、利益追求、政策協(xié)調(diào)機(jī)制缺乏等多方面原因。以美麗鄉(xiāng)村相關(guān)資金為例，2016年市本級(jí)相關(guān)政策至少包括村莊生態(tài)環(huán)境修復(fù)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、農(nóng)村精品線路與區(qū)塊、歷史文化村落保護(hù)利用、杭派民居示范村創(chuàng)建、農(nóng)村生活垃圾分類和減量化資源化處理、農(nóng)村能源生態(tài)建設(shè)、農(nóng)村生活污水治理等八項(xiàng)政策，這些政策盡管已實(shí)行因素法分配方式，但均是按照各專項(xiàng)政策、任務(wù)下達(dá)資金，要求專款專用，資金、政策均孤立、分散。如果能整合成美麗鄉(xiāng)村一項(xiàng)政策，在提高政策含金量、節(jié)約管理成本的同時(shí)，將賦予縣級(jí)政府更大的資金和項(xiàng)目統(tǒng)籌權(quán)，縣級(jí)政府可以根據(jù)當(dāng)?shù)匕l(fā)展的需要在項(xiàng)目安排上有所側(cè)重，在資金使用上也更靈活。

（二）政策過度介入模糊了政府與市場的邊界

農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，加大對(duì)農(nóng)業(yè)的支持是應(yīng)該的，但擴(kuò)大公共財(cái)政覆蓋范疇，推進(jìn)公共服務(wù)均等化，不意味著大包大攬。反思現(xiàn)行的支農(nóng)政策，政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)生活直接干預(yù)過多，在競爭性領(lǐng)域設(shè)立了不少專項(xiàng)資金，造成財(cái)政支農(nóng)責(zé)任隨意擴(kuò)大，一些本該由市場機(jī)制發(fā)揮調(diào)節(jié)作用的領(lǐng)域，如民宿業(yè)發(fā)展、農(nóng)業(yè)科技推廣、智慧農(nóng)業(yè)等，仍由政府連續(xù)多年扶持，在政策設(shè)計(jì)、政策執(zhí)行方面，存在著過度介入、包攬過多的傾向。以民宿業(yè)為例，目前的政策補(bǔ)助對(duì)象涉及企業(yè)業(yè)主，盡管政策補(bǔ)助的前提是要利用農(nóng)房等設(shè)施改造民宿，一定程度上提高了農(nóng)民、村集體的收入，但對(duì)于民宿這一產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目而言，政府政策介入點(diǎn)應(yīng)偏重于通過扶持村級(jí)組織，搭建好民宿發(fā)展平臺(tái)，致力于支持公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共服務(wù)提供，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)走上正軌后，適時(shí)退出。

（三）支農(nóng)資金執(zhí)行進(jìn)度總體偏慢影響資金效益發(fā)揮

針對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度偏慢的問題，財(cái)政部于2016年5月下發(fā)了《關(guān)于采取有效措施進(jìn)一步加強(qiáng)地方財(cái)政庫款管理工作的通知》，再次重申預(yù)算執(zhí)行問題，要求加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，壓減庫款規(guī)模，充分發(fā)揮財(cái)政資金的使用效益。目前，杭州市支農(nóng)資金執(zhí)行進(jìn)度也普遍達(dá)不到按序時(shí)進(jìn)度控制支出的要求，如表所示，2014—2016年期間，市本級(jí)及西部五縣（市、區(qū)）3月、6月的“農(nóng)林水支出”執(zhí)行進(jìn)度均未達(dá)到序時(shí)要求。以比較具代表性的6月份的執(zhí)行進(jìn)度為例分析，西部五縣（市、區(qū)）的執(zhí)行進(jìn)度遠(yuǎn)慢于時(shí)間進(jìn)度，而市本級(jí)的執(zhí)行進(jìn)度從2015年開始逐步提升，到2016年已接近序時(shí)進(jìn)度，這是自2015年開始市本級(jí)財(cái)政大力推行因素法分配方法改革取得的一個(gè)新變化。但市本級(jí)3月份的執(zhí)行進(jìn)度偏慢，仍存在進(jìn)度不均衡的問題。

（四）項(xiàng)目庫建設(shè)推進(jìn)緩慢制約資金運(yùn)行效率

浙江省財(cái)政專項(xiàng)資金改革后，2015年起普遍采用因素法或競爭性分配方式進(jìn)行資金分配，一般不得進(jìn)行項(xiàng)目的事先審批或備案審批。特別是因素法分配模式下實(shí)行專項(xiàng)性一般轉(zhuǎn)移支付改革后，省、市財(cái)政把具體項(xiàng)目的分配權(quán)下放給縣級(jí)。而在實(shí)際執(zhí)行中，縣級(jí)在承接上級(jí)財(cái)政下放的分配權(quán)時(shí)存在“接不住”的現(xiàn)象，出現(xiàn)了“最后一公里”不順暢的問題。從表中的數(shù)據(jù)可見一斑，2014—2016年期間6月份的數(shù)據(jù)，西部五縣（市、區(qū)）“農(nóng)林水支出”執(zhí)行進(jìn)度從41.92%降到了29.34%，不升反降的指標(biāo)差異一定程度上反映出了存在“錢等項(xiàng)目”、資金使用不流暢的現(xiàn)象。按照原先的下達(dá)模式，資金往往是跟著項(xiàng)目“戴帽”下達(dá)，縣級(jí)只需將上級(jí)資金撥付至具體項(xiàng)目即可，而下放項(xiàng)目分配權(quán)后，縣級(jí)需要自行確定補(bǔ)助項(xiàng)目，將資金匹配到具體的項(xiàng)目，進(jìn)行項(xiàng)目對(duì)接后將資金統(tǒng)籌使用。項(xiàng)目的滯后造成了資金滯留，不能盡早地發(fā)揮效益。

（五）監(jiān)督制衡機(jī)制不健全暴露監(jiān)管短板

完善監(jiān)督制衡機(jī)制是加強(qiáng)財(cái)政資金使用監(jiān)督管理，提高財(cái)政資金使用規(guī)范性、安全性和有效性的重要抓手。杭州市高度重視支農(nóng)資金監(jiān)管，充分依靠人大、政協(xié)、審計(jì)、財(cái)政監(jiān)督、社會(huì)中介機(jī)構(gòu)力量，開展支農(nóng)資金專項(xiàng)檢查，取得了一些成效。但這些檢查都是相對(duì)滯后的檢查，并且僅針對(duì)一定時(shí)期特定的專項(xiàng)進(jìn)行督查，無法涵蓋大部分的支農(nóng)資金。從目前的財(cái)政補(bǔ)助主體分析，除去競爭性領(lǐng)域的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)類項(xiàng)目，支農(nóng)資金絕大部分最終的使用主體為鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村。因此，加強(qiáng)對(duì)基層財(cái)政資金的監(jiān)管尤為重要。除了強(qiáng)化基層財(cái)政財(cái)務(wù)管理、完善內(nèi)控、規(guī)范資金使用外，還要充分借助于外力的民主監(jiān)督。近年來，市級(jí)部門接待的村民反映村建設(shè)項(xiàng)目虛報(bào)、未實(shí)際開工的問題，也從另一側(cè)面暴露了目前基層政府民主監(jiān)督缺乏暢通溝通渠道的問題。

四、改進(jìn)財(cái)政支農(nóng)工作的建議

（一）進(jìn)一步完善財(cái)政支農(nóng)政策管理機(jī)制

1.定期開展政策清理。

政策清理工作仍是一項(xiàng)長期、持續(xù)的工作。要繼續(xù)堅(jiān)持公共財(cái)政原則，定期開展政策清理，建立“自動(dòng)撤銷”和“主動(dòng)撤銷”兩種政策調(diào)節(jié)機(jī)制。一是以政策時(shí)限為節(jié)點(diǎn)，對(duì)任務(wù)已完成，執(zhí)行期已到的政策實(shí)行“自動(dòng)撤銷”。二是以財(cái)政資金績效、執(zhí)行效率為節(jié)點(diǎn)，對(duì)預(yù)算執(zhí)行率低、績效達(dá)不到目標(biāo)、管理存在重大問題的政策實(shí)行“主動(dòng)撤銷”。通過兩大機(jī)制，控制政策存量，并杜絕“大項(xiàng)套小項(xiàng)”，變相安排專項(xiàng)，著力提高財(cái)政資金配置效率。

2.建立支農(nóng)政策整合協(xié)調(diào)機(jī)制。

由于業(yè)務(wù)主管部門之間，部門內(nèi)部不同業(yè)務(wù)處室之間的利益博弈及分管職責(zé)的不同，導(dǎo)致現(xiàn)行的支農(nóng)政策數(shù)量多、金額小、項(xiàng)目分散，不利于集中財(cái)力辦大事，也加大了縣（市、區(qū)）資金統(tǒng)籌的難度。因此，有必要通過建立統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制，借助綜合平臺(tái)“由內(nèi)及外”著手政策整合。要在已建立市級(jí)支農(nóng)管理協(xié)調(diào)小組的基礎(chǔ)上，推進(jìn)建立分業(yè)務(wù)主管部門的政策協(xié)調(diào)小組，加重相關(guān)職能部門綜合處室的政策整合職責(zé)。一是加大主管部門內(nèi)部的政策整合，短期應(yīng)從部門內(nèi)部各處室政策整合出發(fā)，按照一個(gè)處室一項(xiàng)政策的原則進(jìn)行整合，實(shí)現(xiàn)從“項(xiàng)”到“類”的跨越，從而逐步達(dá)到一個(gè)主管部門、一項(xiàng)綜合政策、一個(gè)專項(xiàng)資金的長期目標(biāo)。二是加大部門外部的政策協(xié)調(diào)。切實(shí)發(fā)揮好財(cái)政部門的協(xié)調(diào)議事作用，按照職責(zé)分工明晰的要求，對(duì)不同主管部門間的交叉政策進(jìn)行界定清理，確定一個(gè)政策制定源頭，避免政策重復(fù)補(bǔ)助。

（二）進(jìn)一步加強(qiáng)基層財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目管理

1.加強(qiáng)項(xiàng)目立項(xiàng)管理。

針對(duì)目前縣級(jí)財(cái)政普遍存在的“資金等項(xiàng)目”的情況，要抓緊做好基層項(xiàng)目儲(chǔ)備及項(xiàng)目庫建設(shè)基礎(chǔ)性工作。一是從源頭上抓好項(xiàng)目庫建設(shè)，加強(qiáng)項(xiàng)目申報(bào)管理。由當(dāng)?shù)貥I(yè)務(wù)主管部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目入庫工作，按照政府信息公開和建立公開透明預(yù)算的要求，將項(xiàng)目申報(bào)通知在當(dāng)?shù)馗髦鞴懿块T門戶網(wǎng)站等公開媒體上公開。事先設(shè)定入庫的條件和標(biāo)準(zhǔn)，要求入庫項(xiàng)目需經(jīng)過前期調(diào)研、科學(xué)論證及可行性研究。二是加強(qiáng)項(xiàng)目入庫的審核工作，對(duì)申報(bào)項(xiàng)目根據(jù)項(xiàng)目大小和性質(zhì)實(shí)行專家評(píng)審制度或相關(guān)業(yè)務(wù)部門聯(lián)審制度，對(duì)擬入庫項(xiàng)目進(jìn)行公示，接受社會(huì)監(jiān)督。公示無異議后方可納入項(xiàng)目庫，確保項(xiàng)目庫的質(zhì)量與申報(bào)信息的真實(shí)合理性。

2.做好項(xiàng)目庫日常管理工作。

要建立由縣級(jí)財(cái)政部門集中管理、各業(yè)務(wù)主管部門分庫負(fù)責(zé)的項(xiàng)目庫系統(tǒng)。各業(yè)務(wù)主管部門分頭負(fù)責(zé)本部門項(xiàng)目庫的日常管理、審核工作。根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展需要，結(jié)合上級(jí)文件精神、發(fā)展導(dǎo)向，定期征集支農(nóng)項(xiàng)目，按照立項(xiàng)原則審核納入項(xiàng)目庫。對(duì)入庫項(xiàng)目按照輕重緩急擇優(yōu)排序，根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度實(shí)行分級(jí)管理，按進(jìn)度分庫存放，并及時(shí)更新、補(bǔ)充、清理。同時(shí)，建立信息化比對(duì)系統(tǒng)，避免同一申報(bào)主體重復(fù)申報(bào)現(xiàn)象，加重懲戒力度，實(shí)行黑名單警示制度。

3.加強(qiáng)項(xiàng)目指導(dǎo)監(jiān)管工作。

項(xiàng)目立項(xiàng)權(quán)的下放，加大縣級(jí)統(tǒng)籌能力的同時(shí)，也強(qiáng)化縣級(jí)主體責(zé)任，增加監(jiān)管壓力。要切實(shí)按照“分工負(fù)責(zé)、各司其職”的原則，落實(shí)縣級(jí)各職責(zé)部門主體監(jiān)管責(zé)任?？h級(jí)業(yè)務(wù)主管部門要著重加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過程的監(jiān)管，督促項(xiàng)目主體按照入庫時(shí)的目標(biāo)任務(wù)組織實(shí)施，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)要求整改，要認(rèn)真做好項(xiàng)目的驗(yàn)收工作，按照項(xiàng)目管理方案、申報(bào)目標(biāo)等進(jìn)行驗(yàn)收?？h級(jí)財(cái)政部門要算好資金總賬，將上級(jí)補(bǔ)助資金與本級(jí)安排資金結(jié)合統(tǒng)籌使用，按照項(xiàng)目進(jìn)度加快資金撥付，使上級(jí)補(bǔ)助資金盡快形成實(shí)際支出，同時(shí)作好各級(jí)資金的支出明細(xì)賬，督促業(yè)務(wù)主管部門做好對(duì)應(yīng)資金的項(xiàng)目備案工作，迎接上級(jí)部門項(xiàng)目資金使用檢查。

（三）進(jìn)一步改進(jìn)財(cái)政資金扶持方式

1.完善轉(zhuǎn)移支付制度。

按照新《預(yù)算法》、《國務(wù)院關(guān)于改革和完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》等法律文件精神，進(jìn)一步加大一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，結(jié)合杭州市本級(jí)實(shí)際，科學(xué)設(shè)置，保持合理的轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。在政策整合的基礎(chǔ)上進(jìn)一步加大一般轉(zhuǎn)移支付力度，實(shí)現(xiàn)既能體現(xiàn)市級(jí)政府政策意圖，推動(dòng)各項(xiàng)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村民生事業(yè)有序發(fā)展，又能擴(kuò)大縣級(jí)政府資金統(tǒng)籌決策空間。要結(jié)合目前廣泛實(shí)行的因素法分配方式，將原來的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付逐步改為“政策性”一般轉(zhuǎn)移支付，將政策內(nèi)容相關(guān)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目整合納入一般性轉(zhuǎn)移支付，擴(kuò)大目前支農(nóng)政策的資金用途，允許下級(jí)政府在不改變資金用途的基礎(chǔ)上，發(fā)揮基層管理優(yōu)勢，結(jié)合本級(jí)安排的專項(xiàng)資金情況，將支持方向相同、扶持領(lǐng)域相關(guān)的轉(zhuǎn)移支付資金整合使用。

2.改進(jìn)財(cái)政資金扶持方式。

要在市財(cái)政資金已普遍實(shí)行因素法或競爭性分配方式的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步優(yōu)化資金扶持方式，推進(jìn)財(cái)政直接補(bǔ)貼向間接引導(dǎo)轉(zhuǎn)變，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目間接扶持比例。按照新《預(yù)算法》的要求，根據(jù)“無償改有償、資金改基金”的原則，逐步取消原有的產(chǎn)業(yè)化直接補(bǔ)助項(xiàng)目，實(shí)行基金管理市場化運(yùn)作模式，與金融資本相結(jié)合，充分發(fā)揮財(cái)政資金引導(dǎo)和撬動(dòng)社會(huì)資本的杠桿作用。對(duì)產(chǎn)業(yè)類項(xiàng)目主要采取基金管理模式，在基金公司市場化運(yùn)作、主管部門不介入具體投資項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，切實(shí)發(fā)揮有關(guān)部門的業(yè)務(wù)優(yōu)勢，建立決策參考議事機(jī)構(gòu)，根據(jù)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向及規(guī)劃，確立基金投資原則、方向和重點(diǎn)，為專業(yè)團(tuán)隊(duì)提供投資決策參考。對(duì)基金的規(guī)模應(yīng)設(shè)定上限，達(dá)到上限時(shí)，根據(jù)政策評(píng)估及基金運(yùn)作情況決定是否進(jìn)一步增資，以避免資金另一種形式的沉淀。對(duì)少數(shù)不適合實(shí)行基金管理模式的產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目，應(yīng)推廣實(shí)行保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼、貸款貼息、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等補(bǔ)助方式。

（四）進(jìn)一步健全支農(nóng)監(jiān)管模式

1.強(qiáng)化市級(jí)職能部門管理職能。

隨著政策性一般轉(zhuǎn)移支付的逐步推開，市級(jí)業(yè)務(wù)主管部門要切實(shí)擺脫以往“定項(xiàng)目、分資金”的慣性思維，把精力真正放在完善各項(xiàng)支農(nóng)政策引領(lǐng)、制度設(shè)計(jì)、資金監(jiān)管上。從微觀的具體項(xiàng)目管理中抽身出來，做好政策的規(guī)劃指南設(shè)計(jì)，制定農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃，指導(dǎo)縣級(jí)政府按照可持續(xù)發(fā)展的長遠(yuǎn)目標(biāo)，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，因地制宜推進(jìn)“三農(nóng)”發(fā)展。要進(jìn)一步加強(qiáng)支農(nóng)政策研究，特別是財(cái)政部門要提前主動(dòng)介入政策的前期調(diào)研，及時(shí)掌握農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展動(dòng)態(tài)信息，增強(qiáng)財(cái)政部門話語權(quán)和決策權(quán)。

2.建立“立體化”監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。

加大支農(nóng)監(jiān)管力度，繼續(xù)開展日常的項(xiàng)目和資金監(jiān)督檢查。各級(jí)職能部門要進(jìn)一步樹立“誰使用、誰監(jiān)管”的責(zé)任意識(shí)，利用各自業(yè)務(wù)、地理監(jiān)管優(yōu)勢，著力形成全方位、高效率的立體監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。發(fā)揮業(yè)務(wù)主管部門業(yè)務(wù)優(yōu)勢，開展定期 、不定期的項(xiàng)目督查，財(cái)政部門特別是縣級(jí)財(cái)政部門要改變什么都管、什么都管不精的現(xiàn)狀，以更超脫的地位切實(shí)做好資金的績效評(píng)價(jià)、財(cái)政監(jiān)督工作。要充分利用人大、政協(xié)、審計(jì)、監(jiān)察、社會(huì)中介機(jī)構(gòu)力量，加強(qiáng)對(duì)支農(nóng)項(xiàng)目績效目標(biāo)、項(xiàng)目運(yùn)行、財(cái)政資金使用、效益結(jié)果評(píng)價(jià)等各環(huán)節(jié)的監(jiān)管。要廣泛利用社會(huì)監(jiān)督力量，確立農(nóng)民作為監(jiān)督主體的地位，利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村公開平臺(tái)，建立農(nóng)民監(jiān)督反饋的暢通渠道，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村之間的互相監(jiān)督制衡機(jī)制，發(fā)揮社會(huì)化預(yù)防網(wǎng)絡(luò)作用，由側(cè)重事后懲治向事前預(yù)防轉(zhuǎn)變。要加強(qiáng)監(jiān)督成果的運(yùn)用，做到事前“預(yù)警”、事中“糾偏”、事后“糾錯(cuò)”有機(jī)結(jié)合，將監(jiān)督結(jié)果作為部門績效考核、財(cái)政資金分配的重要因素，形成監(jiān)督的良性循環(huán)。