村鎮(zhèn)銀行綜合業(yè)務發(fā)展與扶持政策研究

一、調研背景

自2007年以來，村鎮(zhèn)銀行經(jīng)過近10年的發(fā)展，已經(jīng)成為服務“三農(nóng)”和小微企業(yè)的中堅力量之一。然而，當前經(jīng)濟下行的壓力持續(xù)增加，利率市場化的進一步推進，民營資本和其他涉農(nóng)金融機構對農(nóng)村金融市場的投入加大，相關財政稅收優(yōu)惠政策的即將到期，金融監(jiān)管部門對主發(fā)起銀行管理模式進行新的規(guī)劃，2016年第一季度村鎮(zhèn)銀行存款余額減少而貸款余額增加，村鎮(zhèn)銀行的社會公信力有待提高，這些因素都在影響著村鎮(zhèn)銀行當前及未來的經(jīng)營管理和業(yè)務發(fā)展。

為此，中國縣鎮(zhèn)經(jīng)濟交流促進會、中國村鎮(zhèn)銀行發(fā)展論壇組委會聯(lián)合了中國人民銀行金融研究所、中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所的專家學者、部分商業(yè)銀行的領導專家共同成立了“全國村鎮(zhèn)銀行綜合業(yè)務發(fā)展情況課題研究小組”，旨在全面了解我國村鎮(zhèn)銀行的整體業(yè)務發(fā)展水平，梳理村鎮(zhèn)銀行經(jīng)營管理和發(fā)展中面臨的問題，呼吁國家相關政策對農(nóng)村金融市場和村鎮(zhèn)銀行進行精準支持。同時，鼓勵村鎮(zhèn)銀行堅持正確的經(jīng)營管理理念，真正做到服務“三農(nóng)”、服務小微，促進村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村金融和普惠金融的進一步發(fā)展。

二、村鎮(zhèn)銀行發(fā)展概況

（一）村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展規(guī)模與分布

1.村鎮(zhèn)銀行及其網(wǎng)點數(shù)量。到2015年底全國村鎮(zhèn)銀行總計1377家，較上年末增加11.7%，其中開業(yè)1311家，籌建66家。截至2016年6月末，全國共組建村鎮(zhèn)銀行1412家，其中開業(yè)1371家，籌建41家。村鎮(zhèn)銀行已覆蓋全國31個省份的1256個縣（市、旗），縣域覆蓋面67.2%，較年初提高了1.3個百分點。湖北、遼寧、江蘇、吉林、海南、重慶、寧波、青島、上海、天津等10省市已實現(xiàn)縣域全覆蓋，山東、安徽、浙江省縣域覆蓋率已超過90%。在村鎮(zhèn)銀行網(wǎng)點數(shù)量方面，本次調研中對此提供有效信息的98家村鎮(zhèn)銀行中，只有1家網(wǎng)點的有28家，占28.57%；2家網(wǎng)點的有33家，占33.67%；3家網(wǎng)點的有18家，占18.37%；4家網(wǎng)點的有7家，占7.14%；5家（含）以上的有11家，占11.22%?？梢?，村鎮(zhèn)銀行的網(wǎng)點數(shù)量較少。

2.地區(qū)分布。整體來看，按照東中西部的劃分，村鎮(zhèn)銀行分布較為均衡。截至2016年2月，在全國已開業(yè)的1328家村鎮(zhèn)銀行中，東部成立481家，中部成立482家，西部365家。全部村鎮(zhèn)銀行中，設在國家級貧困縣的有193家，占14.53%?？梢姡蠖鄶?shù)村鎮(zhèn)銀行分布在中西部地區(qū)，與國家政策相適應，但是設立在貧困地區(qū)的占比較低。

3.主發(fā)起行類型情況。截至2016年2月，全國共有279家銀行類金融機構發(fā)起設立了村鎮(zhèn)銀行，其中農(nóng)村商業(yè)銀行（含農(nóng)村合作銀行）占半壁江山，城市商業(yè)銀行占三分之一，農(nóng)村信用社占十分之一，其余機構總和不到10%?？傮w上，城商行和農(nóng)商（合）行發(fā)起設立村鎮(zhèn)銀行最積極，這與它們意圖利用此方法擴展可開展業(yè)務的地域范圍有關。

4.資產(chǎn)規(guī)模。2015年末村鎮(zhèn)銀行資產(chǎn)規(guī)模首次破萬億，全國有306家村鎮(zhèn)銀行資產(chǎn)規(guī)模在10億元以上，其中91家超過20億元，13家超過50億元。截至2016年3月末，全國村鎮(zhèn)銀行資產(chǎn)總額10061億元，較2015年末增加46億元。據(jù)此推測，全年增速不到2%，遠低于2008年近14倍和2009年近10倍的增速。 2015年底，在銀行業(yè)金融機構資產(chǎn)總額當中，城商行總資產(chǎn)占比為11.7%，農(nóng)商行占比為7.8%，村鎮(zhèn)銀行占比不到1%。可見，村鎮(zhèn)銀行資產(chǎn)規(guī)模不管是絕對量還是增量，在銀行業(yè)金融機構中都是非常小的。

（二）村鎮(zhèn)銀行產(chǎn)權與治理結構

1.股權結構。在參加本次調研的98家村鎮(zhèn)銀行中，注冊資本最高額為3億元，有1家；最低額為300萬元，有1家；平均每家的注冊資本為7717.80萬元；眾數(shù)為5000萬元，共有51家，占52.04%。從股權結構來看，主發(fā)起行絕對控股的有62家，占63.27%。其中股份占比為100%的有1家，占比為51%的有50家；占比最低的為20%，有7家。各家主發(fā)起行股份的平均占比為47.51%。可見，大多數(shù)主發(fā)起行在村鎮(zhèn)銀行中處于絕對控股地位。

2.治理結構。首先是主發(fā)起行層面。一些發(fā)起村鎮(zhèn)銀行較多的銀行成立了專門的村鎮(zhèn)銀行管理部門。有些主發(fā)起行還在所設村鎮(zhèn)銀行相對集中的地區(qū)設立了村鎮(zhèn)銀行管理分部及其下轄的業(yè)務條線，通過村鎮(zhèn)銀行董事會平臺近距離對村鎮(zhèn)銀行提供業(yè)務或風險等方面的指導和管理。其次是村鎮(zhèn)銀行層面。村鎮(zhèn)銀行采用有限責任公司或股份有限公司兩種形式。村鎮(zhèn)銀行的管理體制基本上都是董事會領導下的行長負責制。盡管許多村鎮(zhèn)銀行可以作為獨立的公司法人自主決策，自我發(fā)展，但是，仍有一些村鎮(zhèn)銀行的決策和業(yè)務執(zhí)行在很大程度上受制于主發(fā)起行，處于分支行的地位。

（三）市場定位與經(jīng)營策略

1.宗旨與市場定位。從調研的情況看，各家村鎮(zhèn)銀行都了解國家關于村鎮(zhèn)銀行政策的目的與對村鎮(zhèn)銀行的基本市場定位。幾乎所有村鎮(zhèn)銀行都表示以踐行普惠金融政策、“支農(nóng)”、“支小”為機構宗旨和目標，將自身的市場定位于服務于當?shù)兀ㄗ缘兀┑霓r(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、小微企業(yè)、個體工商戶和社區(qū)百姓，根據(jù)“小額、分散”的原則，以及目標客戶的特點開發(fā)相應的產(chǎn)品，與其他銀行機構進行差異化競爭。在調研中也發(fā)現(xiàn)個別村鎮(zhèn)銀行盡管在名義上也“支農(nóng)、支小”，但是其貸款卻并未如此。

2.品牌營銷策略。村鎮(zhèn)銀行成立時間短，規(guī)模小，社會認知度和信任度低，這是村鎮(zhèn)銀行面臨的共同問題。所以，各家村鎮(zhèn)銀行都將加大品牌宣傳力度，提升社會形象，作為一項重要的市場競爭策略。

（四）村鎮(zhèn)銀行內部管理——風險管理和人力資源管理

村鎮(zhèn)銀行的風險管理系統(tǒng)與主發(fā)起行密不可分，大都是在主發(fā)起行的指導，甚至是直接參與和幫助下建立起來的。村鎮(zhèn)銀行的人力資源開發(fā)也基本上都是依托主發(fā)起行開展的。

（五）網(wǎng)絡信息技術的應用

1.依托主發(fā)起行開發(fā)信息化管理系統(tǒng)。信息通訊技術的應用越來越多地改變了現(xiàn)代金融的運營模式，創(chuàng)造了各種方便快捷的服務手段，如網(wǎng)上銀行、手機銀行、微信銀行、自助設備等自助服務系統(tǒng)，以及各種業(yè)務與綜合管理系統(tǒng)。但是，網(wǎng)絡信息技術應用不僅需要大量的專業(yè)人才，而且需要巨大的資金投入。以村鎮(zhèn)銀行的資金規(guī)模、盈利能力和人力資源，不但難以建立起基于網(wǎng)絡的信息化管理系統(tǒng)，即使勉強建立起來，其適用性、兼容性、擴展性等等各方面都難以滿足業(yè)務發(fā)展和市場競爭的需要，而且缺乏規(guī)模經(jīng)濟效應。因此，目前幾乎所有村鎮(zhèn)銀行都是依靠主發(fā)起行開發(fā)和建設信息化管理系統(tǒng)。

2.信息化管理系統(tǒng)的作用與問題。主發(fā)起行為村鎮(zhèn)銀行開發(fā)的電子管理系統(tǒng)的作用表現(xiàn)在三個方面。首先，電子管理系統(tǒng)為村鎮(zhèn)銀行利用現(xiàn)代信息和互聯(lián)網(wǎng)技術，提高管理質量和效率，大幅提升客戶體驗，開拓業(yè)務，增強競爭力，提供了基礎條件。其次，依托主發(fā)起行的技術平臺而開發(fā)的系統(tǒng)實現(xiàn)了主發(fā)起行對村鎮(zhèn)銀行的遠程高效管理，對規(guī)范村鎮(zhèn)銀行操作，提高資產(chǎn)質量，預防和監(jiān)控風險提供了可能。第三，為村鎮(zhèn)銀行減少了大量的開發(fā)與運維費用。

但是，由主發(fā)起行主導建立的電子信息化管理系統(tǒng)也顯現(xiàn)出諸多問題。首先，上述系統(tǒng)的運行需要依靠主發(fā)起行或其他外部受托方，有村鎮(zhèn)銀行反映主發(fā)起行或其他外部受托方對村鎮(zhèn)銀行的創(chuàng)新性需求反應速度較慢，村鎮(zhèn)銀行系統(tǒng)客戶體驗和完善性與成熟的商業(yè)銀行無法比擬。其次，在解決了開發(fā)的資金和技術難題的同時，村鎮(zhèn)銀行也更加失去了自主性。第三，開發(fā)的管理系統(tǒng)不夠系統(tǒng)、完善，隨著村鎮(zhèn)銀行支行網(wǎng)點的持續(xù)增加和業(yè)務發(fā)展的需要，村鎮(zhèn)銀行還將面臨網(wǎng)絡及設備安全管理、新業(yè)務系統(tǒng)和管理系統(tǒng)更新、升級等現(xiàn)實問題。第四，一些村鎮(zhèn)銀行由于大小額、超級網(wǎng)銀等支付結算資格不全，無法直接接入人民銀行大小額支付系統(tǒng)，而業(yè)內無成熟全面代理接入解決方案。第五，一些主發(fā)起行是城商行或農(nóng)商行，其本身的研發(fā)能力有限，限制了其為村鎮(zhèn)銀行提供科技服務的能力。

三、村鎮(zhèn)銀行的經(jīng)營管理績效

（一）財務績效

1.經(jīng)營效率

（1）成本收入率。在成本收入率方面，在本次調研中提供了這一數(shù)據(jù)的97家村鎮(zhèn)銀行中，最小值為22%，最大值為206%，平均值為60%；低于平均值的有64家，占65.98%；高于平均值的有33家，占34.02%，其中等于或高于100%的有5家，占97家的5.15%?？梢?，大多數(shù)村鎮(zhèn)銀行都能夠實現(xiàn)了自負盈虧。

（2）員工管理效率。在員工管理效率方面，從上述97家村鎮(zhèn)銀行反饋的數(shù)據(jù)來看， 2014年平均每位員工管理的貸款余額分別為793.89萬元，2015年為995.36萬元，增長了25.38%。員工管理效率較低的村鎮(zhèn)銀行大多是成立時間較晚。隨著經(jīng)營時間的延長和信貸規(guī)模的增長，村鎮(zhèn)銀行的經(jīng)營管理效率普遍快速提高，但也有少數(shù)村鎮(zhèn)銀行的管理效率在2015年下降了。

2.貸款質量。根據(jù)銀監(jiān)會公布的數(shù)據(jù)，隨著規(guī)模日漸壯大和風控能力的提高，村鎮(zhèn)銀行的風險得到了較好控制，主要監(jiān)管指標表現(xiàn)高于商業(yè)銀行。截至2015年末，全國村鎮(zhèn)銀行加權平均資本充足率21.7%，遠高于商業(yè)銀行的13.45%；撥備覆蓋率254.9%，高于商業(yè)銀行的181.18%；撥貸比3.7%；流動性比例77.1%；不良貸款余額84.7億元，不良貸款率1.44%，均低于農(nóng)商行、國有大銀行、股份制銀行以及銀行業(yè)金融機構的平均水平。2015年不良貸款持續(xù)增加，全年增加近一倍，達43.3億元。2016年第一季度不良貸款率較上年末再升高1.9個百分點至1.63%，撥備覆蓋率降至231.1%，全國42家村鎮(zhèn)銀行不良率達到10%以上?？梢?，總體上村鎮(zhèn)銀行的信貸風險狀況不容樂觀。

3.盈利能力?？傮w看，目前村鎮(zhèn)銀行盈利能力有待提高。2014年前村鎮(zhèn)銀行盈利能力確實在不斷改善，盈利面已經(jīng)接近90%，資產(chǎn)利潤率和資本利潤率也逐漸提高。但2015年較2014年資產(chǎn)利潤率和資本利潤率分別下降0.2和0.7個百分點。進入2016年，盈利仍在繼續(xù)下滑，截至2016年第一季度，全國村鎮(zhèn)銀行資產(chǎn)利潤率和資本利潤率分別為1.11%和8.32%，均低于商業(yè)銀行1.19%和15.96%的平均水平。2015年存貸利差較上一年下降了0.5個百分點，再加上資產(chǎn)質量下降，村鎮(zhèn)銀行盈利指標下滑，全國254家村鎮(zhèn)銀行經(jīng)營虧損，虧損面接近20%，其中31家機構凈虧損在1000萬元以上，開業(yè)三年以上的110家機構凈虧損合計達到8.5億元。

（二）社會績效

1.覆蓋廣度。從參與本次調研的村鎮(zhèn)銀行的業(yè)務規(guī)模變化可以看到，村鎮(zhèn)銀行服務的客戶數(shù)量快速增加，覆蓋廣度快速拓展。在提供了客戶數(shù)量的93家村鎮(zhèn)銀行中，2014年平均每家有客戶1017.35戶，2015年上升到1479.81戶，增長了45.46%。村鎮(zhèn)銀行起到了填補農(nóng)村金融空白，增加農(nóng)村金融供給的作用。

2.覆蓋深度。覆蓋深度可以客戶構成和戶均貸款余額兩個指標來衡量。村鎮(zhèn)銀行的客戶構成中主要是以中小微企業(yè)與農(nóng)戶數(shù)量的占比來衡量。關于小微企業(yè)和農(nóng)戶數(shù)量占比，本次調研中提供此項數(shù)據(jù)的91家村鎮(zhèn)銀行中，平均每家的農(nóng)戶和小微企業(yè)客戶合計占比為91.58%，其中占比為100%的有28家，占這91家的30.77%；平均每家的農(nóng)戶與小微企業(yè)貸款余額合計在各項貸款余額的占比為90.63%?？梢?，村鎮(zhèn)銀行的服務對象基本上都是農(nóng)戶與小微企業(yè)，與政策目標是基本一致的。

在戶均貸款余額方面，本次調研的村鎮(zhèn)銀行之間差距較大。2015年戶均貸款余額最高的為253.29萬元，最低的為7.58萬元，平均65.47萬元。如果剔除戶均100萬元以上的19家，則其余74家村鎮(zhèn)銀行平均每家的戶均貸款余額為36.24萬元。盡管村鎮(zhèn)銀行的農(nóng)戶與小微企業(yè)客戶占比非常高，但是，其戶均貸款余額較高，有理由認為其客戶對象主要是農(nóng)戶和小微企業(yè)中的所謂優(yōu)質客戶，其覆蓋深度有待加深。

3.關于戶均貸款余額與信貸風險和盈利能力的分析

本次調研發(fā)現(xiàn)，有些村鎮(zhèn)銀行之所以戶均貸款額度較大，一是因為希望尋找優(yōu)質客戶，降低信貸風險，二是希望盡快盈利，并保持較高水平。信貸業(yè)務的盈利狀況既取決于單筆貸款額度，也取決于成本和風險損失狀況。因此，更大的貸款額度并不意味著就能更加盈利。

本次調研中，把上述93家村鎮(zhèn)銀行的戶均貸款余額按升序排列，可以看到，隨著戶均貸款余額的上升，成本收入率呈下降趨勢，但是，不良率呈上升趨勢，結果是資本利潤率總體呈下降趨勢?？梢?，總體上更大的戶均貸款余額并沒有帶來更高的收益，反而降低了。戶均貸款余額較大的村鎮(zhèn)銀行反映其貸款不良率較高，而真正做“小額、分散”的村鎮(zhèn)銀行則反映其資產(chǎn)狀況良好。這與上述分析結果相吻合。因此，村鎮(zhèn)銀行的股東和經(jīng)營者有必要改變觀念，真正向“小額、分散”的方向努力。

四、有關政策的執(zhí)行和落實情況

（一）主發(fā)起行制度

關于主發(fā)起行制度，本次調研發(fā)現(xiàn)，主發(fā)起行制度對實現(xiàn)政策目標，防范經(jīng)營和社會風險，促進村鎮(zhèn)銀行健康快速發(fā)展起到了積極作用，但同時也存在一些不利于村鎮(zhèn)銀行獨立健康發(fā)展問題。

1.積極作用

首先，多數(shù)村鎮(zhèn)銀行在主發(fā)起行的指導下制定經(jīng)營戰(zhàn)略，將“支農(nóng)”、“支小”作為市場基本定位，進行差異化競爭，有效地增加了農(nóng)村金融市場供給，為“三農(nóng)”事業(yè)發(fā)展起到了很好的促進作用，尤其是一些建立在貧困地區(qū)的村鎮(zhèn)銀行，對當?shù)氐姆鲐毭撠毷聵I(yè)做了積極貢獻。

其次，發(fā)起行對村鎮(zhèn)銀行承擔了風險兜底作用，對潛在的經(jīng)營和社會風險起到了很好的預防和化解作用，維護了良好的金融秩序，也為村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展創(chuàng)造了相對寬松的外部環(huán)境。

第三，發(fā)起行對村鎮(zhèn)銀行在業(yè)務發(fā)展、風險管控、流動性救助、科技系統(tǒng)支撐、人才培養(yǎng)等各方面進行全方位的服務和支持，實現(xiàn)集約化管理、專業(yè)化服務的模式，有利于村鎮(zhèn)銀行的穩(wěn)健發(fā)展。村鎮(zhèn)銀行利用發(fā)起行成熟的專業(yè)管理人才和經(jīng)驗技術、品牌效應，可以幫助村鎮(zhèn)銀行在成立、成長階段走得更加合規(guī)、更加穩(wěn)健。

第四，隨著村鎮(zhèn)銀行經(jīng)營管理水平的提高，村鎮(zhèn)銀行可借鑒發(fā)起行的產(chǎn)品優(yōu)勢及平臺優(yōu)勢，逐步代理發(fā)起行一些產(chǎn)品或承接發(fā)起行平臺的線下業(yè)務，進而促使發(fā)起行和村鎮(zhèn)銀行協(xié)調發(fā)展，達到雙贏。

2.存在的問題

首先，有的發(fā)起行以大股東身份或以實施并表為由將村鎮(zhèn)銀行作為分支機構直接進行管理，委派董監(jiān)事會和高層管理人員，直接干預村鎮(zhèn)銀行經(jīng)營目標制定、貸款審批、員工招聘等日常經(jīng)營管理活動，影響了村鎮(zhèn)銀行作為獨立法人機構的地位。

其次，部分村鎮(zhèn)銀行的主發(fā)起行與其他股東之間的矛盾較大，影響到村鎮(zhèn)銀行的市場定位和策略，高級管理人員不穩(wěn)定，影響了村鎮(zhèn)銀行的正常經(jīng)營。

第三，部分村鎮(zhèn)銀行缺乏獨立和主動的發(fā)展意識，在業(yè)務運營和管理上過度依賴發(fā)起行，容易變成發(fā)起行的分支機構，有違村鎮(zhèn)銀行獨立運營初衷，且難以培養(yǎng)起村鎮(zhèn)銀行自我可持續(xù)發(fā)展的能力。

第四，村鎮(zhèn)銀行依托于主發(fā)起行的科技支撐，雖然減少了大量的開發(fā)與運維費用，但是，主發(fā)起行對系統(tǒng)的自主性和創(chuàng)新性需求反應速度較慢，難以及時滿足村鎮(zhèn)銀行業(yè)務創(chuàng)新需要，而且，隨著村鎮(zhèn)銀行支行網(wǎng)點的持續(xù)增加和業(yè)務發(fā)展的需要，村鎮(zhèn)銀行還將面臨網(wǎng)絡及設備安全管理、管理系統(tǒng)更新和升級等現(xiàn)實問題。

（二）貨幣政策

1.支農(nóng)再貸款

支農(nóng)支小再貸款在一定程度上緩解了村鎮(zhèn)銀行的資金壓力。參與本次調研的村鎮(zhèn)銀行中在2015年有47家村鎮(zhèn)銀行使用了支農(nóng)再貸款，共222272萬元，平均每家使用金額為4729.19萬元。支農(nóng)再貸款為村鎮(zhèn)銀行涉農(nóng)貸款的發(fā)放起到了積極的促進作用，進一步緩解了當?shù)剞r(nóng)民和小微企業(yè)貸款難的問題。

但是，村鎮(zhèn)銀行普遍反映支農(nóng)再貸款政策存在一些問題，不愿意使用支農(nóng)再貸款。在提供本項數(shù)據(jù)的47家村鎮(zhèn)銀行中，2015年平均每家使用的支農(nóng)再貸款金額比2014年減少了約600萬元。支農(nóng)再貸款政策的主要問題包括以下幾個方面：

一是支農(nóng)再貸款貸款期限上，實踐中客戶的資金周轉周期很難與再貸款周期完全相符，在規(guī)定期限內完成全部資金的發(fā)放和回收存在一定困難。

二是村鎮(zhèn)銀行資產(chǎn)規(guī)模小，使用支農(nóng)再貸款額度受到限制，辦理手續(xù)較為繁瑣，每年申請，效率較低。

三是部分村鎮(zhèn)銀行認為支農(nóng)再貸款利率上浮幅度被限定得比較低，不得高于人行借款利率的3個百分點，且不得用于存放同業(yè)等，致使盈利水平相對較低。

四是村鎮(zhèn)銀行申請使用支農(nóng)再貸款需要提供有效的抵押物或擔保物，而村鎮(zhèn)銀行自身實力有限，無法提供有效的擔保物；在有些地區(qū)可以由發(fā)起行提供擔保，同時逐級報備，增加了發(fā)起行的負擔。

個別村鎮(zhèn)銀行的存貸比低于50%，或者不良貸款較多，不符合支農(nóng)再貸款的要求，從而從未使用過支小再貸款。而有的村鎮(zhèn)銀行表示要堅持“支農(nóng)、支小”的戰(zhàn)略定位，可利用支農(nóng)再貸款擴大業(yè)務規(guī)模和覆蓋范圍，樹立品牌形象，所以愿意多用和善用支農(nóng)再貸款，支持“三農(nóng)”發(fā)展。

2.支小再貸款

與支農(nóng)再貸款相比，村鎮(zhèn)銀行對支小再貸款的使用更少，主要原因是根據(jù)相關文件規(guī)定，使用支小再貸款必須有相應的抵押品，且抵押品被嚴格限定為國債、央票、政策性金融債、高等級公司信用債等證券資產(chǎn)，而村鎮(zhèn)銀行很少有此類抵押品。因此，許多村鎮(zhèn)銀行及其主發(fā)起行希望降低支小再貸款的申請條件。

（三）財稅政策

1.財政獎補

從調研的情況看，根據(jù)現(xiàn)有的國家政策，財政部門對于符合條件的村鎮(zhèn)銀行按其當年平均貸款余額的2%給予補貼，對貸款平均余額同比增長超過15%的部分按2%的比例給予獎勵，獎補資金由中央和地方財政按照規(guī)定的比例分擔。財政獎補資金在一些地區(qū)能夠及時足額到位，對村鎮(zhèn)銀行發(fā)展和“支農(nóng)、支小”發(fā)揮了很好的激勵作用，但同時也在一些地區(qū)存在不能及時足額到位的情況。此次調研中，85家村鎮(zhèn)銀行在2015年有財政獎補應該到位，其中實際到位金額約占應到金額的比例僅為44.66%。

財政獎補資金不能及時足額到位的原因主要包括以下三個方面：一是由于村鎮(zhèn)銀行對政策的理解與當?shù)刎斦钟谐鋈耄斦衷诖彐?zhèn)銀行申報的基礎上，棄除一部分不屬于補貼范圍內金額，使得申請金額與實際到位金額不一致；二是增量補貼條件嚴格，一些村鎮(zhèn)銀行難以達到補貼條件或補貼金額；三是地方財政困難，存在地方財政獎補資金不能兌付、對中央財政獎補資金截留的問題。四是行政審批環(huán)節(jié)比較復雜，辦理時間長。

2.稅收變化

國家實行“營改增”的稅收制度改革之后，各地按照《財政部 國家稅務總局關于進一步明確全面推開營改增試點金融業(yè)有關政策的通知》（財稅[2016]46號）規(guī)定的“農(nóng)村信用社、村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村資金互助社、由銀行業(yè)機構全資發(fā)起設立的貸款公司、法人機構在縣（縣級市、區(qū)、旗）及縣以下地區(qū)的農(nóng)村合作銀行和農(nóng)村商業(yè)銀行提供金融服務收入，可以選擇適用簡易計稅方法按照3%的征收率計算繳納增值稅”，對村鎮(zhèn)銀行普遍執(zhí)行簡易計稅方法，按照3%的征收率計算增值稅，稅負并未增加，甚至由于增值稅稅額為不含稅收入乘以征收率計算，所以稅負略有下降。但是，個別地方村鎮(zhèn)銀行沒有享受到此項政策。營改增后將“自產(chǎn)、委托加工或者購進的貨物無償贈送其他單位或個人”視同銷售，需要繳納增值稅，一些村鎮(zhèn)銀行購買的宣傳品費用較高，可開具增值稅專用發(fā)票的供應商較少，所以實際抵扣金額遠小于應抵扣金額，他們希望對村鎮(zhèn)銀行統(tǒng)一按簡易計稅方法征收，避免“視同銷售”遇到的困難。

（四）監(jiān)管政策

1.業(yè)務范圍限制

目前，村鎮(zhèn)銀行業(yè)務范圍受到較多限制，例如，有些村鎮(zhèn)銀行不能開展票據(jù)、理財、信用卡等業(yè)務，使村鎮(zhèn)銀行的盈利渠道單一，在與其他銀行競爭中處于不利地位。因此，許多村鎮(zhèn)銀行及其主發(fā)起行都希望放寬部分業(yè)務的準入條件，根據(jù)對村鎮(zhèn)銀行經(jīng)營狀況的監(jiān)管評級，對整體發(fā)展情況較好的（如支農(nóng)成效顯著、風險控制能力強、推動農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務方式有特色的、規(guī)模大、資本充足率高、經(jīng)營穩(wěn)定、成長性好等）、主發(fā)起行能力較強以及地域條件合適的，有區(qū)別地放開與大銀行等同的業(yè)務品種。

2.經(jīng)營地域

2016年銀監(jiān)會在有關文件中分別提出“允許已投資一定數(shù)量村鎮(zhèn)銀行且所設村鎮(zhèn)銀行經(jīng)營管理服務良好的商業(yè)銀行，選擇一家條件成熟的村鎮(zhèn)銀行作為投資管理行，并賦予其對所投資村鎮(zhèn)銀行的經(jīng)營管理、風險管理、投資管理和并表管理等職能”，鼓勵“在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)實行一行多縣，在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)實行一縣多行”，鼓勵“有條件村鎮(zhèn)銀行收購其他經(jīng)營管理不善且有轉讓意愿的村鎮(zhèn)銀行”等政策，在一定程度上為經(jīng)營管理良好的村鎮(zhèn)銀行拓市場、提資質、跨臺階發(fā)展提供了機會，對于促進村鎮(zhèn)銀行規(guī)?；?、集約化發(fā)展，切實加強和改善對“三農(nóng)”和小微企業(yè)等薄弱領域的金融支持具有積極意義。但是，“一行多縣”的政策至今尚未落實，許多村鎮(zhèn)銀行及其主發(fā)起行迫切期待政策盡快落地，在為村鎮(zhèn)銀行自身發(fā)展提供更大市場空間的同時，提升區(qū)域普惠金融服務水平。

3.征信系統(tǒng)與支付結算

現(xiàn)在許多村鎮(zhèn)銀行不能直接接入人民銀行的征信系統(tǒng)和銀聯(lián)支付清算系統(tǒng)，大大影響了村鎮(zhèn)銀行的用戶體驗，從而也影響了村鎮(zhèn)銀行的市場競爭力。

4.監(jiān)管標準

村鎮(zhèn)銀行作為新生機構，在人力、物力、財力等各方面與其他金融機構均有著天壤之別，而現(xiàn)行的各項監(jiān)管過程中，均將村鎮(zhèn)銀行與其他金融機構用同一個標準進行監(jiān)管，且動輒需要進行處罰，這讓原本在夾縫中求生存的村鎮(zhèn)銀行面臨更大的壓力。因此，許多村鎮(zhèn)銀行希望監(jiān)管部門對村鎮(zhèn)銀行實施差別化監(jiān)管，在諸如公司治理（如放寬股東在村鎮(zhèn)銀行的貸款額度限制）、監(jiān)管指標（如取消對村鎮(zhèn)銀行貸款增量管控）等方面能夠對村鎮(zhèn)銀行適度放寬，為村鎮(zhèn)銀行的健康發(fā)展營造一個寬松的外部環(huán)境。

五、主要結論與政策建議

（一）主要結論

1.總體上村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展進入到穩(wěn)步發(fā)展和調整階段，村鎮(zhèn)銀行之間的經(jīng)營管理表現(xiàn)相差較大，喜憂互參，市場潛力仍然較大。首先，總體上看，村鎮(zhèn)銀行的機構宗旨、市場定位和經(jīng)營策略與國家政策以及村鎮(zhèn)銀行所處的市場環(huán)境及其自身條件是相符的。其次，大多數(shù)村鎮(zhèn)銀行的治理結構比較規(guī)范，且能夠根據(jù)實際條件和需要靈活設置，基本符合法律規(guī)定村鎮(zhèn)銀行健康發(fā)展的需要。第三，村鎮(zhèn)銀行人才缺乏，難以吸引到也難以留住優(yōu)秀人才。員工隊伍整體素質與業(yè)務發(fā)展不相匹配。第四，多數(shù)村鎮(zhèn)銀行較好地控制了風險，主要監(jiān)管指標表現(xiàn)高于其它類商業(yè)銀行，且部分村鎮(zhèn)銀行隨著規(guī)模的擴大，規(guī)模經(jīng)濟效應逐漸顯現(xiàn)，盈利能力也在不斷提高。但整體上2015年以來村鎮(zhèn)銀行的盈利呈下滑趨勢，村鎮(zhèn)銀行風險有所上升，形勢不容樂觀。第五，部分村鎮(zhèn)銀行盈利水平下降甚至虧損的原因中，有的來自內部，有的來自外部。內部原因包括主發(fā)起行與股東之間的矛盾導致的高管隊伍不穩(wěn)定、偏離“支農(nóng)、支小”發(fā)放較大額貸款導致的風險損失、風險管理能力不足，等等。外部原因主要是經(jīng)濟下行壓力下企業(yè)大面積出現(xiàn)謹慎經(jīng)營、控制成本、放緩投資的趨勢，貸款需求較往年出現(xiàn)緊縮，而部分長期存在弊病的企業(yè)，因往年整體形勢有利而未顯現(xiàn)的問題，隨著經(jīng)濟環(huán)境的不利影響而逐步顯現(xiàn)，還款能力下降，使村鎮(zhèn)銀行面臨嚴峻的信貸資產(chǎn)質量挑戰(zhàn)。第六，從整個銀行業(yè)情況來看，村鎮(zhèn)銀行在資產(chǎn)規(guī)模占比很小的情況下，其存貸款余額增速快于銀行類金融機構平均水平，尤其是貸款增速較快，發(fā)展?jié)摿θ匀惠^大。

2.村鎮(zhèn)銀行增加了縣域金融服務的供給，促進了普惠金融建設，為小微企業(yè)和“三農(nóng)”發(fā)展，為縣域經(jīng)濟的發(fā)展起到了良好的促進作用，但是覆蓋深度有待加深。村鎮(zhèn)銀行符合縣域經(jīng)濟和“三農(nóng)”發(fā)展需要，符合中國農(nóng)村金融改革的目標，提高了金融服務的覆蓋廣度，尤其是增加了中西部農(nóng)村地區(qū)的金融服務供給，為促進農(nóng)村經(jīng)濟快速發(fā)展，為促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展提供了有效的金融支撐，對改善農(nóng)村金融服務水平，激活農(nóng)村金融市場，促進地方農(nóng)村金融良性競爭與合作等方面產(chǎn)生了積極作用。但是，村鎮(zhèn)銀行覆蓋的客戶主要是農(nóng)戶和小微企業(yè)中的所謂優(yōu)質客戶，覆蓋深度有待加深。

3.主發(fā)起行制度對村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展發(fā)揮了重要作用，也存在一定程度的負面影響，但在當前的經(jīng)濟形勢與村鎮(zhèn)銀行發(fā)展的條件下，尤其是在村鎮(zhèn)銀行發(fā)展的初期和成長期，利大于弊。首先，主發(fā)起行對村鎮(zhèn)銀行潛在的經(jīng)營風險和社會風險起到了兜底作用，避免了村鎮(zhèn)銀行可能的經(jīng)營波動帶來的社會風險。其次，主發(fā)起行利用自身優(yōu)勢，對村鎮(zhèn)銀行在風險管控、流動性救助、科技系統(tǒng)支撐、人才隊伍建設、品牌效應等各方面進行全方位的服務和支持，形成集約化管理、專業(yè)化服務的模式，可以幫助村鎮(zhèn)銀行在成立、成長階段走得更加合規(guī)、更加穩(wěn)健。第三，主發(fā)起行與村鎮(zhèn)銀行的業(yè)務合作，擴展了村鎮(zhèn)銀行的業(yè)務品種和收入渠道，提高了村鎮(zhèn)銀行的盈利能力，增強了村鎮(zhèn)銀行的市場競爭力。但是，主發(fā)起行對村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展也存在著負面的影響，首先，主發(fā)起行的直接介入和干預，影響了村鎮(zhèn)銀行獨立的法人地位；其次，有時造成主發(fā)起行與其他股東之間的矛盾，不利于村鎮(zhèn)銀行的正常經(jīng)營，對村鎮(zhèn)銀行自身可持續(xù)發(fā)展能力的培育也可能產(chǎn)生負面影響。有些主發(fā)起行管理能力和管理意愿較弱，管理效率較低，沒有起到上述積極作用。

4.財稅優(yōu)惠政策對村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展起到了積極的促進作用，但是個別地方財政補貼政策落實不到位。首先，村鎮(zhèn)銀行盈利渠道單一，缺乏規(guī)模經(jīng)濟，盈利水平不高，因而財政補貼對于村鎮(zhèn)銀行的收入顯得更加重要，及時足額到位對村鎮(zhèn)銀行能夠起到良好的激勵和支持作用。但是，由于一些地方政府財政較為困難，對于中央財政撥付的補貼沒有及時足額支付到位，甚至未支付，不但沒有發(fā)揮支持村鎮(zhèn)銀行發(fā)展的作用，而且挫傷了一些村鎮(zhèn)銀行致力于“三農(nóng)、小微”金融服務的積極性。其次，此輪增值稅改革，沒有增加甚至降低了村鎮(zhèn)銀行的稅負水平，對村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展是利好的。

5.支農(nóng)支小再貸款政策對補充村鎮(zhèn)銀行的資金和增加對“三農(nóng)”和“小微”的金融服務有較好的促進作用，但是存在很大的制度改進空間。首先，支農(nóng)支小再貸款在一定程度上緩解了村鎮(zhèn)銀行的資金壓力，降低了村鎮(zhèn)銀行貸款成本，為村鎮(zhèn)銀行涉農(nóng)貸款的發(fā)放起到了積極的促進作用，進一步緩解了當?shù)剞r(nóng)民和小微企業(yè)貸款難的問題，達到了政策的預期目的。其次，支農(nóng)再貸款的期限與實際需要錯配、辦理手續(xù)繁瑣、限定較低的利率水平和擔保要求等增加了村鎮(zhèn)銀行的交易成本，限制了盈利能力，影響了村鎮(zhèn)銀行使用這一政策的積極性，在一定程度上降低了該項政策的利用面。第三，支小再貸款的使用門檻較高，少有村鎮(zhèn)銀行能夠滿足獲取條件。

6.在不同村鎮(zhèn)銀行之間運行狀況分化較大的情況下，對于業(yè)務范圍、經(jīng)營地域等方面的監(jiān)管政策已不能適應村鎮(zhèn)銀行更好發(fā)展的需要，應該進行適當調整。在村鎮(zhèn)銀行發(fā)展初期，關于村鎮(zhèn)銀行的業(yè)務范圍、經(jīng)營地域等方面的監(jiān)管措施起到了較好的控制風險、促進村鎮(zhèn)銀行穩(wěn)步發(fā)展的作用。但是，經(jīng)過近10年的發(fā)展，這些政策對一些表現(xiàn)優(yōu)秀的村鎮(zhèn)銀行的良性發(fā)展形成了巨大束縛。所以，應適時調整相關政策，為這些村鎮(zhèn)銀行打開快速發(fā)展的通道，同時，也對其他村鎮(zhèn)銀行起到良好的示范和引導作用。

（二）政策建議

1.在堅持主發(fā)起行制度的同時，著力培育村鎮(zhèn)銀行的自主發(fā)展能力。主發(fā)起行應尊重村鎮(zhèn)銀行獨立法人地位，以股東身份參與村鎮(zhèn)銀行公司治理，按照市場化原則處理好業(yè)務往來關系，這樣才能更加處理好與其他股東之間的關系，穩(wěn)定和提高村鎮(zhèn)銀行管理隊伍及其能力，推動村鎮(zhèn)銀行健康發(fā)展。根據(jù)村鎮(zhèn)銀行發(fā)展情況，可適時考慮調整主發(fā)起行的“兜底”要求，依照公司法由股東承擔相應責任。

2.改進支農(nóng)支小再貸款的使用方式，鼓勵村鎮(zhèn)銀行繼續(xù)使用，增加對“三農(nóng)”和小微企業(yè)的信貸服務，緩解農(nóng)村地區(qū)貸款難、貸款貴的問題。首先，應該改革支農(nóng)再貸款的撥付辦法，可以考慮支農(nóng)再貸款的申請與撥付的無縫對接，例如，第二期再貸款可以在第一期清償之前申請、審批和撥付，把第一期再貸款的償還情況作為能否得到第三期再貸款的影響因素。這樣，可以使兩期相連的貸款無縫對接，解決再貸款使用期限與實際需要錯配的問題。此外，也可以考慮結合各地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期實際、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展特點，適當延長支農(nóng)再貸款的期限，合理滿足小企業(yè)和“三農(nóng)”的資金需求。其次，可以適當提高支農(nóng)再貸款利率的上浮空間，從目前3%提高到5%，提高村鎮(zhèn)銀行使用支農(nóng)再貸款的積極性。第三，改變支農(nóng)再貸款的額度管理方式，由按資本金的比例改為按涉農(nóng)貸款規(guī)模的比例進行限額。第四，參照支農(nóng)再貸款條件，適度簡化支小再貸款的相關手續(xù)。

3.適當延長財政獎補政策期限，增加獎補范圍，改進獎補方式方法。首先，在當前經(jīng)濟形勢下，可適當延長財政獎補政策期限，以支持村鎮(zhèn)銀行健康發(fā)展。其次，增加對擴展基礎金融服務的補貼，例如，對在村莊設立分支機構、便民金融服務點或布設電子服務機具給予適當?shù)囊淮涡载斦a助，促進村鎮(zhèn)銀行加快深入農(nóng)村布局，擴大服務覆蓋面。第三，可以考慮改進財政獎補資金的撥付方法，加強現(xiàn)有財稅政策執(zhí)行情況的監(jiān)督，簡化流程，督促各縣財稅補貼能夠快速、及時、精準地下發(fā)至各村鎮(zhèn)銀行。

4.延長鼓勵對農(nóng)戶發(fā)放小額貸款的稅收優(yōu)惠政策。根據(jù)《關于延續(xù)并完善支持農(nóng)村金融發(fā)展有關稅收政策的通知》（財稅[2014]102號）規(guī)定，金融機構農(nóng)戶小額貸款（10萬元以下）的營業(yè)稅和所得稅優(yōu)惠政策將于2016年12月31日結束。為了鼓勵對農(nóng)戶的小額貸款服務，應繼續(xù)延長這一政策。

5.對村鎮(zhèn)銀行進行分級差別監(jiān)管，對運行良好的放寬業(yè)務品種和地域范圍等限制。首先，對于支農(nóng)和支小成效顯著、評級優(yōu)秀的村鎮(zhèn)銀行，可以適當放開業(yè)務限制，例如，對于設立分支機構3家以上、具備3—5年分支機構管理經(jīng)驗、監(jiān)管評級3級及以上（或者達到審慎監(jiān)管標準要求）的村鎮(zhèn)銀行，如果其信貸品種多樣，且內部管理基本規(guī)范，能對理財和票據(jù)業(yè)務的相關風險進行有效的管理與核算的村鎮(zhèn)銀行，可適當開展票據(jù)、理財、信用卡等業(yè)務，同時，可采取規(guī)?？刂婆c風險敞口控制進行限額管理。其次，對于經(jīng)營管理狀況優(yōu)秀的村鎮(zhèn)銀行盡快落實“一行多縣”政策，允許其在同一地市范圍內其它區(qū)縣設分支機構，在為村鎮(zhèn)銀行自身發(fā)展提供更大市場空間的同時，提升區(qū)域普惠金融服務水平。第三，對村鎮(zhèn)銀行實施差別化的監(jiān)管。在諸如公司治理、監(jiān)管指標等方面能夠對村鎮(zhèn)銀行適度放寬，為村鎮(zhèn)銀行的健康發(fā)展營造一個寬松的外部環(huán)境。

6.加快政策性農(nóng)業(yè)保險等基礎性農(nóng)村金融制度建設，為包括村鎮(zhèn)銀行在內的農(nóng)村金融機構發(fā)展創(chuàng)造良好的條件。政策性農(nóng)業(yè)保險不僅能夠促進農(nóng)業(yè)的發(fā)展，而且能夠分擔信貸機構的風險，對促進農(nóng)村金融服務具有重要意義，應加快發(fā)展步伐。

7.鼓勵規(guī)范使用扶貧再貸款，為村鎮(zhèn)銀行在貧困地區(qū)的扶貧信貸增加資金來源，降低融資成本，助力精準扶貧。2015年11月，中共中央、國務院印發(fā)的《關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》提出，要設立扶貧再貸款，實行比支農(nóng)再貸款更優(yōu)惠的利率，重點支持貧困地區(qū)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)和貧困人口就業(yè)創(chuàng)業(yè)。村鎮(zhèn)銀行也應做好準備，積極利用這一政策，拓寬資金來源，降低資金成本，助推精準扶貧。

8.支持村鎮(zhèn)銀行大力發(fā)展數(shù)字普惠金融，提高其在農(nóng)村及貧困地區(qū)的服務能力和盈利能力，從而推動農(nóng)村、偏遠地區(qū)及其人民共享現(xiàn)代金融服務和經(jīng)濟發(fā)展的利益?；ヂ?lián)網(wǎng)技術的發(fā)展與應用為克服傳統(tǒng)農(nóng)村金融服務的各種困難、降低服務成本、提高服務效率，提供了諸多潛在的解決方案，成為未來農(nóng)村金融發(fā)展的重要推動力量。2016年7月24日G20財長和央行行長會議公報稱，G20通過了由普惠金融全球合作伙伴（GPFI）制定的八項數(shù)字普惠金融①高級原則，并鼓勵各國在制定更廣泛的普惠金融計劃時考慮這些原則。這些原則的核心是利用數(shù)字技術推動普惠金融發(fā)展。9月初的G20首腦會議將確認數(shù)字普惠金融高級原則。

中國的數(shù)字金融方興未艾，正快速向農(nóng)村延伸，村鎮(zhèn)銀行應順應技術變革的潮流，在主發(fā)起行的支持下，主動“上網(wǎng)”，積極探索利用數(shù)字技術的金融服務產(chǎn)品和模式，提升服務能力和競爭力。同時，政府部門應該為村鎮(zhèn)銀行及其他農(nóng)村金融機構在農(nóng)村地區(qū)的數(shù)字化金融服務提供財稅等方面的支持。

村鎮(zhèn)銀行與當前正籌劃推進的民營銀行之間的關系較為復雜，但民營銀行政策對村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展將產(chǎn)生重大影響。由于時間和資料所限，本報告未對此作分析，有待將來進行深入研究。

調研報告課題組：

組長：

杜曉山 中國縣鎮(zhèn)經(jīng)濟交流促進會會長

副組長：

張功平 中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會合作部 原主任

王 珂 中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會合作部 原副主任

張亞芬 中國人民銀行貨幣政策司 原副巡視員

執(zhí)筆：

孫同全 中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所農(nóng)村金融研究室主任

張 睿 中國人民銀行金融研究所處長

蔣 勇 中國村鎮(zhèn)銀行發(fā)展論壇組委會秘書長

課題組成員：（以姓氏筆畫排序）

王旭輝 河南淇縣鶴銀村鎮(zhèn)銀行

朱偉平 浙江溫嶺聯(lián)合村鎮(zhèn)銀行

何 帆 中國村鎮(zhèn)銀行發(fā)展論壇組委會

張 濱 哈爾濱銀行

趙志芹 蘇州銀行

席照海 張家口銀行

葛立明 黑龍江依安潤生村鎮(zhèn)銀行

王 淼 中國村鎮(zhèn)銀行發(fā)展論壇組委會

朱柏峰 民泰銀行

李 堅 溫州鹿城農(nóng)商行

周榮華 杭州聯(lián)合銀行

郭 志 山東臨朐聚豐村鎮(zhèn)銀行

宿鵬群 山東諸城農(nóng)商行

謝振山 晉城銀行