社會組織參與鄉(xiāng)村公共服務供給研究

劉軍

[摘要]：自2013年國務院放開四大類社會組織登記注冊的業(yè)務主管單位要求以來，中國的社會組織迎來了發(fā)展的高速期，與此同時，當前鄉(xiāng)村社區(qū)公共服務供給主要存在主體單一、效率低下、總量不足、結構失衡等問題，導致村民公共服務需求無法完全獲得滿足，社會組織是否能成為鄉(xiāng)村公共服務供給體系中的一份子，如何界定清楚社會組織扮演的角色和承擔的任務，在此過程中社會組織面臨的困難是什么，因此而采用的策略有哪些，則是我們需要解決的基本問題。

[關鍵詞]：社會組織 鄉(xiāng)村公共服務 供給體系 路徑

黨的十八屆三中全會提出要正確處理好政府和社會的關系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權責、依法自治、發(fā)揮作用，充分激發(fā)社會活力，適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔。在《國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》中，不僅明確提出了“把基本公共服務制度作為公共產品向全民提供，著力保障城鄉(xiāng)居民生存發(fā)展基本需求，著力增強服務供給能力，著力創(chuàng)新體制機制，不斷深化收入分配制度改革，加快建立健全符合國情、比較完整、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務體系，逐步推進基本公共服務均等化”的總體目標，而且強調實現這一目標的基本要求之一是：“創(chuàng)新基本公共服務供給模式，引入競爭機制，積極采取購買服務等方式，形成多元參與、公平競爭的格局，不斷提高基本公共服務的質量和效率?！?011年民政部在《城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務體系建設“十二五”規(guī)劃》中進一步明確提出，要“構建以居民需求為導向、以政府為主導、社區(qū)參與的多元化供給機制”。而“形成多元參與、公平競爭的格局”和“構建以居民需求為導向、以政府為主導、社區(qū)參與的多元化供給機制”的過程中，顯然不能無視社會組織的存在。2015年印發(fā)的《關于加大改革創(chuàng)新力度加快農業(yè)現代化建設的若干意見》明確指出要“激發(fā)農村社會組織活力，重點培育和優(yōu)先發(fā)展農村專業(yè)協(xié)會類、公益慈善類、社區(qū)服務類等社會組織”。由此可見，社會組織成為鄉(xiāng)村公共服務供給體系中的一員已經不存在任何法律以及政策性障礙。本文中的鄉(xiāng)村公共服務供給是指政府、社會組織與農民等基層社會治理主體生產和提供農村公共服務的過程。鄉(xiāng)村公共服務是指在農村地域范圍內提供的用于滿足農戶生產生活需要的，具有消費的非競爭性、收益的非排他性、收益的外溢性等特征的各種服務，并按照消費的競爭性和排他性等特性將農村公共服務分為純公共服務和準公共服務。

一、鄉(xiāng)村村民對于公共服務的需求變化。

自2004年國務院取消農業(yè)稅征收后，國家層面對于鄉(xiāng)村的態(tài)度已經發(fā)生重要轉變，從過去的通過價格剪刀差為工業(yè)以及城市提供資源到現在的各種農業(yè)補貼，同時村民對于國家的訴求也已由傳統(tǒng)的“少收點錢”向“多點服務”轉變，且服務的內容正逐漸由簡單的消費型向綜合性的發(fā)展型升級。社會轉型中鄉(xiāng)村公共服務需求日趨多樣化和精細化，使單純由縣、鄉(xiāng)政府提供村莊公共產品供給的傳統(tǒng)模式已難以為繼，結合黨中央以及國務院近些年提出的發(fā)揮社會組織作用的理念和精神，構建包括政府供給、政府與農村社會組織協(xié)同供給、私人管理機構供給、農民自我供給等多元化供給機制綜合性公共服務供給體系就迫在眉睫。

二、社會組織參與鄉(xiāng)村公共服務供給的必然性

近年來，隨著鄉(xiāng)村中小城鎮(zhèn)化的快速推進，新型鄉(xiāng)村社區(qū)建設穩(wěn)步展開。但是，農村社區(qū)公共服務并沒有完全同步，其供給嚴重滯后于社區(qū)農民的公共需求，農村社區(qū)公共服務的供需矛盾非常尖銳，這不僅給社區(qū)農民的日常生活帶來諸多不便，而且使那些尚未展開新型社區(qū)建設的地方和農民望而卻步，進而嚴重阻滯新型農村社區(qū)建設的進一步展開。

西方發(fā)達國家的成功經驗表明，在農村社區(qū)公共服務供給體系建設中，應按照公共物品的類型、特點和層次，構建政府、農村社區(qū)、社會組織、私人部門等多種力量共同參與的供給主體結構，如此才能切實提高農村社區(qū)公共服務供給的質量和效率。社會組織所具有的草根性、非營利性、互助性以及權力流動的雙向或多向性、靈活性等特點，使之能有效避免科層制下地方政府公共服務供給的僵化、滯后與無序以及自由市場中公共服務供給的公平缺失，形成與市場和政府協(xié)同增效、服務替代、拾遺補闕的高效結構。要建立包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會和農村社會組織及村民內生性的組織等多元主體積極參與、協(xié)同合作的公共服務供給體系，以實現多樣化鄉(xiāng)村公共服務供給的“帕累托最優(yōu)”。

三、社會組織在鄉(xiāng)村公共服務供給體系中的角色與作用

1、供給社區(qū)服務：回應鄉(xiāng)村多元化需求。隨著村民自治的實施，國家正式力量逐漸撤出鄉(xiāng)村社會，帶來的效應直接表現為：減少了政府對農村經濟合作和公共事業(yè)的直接干預的同時，相應的對鄉(xiāng)村公共產品的供給也越來越少。而在近十年的時間里，隨著中國城鎮(zhèn)化的不斷推進，農村先后出現了學者筆下的空巢化和空心化現象，伴隨著常住人口的大規(guī)模流動，鄉(xiāng)村精英的流失也進一步加劇，直接導致了鄉(xiāng)村基層組織空心化，最終導致鄉(xiāng)村公共服務的弱化。在此背景下，一些社會組織憑借其較強的社區(qū)適應性和資源動員、整合與利用的能力，通過各種靈活的方式為村民提供生產生活服務，很大程度上滿足了鄉(xiāng)村公共服務的多元化需求。

2、直接提高鄉(xiāng)村村民社會福祉水平。社會組織作為鄉(xiāng)村公共服務供給的重要角色，一方面可以直接為鄉(xiāng)村村民的生產提供資源、信息、技術等，另一方面可以為村民提供生活上的便利，包括醫(yī)療、衛(wèi)生、健康生活方式、食品安全、休閑娛樂等內容；最后社會組織提供的公共服務還能為鄉(xiāng)村弱勢群體提供一定的支持和幫助。

3、形塑鄉(xiāng)村價值：培育集體意識與公共精神。

龔志偉（2015）認為“村莊集體意識的解構與公共精神的銷蝕，是當代中國鄉(xiāng)村治理陷入困境的一個重要的社會性因素”。拙文（2012）提出社會組織“在長期具有公共意義的相互交往和活動中，將原有村落村民的傳統(tǒng)組織形式和信任網絡，組合進新的村莊的公共政治和文化生活中，構建新的‘軟規(guī)則，形成并升華新的社會文化網絡和社區(qū)共同體的觀念”。在正式的國家權力撤出傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會以后，鄉(xiāng)村社會長期依靠習慣和熟人社會的規(guī)則維系，但在遭遇了空心化之后，大量的人口轉移，尤其是年輕人的轉移，鄉(xiāng)村社會人口結構出現了急劇變化，傳統(tǒng)的社會規(guī)則體系開始出現松動，集體意識逐漸崩潰。社會組織介入鄉(xiāng)村公共服務供給體系以后能夠通過項目運作、社會工作式技術手段從細節(jié)上來重塑集體精神。

4、推動政府轉型：構建有限服務型政府的社會生態(tài)。

目前黨中央和國務院在積極推進政府職能轉型，從過去的大包大攬全能型政府向“小政府，大社會”格局轉型，通過政府購買服務將大量公共服務內容轉交給社會組織來承擔。社會組織參與鄉(xiāng)村社會的微觀管理與公共服務，一方面，能夠填補公共服務或產品資源的不足，彌補地方基層政府公共服務體系中的不足。另一方面，根據當代公共選擇理論的觀點，社會組織的參與，有利于在政府中引入競爭機制，促使政府不斷深化改革，提高公共服務效率。

四、社會組織參與鄉(xiāng)村公共服務供給過程中遭遇到的困境

1、社會組織本身所遭遇到的障礙包括：資金籌集渠道狹窄，來源單一；機構缺乏足夠的愿意扎根鄉(xiāng)村的專業(yè)工作人員；組織本身能力不足等等。盡管社會工作經過十幾年的推廣已經得到了社會的認可，基于社會工作的職業(yè)、崗位、薪酬等體系已經在逐步形成，但是大量的社會組織由于本身的能力以及整個社會對于社會組織的接受程度仍然無法獲得足夠的人力資源；大量的草根社會組織缺乏足夠的資金支持，95%以上的資金都嚴重依賴于政府購買服務，籌資渠道非常狹窄。

2、社會組織從某種程度上緩解了鄉(xiāng)村公共服務的部分需求，但由于資源本身整體供給不足的原因，導致鄉(xiāng)村區(qū)域供給失衡。從公共經濟學的角度來看，整個社會公共服務資源都是稀缺的，社會公眾永遠無法獲得完全的公共服務。所以在總體上看來，有限的資源與無限的需求之間結構性矛盾勢必會導致公共服務區(qū)域供給失衡，這一點不僅僅表現在城市，鄉(xiāng)村更是如此。

3、地方政府對社會組織發(fā)展支持力度不夠，社會組織發(fā)展外部支持網絡體系欠缺。目前在中國的北京、上海、廣東等地的政府已經充分意識到社會組織在社會公共服務體系中的作用，對于社會組織外部發(fā)展支持網絡營造遠遠超過其他地區(qū)，例如廣東省首創(chuàng)的社工督導制度。其他地區(qū)的地方政府對于社會組織發(fā)展支持力度更多的取決于政府官員的個體認知，還沒有能夠形成長效的制度支持環(huán)境。

4、村民對于社會組織提供的公共服務存在“兩高兩低”狀況：需求高、期望值高、滿意度低、參與度低。在目前有限的由社會組織提供的公共服務體系下，村民存在著觀望、等待、被動等消極情緒，參與性不夠，但是他們對于教育、醫(yī)療、健康等方面的需求非常高，希望獲得基礎的改觀。同時由于社會組織在治理結構、項目運作等方面的不規(guī)范也直接導致了村民對社會組織提供的公共服務滿意度低。

五、社會組織參與鄉(xiāng)村公共服務供給的有效路徑選擇

通過對比國內外的社會組織參與鄉(xiāng)村公共服務供給研究，我們發(fā)現社會組織參與鄉(xiāng)村公共服務供給的有效路徑應該包括以下內容：

1、地方政府應該營造出有利于社會組織孕育、發(fā)展的寬松的外部支持網絡，同時加強對社會組織項目運作的監(jiān)督和規(guī)范。第一、加大對社會組織的孵化和培育工作力度；第二、通過公益創(chuàng)投等方式為社會組織提供資金支持；第三、積極響應黨中央和國務院有關推進政府向社會組織購買服務的要求，將一部分可以由社會組織承接的業(yè)務交由社會組織承擔；第四、通過稅收等財政手段激勵社會資本介入社會組織領域。

2、社會組織本身能力提升有賴于社會組織專業(yè)人才的培育、資源的整合、內部治理結構的優(yōu)化、項目運作的透明等因素。社會組織本身應該加強自身能力建設，不斷提高組織的公信力，創(chuàng)新運作模式，同時可以借鑒國際上的“社會企業(yè)”經營模式，即在保持社會公益目標的前提下，社會組織按照企業(yè)化模式來經營。實踐證明，在農村，“協(xié)會+企業(yè)+農戶”、“協(xié)會+合作社+企業(yè)+農戶”、“村委會+協(xié)會+農戶”等運作新模式，對于滿足農村深層次和發(fā)展性的公共服務需求，具有相當的積極意義。

3、整合鄉(xiāng)村社區(qū)內部資源，積極發(fā)掘村民、村委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社會組織、企業(yè)共同利益點，同時注重平臺建設。從社會資本角度看來，信任和熟人網絡都是優(yōu)質的社會資本，鄉(xiāng)村社區(qū)較之城市社區(qū)在信任與熟人網絡上有相當優(yōu)勢，社會組織在開展公共服務項目運作時所處的社會網絡要容易得多，但是要基于社會組織能夠贏得鄉(xiāng)村社區(qū)的認同。以村民、村委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社會組織、企業(yè)的共同利益點為基準，來搭建鄉(xiāng)村社區(qū)內部資源整合平臺、信息溝通平臺、資源交換平臺，為社會組織參與鄉(xiāng)村社會公共服務供給提供友善的外部環(huán)境。

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