互惠性、自主性與基層自治組織的整合型運(yùn)作
——基于對(duì)D鎮(zhèn)漁委會(huì)的實(shí)證分析

李賀樓， 王郅強(qiáng)

互惠性、自主性與基層自治組織的整合型運(yùn)作
——基于對(duì)D鎮(zhèn)漁委會(huì)的實(shí)證分析

李賀樓， 王郅強(qiáng)

基層自治組織的實(shí)際運(yùn)作狀態(tài)是其與社區(qū)民眾和基層政權(quán)這兩類對(duì)象間理性交互的產(chǎn)物?；鶎幼灾谓M織與這兩類對(duì)象各自關(guān)系互惠性的高低共同決定了其在兩方面關(guān)系中自主性的高低，進(jìn)而形成其運(yùn)作狀態(tài)的四個(gè)理想類型：無所事事型、行政型、分離型以及整合型。其中，前三個(gè)理想類型及其形成原因能夠在既有研究描述的現(xiàn)象中找到實(shí)證根據(jù)，對(duì)G省Y縣D鎮(zhèn)漁委會(huì)的分析則表明了第四種理想類型的基層自治組織運(yùn)作狀態(tài)在現(xiàn)實(shí)中存在的可能性和具體條件。就改進(jìn)基層自治組織運(yùn)作狀態(tài)及基層治理實(shí)踐而言，最根本的是要形成基層自治組織與社區(qū)民眾和基層政權(quán)二者間的功能性互補(bǔ)，進(jìn)而以基層自治組織為中介實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)的有機(jī)整合。

基層自治組織 互惠性 自主性 整合型運(yùn)作 漁民委員會(huì)

一、引 言

基層自治組織是基層治理的重要主體及基層自治、民主的組織載體，其運(yùn)作狀態(tài)是基層治理狀況與基層自治、民主發(fā)展?fàn)顩r的重要表征，是考察基層治理和基層自治、民主實(shí)踐不可忽視的研究對(duì)象。在既有相關(guān)研究中，被普遍注意到的是基層自治組織未能有效為社區(qū)及其民眾利益代言、與基層政權(quán)(鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道等)的關(guān)系卻往往超出了法定的協(xié)助和指導(dǎo)而在不同程度上成為后者的代理人；相關(guān)現(xiàn)象如城市居委會(huì)組織演變中的“內(nèi)卷化”與“行政化”[1—3]，農(nóng)村村委會(huì)在稅費(fèi)改革之前類似的“行政化”及之后因鄉(xiāng)村關(guān)系疏遠(yuǎn)而無所事事地空轉(zhuǎn)[4，5]等?；鶎幼灾谓M織及其運(yùn)作中表現(xiàn)出來的上述現(xiàn)象被認(rèn)為偏離了其被賦予的與基層自治、民主有關(guān)的價(jià)值。這些現(xiàn)象的成因一般被認(rèn)為與基層政權(quán)和社區(qū)民眾有關(guān)：前者有工具性地利用基層自治組織實(shí)現(xiàn)自身職能與目標(biāo)的動(dòng)機(jī)與能力；后者往往缺乏足夠的參與意識(shí)，使得基層自治組織的規(guī)范運(yùn)作缺乏牢固基礎(chǔ)。[6，7]但在實(shí)踐中，基層自治組織相對(duì)于基層政權(quán)而言也并非處于純粹的被支配地位，而是有其利益立場(chǎng)與理性行動(dòng)邏輯，其選擇作為后者的代理人本是鑒于后者在資源、權(quán)力等方面的優(yōu)勢(shì)地位的理性之舉；基于同樣的理性邏輯，其也可能在一些情境下更多地靠近社區(qū)民眾的立場(chǎng)[4，8，9]，而并不必然不能為后者代言或偏離后者利益[10]。另外，社區(qū)民眾參與不足同樣可能是理性選擇，若場(chǎng)景轉(zhuǎn)換其完全可能表現(xiàn)出足夠的參與熱情。[11，12]因此，基層自治組織并非簡(jiǎn)單受基層政權(quán)單向支配，而社區(qū)民眾也并不必然缺乏參與動(dòng)機(jī)與能力，諸如基層自治組織的行政化或社區(qū)民眾參與不足這類現(xiàn)象是這兩類對(duì)象與基層自治組織各自理性關(guān)系及交互的產(chǎn)物而并非原因。從而在上述這些現(xiàn)象之外，基層自治組織在邏輯上還可能有其他運(yùn)作狀態(tài)，其中自然包括從基層治理和發(fā)展基層自治、民主等角度看更為可欲的狀態(tài)。要準(zhǔn)確理解不同狀態(tài)的形成機(jī)制并就改進(jìn)基層自治組織運(yùn)作進(jìn)而改善基層治理和基層自治、民主現(xiàn)狀提供具體可行的政策建議，就需要對(duì)上述關(guān)系及交互機(jī)制有系統(tǒng)的認(rèn)識(shí)。本文運(yùn)用愛默森(R. Emerson)等人的資源依賴(resource-dependency)理論構(gòu)建分析框架,就此展開理論分析，并結(jié)合對(duì)G省Y縣D鎮(zhèn)漁民委員會(huì)(漁委會(huì))運(yùn)作的個(gè)案分析給出相應(yīng)的政策建議。

二、互惠性-自主性：分析工具與理論解釋

根據(jù)組織理論的一般觀點(diǎn)，在社會(huì)分工高度發(fā)達(dá)的現(xiàn)代社會(huì)中，任何組織的生存都有賴于與所處環(huán)境中其他行動(dòng)主體——包括其他組織——的外部關(guān)系，這種關(guān)系會(huì)影響甚至形塑組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)及其運(yùn)作。上述觀點(diǎn)同樣適用于基層自治組織，即其不可能在基層社會(huì)里自給自足，其與基層政權(quán)和社區(qū)民眾的關(guān)系同樣影響甚至決定了其生存與運(yùn)作狀態(tài)；一旦這兩種關(guān)系出現(xiàn)某種紊亂，其同樣可能出現(xiàn)運(yùn)作故障甚至陷入生存危機(jī)，如出現(xiàn)所謂的基層組織“癱瘓”現(xiàn)象。根據(jù)上述基本觀點(diǎn)，接下來先運(yùn)用“關(guān)系強(qiáng)度”概念對(duì)基層自治組織運(yùn)作狀態(tài)做理想類型區(qū)分。關(guān)系強(qiáng)度即主體間關(guān)系的緊密程度；關(guān)系強(qiáng)度越大意味著主體間互動(dòng)越頻繁，進(jìn)而形成的聯(lián)系越緊密。對(duì)應(yīng)分別以基層政權(quán)和社區(qū)民眾為對(duì)象的兩類關(guān)系，有縱向和橫向關(guān)系強(qiáng)度。這兩個(gè)維度結(jié)合起來便形成基層自治組織運(yùn)作狀態(tài)的四個(gè)理想類型：(1)無所事事型(縱向關(guān)系強(qiáng)度低-橫向關(guān)系強(qiáng)度低)，這類基層自治組織與基層政權(quán)和社區(qū)民眾均無密切聯(lián)系，從而陷入無所事事的“空轉(zhuǎn)”或癱瘓狀態(tài)；(2)行政型(縱向關(guān)系強(qiáng)度高-橫向關(guān)系強(qiáng)度低)，這類基層自治組織在與基層政權(quán)形成緊密聯(lián)系的同時(shí)脫離社區(qū)民眾，出現(xiàn)“行政化”現(xiàn)象；(3)分離型(縱向關(guān)系強(qiáng)度低-橫向關(guān)系強(qiáng)度高)，這類基層自治組織與社區(qū)民眾聯(lián)系緊密但脫離了與基層政權(quán)的聯(lián)系，表現(xiàn)出對(duì)后者的離心趨向；(4)整合型(縱向關(guān)系強(qiáng)度高-橫向關(guān)系強(qiáng)度高)；這類基層自治組織與基層政權(quán)和社區(qū)民眾均形成緊密聯(lián)系，從而能實(shí)現(xiàn)以其自身為中介的基層社會(huì)整合。在上述分類基礎(chǔ)上，本文借鑒愛默森等人的資源依賴?yán)碚?，進(jìn)一步從理論上闡明如下兩個(gè)問題：(1)關(guān)系強(qiáng)度對(duì)于基層自治組織來說具有什么意義？(2)兩方面關(guān)系強(qiáng)度的高低如何形成了基層自治組織運(yùn)作的四類狀態(tài)？

本文運(yùn)用的愛默森的資源依賴?yán)碚撌巧鐣?huì)交換理論中具有實(shí)證基礎(chǔ)的重要部分。與經(jīng)典交換理論的基本觀點(diǎn)一致，資源依賴?yán)碚搶⒅黧w間的社會(huì)互動(dòng)過程視作基于對(duì)彼此資源的依賴而進(jìn)行交換的過程。[13，14]根據(jù)該理論，主體間相對(duì)依賴程度決定了雙方權(quán)力關(guān)系，即對(duì)對(duì)方有著相對(duì)更高程度依賴的一方在關(guān)系中處于相對(duì)弱勢(shì)地位。另外，對(duì)于特定主體而言，由于替代交換關(guān)系可以降低其對(duì)既有交換對(duì)象和關(guān)系的依賴程度，故其替代交換關(guān)系的可得性也會(huì)影響其在既有交換關(guān)系中的相對(duì)權(quán)力位置。愛默森曾指出，資源依賴?yán)碚摲治鲋械年P(guān)系主體包括個(gè)體及以上層次的社會(huì)行動(dòng)單位，故該理論適用于對(duì)組織層次上關(guān)系的分析。從資源依賴?yán)碚撁}中可以提取出互惠性(reciprocity)和自主性(autonomy)兩個(gè)解釋因素?；セ菪灾戈P(guān)系雙方均能從關(guān)系中滿足自身需求的程度，對(duì)應(yīng)基層自治組織的兩方面關(guān)系，分別有縱向和橫向互惠性。在此意義上，基層自治組織與兩類對(duì)象各自關(guān)系的強(qiáng)度可被認(rèn)為決定于其能在多大程度上滿足這二者各自的需求并相應(yīng)地從與這二者各自的關(guān)系中獲得自身需求的滿足。自主性與關(guān)系中特定主體所處的相對(duì)權(quán)力位置有關(guān)，即處于相對(duì)優(yōu)勢(shì)地位的主體有著更高程度的自主性，反之則其行動(dòng)要更多地受制于對(duì)方，對(duì)應(yīng)基層自治組織的兩方面關(guān)系同樣有縱向和橫向自主性?；谇拔挠嘘P(guān)理論命題，基層自治組織上述兩方面自主性決定于兩個(gè)因素：第一，給定其能滿足基層政權(quán)和社區(qū)民眾各自需求的程度，其對(duì)這二者有著多大程度的依賴；第二，給定其與上述某一方的關(guān)系狀態(tài)，其能在多大程度上從與另一方的關(guān)系中獲得自身需求的滿足?；谏鲜隼碚摴ぞ?，下面具體說明基層自治組織運(yùn)作狀態(tài)的形成機(jī)制。

首先，基層自治組織與基層政權(quán)和社區(qū)民眾各自關(guān)系互惠性的高低共同決定了基層自治組織兩方面自主性的高低。具體講，基層自治組織兩方面互惠性有一高一低、均高以及均低三種組合形式。根據(jù)資源依賴?yán)碚摰挠^點(diǎn)，不存在互惠性的關(guān)系因無助于雙方各自需求的滿足而不可能維持，因而這種關(guān)系至多不過是在形式上存在而實(shí)則“無關(guān)系”(no-relations)。[15]就基層自治組織而言，當(dāng)兩方面互惠性一高一低時(shí)，唯有從互惠性高的關(guān)系中才能獲得自身需求的滿足；而當(dāng)這兩方面關(guān)系均有高度的互惠性時(shí)，基層自治組織在一方面關(guān)系之外存在能滿足自身需求的替代關(guān)系。在后一種情形下基層自治組織有著更高程度的自主性，而在前一種情形下，無論互惠性關(guān)系的對(duì)象是基層政權(quán)還是社區(qū)民眾，基層自治組織對(duì)之都有著相對(duì)更高程度的依賴，從而自主性相對(duì)更低。而在邏輯上存在的上述第三種情形下，由于基層自治組織與兩類對(duì)象均無實(shí)質(zhì)性關(guān)系，也就無所謂自主性的高低問題。其次，基層自治組織兩方面關(guān)系中互惠性的高低及受其影響的兩方面自主性的高低共同決定了其實(shí)際運(yùn)作狀態(tài)。具體講：當(dāng)兩方面互惠性一高一低時(shí)，基層自治組織只可能從其中互惠性高的一方面關(guān)系中獲得需求的滿足，因而必然產(chǎn)生對(duì)這一關(guān)系的相對(duì)更高程度的依賴，而忽視另一方面僅在形式上存在而并不能從中滿足自身需求的關(guān)系，這也就決定了其運(yùn)作中自主性潛在的缺失。當(dāng)具有互惠性的關(guān)系對(duì)象是基層政權(quán)時(shí)，基層自治組織的運(yùn)作即表現(xiàn)出行政型特征(理想類型2)；當(dāng)對(duì)象是基層民眾時(shí)，其運(yùn)作便表現(xiàn)出分離型特征(理想類型3)。當(dāng)兩方面互惠性均低時(shí)，基層自治組織與兩類對(duì)象間均無實(shí)質(zhì)性關(guān)系，意味著其對(duì)于二者各自需求的滿足均無作用，相應(yīng)地也就不能經(jīng)由與這二者的關(guān)系獲得自身需求的滿足，在這種情形下不存在所謂自主性問題，而是會(huì)出現(xiàn)無所事事的空轉(zhuǎn)或陷入癱瘓的問題(理想類型1)。當(dāng)兩方面互惠性均高時(shí)，基層自治組織能分別從兩方面關(guān)系中獲得自身需求的滿足，替代關(guān)系的存在降低了基層自治組織對(duì)其中任一關(guān)系過度依賴的可能性，使得其能有相對(duì)更高程度的自主性。但要維持這種自主性并獲得自身需求的持續(xù)滿足，基層自治組織也必須兼顧兩類對(duì)象各自需求的滿足，從而這種相對(duì)更高程度的自主性并非絕對(duì)的不受約束，而是一種“嵌入性自主”(embedded autonomy)。借鑒涂爾干的經(jīng)典概念，具有這種自主性的基層自治組織能與基層政權(quán)、社區(qū)民眾二者基于各自需求的功能性互補(bǔ)實(shí)現(xiàn)“有機(jī)整合”(organic integration)，這種情形下的基層自治組織運(yùn)作狀態(tài)即具有整合性特征(理想類型4)。最后，上文的理論分析說明了基層自治組織運(yùn)作狀態(tài)的核心形成機(jī)制，但也抽象掉了許多現(xiàn)實(shí)內(nèi)容，這主要是因?yàn)槌橄蟋F(xiàn)實(shí)是理論分析的必需環(huán)節(jié)，且只要能從特定理論角度有效把握關(guān)鍵因素，抽象的分析結(jié)論便能在現(xiàn)實(shí)中找到對(duì)照，下面結(jié)合既有研究中的經(jīng)驗(yàn)發(fā)現(xiàn)就此做簡(jiǎn)要討論。

基層自治組織雖然被賦予了與基層自治、民主有關(guān)的價(jià)值，但其在經(jīng)驗(yàn)意義上首先是一類有著各種目標(biāo)和需求的理性主體；對(duì)于基層政權(quán)和社區(qū)民眾而言，基層自治組織的價(jià)值也至少部分地源于其能夠有助于各自特定需求的滿足。

以上是運(yùn)用資源依賴?yán)碚摰姆治龅幕炯俣?。本文引言部分引述的相關(guān)研究中對(duì)相關(guān)地方基層政權(quán)、社區(qū)民眾以及基層自治組織自身理性特征和行動(dòng)邏輯的描述與分析能為上述假定提供實(shí)證支持。從這個(gè)角度看，現(xiàn)實(shí)中一些地方的村/居委會(huì)之所以行政化，一方面在于民眾需求日益分化與異質(zhì)化且滿足需求的機(jī)會(huì)在不斷增多，從而對(duì)村/居委會(huì)的功能性需求不斷減少和被削弱，相應(yīng)地后者既無可能也無必要如過去的農(nóng)村集體和城市單位那樣承擔(dān)起全方位地滿足社區(qū)民眾需求的責(zé)任，其與民眾間關(guān)系自然會(huì)疏遠(yuǎn)。另一方面，基層政權(quán)若需要通過村/居委會(huì)實(shí)現(xiàn)其職能或目標(biāo)，就必須為其提供生存與運(yùn)轉(zhuǎn)所需的各種資源，這也就為后者提供了一個(gè)可以獲得自身需求滿足的對(duì)象。與社區(qū)民眾關(guān)系日漸疏遠(yuǎn)的村/居委會(huì)即便只是為了自身生存也必然要在結(jié)構(gòu)與功能上形成對(duì)基層政權(quán)的同形與攀附，從而出現(xiàn)被普遍觀察到的行政化現(xiàn)象。若其對(duì)于基層政權(quán)所具有的功能也不復(fù)存在或被削弱，村/居委會(huì)便有可能陷入無所事事的空轉(zhuǎn)甚至癱瘓狀態(tài)，這種狀態(tài)變換在稅費(fèi)改革前后很多農(nóng)村村委會(huì)的運(yùn)作實(shí)踐中表現(xiàn)得尤為明顯。[5，16]另外，在理論上存在的“分離型”基層自治組織運(yùn)作狀態(tài)在現(xiàn)實(shí)中雖然相對(duì)少見但也確實(shí)不同程度地存在，如在福建、江西等省一些宗族傳統(tǒng)較為濃厚地區(qū)的農(nóng)村，村委會(huì)便依托宗族勢(shì)力的支持得以運(yùn)作甚至直接從中產(chǎn)生，進(jìn)而可能服務(wù)于宗族利益并抵制國家(實(shí)則基層政權(quán)通過計(jì)生政策執(zhí)行、稅費(fèi)征收以及推行殯葬改革等)對(duì)所在社區(qū)的滲透。[17，18]

雖然基層自治組織被賦予的與基層自治、民主有關(guān)價(jià)值的具體內(nèi)容是什么是一個(gè)見仁見智的問題，但從20世紀(jì)80年代對(duì)居委會(huì)的重建和對(duì)村委會(huì)法律地位的確立的歷史動(dòng)因來看，有效回應(yīng)和滿足社區(qū)民眾需求并借此形成穩(wěn)定的社區(qū)秩序，實(shí)現(xiàn)對(duì)基層社會(huì)的整合，進(jìn)而將之整合進(jìn)整個(gè)國家治理體系應(yīng)是基層自治組織最基本的功能。[19，20]從這個(gè)角度看，現(xiàn)實(shí)中基層自治組織行政型和分離型的運(yùn)作狀態(tài)都未能同時(shí)實(shí)現(xiàn)兩方面的整合，而無所事事型狀態(tài)則更是兩者皆失的功能紊亂表現(xiàn)。相較于上述三種運(yùn)作狀態(tài)，在邏輯上存在的基層自治組織整合型運(yùn)作狀態(tài)及由此實(shí)現(xiàn)的對(duì)基層社會(huì)的有機(jī)整合最符合上述功能定位。對(duì)這種運(yùn)作狀態(tài)在現(xiàn)實(shí)中有無可能出現(xiàn)、如何才能出現(xiàn)的問題，下一部分將基于G省Y縣D鎮(zhèn)漁委會(huì)案例加以說明和分析。

三、整合型基層自治組織運(yùn)作：以G省Y縣D鎮(zhèn)漁委會(huì)為例

漁民委員會(huì)(漁委會(huì))是在沿海漁業(yè)生產(chǎn)地區(qū)以漁民(漁戶)為主體形成的一類比較特殊的基層自治組織，在一些省份也稱作漁民村民委員會(huì)。漁委會(huì)在性質(zhì)上與村/居委會(huì)并無區(qū)別，其組織、運(yùn)作一般也是以村委會(huì)相關(guān)的法律、政策為依據(jù)。作為本文案例地區(qū)的G省Y縣D鎮(zhèn)有九個(gè)漁委會(huì)，另有十個(gè)村委會(huì)和一個(gè)居委會(huì)。據(jù)九個(gè)漁委會(huì)各自提供的人口數(shù)據(jù)并結(jié)合Y縣政府網(wǎng)站公布的D鎮(zhèn)總?cè)丝跀?shù)據(jù)計(jì)算，漁委會(huì)管理人口總數(shù)占該鎮(zhèn)總?cè)丝跀?shù)的比重約為20%—21%；另據(jù)公布數(shù)據(jù)計(jì)算，2014年漁業(yè)總產(chǎn)值占該鎮(zhèn)工農(nóng)(漁)業(yè)總產(chǎn)值的比重為32.9%。從歷史上看，直到民國時(shí)期D鎮(zhèn)所在沿海地區(qū)的漁民仍被稱作“疍民”。疍民以船為家、沒有土地、居無定所，不具備基于地緣形成聚居部落或基于血緣形成宗族、家族等傳統(tǒng)組織形式的條件?，F(xiàn)在的漁委會(huì)可以說是新中國成立后國家對(duì)疍民群體持續(xù)組織化的產(chǎn)物，這個(gè)過程與多數(shù)農(nóng)村地區(qū)在新中國成立后的社會(huì)變遷基本同步，只是由于漁業(yè)生產(chǎn)的特殊性而在具體形式上有所不同。它的組織化經(jīng)歷了從漁業(yè)互助組、合作社、人民公社化時(shí)期的漁業(yè)生產(chǎn)大隊(duì)到集體解散后由政府設(shè)立漁業(yè)管理區(qū)(辦事處)、漁業(yè)委員會(huì)，最后到20世紀(jì)末推行基層自治選舉后由漁民選舉組成漁民委員會(huì)這樣一個(gè)歷史過程。其間，當(dāng)?shù)卣?968—1972年間推行了漁民上岸工作，由政府安置或自行解決，漁民開始在陸地上建屋定居。但至今該鎮(zhèn)除一個(gè)漁委會(huì)有少量沿海山地外(該漁委會(huì)所在地方在歷史上商貿(mào)發(fā)達(dá)，漁民定居歷史較長)，其余八個(gè)漁委會(huì)均無集體土地，同屬一個(gè)漁委會(huì)的漁戶也并非比鄰而居。因此，與村/居委會(huì)基于有著地緣甚至血緣的聚居地方組建不同，漁委會(huì)最初是基于互助組和合作社時(shí)期漁戶之間形成的業(yè)緣關(guān)系而組建的。這種關(guān)系結(jié)合國家對(duì)漁業(yè)生產(chǎn)管理與服務(wù)的加強(qiáng)，形塑了當(dāng)下漁委會(huì)與基層政權(quán)和漁民(漁戶)間關(guān)系并決定了其運(yùn)作特征。

關(guān)于漁委會(huì)與漁民間關(guān)系。漁民因長時(shí)間海上作業(yè)，需要漁委會(huì)為其生產(chǎn)和陸上生活提供各種服務(wù),其中除了作為基層自治組織應(yīng)提供的諸如國家補(bǔ)貼資金發(fā)放、代辦低保申請(qǐng)以及法制宣傳、人民調(diào)解等一般性服務(wù)之外，對(duì)漁民更具實(shí)質(zhì)意義的有代辦證照、提供安全生產(chǎn)服務(wù)并協(xié)助解決海上糾紛、照顧漁民陸上家屬生活等。就代辦證照來講，一艘能合法出海作業(yè)的漁船需辦齊漁業(yè)船舶檢驗(yàn)證書、所有權(quán)證書、國籍證書、漁業(yè)捕撈許可證、航行簽證簿及船主“海上急救，海上求生，船舶消防，救生艇筏操縱”訓(xùn)練考試合格證書、漁業(yè)船員證、出海船民證等一系列證照。由于現(xiàn)實(shí)中政府相關(guān)部門的職能分工以及證照的辦理?xiàng)l件、程序等具體事項(xiàng)往往極為復(fù)雜，漁民對(duì)此也往往沒有清晰的了解，這些證照辦理及換領(lǐng)便需耗費(fèi)大量時(shí)間，因而省時(shí)省力的做法就是交由漁委會(huì)統(tǒng)一代辦。除上述證照外，諸如船舶抵押登記及延期報(bào)廢等事項(xiàng)也由漁委會(huì)代辦。就提供安全生產(chǎn)服務(wù)來講，漁船出海作業(yè)要面對(duì)氣象災(zāi)害、生產(chǎn)事故等生產(chǎn)安全風(fēng)險(xiǎn)，僅憑其自身?xiàng)l件并不能有效防災(zāi)避災(zāi)、處理海上事故，氣象、漁政、安監(jiān)及邊防等部門雖有專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì)但人力物力有限，諸如預(yù)警信息的發(fā)布、搜尋海上漁船所處位置、組織漁船回港或就近入港避風(fēng)、處理海上生產(chǎn)事故和海上救援等工作都需要漁委會(huì)協(xié)助開展或由其具體組織實(shí)施。就協(xié)助解決海上糾紛來講，遠(yuǎn)海作業(yè)漁船時(shí)常因?yàn)椴稉茩?quán)屬等問題與其他省份漁船或境外漁船產(chǎn)生糾紛甚至被相關(guān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)扣留，對(duì)此也需要漁委會(huì)干部“到點(diǎn)到位”協(xié)助解決。最后，沿海地區(qū)氣象災(zāi)害頻發(fā)，出海漁民通常又是漁戶戶主或主要?jiǎng)趧?dòng)力，一旦出海期間發(fā)生氣象災(zāi)害，其陸上家屬生命安全和房屋、生產(chǎn)工具等財(cái)產(chǎn)安全也需要照顧，在此方面漁戶同樣存在對(duì)漁委會(huì)的需求。除漁委會(huì)在上述幾個(gè)方面提供的服務(wù)外，需要改造或購買漁船的漁戶通常還需要漁委會(huì)憑借其掌握的集體資產(chǎn)提供擔(dān)保以獲得銀行貸款，這對(duì)于漁戶生產(chǎn)、生活同樣具有重要影響。

漁民對(duì)漁委會(huì)的上述實(shí)質(zhì)性需求形成了其對(duì)后者的依賴，但另一方面，漁委會(huì)對(duì)漁民也有著實(shí)質(zhì)性的依賴，這種依賴在實(shí)踐中可能并非主要體現(xiàn)在其由漁民選舉產(chǎn)生上：D鎮(zhèn)九個(gè)漁委會(huì)的大多數(shù)干部都在各自漁委會(huì)中工作了十幾年，其中一些年齡較大的老干部在實(shí)行基層自治選舉之前便已在之前的漁管區(qū)或漁業(yè)委員會(huì)甚至更早期的生產(chǎn)大隊(duì)中擔(dān)任干部工作。無論出于什么原因，漁民似乎一直沒有意愿通過選舉更換漁委會(huì)班子。但在選舉之外，漁民可以對(duì)漁委會(huì)及其干部的收入施加實(shí)質(zhì)性影響。具體講，漁委會(huì)收入主要由鎮(zhèn)政府按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)撥發(fā)的辦公經(jīng)費(fèi)和按漁船馬力大小向漁民收取的服務(wù)費(fèi)兩部分構(gòu)成；漁委會(huì)干部的收入則由國家財(cái)政拔發(fā)的干部補(bǔ)助和從收取的服務(wù)費(fèi)中提取的干部補(bǔ)貼兩部分構(gòu)成。其中漁委會(huì)服務(wù)費(fèi)的收取標(biāo)準(zhǔn)以及從中提取干部補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)均由漁民代表大會(huì)決定。雖然實(shí)際中多數(shù)漁委會(huì)從服務(wù)費(fèi)中提取的干部補(bǔ)貼相近且保持穩(wěn)定(與財(cái)政發(fā)放的干部補(bǔ)貼相當(dāng)，即平均每人每月1 600—1 700元)，但也確實(shí)存在明顯較高(某漁委會(huì)提取的干部補(bǔ)貼能達(dá)到每人每月2 200元)以及明顯較低(某漁委會(huì)提取的干部補(bǔ)貼是每人每月1 000元)情形。當(dāng)然上述標(biāo)準(zhǔn)的差異并非必然反映了不同漁委會(huì)漁民對(duì)各自漁委會(huì)服務(wù)的直接不同評(píng)價(jià)，其客觀上也受各漁委會(huì)服務(wù)費(fèi)總收入差異的更大影響。以2015年為例，九個(gè)漁委會(huì)各自服務(wù)費(fèi)總收入從3萬元到35萬元不等，而這種明顯的差異又主要由各漁委會(huì)之間在漁船數(shù)量和總馬力數(shù)方面的明顯差異所致。仍以2015年為例，九個(gè)漁委會(huì)中規(guī)模最大的漁委會(huì)擁有140多艘漁船(其中有60多艘20米以上的大鋼船)、而規(guī)模最小的漁委會(huì)則只有30多艘漁船(其中僅7艘大鋼船)。在此方面漁民同樣可以發(fā)揮其影響力——其可自主決定其漁船掛靠哪個(gè)漁委會(huì)，從而能影響各漁委會(huì)漁船總數(shù)和總馬力數(shù)及由此決定的各漁委會(huì)的服務(wù)費(fèi)總收入多少，這也意味著漁民擁有“用腳投票”的自主權(quán)，并據(jù)此對(duì)漁委會(huì)的服務(wù)做出反應(yīng)。因此，漁民在生產(chǎn)、生活方面對(duì)漁委會(huì)有著實(shí)質(zhì)性依賴的同時(shí)，也對(duì)漁委會(huì)的生存與運(yùn)作具有實(shí)質(zhì)性的影響能力，使得后者對(duì)其同樣有著實(shí)質(zhì)性的依賴。這種雙向依賴決定了雙方間關(guān)系具有明顯的互惠性特征。

關(guān)于漁委會(huì)與D鎮(zhèn)政府間關(guān)系。這里所謂的D鎮(zhèn)政府并非僅指D鎮(zhèn)黨委、政府及其下屬機(jī)構(gòu)，還包括漁政、海事、邊防、安監(jiān)等垂直管理和縣直部門；這些“條”“塊”組織結(jié)合便形成了漁委會(huì)實(shí)際面對(duì)的基層政權(quán)體系，為行文簡(jiǎn)便考慮將之籠統(tǒng)稱作D鎮(zhèn)政府。雖然不能過分夸大D鎮(zhèn)漁委會(huì)與鎮(zhèn)政府間關(guān)系相比于通常可見的村/居委會(huì)與其基層政權(quán)間關(guān)系的特殊性，但這二者間關(guān)系也確實(shí)在一定程度上有不同之處。如果說在行政型運(yùn)作狀態(tài)下基層自治組織與基層政權(quán)的關(guān)系類似于早期街道干部所描述的街道和政府間關(guān)系，即“狗捉耗子貓督戰(zhàn)”[21]，那么此處所說的D鎮(zhèn)政府與漁委會(huì)間關(guān)系的不同之處就是雙方在實(shí)際中能夠依各自所能各盡其責(zé)并形成功能上的互補(bǔ)。就D鎮(zhèn)政府而言，這主要體現(xiàn)在其對(duì)漁業(yè)生產(chǎn)的日常管理以及在突發(fā)事件情況下的應(yīng)急管理都需要漁委會(huì)的配合。D鎮(zhèn)政府對(duì)漁業(yè)生產(chǎn)的日常管理包括對(duì)漁船的各類登記工作、船主及船員上船出海所需的各類證照的審批、發(fā)放，對(duì)漁船的定期檢驗(yàn)與報(bào)廢，對(duì)漁民日常生產(chǎn)作業(yè)行為的規(guī)范等。這些日常管理使得D鎮(zhèn)政府與漁民之間有著相比于其他地方的基層政權(quán)與農(nóng)/居民之間更多的實(shí)質(zhì)性聯(lián)系。但一家一戶分散進(jìn)行的漁業(yè)生產(chǎn)客觀上也對(duì)政府能力提出了挑戰(zhàn)，要有序、有效地開展這些工作就必須依靠漁委會(huì)這個(gè)漁民組織。如D鎮(zhèn)邊防派出所在對(duì)出海作業(yè)漁船的治安管理工作中要與各漁委會(huì)、漁船(船主)共同簽署《出海船舶邊防治安管理責(zé)任書》，D鎮(zhèn)安全生產(chǎn)管理單位也要求各漁委會(huì)與各漁船(船主)簽署《安全生產(chǎn)管理責(zé)任書》。另外，在漁業(yè)生產(chǎn)應(yīng)急管理中，政府同樣需要漁委會(huì)發(fā)揮作用。以防臺(tái)避臺(tái)為例，如前文介紹的，在氣象、漁政和地方應(yīng)急部門發(fā)布預(yù)警后，確定出海漁船數(shù)量、搜尋海上漁船位置、安排漁船回港或就近入港避風(fēng)等工作以及陸上危房查看、人員及財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移安置等防災(zāi)避災(zāi)工作都要由更為了解漁船和漁戶情況的各漁委會(huì)具體負(fù)責(zé)組織、實(shí)施。

另一方面，與其他地方的村/居委會(huì)一樣，漁委會(huì)對(duì)D鎮(zhèn)政府也有各種資源依賴，其中最明顯的便是鎮(zhèn)政府每年向每個(gè)漁委會(huì)撥付的兩萬元辦公經(jīng)費(fèi)以及為每個(gè)漁委會(huì)購置的辦公場(chǎng)地。相比于上述一旦設(shè)立或投入就很難改變或撤回的“固定投資”，現(xiàn)實(shí)中更為重要的可能是，漁委會(huì)向漁民收取的服務(wù)費(fèi)需交由鎮(zhèn)財(cái)政所管理，漁委會(huì)對(duì)這筆費(fèi)用的使用必須通過后者的審批。這至少也為鎮(zhèn)政府提供了一個(gè)對(duì)漁委會(huì)施加影響的潛在途徑。另外，就漁委會(huì)干部尤其是其領(lǐng)導(dǎo)而言，從有效開展各項(xiàng)工作和自身職業(yè)安全與發(fā)展這兩方面考慮都需要爭(zhēng)取政府的支持，這也會(huì)形成漁委會(huì)對(duì)鎮(zhèn)政府的依賴。除上述在其他村/居委會(huì)中也可見到的情況外，漁委會(huì)配合政府對(duì)漁業(yè)生產(chǎn)的日常和應(yīng)急管理實(shí)際上也就是其為漁戶提供服務(wù)的過程。沒有政府部門的政策和專業(yè)技術(shù)支持，這些服務(wù)的提供也無法進(jìn)行，因此前文介紹的鎮(zhèn)政府對(duì)漁委會(huì)的需求其實(shí)也為后者創(chuàng)造了為漁民提供服務(wù)所需的條件。也就是說，在為鎮(zhèn)政府提供各種必需協(xié)助的同時(shí)，漁委會(huì)也并不能脫離鎮(zhèn)政府而生存與運(yùn)作，二者之間是實(shí)質(zhì)性的雙向依賴關(guān)系。

由是觀之，漁委會(huì)與漁民和D鎮(zhèn)政府這兩類對(duì)象的關(guān)系都具有明顯的互惠性特征，使得其能表現(xiàn)出前文指出的嵌入性自主。一方面，漁委會(huì)生存及運(yùn)作所需的各種資源由漁民和D鎮(zhèn)政府雙方共同提供；而之所以這雙方均為其提供所需資源，則緣于其能滿足雙方各自功能性需求。雖然無法清晰判定漁委會(huì)與漁民和D鎮(zhèn)政府各自相對(duì)依賴程度的高低，但起碼由于替代關(guān)系的存在，相比于先前研究中僅與基層政權(quán)和社區(qū)民眾中一方有緊密聯(lián)系的村/居委會(huì)，漁委會(huì)在其運(yùn)作中潛在地具有更大程度的自主性，而無需如行政型或分離型運(yùn)作的村/居委會(huì)那樣過度依賴某一方，更不會(huì)像無所事事型運(yùn)作的村/居委會(huì)那樣無所依賴。另一方面，由于漁民和D鎮(zhèn)政府對(duì)漁委會(huì)自身需求的滿足均有著實(shí)質(zhì)性的影響能力，這也就意味著漁委會(huì)并非能簡(jiǎn)單地左右逢源，而是要對(duì)這二者的需求做出有效回應(yīng)和滿足，從而也就不能像行政型和分離型運(yùn)作的村/居委會(huì)那樣可以忽視甚至背離某一方需求，更不可能像無所事事型運(yùn)作的村/居委會(huì)那樣無所事事地空轉(zhuǎn)。兩方面關(guān)系的互惠性特征及由此而來的嵌入性自主使得漁委會(huì)的運(yùn)作最為接近前文界定的基層自治組織的整合型運(yùn)作狀態(tài)，最有可能以其自身為中介實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)的有機(jī)整合。

四、結(jié)論與建議

本文分析認(rèn)為，基層自治組織的實(shí)際運(yùn)作狀態(tài)決定于其與基層政權(quán)和社區(qū)民眾各自關(guān)系互惠性程度的高低，及其受這兩方面互惠性程度影響的自主性高低。首先必須認(rèn)識(shí)到，無論是基層政權(quán)、社區(qū)民眾還是基層自治組織都有滿足各自需求的理性行動(dòng)取向，基層自治組織的各種運(yùn)作狀態(tài)是其在不同條件下與另外兩方理性交互的產(chǎn)物。之所以會(huì)出現(xiàn)被普遍觀察到的村/居委會(huì)行政化現(xiàn)象，就在于這些至少有著生存需求的基層自治組織滿足不了社區(qū)民眾日益多樣性的需求，但對(duì)于基層政權(quán)實(shí)現(xiàn)其職能或目標(biāo)而言卻仍有其價(jià)值，從而與后者形成單方面的互惠關(guān)系，但也因此面臨自主性不足問題，從而事實(shí)上形成對(duì)后者的過度依賴?；谕瑯拥倪壿?，基層自治組織的運(yùn)作也可能表現(xiàn)出無所事事的空轉(zhuǎn)甚至癱瘓狀態(tài)或?qū)鶎诱?quán)的離心趨向。另外，無論基層自治和基層民主的具體內(nèi)容被作何理解，基層自治組織由于在基層政權(quán)和社區(qū)民眾之間占據(jù)著中介位置都應(yīng)承擔(dān)起組織、動(dòng)員基層社會(huì)并將之整合進(jìn)整個(gè)國家治理體系的雙重整合功能。這種雙重整合功能的有效實(shí)現(xiàn)對(duì)應(yīng)的是本文界定的基層自治組織的整合型運(yùn)作狀態(tài)，即其能同時(shí)與社區(qū)民眾和基層政權(quán)形成互惠性關(guān)系并借此在運(yùn)作中表現(xiàn)出嵌入性自主，進(jìn)而能以自身為中介實(shí)現(xiàn)與另外兩方的功能性互補(bǔ)以及基層社會(huì)的有機(jī)整合。本文對(duì)G省Y縣D鎮(zhèn)漁委會(huì)的個(gè)案分析闡明了在理論上存在的這種基層自治組織運(yùn)作狀態(tài)在現(xiàn)實(shí)中存在的可能性及其具體條件。

基層治理和基層自治實(shí)踐中已有且在不斷涌現(xiàn)出更多的制度和機(jī)制創(chuàng)新。但無論何種形式與內(nèi)容的新制度、新機(jī)制，能否發(fā)揮制度設(shè)計(jì)者所期望的功能關(guān)鍵還在于其對(duì)包括社區(qū)民眾、基層政權(quán)和基層自治組織在內(nèi)的基層社會(huì)中各類行動(dòng)主體需求的滿足有無影響以及有何影響?；诶碚摵蛯?shí)證分析結(jié)論，本文謹(jǐn)就此提出如下建議。

第一，基層自治和基層治理實(shí)踐應(yīng)著眼于社區(qū)民眾的現(xiàn)實(shí)需求，相關(guān)的制度設(shè)計(jì)或機(jī)制創(chuàng)新都應(yīng)做到需求導(dǎo)向，找準(zhǔn)基層自治組織能夠回應(yīng)和滿足的民眾需求，并基于對(duì)這些需求的回應(yīng)和滿足調(diào)整基層自治組織的結(jié)構(gòu)與功能。在基層自治組織實(shí)在無力回應(yīng)和滿足的民眾需求方面，可以創(chuàng)造條件有針對(duì)性地培育相應(yīng)的基層社會(huì)組織。此外，無論是對(duì)基層自治組織還是其他基層社會(huì)組織，都要結(jié)合實(shí)際探索建立更為具體、可行的監(jiān)督、控制機(jī)制。

第二，基層自治和民主并不意味著基層社會(huì)與國家及其基層政權(quán)的分離，后者必然要參與進(jìn)基層自治和基層治理實(shí)踐之中。但基層政權(quán)的參與應(yīng)主要體現(xiàn)在為基層自治提供原則和方向上的指導(dǎo)，并為基層自治組織或其他基層社會(huì)組織以回應(yīng)和滿足社區(qū)民眾需求為取向的運(yùn)作提供各種支持，而不能直接參與、干預(yù)社區(qū)具體事務(wù)或?qū)⒆陨砜茖邮聞?wù)轉(zhuǎn)嫁給基層自治組織或其他基層社會(huì)組織。為此可能需要在兩部基層自治組織組織法的相關(guān)規(guī)定基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確基層政權(quán)在基層自治和基層治理中的權(quán)力和責(zé)任清單。

第三，要更為客觀地看待社區(qū)民眾的參與意愿和能力。現(xiàn)實(shí)中一些基層自治和基層治理的制度設(shè)計(jì)之所以得不到民眾的積極回應(yīng)，可能更多地緣于其本身就脫離了基層社會(huì)的實(shí)際，對(duì)民眾需求的滿足不具有實(shí)質(zhì)性影響。而要真正站在民眾立場(chǎng)上從其需求著眼進(jìn)行制度創(chuàng)新，就不能一概否定或質(zhì)疑其參與意愿和能力，否則制度創(chuàng)新仍可能只是反映了設(shè)計(jì)者的認(rèn)識(shí)與立場(chǎng)。

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教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“我國社會(huì)治理體系構(gòu)建及其運(yùn)行機(jī)制研究”(16JZD026)

2017-08-06

D638

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1000-5455(2017)06-0023-07

李賀樓，安徽安慶人，管理學(xué)博士，華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院、地方風(fēng)險(xiǎn)治理研究中心助理研究員；王郅強(qiáng)，四川眉山人，法學(xué)博士，華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院、地方風(fēng)險(xiǎn)治理研究中心教授、博士生導(dǎo)師。)

于尚艷；助理編輯：楊孟葳】