研究郡縣制需要重視的三大制度性背景和原則

唐亞林

研究郡縣制需要重視的三大制度性背景和原則

唐亞林

（復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師）

當(dāng)代中國(guó)研究郡縣制問(wèn)題，我認(rèn)為要重視相互關(guān)聯(lián)的三大制度性背景和原則。

一是央地關(guān)系背景與堅(jiān)持利害相一致原則。

宋亞平（2017）強(qiáng)調(diào)要釋放“縣”的功能，就是要給“縣”松綁，要把“縣”做大做強(qiáng)。有人曾把當(dāng)代中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的奇跡歸功于“縣”成為“廠商”的角色，其背后的道理也是一樣的。我們知道，中國(guó)有句古話：郡縣治，天下安。“縣治”，自古以來(lái)就在我國(guó)行政管理體系中居承上啟下的作用。如今執(zhí)政的中國(guó)共產(chǎn)黨也特別強(qiáng)調(diào)重視縣級(jí)政權(quán)的管理和運(yùn)作問(wèn)題，將其作為鞏固執(zhí)政根基和確保國(guó)家安定發(fā)展的重大制度性命題來(lái)對(duì)待。

研究郡縣制，首先要看到中國(guó)自古以來(lái)關(guān)于縣治的央地關(guān)系背景與堅(jiān)持利害相一致原則這個(gè)最為重要的制度性變量問(wèn)題。

2016年8月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)（國(guó)發(fā)〔2016〕49號(hào)）》，這是從財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任相匹配的視角對(duì)中央和地方關(guān)系所做的一次重大制度性創(chuàng)新工作，是繼1994年分稅制改革之后又一次重大的中央與地方關(guān)系制度變遷。這個(gè)指導(dǎo)意見(jiàn)對(duì)中央政府和地方政府各自承擔(dān)的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，以及在共同財(cái)政事權(quán)中中央政府和地方政府各自的職責(zé)進(jìn)行了明確的制度性劃分，以逐步實(shí)現(xiàn)政府間財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分法治化、規(guī)范化，讓行政權(quán)力在法律和制度的框架內(nèi)運(yùn)行，加快推進(jìn)依法治國(guó)、依法行政之目標(biāo)。

一旦這個(gè)重大制度性創(chuàng)新舉措得到完全落實(shí)，原本在縣域治理過(guò)程中存在的一些“老大難”問(wèn)題一下子就失去了存在的根基，很多問(wèn)題都迎刃而解，猶如2006年全國(guó)正式取消農(nóng)業(yè)稅后，附著在農(nóng)業(yè)稅上的“三提五統(tǒng)”等各類收費(fèi)現(xiàn)象一下子失去了正當(dāng)性，由此造成的比較尖銳對(duì)立的官民矛盾也自動(dòng)得到了化解。

與這個(gè)問(wèn)題相連的是，對(duì)“縣治”的作用也要與時(shí)俱進(jìn)地看。比如以前看“縣”的作用，主要是從縣域經(jīng)濟(jì)一體化的視角來(lái)分析，甚至歸到“市管縣體制”下追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的思想。如今我們?cè)僦v縣域一體化，最為重要的議題則變成了縣域公共服務(wù)一體化。再比如，我們以前討論如長(zhǎng)三角、京津冀、珠三角區(qū)域合作議題時(shí)，以往因?yàn)樾姓^(qū)劃而導(dǎo)致的區(qū)域封鎖問(wèn)題成為區(qū)域一體化發(fā)展的主要障礙因素，如今則發(fā)生了根本性逆轉(zhuǎn)，如江蘇的南通市、浙江的嘉興市都主動(dòng)來(lái)對(duì)接上海的發(fā)展了。換句話說(shuō)，如今討論“縣治”作用，或者分析郡縣制傳統(tǒng)，要將其放到更高的層面、更寬廣的視野來(lái)研究。

因此，我們對(duì)郡縣制傳統(tǒng)問(wèn)題進(jìn)行討論，一定要堅(jiān)持利害相一致原則。呂思勉（1992）在分析古代中國(guó)解決沖突和矛盾的辦法時(shí)，認(rèn)為最好之法還是“利害相一致”原則，其次才是如今協(xié)調(diào)各方的意見(jiàn)之法，即民主政治原理（呂思勉，《呂著中國(guó)通史》，第347頁(yè)，華東師范大學(xué)1992年版）。

由此，可以看出大一統(tǒng)傳統(tǒng)在當(dāng)代中國(guó)治理中的份量來(lái)。什么是當(dāng)代中國(guó)最重要的利益？在討論郡縣制的傳統(tǒng)時(shí)，我們就會(huì)認(rèn)識(shí)到運(yùn)行了兩千多年的大一統(tǒng)大于一切、高于一切，即我們通常所說(shuō)的國(guó)家統(tǒng)一第一，社會(huì)穩(wěn)定第一，這是我們最重要的利益所在。當(dāng)代中國(guó)在大一統(tǒng)背景下，中華民族的偉大復(fù)興就是大于一切、高于一切的利益所在。

二是大國(guó)治理背景與堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)原則。

第二大制度性背景和原則就是“大國(guó)治理”和“共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)”問(wèn)題?，F(xiàn)在大家討論郡縣制傳統(tǒng)，往往都會(huì)提到“大國(guó)治理”這一重大制度性變量。一般而言，當(dāng)代中國(guó)的“大國(guó)治理”之內(nèi)涵，有多重涵義：首先是人口眾多，族群復(fù)雜；其次是國(guó)土遼闊，地區(qū)差距巨大；最后是歷史文化深厚，發(fā)展任務(wù)重大。換句話說(shuō)，“大國(guó)治理”既是當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理的優(yōu)勢(shì)所在，又是推動(dòng)發(fā)展的強(qiáng)大約束所在。

在政治學(xué)與行政學(xué)學(xué)科知識(shí)體系中，“大國(guó)治理”往往是與集權(quán)與分權(quán)聯(lián)系在一起的，在制度上往往將其解釋為聯(lián)邦制和單一制的選擇問(wèn)題。實(shí)際上，在一定意義上，集權(quán)與分權(quán)無(wú)所謂好壞，只不過(guò)因時(shí)因地因傳統(tǒng)而宜而已。相應(yīng)地，單一制與聯(lián)邦制也無(wú)所謂好壞問(wèn)題，并不必然存在著單一制向聯(lián)邦制轉(zhuǎn)型的問(wèn)題。而且，像中國(guó)自古以來(lái)就是堅(jiān)持大一統(tǒng)的歷史與文化傳統(tǒng)，如今在國(guó)家結(jié)構(gòu)形式上堅(jiān)持單一制，就是對(duì)郡縣制傳統(tǒng)的最好承繼。此外，還有一點(diǎn)需要特別注意，在以往農(nóng)耕社會(huì)的郡縣制傳統(tǒng)下，地理交通不便讓中央政權(quán)對(duì)邊遠(yuǎn)地區(qū)的治理往往存在鞭長(zhǎng)莫及的情況，如今在當(dāng)代中國(guó)快速發(fā)展的“八縱八橫”式高鐵交通網(wǎng)絡(luò)體系規(guī)劃之下，已不再成為問(wèn)題。

不過(guò)，我們?cè)谟懻摯髧?guó)治理問(wèn)題，看到了承接中國(guó)古代郡縣制大一統(tǒng)的基因時(shí)，不能回避的問(wèn)題是堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)問(wèn)題。也就是說(shuō)，在大國(guó)治理這個(gè)背景下，我們要堅(jiān)持共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的這一基本原則，這是不容討論的根本性原則問(wèn)題，這也是近代以來(lái)中國(guó)革命、建設(shè)與現(xiàn)代化發(fā)展的歷史實(shí)踐業(yè)已證明的行之有效的根本性制度要素。

三是使命型政黨背景與堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)原則。

中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)新民主主義革命取得勝利的三大法寶，包括統(tǒng)一戰(zhàn)線、武裝斗爭(zhēng)與黨的建設(shè)。如今這三大法寶繼續(xù)得到有機(jī)傳承，并且有了新的發(fā)展。中國(guó)共產(chǎn)黨保持長(zhǎng)期執(zhí)政的真正奧秘，一方面在于始終不忘為中國(guó)人民謀幸福，為中華民族謀復(fù)興這個(gè)初心和使命；另一方面在黨政軍社關(guān)系的處理上，始終堅(jiān)持三大基本原則：一是始終堅(jiān)持黨對(duì)人民軍隊(duì)的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)原則，不搞西方的“軍隊(duì)國(guó)家化”做法；二是始終堅(jiān)持黨管干部原則，讓黨的精英始終分布在國(guó)家政權(quán)和社會(huì)治理等各條戰(zhàn)線和各個(gè)領(lǐng)域；三是始終堅(jiān)持“支部建在連上”的組織原則，更通過(guò)對(duì)國(guó)家政權(quán)、市場(chǎng)組織和社會(huì)組織的有機(jī)嵌入，實(shí)現(xiàn)黨政軍社的一體化治理。在此過(guò)程中，中國(guó)共產(chǎn)黨還通過(guò)廣為覆蓋的組織體系，包括從中央到地方的黨組織系統(tǒng)，從中央到地方政府、事業(yè)單位、國(guó)有大中型企業(yè)的黨組織系統(tǒng)，從中央到地方群團(tuán)以及基層社區(qū)（城市社區(qū)、農(nóng)村社區(qū)）的黨組織系統(tǒng)，覆蓋新經(jīng)濟(jì)組織新社會(huì)組織新網(wǎng)絡(luò)組織的黨組織系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的全方位領(lǐng)導(dǎo)。

中國(guó)共產(chǎn)黨保持長(zhǎng)期執(zhí)政的奧秘，無(wú)疑與中國(guó)共產(chǎn)黨作為使命型政黨的獨(dú)特背景是密不可分的。如果把中國(guó)共產(chǎn)黨與西方政黨做個(gè)簡(jiǎn)要比較的話，可以看出二者在性質(zhì)、作用、角色、地位、使命、責(zé)任六個(gè)方面的巨大差距（唐亞林，《使命-責(zé)任體制：中國(guó)共產(chǎn)黨新型政治形態(tài)建構(gòu)論綱》，《南京社會(huì)科學(xué)》2017年第7期）；而且，中國(guó)共產(chǎn)黨通過(guò)回應(yīng)-責(zé)任型政府與使命-責(zé)任型政治兩條互嵌互連的路徑，以民主集中負(fù)責(zé)制的制度形態(tài)，建構(gòu)了共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的“黨興國(guó)體制”（唐亞林，《從黨建國(guó)體制到黨治國(guó)體制再到黨興國(guó)體制：中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政新型體制的建構(gòu)》，《行政論壇》2017年第5期），探索了一整套完全不同于自由資本主義制度體系的社會(huì)主義制度體系，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家繁榮富強(qiáng)、民族偉大復(fù)興、世界和平共榮的奮斗目標(biāo)做出了獨(dú)特的歷史性貢獻(xiàn)。

中國(guó)共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)特色社會(huì)主義的歷史進(jìn)程中，始終堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)原則。黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。這一根本政治原則，在具體工作中的應(yīng)用，一是始終保持黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方，二是統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局，協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，三是充分推動(dòng)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展，四是不斷鞏固和發(fā)展愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線，五是以黨員干部隊(duì)伍和廣大黨員的模范帶動(dòng)作用，始終保持對(duì)社會(huì)價(jià)值觀的引領(lǐng)。

中國(guó)共產(chǎn)黨作為使命型政黨的背景和對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)的原則這一根本性特質(zhì)，從郡縣制歷史傳統(tǒng)中也可看出一些端倪，這就是一個(gè)政權(quán)始終要以天下蒼生為念，要有一個(gè)堅(jiān)強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)核心和領(lǐng)導(dǎo)集體，要有近期和長(zhǎng)遠(yuǎn)相結(jié)合的戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃，要將組織的使命始終貫徹在一切工作之中，要形成高效的決策與執(zhí)行一體化治理體制，要通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)人的身體力行和言傳身教，把所倡導(dǎo)的價(jià)值觀轉(zhuǎn)化為民眾自覺(jué)的行動(dòng)和日常生活規(guī)范體系，等等。

當(dāng)今世界因?yàn)椴淮_定性和復(fù)雜性的交織而呈現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)迭出、共識(shí)難成、合作艱難等新特征，這是領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)、發(fā)展中國(guó)、研究中國(guó)無(wú)以繞開的重大現(xiàn)實(shí)環(huán)境。如果離開了強(qiáng)大的且具有高度內(nèi)聚力的中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，離開了中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)中國(guó)和世界大局的順勢(shì)而為和主動(dòng)作為，當(dāng)代中國(guó)要想走出一條發(fā)展中國(guó)獨(dú)立自主地走向現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的成功之路，是難以想象的。恰恰從郡縣制傳統(tǒng)中承繼下來(lái)并得到發(fā)揚(yáng)光大的最為重要的“利害相一致原則”“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)原則”“黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)原則”，可以為我們?cè)跉v史與現(xiàn)實(shí)比較之中，找到未來(lái)前進(jìn)的方向，從而增強(qiáng)對(duì)具備高度政黨主體理性和政黨成熟性的中國(guó)共產(chǎn)黨所內(nèi)蘊(yùn)的使命擔(dān)當(dāng)和責(zé)任情懷，以高度的認(rèn)同、自覺(jué)的追隨和切實(shí)的遵循。