存量規(guī)劃背景下我國特大型城市土地空間資源挖潛路徑
——以紐約市和大倫敦中長期戰(zhàn)略規(guī)劃為借鑒

牛 星 吳冠岑 田偉利

存量規(guī)劃背景下我國特大型城市土地空間資源挖潛路徑
——以紐約市和大倫敦中長期戰(zhàn)略規(guī)劃為借鑒

牛 星1吳冠岑2田偉利3

（1.華東理工大學社會與公共管理學院，上海 200237；2.上海大學管理學院，上海 200444；3.上海大學美術(shù)學院，上海 200444）

由于用地規(guī)模逐漸逼近極限，我國各特大型城市逐漸步入以存量規(guī)劃為主的時期。在此背景下，合理充分挖掘土地空間資源潛力對這些城市的可持續(xù)發(fā)展顯得越發(fā)重要。本文將土地空間資源潛力拓展為數(shù)量、質(zhì)量和空間潛力的綜合，并在借鑒紐約市和大倫敦中長期發(fā)展戰(zhàn)略中有關(guān)土地利用目標和政策措施的基礎(chǔ)上，提出我國特大型城市未來在土地空間資源挖潛上的可行性途徑，為這些城市未來的可持續(xù)發(fā)展和能級提升提供資源保障。

存量規(guī)劃 特大型城市 土地空間資源潛力 戰(zhàn)略規(guī)劃

一、引言

近一二十年來，我國大城市普遍經(jīng)歷了人口集聚與土地規(guī)模擴張的快速發(fā)展階段，①中共中央、國務(wù)院：《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》，2014年3月。但由于用地規(guī)模逐漸逼近城市容量極限，數(shù)量持續(xù)增加的人口給這些城市的中心城區(qū)帶來日益嚴重的住房緊張、交通擁堵和環(huán)境惡化壓力。另一方面，現(xiàn)有存量土地空間中還存在不同程度土地低效利用和閑置，工業(yè)用地比重過大，居住、公共設(shè)施和綠地比例偏低等土地利用結(jié)構(gòu)不合理的現(xiàn)象。自從《深圳市城市總體規(guī)劃（2010—2020）》提出實現(xiàn)用地模式由以增量擴張為主向以存量改造優(yōu)化為主以來，我國以北京、上海作為典型代表的特大型城市也不約而同將優(yōu)化存量作為主要內(nèi)容納入各自新一輪的城市規(guī)劃。2014年北京市城市總體規(guī)劃會議要求《北京城市總體規(guī)劃（2004年—2020年）》的修改要在現(xiàn)狀建設(shè)用地的基礎(chǔ)上的“瘦身減量”。2015年上海市新一輪《上海市城市總體規(guī)劃（2015-2040）綱要》明確指出要實現(xiàn)規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模只減不增的“零增長，甚至負增長”。在目前各特大型城市逐漸以存量規(guī)劃為主的時期，如何挖掘土地空間資源潛力并滿足不斷增加的人口需求，不僅關(guān)系到一個城市對人才的吸引力，還影響到城市發(fā)展的持久性和競爭力。實際上這不只是我國特大型城市特有的問題，世界上其他城市也面臨著這些問題。作為目前公認的全球城市，紐約市和大倫敦的土地利用也早已進入存量開發(fā)為主的階段。在對待土地合理使用的問題上，這些城市都十分重視，并將其作為城市中長期發(fā)展規(guī)劃的重要內(nèi)容來進行闡述。在對這兩個區(qū)域中長期戰(zhàn)略規(guī)劃中涉及土地利用部分的戰(zhàn)略目標和實施政策詳細分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國對于土地潛力方面的理論和國家層面的實踐，①②③④⑤⑥徐傳寶、李學仁：《河南省黃淮海平原土地利用潛力分析》，《地域研究與開發(fā)》1990年第5期，第37-40頁。研究認為：土地空間資源潛力宜進行進一步的拓展，不僅包括面積增加和用途轉(zhuǎn)換方面的數(shù)量潛力；還包括提升一些低效利用或利用不充分土地的使用強度，增加土地利用效益，改進基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)能力、改善生態(tài)環(huán)境等方面的質(zhì)量潛力以及功能區(qū)劃等宏觀布局和微觀景觀格局優(yōu)化的空間潛力。通過對我國特大型城市與目前紐約市和大倫敦中長期發(fā)展戰(zhàn)略中描述的土地利用理想狀態(tài)和先進理念的對比，可以更全面思考土地空間資源發(fā)展的潛力及其挖潛途徑，為類似城市的可持續(xù)發(fā)展以及能級提升提供借鑒。

二、紐約市和大倫敦中長期發(fā)展戰(zhàn)略概述

1．紐約市規(guī)劃

研究用來比較分析的紐約市中長期戰(zhàn)略規(guī)劃主要來源于紐約市2011年完成的紐約規(guī)劃：更綠色、更美好的紐約（plaNYC：a greener,greater New York），⑦The City of New York，2001，plaNYC：A Greener，Greater New York.該報告的規(guī)劃期間到2030年，由紐約市各部門、組織、學術(shù)結(jié)構(gòu)、社區(qū)團體等共同完成，是關(guān)于紐約市可持續(xù)發(fā)展的藍圖（以下簡稱紐約規(guī)劃）。

plaNYC指出，紐約市2030年發(fā)展的總體目標是更綠色、更美好的紐約。而為了達到這個總體發(fā)展目標，在以下10個大的要素方面有各自需要達到的子目標。分別涉及住房和街區(qū)，公園和公共空間，棕地，水系，水供應(yīng)，交通，能源，空氣質(zhì)量，固體廢棄物，氣候變化。在這些要素的子目標之下，plaNYC還給出了相關(guān)的具體戰(zhàn)略和倡議（initiative）。

2.大倫敦規(guī)劃

大倫敦的中長期發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃主要來源于大倫敦空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃（The London Plan-Spatial Development Strategy for Greater London 2011）的分析，這個戰(zhàn)略報告是大倫敦當局成立以來（GLA，Greater London Authority）批準實施的。⑧GreaterLondon Authority，2011，TheLondon Plan： Spatial Development Strategy for Greater London.2011版的倫敦規(guī)劃將2031年作為正式的結(jié)束日期，規(guī)劃期20年（以下簡稱大倫敦規(guī)劃）。

大倫敦規(guī)劃中提到倫敦市長的愿景和目標是，倫敦應(yīng)該在全球城市中脫穎而出，并為倫敦所有的人和企業(yè)拓展發(fā)展機遇，實現(xiàn)最高的環(huán)境標準和生活質(zhì)量，要在處理21世紀城市遇到的挑戰(zhàn)中引領(lǐng)世界。為了達到以上目標，倫敦規(guī)劃在空間一章中專門給出了大倫敦發(fā)展的空間戰(zhàn)略（chapter 2）。此外，倫敦規(guī)劃還分了6個章節(jié)（chapter 3-8），以便于更快地找到應(yīng)對每類特殊問題的政策，具體包括人（含住房和社會基礎(chǔ)設(shè)施），經(jīng)濟，對氣候變化的響應(yīng)，運輸，生活空間和場所，執(zhí)行、監(jiān)測和審查。

二、我國特大型城市土地空間資源的數(shù)量潛力及提升途徑分析

存量規(guī)劃背景下的土地數(shù)量潛力主要在于對土地利用結(jié)構(gòu)的優(yōu)化與調(diào)整，但紐約市和大倫敦與我國土地分類并不一致。為了分析目前我國特大型城市土地空間資源在結(jié)構(gòu)優(yōu)化方面的潛力，研究將建設(shè)用地作為一大類，生態(tài)用地或開放空間用地作為另一大類。并把紐約市與大倫敦的建設(shè)用地占比較區(qū)域的比例，生態(tài)或開放空間用地占比較區(qū)域比例，居住、工業(yè)、交通用地占建設(shè)用地比例進行了比較。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，紐約市和大倫敦城市建設(shè)用地占比基本維持在50%，建設(shè)用地中居住用地面積占比均較高，大致在60%以上，工業(yè)用地占比均較小。

表1 紐約市和大倫敦部分土地利用結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)

因此，也可以得出基本結(jié)論一是，如要滿足未來日益增加的常住人口，以及更多外來游客和遷移人口在住房、生活、旅游以及工作方面對居住用地的需求，必須堅定不移地增加供給。在可行的挖潛途徑上，一方面可以從現(xiàn)有城鄉(xiāng)居住用地內(nèi)部進行調(diào)整，如農(nóng)村居民點和城鎮(zhèn)居住用地的轉(zhuǎn)換；另一方面可以從現(xiàn)有存量工業(yè)用地的轉(zhuǎn)型，乃至一部分商業(yè)用地的轉(zhuǎn)換進行入手。目前紐約市和大倫敦在其戰(zhàn)略規(guī)劃里提出的土地用途適當混合使用，也為城鄉(xiāng)居住用地的增加提供了不少潛力挖掘的方法。

基本結(jié)論二是需要繼續(xù)加大工商業(yè)用地的集約利用水平，推行適當?shù)幕旌鲜褂?，實現(xiàn)規(guī)劃引導(dǎo)下的減量化和再開發(fā)。未來宜根據(jù)所在區(qū)域中心大小、作用和功能更加合理安排和優(yōu)化工商業(yè)用地數(shù)量。同時，考慮到未來城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的需要，農(nóng)村和小城鎮(zhèn)地區(qū)也可以通過創(chuàng)新集體建設(shè)用地使用和管理政策，適當根據(jù)區(qū)域功能定位布置一定的工商業(yè)用地，鼓勵基本公共服務(wù)和工商企業(yè)進鄉(xiāng)村，促進相應(yīng)地區(qū)就業(yè)、經(jīng)濟發(fā)展和人民生活。

基本結(jié)論三是紐約市和大倫敦地區(qū)在總的生態(tài)或開放空間占地比例方面并沒有我國一些城市高。但要指出的是，我國生態(tài)和開放空間用地更多的是城郊的耕地，城市綠地比例實際上很小，市中心游憩空間也嚴重匱乏。而紐約市2012年公園面積29,838英畝，約占紐約市面積的15.3%。最繁華的地段曼哈頓，有兩處大型自然環(huán)境。倫敦大于20公頃的大型綠地占總綠地面積的67%，市中心也有大型花園。①北京市園林局國際合作項目辦公室：《國外大都市城市森林概 覽 》，http://www.greentimes.com/green/news/hqxc/ywcz/content/2012-02/27/content_171091.htm.因此建議，我國特大型城市可以在保證現(xiàn)有耕地、綠地以及公共廣場等開放空間和生態(tài)用地不減少基礎(chǔ)上，有針對性地增加一些城市區(qū)域的綠地和公園，如中心城綠化面積和公園數(shù)量。

三、我國特大型城市土地空間資源的質(zhì)量潛力及提升途徑分析

1.土地利用強度潛力提升途徑

土地利用強度反映單位土地面積上勞動力、資本和技術(shù)等非土地要素的承載量。綜合表2對紐約規(guī)劃和大倫敦規(guī)劃中土地利用強度有關(guān)內(nèi)容總結(jié)的基礎(chǔ)上，我國特大型城市可以從增加居住或工業(yè)用地容積率，充分利用低效用地和開放空間方面提高土地利用強度。在具體途徑上，可以在原有居住用地上通過改擴建或再開發(fā)增加住宅建筑面積，在廢舊工商業(yè)用地和單位機構(gòu)用地上增加新的居住、商業(yè)和其他用途住房面積。還可以考慮加大對閑置用地和低效用地的綜合開發(fā)力度，提高利用不充分的工商業(yè)用地、公共場所和開放空間利用強度。但同時要兼顧公共交通和居住、商業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施的協(xié)調(diào)，特別是市中心要注意公共基礎(chǔ)設(shè)施和交通用地的一體化，這樣不僅有利于更高密度的土地開發(fā)，也有助于產(chǎn)城一體化和提高社會經(jīng)濟效率。此外，還可以通過開發(fā)利用和管理地下空間來充分挖掘土地空間資源潛力。

表2 紐約規(guī)劃和大倫敦規(guī)劃有關(guān)土地利用強度方面的內(nèi)容

2.土地利用效益潛力提升途徑

土地利用效益是土地利用的主要目標之一，是土地利用結(jié)構(gòu)、利用強度和經(jīng)濟發(fā)展等其他因素綜合作用的結(jié)果?？偨Y(jié)對紐約規(guī)劃和大倫敦規(guī)劃中土地利用效益有關(guān)內(nèi)容（見表3），我國特大型城市可以根據(jù)區(qū)域規(guī)模大小和功能，在公共交通導(dǎo)向下適當發(fā)展零售、商業(yè)、文化和休閑設(shè)施，增加新的并充分利用現(xiàn)有公園和公共空間，提高休閑娛樂業(yè)發(fā)展機會等。但這些需要通過其他如鼓勵創(chuàng)新，合理優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，提供良好的基礎(chǔ)設(shè)施、人文和生態(tài)環(huán)境，推出合理的商業(yè)環(huán)境政策等多方面綜合努力才可以實現(xiàn)。

3.土地生態(tài)環(huán)境質(zhì)量潛力提升途徑

土地生態(tài)環(huán)境質(zhì)量可以說是一個城市形象的重要指標，良好的土地生態(tài)環(huán)境不僅會降低環(huán)境污染生態(tài)破壞對人類帶來的負面影響，還會使人有一個愉悅的心情，也會吸引更多有實力的公司，從而帶動城市經(jīng)濟發(fā)展?？偨Y(jié)對紐約規(guī)劃和大倫敦規(guī)劃中土地生態(tài)環(huán)境質(zhì)量有關(guān)內(nèi)容（見表4），我國特大型城市也可以考慮通過在市區(qū)種植更多樹木的方式提高綠地、公園的服務(wù)水平和開放空間、街道的綠化能力，這樣更有助于適應(yīng)和減少氣候變化的影響，有利于城市排水，增強生物多樣性等。提高各類大小綠地和開放空間的交通可達性，創(chuàng)建公園半小時步行可達生活圈等。提高濱水空間質(zhì)量，改善目前濕地和灘涂的緩解

能力和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能。繼續(xù)保護和建設(shè)永久性基本農(nóng)田，增加安全和可持續(xù)食品的生產(chǎn)供應(yīng)能力，適度發(fā)展休閑、觀光、創(chuàng)意等新型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，高效利用農(nóng)業(yè)空間。此外，還要處理好糧食生產(chǎn)和生態(tài)保護的關(guān)系。

表3 紐約規(guī)劃和大倫敦規(guī)劃有關(guān)土地利用效益方面的內(nèi)容

表4 紐約規(guī)劃和大倫敦規(guī)劃有關(guān)土地生態(tài)環(huán)境質(zhì)量方面的內(nèi)容

4.土地利用的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)質(zhì)量潛力提升途徑

體驗經(jīng)濟時代，人們越來越希望在保證基本居住條件之后有一個舒適、方便、安全的生活，以及更高質(zhì)量的精神文化體驗，因此土地利用的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)質(zhì)量對于一個城市的作用越來越突出。在對紐約規(guī)劃和大倫敦規(guī)劃中土地利用基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)質(zhì)量有關(guān)內(nèi)容進行總結(jié)的基礎(chǔ)上（見表5），筆者認為，我國特大型城市首先需要繼續(xù)維護和改善現(xiàn)有交通基礎(chǔ)設(shè)施，促進商業(yè)和其他服務(wù)業(yè)與居住區(qū)的步行可達能力，增加交通網(wǎng)絡(luò)連通性。其次，重視類似排水、防洪、防震等社會基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，提高整個城市在面對暴雨或臺風等氣候風險時的抵抗力和可恢復(fù)力。再次，不僅要增加大型的博物館和體育文化場所，還要提高適應(yīng)于多類人群的托兒所、中小學校、職業(yè)學院和大學等文化設(shè)施水平，增加各種不同規(guī)模的兒童、年輕人和老人的娛樂、休閑及體育設(shè)施、保健、衛(wèi)生和警局等相關(guān)設(shè)施。

表5 紐約規(guī)劃和大倫敦規(guī)劃有關(guān)土地利用的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)質(zhì)量方面的內(nèi)容

5.土地利用特色潛力提升途徑

土地利用的特色是一個城市魅力的體現(xiàn)，大倫敦規(guī)劃第7章生活空間和場所中政策7.8遺產(chǎn)與古跡認為倫敦的古跡和景觀遺產(chǎn)是城市的字符，具有不可估量的作用，是地方、國家和世界的寶貴財富。要維持和加強倫敦文物古跡和歷史環(huán)境，包括建筑物、注冊歷史公園、花園和紀念碑、博物館、藝術(shù)品等其他自然和歷史景觀、生態(tài)保育區(qū)等世界文化遺產(chǎn)，并利用其積極的作用。

存量規(guī)劃背景下，我們特大型城市也需要繼續(xù)堅定不移地保護那些使人們一眼就能看出是該城市的風貌區(qū)和古建筑，重視濱水資源的休閑娛樂等附加功能以及文化歷史傳統(tǒng)給城市帶來的發(fā)展機會。并盡量開發(fā)和識別每一個可能的特色區(qū)，挖掘現(xiàn)有風貌區(qū)潛力。

四、我國特大型城市土地空間資源的空間布局潛力及提升途徑分析

在宏觀功能布局上，紐約市和大倫敦區(qū)域內(nèi)部都有明確的產(chǎn)業(yè)分工體系。都市區(qū)也都經(jīng)歷過產(chǎn)業(yè)和人口的向外輻射擴散，由單中心空間形態(tài)向多中心轉(zhuǎn)變的過程。目前，二者均十分重視通過發(fā)達的軌道交通網(wǎng)絡(luò)實現(xiàn)城市不同區(qū)域內(nèi)部的人口和物質(zhì)流動，使各區(qū)域勞動力就業(yè)、居住以及生產(chǎn)與服務(wù)形成各有特色的發(fā)展模式，共同提升區(qū)域整體競爭力。特別是倫敦都市圈，自1946年倫敦郡總體規(guī)劃起就逐漸形成了由內(nèi)倫敦、外倫敦和倫敦大都市圈構(gòu)成的圈層結(jié)構(gòu)，倫敦的金融等生產(chǎn)者服務(wù)業(yè)集中在以金融城為核心的內(nèi)倫敦區(qū)域，外圍則主要是工業(yè)和人口居住區(qū)。倫敦規(guī)劃（The London Plan）第二章全章介紹的是空間布局，并認為要從戰(zhàn)略高度上辨識那些存在潛力的地區(qū)，從與全球、歐洲、英國聯(lián)系的背景下思考倫敦的空間布局，并注意倫敦與其周圍泛倫敦都市區(qū)的關(guān)系。

在微觀的公共空間布局方面，紐約規(guī)劃plaNYC的要素2公園和公共空間提到要激活街道景觀（INITIATIVE 8）。重新設(shè)計公共領(lǐng)域，統(tǒng)一設(shè)計和維護所有的公共空間，體現(xiàn)可持續(xù)性（INITIATIVE 15）。創(chuàng)建綠色廊道網(wǎng)絡(luò)（INITIATIVE 10），支持生態(tài)連通性（INITIATIVE 13）。通過擴大公園和綠色街道，創(chuàng)造社區(qū)公共廣場。將市、州和聯(lián)邦公園聯(lián)系成具有凝聚力的開放空間網(wǎng)絡(luò)。倫敦規(guī)劃（The London Plan）政策7.5公共領(lǐng)域指出倫敦的公共空間應(yīng)該都是安全、方便、具有包容性、可連接的、易于理解（如有易讀性的路標）和維護的，與當?shù)乇尘坝嘘P(guān)的，而且可納入更高質(zhì)量的設(shè)計、風景、植物和街道設(shè)施等。

參照紐約市和大倫敦的空間功能布局和中長期戰(zhàn)略規(guī)劃，未來一段時期，我國特大型城市也需要通過一體化的交通、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)協(xié)調(diào)新城和中心城未來的發(fā)展；統(tǒng)一布局耕地、園地、綠地、水域和開放空間的結(jié)構(gòu)，提高其聯(lián)通性和生態(tài)空間效果。在微觀上還要注意街道景觀的美觀和合理，通過統(tǒng)一設(shè)計和連通所有大大小小的綠色廊道和公共廣場、提高路標的可讀性等打造城市的開放空間網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，提高未來城市的特有印象和更廣大的吸引力。

五、結(jié)論

綜上所述，可以發(fā)現(xiàn)與紐約市和大倫敦相比，我國各特大型城市在土地利用質(zhì)量上還有許多需要改善之處，土地利用結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化的數(shù)量潛力和空間布局潛力也需要逐步調(diào)整。盡管政府等相關(guān)部門已經(jīng)認識到目前城市土地利用中存在的一些問題，但在全面和充分挖掘土地空間資源潛力方面還存在不少理念、制度上的制約。未來還需要從以下幾個方面漸進地改變。在理念上，秉承緊湊型發(fā)展、公共交通導(dǎo)向的土地開發(fā)、適度和小規(guī)模更新等思想，保證社區(qū)鄰里空間、歷史遺產(chǎn)保護與和土地空間潛力挖掘的協(xié)調(diào)。倡導(dǎo)適度的土地混合使用，通過用地和建筑物功能的空間混合提高土地使用效率，構(gòu)建高效的、多樣的土地利用模式。在頂層設(shè)計上，建立與土地利用新理念相配套的規(guī)劃控制和土地管理模式，探索穩(wěn)步推進城鄉(xiāng)一體化建設(shè)用地市場的改革，試點允許自行開發(fā)，多元主體協(xié)議等城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地開發(fā)模式。創(chuàng)新土地產(chǎn)權(quán)變換和收儲利益分配機制，根據(jù)用地類型增加土地出讓年期的靈活性，采取容積率獎勵和轉(zhuǎn)移等一系列激勵措施。

The Path to Exploit Land Resource Potential of Metropolis in China under Background of Stock Land Planning:An Implication from the Medium-And-Long-Term Strategy Planning of New York City and the Great London

NIU Xing1， WU Guancen2， TIAN Weili3
（1.School of Social and Public Administration，East China University of Science and Technology，Shanghai 200237，China；2.School of Management，Shanghai University，Shanghai 200444，China；3.College of Fine Arts，Shanghai University，Shanghai 200444，China）

Many metropolises are transferring into the time of land stock planning because of the limited scale of land，and how to exploit the land resource potential more rational becomes more important to these cities.This paper considers that land potential should be the integration of quality，quantity，and space in land utilization.For the future sustainability and upgrade of these cities，some feasible measures are proposed to exploit the land potential based on the analysis on targets and policies in land use among the medium-andlong-term strategy planning of New York City and the Great London.

planning for stock land；metropolis；land resource potential；strategy planning

本文系面向未來30年的上海發(fā)展戰(zhàn)略系列研究之一“上海城市土地空間資源潛力、再開發(fā)及城市更新研究”的部分課題成果（2014-A-28-A）并受到中央高校科研業(yè)務(wù)基金（WE1321001）、國家社科基金項目（13CJY068）、博士后基金項目（KLH3056054）的資助。

牛星（1980-），女，甘肅慶陽人，博士，副教授，主要研究方向：土地利用規(guī)劃與管理。

F293.2

A

1008-7672（2017）05-0089-08