論我國人大質詢制度的完善
——基于制度建構視角的分析*

周葉中，劉一鋆

(武漢大學 法學院，湖北 武漢 430072)

論我國人大質詢制度的完善
——基于制度建構視角的分析*

周葉中，劉一鋆

(武漢大學 法學院，湖北 武漢 430072)

質詢制度是我國人大制度的重要組成部分，是實現(xiàn)和維護我國人大監(jiān)督權的重要途徑。盡管人大質詢制度已經形成，但其本身在立法原旨、規(guī)范文本以及驅動機制等方面卻存在諸多不合理因素。我們應在制度建構主義視角下，以價值理性、工具理性為改革進路，在現(xiàn)有制度框架內，對我國人大質詢制度予以完善。

人大質詢制度；制度建構；改進與完善

我國人大質詢制度自形成之日起，就長期處于半休眠狀態(tài)。對此，學者們多從主客觀原因、內外部環(huán)境、歷史現(xiàn)實條件等多方面分析人大質詢制度陷入實施困境的緣由。但將上述諸多影響因素雜糅可能并不利于形成完善人大質詢制度的有效對策建議。因此，本文嘗試僅從制度建構主義視角出發(fā)，探討我國人大質詢制度的合理性，并從制度層面提出幾點完善我國人大質詢制度的意見。

一 我國人大質詢制度的制度形塑軌跡

如果說1954年第一屆全國人大一次會議的召開標志著人大制度在我國的正式確立，那么第一屆全國人大一次會議上頒布的五四憲法亦表明質詢制度的初次創(chuàng)立，而當時的質詢被稱之為質問*1954年憲法第36條即規(guī)定：全國人民代表大會代表有權向國務院或者國務院各部、各委員會提出質問，受質問的機關必須負責答復。。在20世紀60、70年代，當人大制度陷入發(fā)展瓶頸期時，人大質詢制度基本流于形式，七五憲法更是在文本中將質詢制度予以取消。及至70年代后期，伴隨著人大制度的全面恢復，人大質詢制度亦被七八憲法予以重新確立。此后，伴隨著人大制度在自身發(fā)展中形成了較為穩(wěn)定的組織結構、常態(tài)化的工作機制，八二憲法也在某種程度上正式確定了質詢制度的法律地位。從《憲法》第73條中“有權”、“依照法律”、“必須”等規(guī)范性表述字眼可以看出，人大質詢制度已被視作法定且?guī)в袆傂孕Ч拇h機關監(jiān)督制度。

憲法針對質詢制度作出的是原則性規(guī)定，而關于質詢制度的實施性法律規(guī)定則主要散見于《組織法》、《地方組織法》、《代表法》、《預算法》、《監(jiān)督法》、《議事規(guī)則》以及《常委會議事規(guī)則》*上述法律的全稱分別為《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》、《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》、《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》、《中華人民共和國預算法》、《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》、《中華人民共和國全國人民代表大會議事規(guī)則》以及《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會議事規(guī)則》。等法律中。此外，地方各級人大也在地方立法中進一步探索質詢制度的實施性規(guī)定。比如河南省十一屆人大常委會通過《河南省實施〈中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法〉辦法》(以下簡稱《河南省辦法》)，該《辦法》中第61、62、63條即是關于質詢制度的具體條文。如果說法制體系是國家制度體系在法律文本層面上的規(guī)范表達，那么隨著質詢制度地方性法規(guī)的陸續(xù)出臺，以憲法、法律以及地方性法規(guī)為主體要素的法律體系得以建構，這也標志著我國人大質詢制度的逐步形成。

二 我國人大質詢制度的制度合理性分析

我國人大質詢制度的形成，并不意味著人大質詢制度本身建構的合理性?？陀^地說，我國人大質詢制度在實踐運行中并未取得理想的效果。當然，這并不是因為各級人大對同級政府沒有值得質詢的問題，也不能將其完全歸咎于人大代表或人大常委會組成人員在主觀上刻意規(guī)避剛性監(jiān)督手段。事實上，質詢制度作為一種成形的人大監(jiān)督制度，已經具有無可爭辯的制度屬性以及較為完整的規(guī)則體系。但綜觀質詢制度創(chuàng)設時的立法原旨、凝結而成的規(guī)范文本以及實踐操作時的驅動機制，均存在一定的不合理性因素。

其一，就人大質詢制度的立法原旨而言?！按h制議會的適當職能不是管理——這是它完全不適當的——而是監(jiān)督和控制政府”。在我國的憲制框架中，人民代表大會制度是國家的根本政治制度，各級人民代表大會也承載著國家權力機關、立法機關以及監(jiān)督機關等多重身份。但在實際運行中，各級人大的監(jiān)督機關身份在一定程度上被淡化。盡管文化大革命后，人大質詢制度在七八憲法的相關條款中得以重塑，但七八憲法*七八憲法第37條規(guī)定：“地方各級人民代表大會代表有權向本級革命委員會、人民法院、人民檢察院和革命委員會所屬機關提出質詢。受質詢的機關必須負責答復。”將五四憲法中的“質問”改為”“質詢”，“從中文的詞義上看，質詢比質問要緩和一些，嚴厲程度要低一些”，立法者似乎也有意不凸顯質詢制度的監(jiān)督剛性。

其后，始于1978年的改革開放，在相當一段時期內都將聚焦點集中于經濟體制方面，政治體制改革雖然也一直在推進，但不可否認的是，人大在自身監(jiān)督制度方面的改革步伐卻不算大。及至2006年，《監(jiān)督法》的出臺不僅表明人大監(jiān)督法制化的必要性已受到社會各界的普遍重視，還意味著國家在制度建設層面對如何保障權力機關行使監(jiān)督職權有了更為理性的考量。但綜觀《監(jiān)督法》中關于質詢案提案主體人數上的限定條件、質詢案應采用書面格式以及質詢案應交由主任會議決定*一般認為，《監(jiān)督法》第36條中委員長會議或者主任會議的決定事項只包括答復的形式、場所以及時間，不包括對質詢案的否決權。但在現(xiàn)實中，質詢案仍需經由委員長會議或者主任會議，被確定為會議議程中的議事事項后，才能在常委會會議期間答復。等規(guī)定，不難推斷出質詢案盡管與議案有所區(qū)別，但“在程序上當做議案來對待的”，而質詢制度也被定位為“一種對比較‘重大’的事項提起的要求對政府予以答復的制度”。這些均從客觀上導致質詢制度不能成為各級人大手中監(jiān)督一府兩院的經常性運用工具。

其二，就人大質詢制度的規(guī)范文本而言。關于人大質詢制度的法律條文，在合理性方面存在可質疑之處。一方面，在立法內容上存在重復之嫌?！洞矸ā返?4條，《議事規(guī)則》第42、43、44條，《常委會議事規(guī)則》第42、43、44條等諸多條款或多或少均涉及《監(jiān)督法》中提及的關于人大的質詢職權、主體資格、具體事項等方面的內容。即便是地方性法規(guī)《河南省辦法》關于質詢制度的第62、63條，也基本上是對《監(jiān)督法》第36、37條的重復性論述，并沒有進一步就質詢案的具體處理步驟做出更詳細的實施性規(guī)定。

另一方面，相關法律條文缺乏可操作性，這也使原本就極少啟動的質詢案進行程序不太規(guī)范。從若干已發(fā)生的質詢案例*本文參考了12起地方人大(主要以市、縣為主)針對司法機關的質詢案例，諸如武鄉(xiāng)縣對人民法院的質詢、沈陽市對公檢法三機關的質詢等等。這些案例均源自于謝小劍：《人大質詢司法機關實證研究》，廈門大學法律評論，2014年第1期。中可發(fā)現(xiàn)，質詢對象都是以口頭方式進行答復，沒有一例按照《地方組織法》第28條、《監(jiān)督法》第36條的規(guī)定進行書面答復。而且，有些質詢案由于沒有規(guī)范化的程序約束，容易受到人為因素的影響而導致偏差。比如2009年，深圳代表團中10名代表在廣東省人大會議期間提出質詢案，但省人大認為詢問方式更合適，最后經協(xié)商后該質詢案被改成詢問*關于該起質詢案的詳細新聞報道，可參見南方都市報.廣東省人大代表14年來未提出質詢案，http：//news.sina.com.cn/c/2014-10-28/090331055639.shtml，2017年3月5日.。等等。

其三，就人大質詢制度的驅動機制而言。驅動機制是支持制度能夠運行且持續(xù)運行的必要保障，但我國人大質詢制度的驅動機制在某種程度上未能產生使人大代表積極質詢的激勵性動力。無論是全國人大還是地方各級人大，發(fā)生的質詢案例均非常稀少。以廣東省人大為例，該省人大代表于2006年至2014年期間便未提出過一起質詢案*同上。。

在西方國家中，“雖然國家監(jiān)督權是許多不同國家機關分享的，但議會在國家權力體制中更主要地扮演監(jiān)督角色”。綜觀英、法、日等國的質詢提案之所以繁多，以至于其議會不得不制定議事規(guī)則來限定質詢提案的數量。其主要原因即是議員受到“人的趨利避害的本性”影響，基于自身政治利益的考量，需要通過提出盡可能多的質詢案博取選民的關注并以此獲得更多的選民支持。我國各級人大代表均由選民民主選舉產生，而我國人大代表與選民之間的密切聯(lián)系還有待進一步加強：首先，“選舉過程中選舉人對代表候選人缺乏深入了解”；其次，我國人大代表在履職過程中與選民間經常性的聯(lián)系機制在一定程度上還需要加強；最后，就“如何嚴格落實我國選民對人大代表的有效監(jiān)督”還未形成常態(tài)化的體制機制。基于上述三點因素的綜合影響，我國人大代表在質詢一事上確實沒有足夠的激勵性動力。此外，質詢制度中存在著諸多限制質詢啟動的程序性障礙*《監(jiān)督法》中關于質詢案提案主體人數上的限定條件、質詢案提起的特定時間、質詢案應采用書面格式以及質詢案應交由主任會議決定等規(guī)定，其實也是造成質詢啟動難的程序性障礙。，這實際上也對質詢制度的驅動機制造成消極影響。

三 增強人大質詢制度理性元素的探討

在馬克思·韋伯看來，人的理性可分為價值理性和工具理性。所謂價值理性，指的是人“通過有意識地對一個特定的、舉止的、倫理的、美學的、宗教的或作其它闡釋的無條件的固有價值的純粹信仰，”而“向自己提出某種戒律或要求”。而工具理性則指“通過對外界事物的情況和其他人的舉止的期待，并利用這種期待作為條件或者作為手段，以期實現(xiàn)自己合乎理性所爭取和考慮的作為成果的目的”。事實上，制度作為規(guī)范人們行為、建構并維護社會秩序的運作范式，同樣適用于價值理性和工具理性的分析視角。而本文也嘗試藉由價值理性和工具理性這一具有包容性的理論框架，來探討人大質詢制度建構和完善的基本進路。

其一，從價值理性出發(fā)，彰顯保障權利、制約權力的憲法精神。制度歸根結底涉及到人與人之間的關系，因此必須彰顯正義、公平等具有人文主義精神的價值，這也是制度要實現(xiàn)價值理性的必然要求。而論及人大質詢制度，其作為一項關涉人大與一府兩院間監(jiān)督關系的重要制度，則應彰顯保障權利、制約權力的憲法精神。二戰(zhàn)后，各國議會在國家權力架構中的地位與身份發(fā)生重大改變。在過去，議會通常以立法機關、代議機關的身份發(fā)揮其制度效應。而現(xiàn)在，議會則以“監(jiān)督”為切入口“力圖尋找機會積極增加、增強自己的權力”?？梢哉f，議會監(jiān)督權發(fā)展完善的過程，亦是保障權利、制約權力之憲法精神的彰顯過程。

我國憲法文本確立了將人大制度作為根本政治制度的憲制框架，也建立起以人大制度為基石的國家監(jiān)督體系。但客觀地說，各級人大監(jiān)督政府的實效性、針對性以及剛性仍待進一步提高。其實，各級人大在現(xiàn)行憲制框架下具有足夠的民意基礎、法理依據以及制度優(yōu)勢，對群眾反映強烈且涉及政府是否依法行政的社會治理矛盾進行處理。在此僅以湖北近期發(fā)生的“仙桃環(huán)保事件”*湖北省仙桃市于2014年啟動一項垃圾焚燒發(fā)電站項目工程，原本預計于2016年年底點火試燒。但2016年6月25日開始，湖北仙桃市部分群眾抵制仙桃市生活垃圾焚燒發(fā)電站項目工程，此次群體性事件引發(fā)廣泛關注。6月26日12時，經市委市政府研究，決定停止“生活垃圾焚燒發(fā)電項目”。時任仙桃市委書記的馮云喬因處理群體性事件不力被免，市長周文霞被誡勉談話。作為適用質詢制度的假設案例予以分析。具體來說：第一，政府在進行重大行政決策時，如果人民群眾對決策不滿，那么人大作為人民群眾表達利益訴求的規(guī)范化制度渠道，即應第一時間了解民情并根據民意啟動詢問、質詢等監(jiān)督手段，這樣才能真正保障公民的知情權、監(jiān)督權。第二，在人民群眾對某些行政決策表達不滿而政府執(zhí)意執(zhí)行時，如若能由人大通過質詢等監(jiān)督手段對某些行政決策進行充分論證并將其理由公諸于眾，這樣既能制約政府的恣意行為、又能有效促進政府決策的科學化和民主化。第三，在某些公共事件發(fā)生且引起較為惡劣的社會影響后，有關國家機關工作人員因承擔相關責任而被免職或被誡勉談話。從法理上講，如果由人大通過質詢等監(jiān)督手段對有關國家機關工作人員進行追責，乃至啟動對有關官員的撤職案，則更能彰顯法治正義。

其二，從工具理性出發(fā)，確保程序可操作、實效性良好的基本原則。制度歸根結底是由人們所創(chuàng)造，理應包含人之“期待”、人之“行為”與人之“結果”。制度只有具備可行性以及實效性，才能算得上符合工具理性。而論及人大質詢制度的工具理性，自然應確保該項制度本身的程序可操作，且具備良好的實效性。從程序可操作的方面來說，我國人大制度的創(chuàng)建、運行時間較短，因而有必要在制度建設方面借鑒外國議會監(jiān)督政府的合理經驗。值得強調的是，政治體制和議會議事程序并非等量齊觀的兩個概念。我國人大制度蘊含著人民當家作主的價值追求，這就使我國與外國在政治體制上存在根本區(qū)別，但這并不意味著我國人大作為代議機關不能從議事程序上借鑒外國議會監(jiān)督政府的相關經驗。事實上，恰恰是外國議會的議事規(guī)則中的規(guī)范條文較為完備、法律程序操作性強，從而使得質詢制度能在其議會平臺中有效運行。這對于健全我國人大質詢制度尤其是增強相關法律條文的可操作性，具有借鑒意義。

從實效性良好的方面來說，落實好人大質詢制度應當確保質詢制度具有良好的實效性。西方國家的質詢制度之所以能在其議會制度中長盛不衰，是因為西方議員能夠通過質詢等監(jiān)督方式，獲知政府信息、監(jiān)督政府行為，從而達到建設有限政府的憲政價值追求。因此，健全人大質詢制度并不僅僅著眼于考慮如何促進質詢制度的啟動、規(guī)范質詢制度的行進程序，最終還應當確保質詢制度能夠發(fā)揮監(jiān)督政府的預設功能。

四 健全人大質詢制度體系的現(xiàn)實性策略

現(xiàn)在的問題不僅僅是要因循一種“找尋病因并解決問題”的思路剔除人大質詢制度本身包含的不合理因素，還應以一種擴展性視域深化改革質詢制度所依托的人大制度平臺以及相關輔助性制度。學界對此已有頗多關于健全質詢制度的成熟改良意見，比如加強人大常委會和專門委員會的建設可以提高質詢程序的規(guī)范化程度，提高人大代表素質、改變人大代表的職業(yè)比例結構可以保障質詢案的質量。統(tǒng)籌兼顧上述所有做法，畢竟是體量龐大、耗時長久的系統(tǒng)工程，并非短時間內改良我國人大質詢制度的現(xiàn)實性策略。是故，本文嘗試圍繞質詢制度的基礎性制度、自身制度以及相關輔助性制度，找尋若干難度低、可行性高且實效性強的改革著力點，以期彰顯質詢制度“保障權利、制約權力”的憲法精神，并促使其驅動機制進一步激活、行進程序進一步規(guī)范、監(jiān)督實效進一步夯實。

第一，針對基礎性制度提出的改革意見。質詢其實是一個質詢提案主體、質詢對象、利益相關人之間基于人大制度平臺實現(xiàn)多元互動的過程。質詢制度可以視為人大制度的具體制度或者子制度，而人大制度即是質詢制度的基礎性制度。由此可見，健全人大制度對質詢制度的完善具有直接的影響效應。而健全人大制度的重心應放置于如何促進人大代表尤其是人大常委會組成人員行使職權。具體來說：

(1)在直接選舉中加強候選人與選民的聯(lián)系。就我國目前已發(fā)生的質詢案來看，質詢案的案由通常較為具體，不像專題詢問的議題或執(zhí)法檢查所涉主題那般宏觀。換言之，大多數質詢案的案由可能與公民的個人利益有直接關系。是故，如何在人大制度平臺中進一步加強質詢提案主體(人大代表尤其是人大常委會組成人員)與人民群眾間的聯(lián)系是解決質詢制度驅動機制現(xiàn)實難題的關鍵所在。那么，即有必要探索如何嚴格落實現(xiàn)行《選舉法》中第10、29、31、33、48、49條等法律規(guī)定。這里僅以《選舉法》第33條*《選舉法》第33條規(guī)定：選舉委員會或者人民代表大會主席團應當向選民或者代表介紹代表候選人的情況。推薦代表候選人的政黨、人民團體和選民、代表可以在選民小組或者代表小組會議上介紹所推薦的代表候選人的情況。選舉委員會根據選民的要求，應當組織代表候選人與選民見面，由代表候選人介紹本人的情況，回答選民的問題。但是，在選舉日必須停止代表候選人的介紹。的具體實施為例：當人大代表爭取連任并再次成為代表候選人時，選舉委員會組織該名代表候選人與選民見面，應注重向選民詳細介紹該名代表候選人的參政能力、履職精力(比如該名代表候選人在任職期間的質詢次數、所提質詢案內容以及質詢效果)。(2)對各級人大常委會組成人員的提名進行嚴格把關。根據我國《組織法》第23條，《地方組織法》第8條和第41條的相關規(guī)定，各級人大常委會組成人員的產生由本級人大代表中選出，那么在此入口處需要對人大常委會組成人員的提名條件進行嚴格把關。各級人大常委會組成人員的選舉產生多采取“考察加推薦”的方式，當各級人大主席團提名人大常委會組成人員時，應遵循詳盡的標準，比如候選人的能力、素質、工作經歷以及專業(yè)背景，等等。在上述考量標準中同樣宜以候選人的參政能力、履職精力為主要標準，比如在選舉過程中宜向人大代表詳細介紹該名候選人在任職期間的質詢次數、所提質詢案內容以及質詢效果。事實上，嚴格規(guī)范各級人大代表尤其人大常委會組成人員的選舉產生具有現(xiàn)實的必要性，上述舉措可以確保選民對代表候選人、人大代表對常委會組成人員候選人有更具象且直觀的認識，也將使人大代表及人大常委會組成人員切實感受到履職責任、壓力，乃至形成繼續(xù)努力履職的動力。(3)提高人大代表尤其是人大常委會組成人員的專職化程度。相較于提高專職化人大代表的比例，先行實現(xiàn)人大常委會組成人員的專職化是一種更為可取的現(xiàn)實性策略。畢竟從現(xiàn)行人大體制來看，人大常委會組成人員在人大代表中的比例較小，綜合素質相對較高，且部分人大常委會組成人員*在地方人大常委會中，人大常委會主任、副主任以及秘書長屬于人大常委會組成人員，都具有相對應的行政職務和行政級別，且都由國家財政支付其工資。已經從屬于公務員序列(相當于已經專職化)。實現(xiàn)人大常委會組成人員的專職化，即要為人大常委會組成人員配備輔助性的行政助理、必要的辦公經費以及固定的辦公場所，這也將使得人大常委會組成人員在獲得相應薪酬、時間、社會地位和職權保障的同時，能夠更加心無旁騖、且責無旁貸地開展質詢等監(jiān)督工作。在此基礎上，還宜結合目前各地人大努力建設人大代表履職新平臺*近年來，各地人大在基層建立人大代表工作站，此類工作機構是連接人大與基層民眾的溝通渠道。以浙江省溫嶺市為例，該地在下轄的16個鎮(zhèn)(街道)全覆蓋地建立了人大代表工作站，圍繞站點名稱、組建依據、硬件配備、人員構成、工作關系、活動安排等主題創(chuàng)建了較為成熟的工作機制，形成了較為有效的代表履職平臺，使民意得到較為充分的表達。的成功經驗，探索建立地方人大常委會組成人員聯(lián)系選民的常態(tài)化工作機制。比如，縣級以上的地方人大常委會組成人員宜在自己的當選選區(qū)，公布自己的聯(lián)系方式，于每月設立固定的選民接待日以聽取選民的意見*縣級以上的地方人大常委會組成人員中還包括人大主任、副主任以及秘書長，上述人員因為要處理眾多繁雜公務，以保障地方人大常委會的正常運轉，暫且可以考慮將上述人員排除出聯(lián)系選民工作機制的建設中。。上述舉措實際上方便于選民能夠在日常生活中聯(lián)系上人大常委會組成人員，從而也使得人大常委會組成人員可能獲得更多潛在的質詢案案由。

第二，針對質詢制度本身提出的改進意見。以國外質詢制度中的《法國國民議會議事規(guī)則》為例，盡管《法國國民議會議事規(guī)則》中關于質詢的法律條文僅有7條(從第133條至139條)，但法條中關于質詢提案主體、質詢對象、質詢前置程序(如議長辦公室將口頭質詢登錄在相關質詢登錄冊)、質詢時間、質詢順序、質詢對象答復規(guī)則，以及如何處理臨時狀況的內容都相當詳實，這些立法經驗表明，有必要進一步充實、完善我國質詢制度中的法律規(guī)定，從而加強質詢制度的可操作性。在此著重針對質詢提案主體、質詢時間、質詢與其他監(jiān)督制度銜接機制提出幾點改進意見。具體來說：

(1)就質詢提案主體而言，質詢提案主體的人數要求，造成我國人大代表集體式的行權(監(jiān)督權)進路。而這種集體式的行權進路則在一定程度上強化了代表個人的行權惰性。對于此種困境，學界主流觀點即是“應通過立法改變或者取消質詢提案主體上的人數要求，從而降低質詢案的啟動門檻”。我們認為，目前可著重考慮允許各級人大常委會組成人員能夠以個人身份提起相關質詢案*正如前述，人大常委會組成人員的綜合素質較高，履職能力較強，工作經驗較豐富。在質詢制度為在我國規(guī)范化運行之前，宜斟酌性地降低質詢案啟動的門檻。在此，試驗性地將人大常委會組成人員個人作為質詢案的提案主體，有利于質詢制度的穩(wěn)定變革。而后文中所述的關于“質詢時間”的改良方案，亦是遵循此種思路。，同時在《代表法》中增設“人大常委會組成人員在人民代表大會常委會會議期間的工作”的章節(jié)，對上述建議予以具體落實。(2)就質詢時間而言。目前質詢案的發(fā)生時間基本是在代表大會會議期間或常務委員會會議期間，鑒于質詢案的反生量可能繁多而我國各級人大的會期又較短，當下的現(xiàn)實策略即是延長各級人大常委會的會議會期，這也從時間跨度上增加人大常委會組成人員進行質詢的可能性。此外，還可考慮在《代表法》、《常委會議事規(guī)則》、《監(jiān)督法》等法律中增加“在常委會會議期間，人大常委會組成人員應當質詢的固定時間”等內容，此項立法意圖并不在于限制質詢提案的數量，而是為啟動質詢制度注入一定的強制性推力，同時也利于形成各級人大常委會進行質詢的實踐慣例。(3)就質詢與其他監(jiān)督制度的銜接機制而言。一方面，要將質詢等人大監(jiān)督方式納入國家監(jiān)察體制改革的整體考量中。因為質詢過程中可能存在認定質詢對象相關行政、刑事責任的情況，那么追究質詢對象相關責任的法律程序，宜與各地監(jiān)察委員會進行的監(jiān)察職權進行銜接。這便于從根本上保障質詢制度的法理基礎和監(jiān)督剛性。另一方面，要考慮如何將質詢與其他人大監(jiān)督方式進行銜接。比如，鑒于詢問和質詢兩者在起源上的趨同性、屬性上的相似性以及行使方式上的共通性，目前可著重考慮以“專題詢問在全國范圍內廣泛開展”為契機，構建兩者間的銜接機制，從而使專題詢問能促進質詢的啟動、質詢能加強專題詢問的監(jiān)督剛性。當然，此種銜接機制應當注重如何有效彌合專題詢問和質詢在議題上的差異性，以及如何促成專題詢問后處置程序和質詢啟動程序間的有機融合。

第三，針對輔助性制度提出的完善意見。人大質詢制度的有效運行，同樣離不開輔助性制度的助力和支撐。具體來說：

(1)在立法體制上，鑒于《組織法》、《代表法》、《監(jiān)督法》、《議事規(guī)則》及地方性法規(guī)等關于質詢制度的條款，有立法內容重復之嫌，可考慮統(tǒng)籌立法資源，著重在《議事規(guī)則》或《監(jiān)督法》中完善質詢制度在國家層面上的立法內容，同時允許、支持乃至督促地方人大創(chuàng)新性地制定更詳細的、關于地方人大質詢制度的實施性規(guī)定。(2)在實施步驟中，若質詢制度在地方人大的實踐中不見起效，可借鑒“全國人大開展專題詢問有效促進地方人大專題詢問工作的開展”的成功經驗，由全國人大常委會對革新后的質詢制度做出示范性運行，這將有利于破除部分地方人大工作者對踐行質詢制度存在的思想顧慮。同時，宜鼓勵各級人大常委會組成人員率先性地踐行質詢制度，這樣亦能為其他人大代表進行質詢提供較為規(guī)范的參考案例。(3)在配套機制上，應努力促成質詢過程的公開化。盡管《監(jiān)督法》第7條*《監(jiān)督法》第7條：各級人民代表大會常務委員會行使監(jiān)督職權的情況，向社會公開。對監(jiān)督公開作出了原則性規(guī)定，并將監(jiān)督公開視作一種義務性的要求，但在質詢制度中如何踐行公開原則仍有待進一步探討。首先宜明確以公開、主動公開、實時公開以及實質公開為必要，以不公開、申請公開、事后公開以及形式公開為例外的基本原則；其次可考慮借助主流紙媒、新型網絡平臺*廣東省人大常委會與2016年12月1日就推進農村垃圾管理工作情況開展專題詢問，南方網對該次專題詢問進行全程圖文直播。此種借助網絡平臺進行的全程圖文直播即是一種較為有效且便于公眾參與的監(jiān)督公開形式?？蓞⒁娔戏骄W.省人大常委會專題詢問我省推進農村垃圾管理工作開展情況[EB/OL].http：//online.southcn.com/h/20151009_550.htm，2017-03-18.，在質詢案正式啟動前公開質詢案及其具體內容，在質詢過程中邀請公民個人或利益相關者列席旁聽，在質詢實施后將質詢結果及時向社會通報。

五 結 論

當然，上文提到的若干完善意見并非盡善盡美。“由于對人類理性的力量的過分崇拜，我們如今幾乎習慣于將某個后來人認為良好的制度視為一種正當理性的邏輯展開”。然則制度在實際運行中能否發(fā)揮預期功能，并不全然依賴于設計者的完美構思?？上攵?，人大質詢制度的啟動和有效運行，仍舊需要人們破釜沉舟的改革勇氣和腳踏實地的實干擔當。但這種基于制度建構主義視角對人大質詢制度提出的具體建議，承載著我們對人大監(jiān)督進一步法制化的良好愿望：隨著人大質詢制度的不斷完善，人大質詢制度將愈發(fā)公開化、常態(tài)化、有效地運行，而關緊權力的制度籠子亦將越扎越緊、越結越實。

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OnHowtoConsummatetheNPC’sInterpellationSystem——fromthePerspectiveofInstitutionalConstructivism

ZHOU Ye-zhong，LIU Yi-jun

(School of Law，Wuhan University，Wuhan 430072，China)

Interpellation system is not only the important part of the National People’s Congress system，but also the implementation and maintenance for the NPC’s supervisory authority.Although the interpellation system has been formed in our country，there still exist something unreasonable in legislative intention， legal texts，and drive mechanism of the system.From the perspective of institutional constructivism，we should reform the interpllation system in the existing system，withhold the attitude of value rationality and instrumental rationality.

interpellation system；institutional constructivism；reform

2017-01-28[作者簡介] 周葉中 (1963—) 男，湖南武岡人，武漢大學法學院教授、博士生導師。研究方向：憲法學。

D921.11

A

1008—1763(2017)05—0136—06