財(cái)政科技支出績(jī)效評(píng)價(jià)研究

張麗

[提要] 隨著國(guó)家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略的實(shí)施，財(cái)政科技支出的規(guī)模和范圍越來(lái)越大，財(cái)政科技支出在國(guó)家科技資源配置中的地位愈加重要。財(cái)政科技支出績(jī)效，具體反映出政府通過(guò)預(yù)算安排的科技支出產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治績(jī)效，重點(diǎn)考量政府合理配置科技資源的有效性。本文探析研究財(cái)政科技支出績(jī)效評(píng)價(jià)的理論基礎(chǔ)：即公共物品理論、內(nèi)生技術(shù)變革理論和新公共管理理論，提出財(cái)政科技支出績(jī)效評(píng)價(jià)四大基本目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：財(cái)政科技支出；公共物品；效率性目標(biāo)

基金項(xiàng)目：安徽省人文社科重點(diǎn)研究基地重點(diǎn)課題：“基于創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的皖北地區(qū)財(cái)政科技支出優(yōu)化研究”（批號(hào)：SK2016A0824）

中圖分類(lèi)號(hào)：F81 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

原標(biāo)題：財(cái)政科技支出績(jī)效評(píng)價(jià)的理論基礎(chǔ)

收錄日期：2016年12月26日

一、財(cái)政科技支出績(jī)效評(píng)價(jià)的理論基礎(chǔ)

（一）公共物品理論。科技創(chuàng)新，特別是基礎(chǔ)科學(xué)研究具有公共物品屬性。要理解公共物品概念的內(nèi)涵，必須了解市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)私人物品的主要含義。私人物品是由私人及市場(chǎng)主體通過(guò)市場(chǎng)交易來(lái)滿(mǎn)足自己私人需要的物品。私人物品具有兩個(gè)基本特征：消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性和排他性。而公共物品是指由政府部門(mén)所生產(chǎn)和提供的滿(mǎn)足全體社會(huì)成員需要的產(chǎn)品或服務(wù)。一般來(lái)說(shuō)，公共物品分為純公共物品及混合公共物品等種類(lèi)。以純公共物品為例，具備兩個(gè)基本特征：非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性。前者說(shuō)明公共物品是滿(mǎn)足集體消費(fèi)的，其效用無(wú)法分割；后者是指公共物品的邊際成本為零或者邊際擁擠成本為零。公共物品的這些特性導(dǎo)致市場(chǎng)很難提供并形成價(jià)格體系，這樣提供公共物品的職責(zé)就由政府提供。公共物品的這種屬性，屬于市場(chǎng)失靈行為，需要政府明確職能定位，構(gòu)建公共財(cái)政體制，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈行為。

科技活動(dòng)，如科學(xué)研究、科研成果轉(zhuǎn)化、科技服務(wù)等，實(shí)際上科技與經(jīng)濟(jì)的有機(jī)結(jié)合體，具有較強(qiáng)的不確定性，風(fēng)險(xiǎn)性也較大，學(xué)界普遍認(rèn)為其具有很強(qiáng)的外溢性，具有較為明顯的公共物品屬性。具體表現(xiàn)在科技活動(dòng)過(guò)程中會(huì)發(fā)生巨大的研究開(kāi)發(fā)支出，即創(chuàng)造成本較高，但是仿造成本相當(dāng)?shù)?。這極容易導(dǎo)致科技創(chuàng)新成果被仿制或被剽竊，使科技創(chuàng)新活動(dòng)的主持者無(wú)法獲得應(yīng)有的合理回報(bào)，甚至是成本補(bǔ)償。當(dāng)然這需要對(duì)科技創(chuàng)新活動(dòng)的內(nèi)容做些基本分類(lèi)：如科學(xué)技術(shù)基礎(chǔ)研究及科技服務(wù)，屬于純公共物品屬性，符合公共物品的基本屬性，市場(chǎng)無(wú)法提供或供給嚴(yán)重不足，需要政府責(zé)無(wú)旁貸，需要參與科技創(chuàng)新活動(dòng)的提供，理所當(dāng)然有政府公共財(cái)政支出提供；對(duì)于科學(xué)技術(shù)開(kāi)發(fā)，則既有公共物品屬性，也具有私人物品屬性，政府公共支出和私人部門(mén)均可以參與供給；而對(duì)于科研成果轉(zhuǎn)化和推廣，因?yàn)榭梢詭?lái)一定的經(jīng)濟(jì)效益，發(fā)生的成本就應(yīng)該由私人部門(mén)提供，政府可以通過(guò)有效的財(cái)政政策支出支持私人部門(mén)科技創(chuàng)新。此外，科技創(chuàng)新活動(dòng)由于不同利益索取者的不同，導(dǎo)致科技創(chuàng)新活動(dòng)的結(jié)果具有不確定性和風(fēng)險(xiǎn)性。

（二）內(nèi)生技術(shù)變革理論。內(nèi)生技術(shù)變革理論，又稱(chēng)內(nèi)生增長(zhǎng)理論或新增長(zhǎng)理論，該理論的核心思想是技術(shù)進(jìn)步內(nèi)生因素是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定持續(xù)增長(zhǎng)的重要因素，而外部環(huán)境并不是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的唯一決定因素。許多學(xué)者對(duì)此理論進(jìn)行完善，但歸納起來(lái)主要從以下角度開(kāi)展研究：一種解釋為經(jīng)濟(jì)內(nèi)生增長(zhǎng)的理論路徑是從技術(shù)外溢性、全范圍收益遞增角度開(kāi)展研究，代表學(xué)者為羅默和盧卡斯，提出知識(shí)外溢外部經(jīng)濟(jì)，可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；另一種解釋為經(jīng)濟(jì)內(nèi)生增長(zhǎng)的理論路徑是資本持續(xù)積累角度開(kāi)展研究，如瓊斯-真野模型和雷貝洛模型等。技術(shù)進(jìn)步因素、人力資本因素等均是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的內(nèi)生動(dòng)力，有利于經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)。內(nèi)生增長(zhǎng)理論推動(dòng)了政府對(duì)加大科技支出必要性的認(rèn)識(shí)深度，為政府加大財(cái)政科技支出力度提高財(cái)政科技支出績(jī)效水平提供了重要理論基礎(chǔ)。

內(nèi)生經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)理論的主旨思想是突破以往思維模式，揭示了內(nèi)生科技進(jìn)步因素對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的推動(dòng)作用，有利于政府制定有效的財(cái)政科技扶持政策。政府應(yīng)加大財(cái)政對(duì)科技創(chuàng)新力度，支持技術(shù)創(chuàng)新、技術(shù)引進(jìn)及學(xué)習(xí)西方發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)政科技支持的做法，做好科技成果轉(zhuǎn)化工作；創(chuàng)造有利于技術(shù)創(chuàng)新的良好環(huán)境，支持科技人才培養(yǎng)機(jī)制創(chuàng)新，更好地促進(jìn)科技創(chuàng)新及人力資本支出對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用。

（三）新公共管理理論。新公共管理理論的崛起，是在信息技術(shù)發(fā)展迅猛、各國(guó)財(cái)政赤字猛增的情形下，西方國(guó)家在20世紀(jì)70年代發(fā)起的公共政府改革運(yùn)動(dòng)?；顒?dòng)的主旨是改革政府服務(wù)效率，解決政府機(jī)構(gòu)臃腫、政府官僚腐化等難題。該理論重視公共服務(wù)提供的效率和成本，提出政府應(yīng)該根據(jù)重視政府服務(wù)的投入與產(chǎn)出。其理論基礎(chǔ)為公共選擇、新自由主義及工商企業(yè)管理。

新公共管理是公共行政管理的重大變革，其基本內(nèi)容涵蓋：一是重新梳理政府與公民的功能定位，政府是經(jīng)濟(jì)人，需要根據(jù)公民需求提供高效的服務(wù)。新公共管理借鑒市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本理念，把公眾比作顧客，結(jié)合顧客滿(mǎn)意度評(píng)價(jià)政府管理績(jī)效，努力建設(shè)服務(wù)型政府。吸收私人組織機(jī)構(gòu)的管理思想，對(duì)某些政府部門(mén)進(jìn)行公司化管理，如實(shí)施人力資源管理、管理團(tuán)隊(duì)及員工嚴(yán)格績(jī)效管理、成本效益分析、物質(zhì)激勵(lì)制度。努力營(yíng)造追求服務(wù)質(zhì)量和工作效率的目標(biāo)；二是政府實(shí)施嚴(yán)格的績(jī)效管理目標(biāo)。新公共管理重視績(jī)效管理工作，認(rèn)為績(jī)效評(píng)估在政府行政管制中發(fā)揮重要作用，要求將企業(yè)中的成本核算、績(jī)效考評(píng)、目標(biāo)管理等管理理念引入政府績(jī)效管理，實(shí)行嚴(yán)格的評(píng)估測(cè)定。實(shí)際工作中，企業(yè)等私人部門(mén)中貫徹的績(jī)效評(píng)估目標(biāo)，如有效性目標(biāo)和效率性目標(biāo)，都應(yīng)該嚴(yán)格遵守。政府科技支出工作也是政府實(shí)施新公共管理的重要內(nèi)容。對(duì)財(cái)政科技支出績(jī)效評(píng)價(jià)也是新公共管理理論推崇的核心內(nèi)容。綜上所述，新公共管理理論所倡導(dǎo)的績(jī)效管理，提出引進(jìn)和借鑒私人部門(mén)管理理念，重視公共服務(wù)的效率性和低成本性，強(qiáng)調(diào)政府的責(zé)任意識(shí)，重視公共財(cái)政科技支出的結(jié)果及效果，有利于促進(jìn)公共部門(mén)的工作效果。只要政府轉(zhuǎn)變觀念，提高服務(wù)積極性，政府公共科技支出的效果就一定能夠保證，做到讓納稅人滿(mǎn)意。

二、財(cái)政科技支出績(jī)效及評(píng)價(jià)的內(nèi)涵界定

（一）財(cái)政科技支出績(jī)效內(nèi)涵?？紤]到財(cái)政科技支出最核心的內(nèi)容是研究開(kāi)發(fā)、科研成果轉(zhuǎn)化及科技服務(wù)等三類(lèi)主要科技活動(dòng)。財(cái)政科技支出績(jī)效也應(yīng)該重點(diǎn)反映上述科技活動(dòng)。管理學(xué)中的“績(jī)效”蘊(yùn)含著效率、效果和效益（3E）含義。理論界和實(shí)務(wù)界普遍認(rèn)為，績(jī)效是基于投入和產(chǎn)出對(duì)比的行為過(guò)程與結(jié)果?？?jī)效可以通過(guò)投入、產(chǎn)出、過(guò)程和結(jié)果來(lái)描述，不僅包含目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的外部效果，也包含為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)內(nèi)在的努力程度。財(cái)政科技支出績(jī)效某種意義上也是政府績(jī)效，具體反映出政府通過(guò)預(yù)算安排的科技支出產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治績(jī)效，重點(diǎn)研究政府合理配置科技資源的有效性。經(jīng)濟(jì)績(jī)效是指政府財(cái)政科技支出對(duì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重大影響，如對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與優(yōu)化，區(qū)域創(chuàng)新能力體系的構(gòu)建，科研成果、技術(shù)貿(mào)易的實(shí)現(xiàn)，項(xiàng)目實(shí)施后帶來(lái)的出口創(chuàng)匯及利稅。社會(huì)績(jī)效是指財(cái)政科技支出對(duì)社會(huì)全面進(jìn)步的重大影響，如改善人民生活質(zhì)量和社會(huì)和諧發(fā)展，區(qū)域衛(wèi)生水平的提升。政治績(jī)效是指財(cái)政科技支出有利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則和社會(huì)秩序的有效供應(yīng)。

財(cái)政科技支出績(jī)效既要反映科技投入的合理配置，又要反映科技投入與產(chǎn)出對(duì)比的收益。除了政府財(cái)政支出的一般特征外，還有一些顯著特點(diǎn)：一是財(cái)政科技支出績(jī)效的不確定性。技術(shù)創(chuàng)新涉及到探索、實(shí)驗(yàn)、開(kāi)發(fā)及新技術(shù)的商業(yè)化，這其中每個(gè)環(huán)節(jié)都蘊(yùn)藏著不確定性（技術(shù)和市場(chǎng)的不確定性）。技術(shù)創(chuàng)新的特點(diǎn)說(shuō)明其績(jī)效評(píng)價(jià)也具有不確定性；二是財(cái)政科技支出績(jī)效的時(shí)滯性。財(cái)政科技投入的成果，多為智力成果，如發(fā)明專(zhuān)利、版權(quán)論文、外觀設(shè)計(jì)等。這些智力成果要通過(guò)未來(lái)的交易或轉(zhuǎn)化才能體現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)效益，這也是科技支出的內(nèi)在特性體現(xiàn)出來(lái)的；三是財(cái)政科技支出績(jī)效的多樣性和難測(cè)度性?？萍贾С鲇?jì)劃種類(lèi)繁多，而且每類(lèi)科技支出特點(diǎn)也不同，如基礎(chǔ)研究項(xiàng)目和應(yīng)用研究項(xiàng)目的績(jī)效差異就很大。目前，科技支出項(xiàng)目帶有示范性和引導(dǎo)性，成果實(shí)現(xiàn)影響因素很多，這就造成了財(cái)政科技支出績(jī)效測(cè)度難度較大。

（二）財(cái)政科技支出績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)涵

1、財(cái)政科技支出績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)涵。財(cái)政科技支出績(jī)效評(píng)價(jià)是指根據(jù)財(cái)政科技支出特性及績(jī)效管理內(nèi)在要求，通過(guò)構(gòu)建合理的測(cè)度指標(biāo)，運(yùn)用科學(xué)合理的評(píng)價(jià)測(cè)度方法，對(duì)財(cái)政科技支出的內(nèi)容（科學(xué)研究及開(kāi)發(fā)、成果轉(zhuǎn)化就應(yīng)用、科技生產(chǎn)與服務(wù)）及實(shí)施進(jìn)行有效的衡量及考核，以達(dá)到預(yù)期績(jī)效目標(biāo)（經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益）。財(cái)政科技支出績(jī)效評(píng)價(jià)的重點(diǎn)是根據(jù)財(cái)政科技支出的內(nèi)在規(guī)律歸納出財(cái)政科技支出評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。只有構(gòu)建客觀地反映財(cái)政科技支出及管理過(guò)程的綜合價(jià)值衡量體系，才能反映出財(cái)政科技支出的全貌，推動(dòng)區(qū)域自主創(chuàng)新?？萍佳邪l(fā)支出涉及到知識(shí)和技術(shù)的創(chuàng)新，風(fēng)險(xiǎn)性較大，如何把科技研發(fā)成果產(chǎn)生的效率及效果反映出來(lái)，是實(shí)現(xiàn)科學(xué)評(píng)價(jià)績(jī)效的重要難題。為了綜合反映出區(qū)域財(cái)政科技支出產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效果及社會(huì)影響，需要根據(jù)區(qū)域財(cái)政科技支出的內(nèi)容，有針對(duì)性地構(gòu)造績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，根據(jù)財(cái)政科技支出的內(nèi)在規(guī)律，運(yùn)用科學(xué)有效的評(píng)價(jià)方法，反映出區(qū)域財(cái)政科技支出的全部效果，為推動(dòng)區(qū)域科技創(chuàng)新提供重要參考依據(jù)。

2、財(cái)政科技支出績(jī)效評(píng)價(jià)的基本目標(biāo)

（1）有效性目標(biāo)。財(cái)政科技支出績(jī)效要反映出政府針對(duì)安排科技發(fā)展領(lǐng)域支出的預(yù)期效果，是科技支出領(lǐng)域的績(jī)效管理，強(qiáng)調(diào)財(cái)政科技支出在經(jīng)濟(jì)社會(huì)政治等方面的預(yù)期目標(biāo)。有效性目標(biāo)實(shí)際上反映了財(cái)政科技支出投入與產(chǎn)出之間的關(guān)系，揭示出財(cái)政科技支出產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效果。有效性目標(biāo)就是要衡量財(cái)政科技支出的目標(biāo)及結(jié)果。在財(cái)政科技支出績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)貫徹有效性目標(biāo)是要關(guān)注其經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益、近期效益和遠(yuǎn)期效益、直接效益和間接效益等。

（2）效率性目標(biāo)。政府在為社會(huì)公眾提供公共物品時(shí)，除了考慮有效性目標(biāo)外，還要符合高效率目標(biāo)。效率高意味著要用最小的支出取得最大的效果，或者說(shuō)一定的產(chǎn)出投入最小。高效率政府是公眾對(duì)于公共部門(mén)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)管理的核心內(nèi)容。財(cái)政科技支出內(nèi)容較多，涉及財(cái)政科技投入和產(chǎn)出兩個(gè)方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平地區(qū)對(duì)財(cái)政科技支出效率的理解也不同，因?yàn)榭萍汲晒a(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益差異較大。

（3）經(jīng)濟(jì)性目標(biāo)。經(jīng)濟(jì)性目標(biāo)實(shí)際上是對(duì)政府公共支出管理提出的基本要求，表明公共投入與耗費(fèi)之間的關(guān)系，主要考量公共支出是否做到了節(jié)約，能否在降低耗費(fèi)的前提下實(shí)現(xiàn)最佳比例及最大的投入。財(cái)政科技支出的經(jīng)濟(jì)性目標(biāo)的特定含義是，如何在財(cái)政支出規(guī)模及財(cái)政科技支出規(guī)模的大前提下，能做到財(cái)政科技各項(xiàng)支出合理、比例協(xié)調(diào)及結(jié)構(gòu)優(yōu)化。近年來(lái)，公共支出特別是公共科技支出規(guī)模越來(lái)越大，經(jīng)濟(jì)性目標(biāo)在財(cái)政科技支出績(jī)效評(píng)價(jià)中影響逐漸減弱，而有效性及效率性變得越來(lái)越重要。

（4）系統(tǒng)性目標(biāo)。財(cái)政科技支出績(jī)效是個(gè)系統(tǒng)工程，涉及面較廣，要能綜合反映出其對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和科技進(jìn)步的直接和間接效果，最終綜合衡量其對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的促進(jìn)作用。為此，需要設(shè)計(jì)出能放映財(cái)政科技支出實(shí)施過(guò)程與結(jié)果的測(cè)度指標(biāo)，確保財(cái)政科技支出評(píng)價(jià)的客觀性和系統(tǒng)性。

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