扶貧中的不精準(zhǔn)問(wèn)題及其治理——基于豫南Y鄉(xiāng)的調(diào)查

張雨，張新文

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扶貧中的不精準(zhǔn)問(wèn)題及其治理——基于豫南Y鄉(xiāng)的調(diào)查

張雨，張新文

(南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京 210095)

雖然中央明確提出“建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制”，但基于豫南Y鄉(xiāng)的調(diào)研表明，扶貧依然存在不精準(zhǔn)問(wèn)題，主要表現(xiàn)在貧困戶識(shí)別不精準(zhǔn)，扶貧產(chǎn)業(yè)選擇不精準(zhǔn)、貧困動(dòng)態(tài)管理不精準(zhǔn)、考核不精準(zhǔn)等。其主要是由于壓力型體制下的扶貧任務(wù)導(dǎo)向、村干部扶貧動(dòng)力不足與駐村幫扶的形式化、地方政府間趨利避害的上下共謀所致。有效治理扶貧中的不精準(zhǔn)問(wèn)題，必須構(gòu)建村民-村干部-駐村干部-鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，使精準(zhǔn)扶貧參與主體形成緊密合作關(guān)系；鼓勵(lì)基層創(chuàng)新扶貧開發(fā)模式，對(duì)基層進(jìn)行適當(dāng)賦權(quán)；創(chuàng)新貧困人口進(jìn)入-退出動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，強(qiáng)化貧困戶動(dòng)態(tài)管理；重建過(guò)程-結(jié)果密切銜接的扶貧考核指標(biāo)體系。

精準(zhǔn)扶貧；不精準(zhǔn)；治理；基層組織

一、問(wèn)題的提出

自2013年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院明確提出“建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制”后，2014年國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)辦公室等七部委聯(lián)合發(fā)布《建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實(shí)施方案》，進(jìn)一步為精準(zhǔn)扶貧工作的全面開展提供制度保障和基本指向。2015年，習(xí)近平總書記在貴州召開扶貧工作座談會(huì)時(shí)，強(qiáng)調(diào)扶貧開發(fā)貴在精準(zhǔn)、重在精準(zhǔn)、成敗之舉在于精準(zhǔn)，各級(jí)黨委政府要切實(shí)做到精準(zhǔn)扶貧[1]。此后，精準(zhǔn)扶貧成為“十三五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃與實(shí)施中的重點(diǎn)、優(yōu)先領(lǐng)域，并上升到國(guó)家層面的治理戰(zhàn)略。

精準(zhǔn)扶貧是指通過(guò)對(duì)貧困村和貧困戶精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核，引導(dǎo)各類扶貧資源優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)扶貧到村到戶。學(xué)界在研究精準(zhǔn)扶貧的制度優(yōu)勢(shì)和社會(huì)影響時(shí)，也對(duì)精準(zhǔn)扶貧在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行了反思。學(xué)界普遍認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧在基層實(shí)踐中存在一些問(wèn)題：在精準(zhǔn)識(shí)別方面存在目標(biāo)偏離[2]、規(guī)模控制導(dǎo)致的規(guī)模排斥[3]、選擇性平衡[4]；在精準(zhǔn)幫扶方面存在致貧原因分析不清[5]、微觀扶貧資源的使用錯(cuò)位及精英俘獲[6]、幫扶過(guò)程缺乏貧困戶參與[7]、扶貧資源普惠[8]；在精準(zhǔn)管理方面存在管理體制僵化[9]、扶貧工作與管理不相連[10]、扶貧治理碎片化[11]。

學(xué)界對(duì)精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中存在問(wèn)題的原因從不同角度進(jìn)行了探析。許漢澤、李小云從鄉(xiāng)村視角，發(fā)現(xiàn)導(dǎo)致精準(zhǔn)扶貧的地方實(shí)踐與政策文本相背離的鄉(xiāng)土邏輯，包括鄉(xiāng)土社會(huì)的模糊性，農(nóng)民的平均主義思想，鄉(xiāng)村缺乏自組織以及農(nóng)村扶貧主體的缺失等[12]。左停等從中央－地方關(guān)系、社會(huì)控制理論、“社會(huì)成本”三種視角對(duì)精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制中出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行了探析[13]。萬(wàn)江紅、蘇運(yùn)勛從村民自治的視角探討了“精準(zhǔn)識(shí)別”過(guò)程中扶貧動(dòng)員、鬧訪、爭(zhēng)貧等與村莊自治權(quán)利、能力和權(quán)威的相互影響[14]。何得桂等從基層治理的視角對(duì)精準(zhǔn)扶貧執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的“非結(jié)構(gòu)性制約”因素進(jìn)行了分析[15]。朱天義、高莉娟認(rèn)為，基層組織在運(yùn)動(dòng)式治理和官僚體制的雙重規(guī)制和壓力下，面臨著一系列執(zhí)行約束[16]。李丹、李雙奎借鑒社會(huì)—生態(tài)系統(tǒng)分析框架，從資源系統(tǒng)、資源單位、治理系統(tǒng)、政策使用者四方面分析了扶貧實(shí)踐中遇到的難題[17]。葛志軍、邢成舉等基于寧夏兩個(gè)村莊的調(diào)查，對(duì)導(dǎo)致精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐困境的鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)、精準(zhǔn)扶貧政策的內(nèi)在矛盾以及基層組織治理等因素進(jìn)行了綜合分析[18]。

上述研究成果對(duì)本文有重要指導(dǎo)意義，但也留下了可供開拓的空間。2017 年2～3月，筆者通過(guò)半結(jié)構(gòu)式訪談與參與式觀察的方法，對(duì)豫南Y鄉(xiāng)脫貧攻堅(jiān)指揮部負(fù)責(zé)人、駐村干部、村干部及部分村民進(jìn)行訪談，深入了解精準(zhǔn)扶貧在該鄉(xiāng)運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)，發(fā)現(xiàn)基層扶貧不精準(zhǔn)執(zhí)行問(wèn)題較為突出。為此，筆者擬基于Y鄉(xiāng)基層扶貧的相關(guān)訪談資料，對(duì)扶貧不精準(zhǔn)問(wèn)題及其原因進(jìn)行剖析，并提出若干治理對(duì)策。

二、扶貧中的不精準(zhǔn)問(wèn)題

Y鄉(xiāng)是河南省級(jí)貧困縣L縣所轄的農(nóng)業(yè)大鄉(xiāng)、經(jīng)濟(jì)小鄉(xiāng)。全鄉(xiāng)總面積87.5平方公里，耕地面積約0.4萬(wàn)公頃，轄10個(gè)行政村、兩個(gè)社區(qū)，287個(gè)村民組，截至2015 年末，全鄉(xiāng)有34 651人。Y鄉(xiāng)地勢(shì)南高北低，其中南邊6個(gè)村莊的耕種靠?jī)H有的幾個(gè)提灌站灌溉，水資源匱乏，北邊6個(gè)村莊地處浉淮河沖積平原，十澇九災(zāi)。2016年Y鄉(xiāng)建檔立卡貧困村5個(gè)，貧困戶有821戶、2 726人，貧困發(fā)生率為7.9%，高于L縣平均水平5.5%。為完成脫貧攻堅(jiān)這一重大政治任務(wù)，Y鄉(xiāng)組建脫貧攻堅(jiān)指揮部，大力實(shí)施“十三五”貧困人口分年度脫貧規(guī)劃，并取得了一定進(jìn)展，但調(diào)研結(jié)果顯示，其扶貧存在明顯的不精準(zhǔn)問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下幾方面。

1．貧困戶識(shí)別不精準(zhǔn)

堅(jiān)持公平、公開、透明原則，對(duì)貧困戶進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別是精準(zhǔn)扶貧工作有效開展的基礎(chǔ)。L縣明確規(guī)定各鄉(xiāng)要按照“一進(jìn)二看三算四比五議論六定”工作法精準(zhǔn)識(shí)別出貧困戶。村干部、村級(jí)組織和駐村工作隊(duì)(第一書記)要對(duì)全村農(nóng)戶逐家進(jìn)戶調(diào)查走訪、摸清底數(shù)；看房子家具等基本生活設(shè)施狀況，擁有家用駕車、大型農(nóng)機(jī)具、高檔家電的，不得識(shí)別或慎重識(shí)別；按照標(biāo)準(zhǔn)逐戶測(cè)算收入和支出，算出人均純收入數(shù)，算支出大賬；和全村左鄰右舍比較生活質(zhì)量，家庭成員有財(cái)政供養(yǎng)人員、擔(dān)任村干部的，家庭成員作為法人股東在工商部門注冊(cè)有企業(yè)的，在城鎮(zhèn)擁有門市房、商品房的，不得識(shí)別或慎重識(shí)別；對(duì)照標(biāo)準(zhǔn)，綜合考量，逐戶評(píng)議，擬推薦對(duì)象須向村民公示公告；最終扶貧對(duì)象由村兩委推薦確定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府核定。識(shí)別程序分為三個(gè)步驟：貧困戶申請(qǐng)，召開民主評(píng)議會(huì)，擬定初選名單，村內(nèi)第一次公示；鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核，鄉(xiāng)鎮(zhèn)逐戶調(diào)查、確定名單后，由駐村第一書記、包村干部、村主任、村支書、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記“六簽字”，在各村第二次公示；縣級(jí)復(fù)審，通過(guò)后在各村公告。

雖然L縣對(duì)貧困戶精準(zhǔn)識(shí)別有具體的政策要求，但由于Y鄉(xiāng)各村識(shí)別工作主要依賴村干部完成，基于各方面考慮，村干部在識(shí)別過(guò)程中對(duì)政策明顯加以軟化。在貧困戶初選階段，由于部分外出務(wù)工村民代表的缺席，村民代表大會(huì)民主評(píng)議環(huán)節(jié)被少數(shù)村民代表和村干部等鄉(xiāng)村精英掌控，上報(bào)的貧困戶中部分是與村民代表和村干部有親緣或血緣關(guān)系的“偽貧困戶”，存在“棄真型誤差”和“存?zhèn)涡驼`差”，導(dǎo)致貧困戶識(shí)別的不精準(zhǔn)。而一旦村級(jí)確定貧困戶名單后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般都會(huì)予以通過(guò)。對(duì)這部分“偽貧困戶”，村民都心知肚明，在私下里議論紛紛。據(jù)LW村村民反映，貧困戶DLZ家并不困難，其在縣城擁有一處房產(chǎn)(該房是一套小產(chǎn)權(quán)房，國(guó)土房管局不予備案，是具有隱蔽性的資產(chǎn))，由于其與村干部是表親，最終獲得了貧困戶資格。而常年在外地務(wù)工或在本縣城務(wù)工的村民根本不知道有這件事或了解甚少，從而導(dǎo)致部分貧困村民失去“入門”機(jī)會(huì)。SL村村民LDL在縣城從事家具安裝的重體力活，常年居住在縣城一家垃圾場(chǎng)改建的板房中，其媳婦在農(nóng)村家中照顧老人，家中四個(gè)孩子，三個(gè)在上學(xué)，家庭負(fù)擔(dān)較重。據(jù)他反映，他家并不是貧困戶，甚至也不知道他們這個(gè)村已經(jīng)確定了4戶貧困戶。

“村里申請(qǐng)貧困戶啥時(shí)候弄的，我不知道啊，誰(shuí)是貧困戶我也不知道，我們?yōu)澈孟駴]有(貧困戶)吧”(村民訪談?dòng)涗汱DL2017-02-08)。

此外，貧困戶識(shí)別不精準(zhǔn)還體現(xiàn)在對(duì)貧困戶信息的建檔立卡不精準(zhǔn)，這一狀況在上級(jí)部門的檢查中有所反映。2016年3月，河南省脫貧攻堅(jiān)10個(gè)督導(dǎo)組對(duì)全省18個(gè)直轄市、10個(gè)直管縣，特別是全省53個(gè)貧困縣的脫貧攻堅(jiān)工作落實(shí)情況進(jìn)行了檢查，督導(dǎo)組抽查了126個(gè)貧困村的588戶貧困戶，精準(zhǔn)度為89.86%。這還是在河南省多次進(jìn)行建檔立卡“回頭看”和接受審計(jì)監(jiān)督整改后抽樣調(diào)查的統(tǒng)計(jì)結(jié)果。督察組在羅山縣莽張鎮(zhèn)尚家村尚家組王學(xué)德家走訪時(shí)，發(fā)現(xiàn)其扶貧手冊(cè)中多項(xiàng)重要內(nèi)容未填寫，部分聯(lián)系號(hào)碼錯(cuò)誤[19]。在全縣其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)也有類似情況。對(duì)貧困戶識(shí)別不精準(zhǔn)將會(huì)導(dǎo)致沒有識(shí)別出的貧困戶繼續(xù)處于貧困狀態(tài)，有些通過(guò)幫扶短期脫貧的貧困戶也有可能再度返貧。

2．扶貧產(chǎn)業(yè)選擇不精準(zhǔn)

精準(zhǔn)幫扶是精準(zhǔn)扶貧的落實(shí)環(huán)節(jié)，是在建檔立卡的基礎(chǔ)上，根據(jù)致貧原因采取針對(duì)性的幫扶措施，因貧施策。2016年，河南省制訂《河南省轉(zhuǎn)移就業(yè)脫貧實(shí)施方案等5個(gè)方案的通知》，明確提出通過(guò)轉(zhuǎn)移就業(yè)、產(chǎn)業(yè)扶持、異地搬遷、社會(huì)保障、特殊救助分別脫貧一批。Y鄉(xiāng)按照上級(jí)政策指示，根據(jù)現(xiàn)有設(shè)施基礎(chǔ)和地理資源狀況制訂了2016—2018年脫貧目標(biāo)任務(wù)，其中產(chǎn)業(yè)扶貧計(jì)劃脫貧人數(shù)1 398人，占貧困人口比例51%，異地搬遷、轉(zhuǎn)移就業(yè)、社會(huì)保障和特殊救助計(jì)劃脫貧人數(shù)分別為813、233、147、135人，占比相對(duì)較低。

由上可知，Y鄉(xiāng)精準(zhǔn)扶貧重點(diǎn)是產(chǎn)業(yè)扶貧，希望實(shí)現(xiàn)有勞動(dòng)能力的貧困戶“一戶一產(chǎn)”，以此帶動(dòng)全鄉(xiāng)一半規(guī)模的貧困人口脫貧。Y鄉(xiāng)主要是通過(guò)到戶增收項(xiàng)目幫助貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)。到戶增收項(xiàng)目是指用財(cái)政扶貧資金對(duì)建檔立卡貧困戶進(jìn)行直接扶持，以達(dá)到發(fā)展產(chǎn)業(yè)增收致富的目的。各地到戶增收補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不一，不同產(chǎn)業(yè)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)也不一。Y鄉(xiāng)無(wú)論發(fā)展何種產(chǎn)業(yè)，只要達(dá)到規(guī)定的產(chǎn)業(yè)規(guī)模，每戶均統(tǒng)一補(bǔ)貼5 000元，除去購(gòu)買種子、飼料、技術(shù)服務(wù)的支出，每戶預(yù)計(jì)增收3 000～5 000元。國(guó)家規(guī)定到戶增收項(xiàng)目應(yīng)重點(diǎn)扶持能夠發(fā)揮當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢(shì)、增收效益好、適于貧困戶發(fā)展的高效種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工儲(chǔ)運(yùn)、特色旅游、加工制造等項(xiàng)目，而Y鄉(xiāng)在產(chǎn)業(yè)扶貧中卻偏好效果立竿見影、短期化、無(wú)風(fēng)險(xiǎn)的養(yǎng)雞、鴨、鵝等家畜養(yǎng)殖和蔬菜種植項(xiàng)目。其2016—2018年產(chǎn)業(yè)幫扶任務(wù)顯示，家畜養(yǎng)殖業(yè)占產(chǎn)業(yè)幫扶比重多達(dá)85%，其他的除了蔬菜種植項(xiàng)目外寥寥無(wú)幾。

這種短期化的產(chǎn)業(yè)幫扶具有明顯的“輸血”扶持特征，扭曲了精準(zhǔn)扶貧“造血”的題中之義。只要貧困戶養(yǎng)幾頭(只)家禽就算有了自己的產(chǎn)業(yè)。如調(diào)研的GZ村2016年有21戶參與了到戶增收項(xiàng)目，其中20戶養(yǎng)豬、1戶養(yǎng)牛；SW村有20戶貧困戶參與了到戶增收項(xiàng)目，其中12戶養(yǎng)豬、2戶養(yǎng)羊、4戶養(yǎng)牛、2戶養(yǎng)殖水產(chǎn)；GT村有22戶參與到戶增收項(xiàng)目，其中8戶養(yǎng)豬、7戶養(yǎng)雞、6戶種蔬菜、1戶種藕。貧困戶一般養(yǎng)豬、?；蜓蛞膊贿^(guò)二三頭(只)，在過(guò)年或辦喜事時(shí)將其留著自用或部分出售。這種產(chǎn)業(yè)增收項(xiàng)目雖當(dāng)年可為貧困戶增加3 000～5 000元不等的收入，但這種一戶一品、分散式的產(chǎn)業(yè)發(fā)展無(wú)法形成集聚效應(yīng)，其脫貧效果具有時(shí)限性，不具備可持續(xù)發(fā)展優(yōu)勢(shì)。即使部分貧困戶發(fā)展水產(chǎn)養(yǎng)殖、蔬菜種植具有一定的產(chǎn)業(yè)延續(xù)性，但Y鄉(xiāng)在貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)后的市場(chǎng)銷售方面并沒有給予其持續(xù)性的幫扶，有些貧困戶在市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)沖擊下甚至更加貧困。

3．貧困戶動(dòng)態(tài)管理不精準(zhǔn)

精準(zhǔn)管理是精準(zhǔn)扶貧的重要保障。目前主要是基于國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)系統(tǒng)對(duì)貧困戶信息進(jìn)行管理。精準(zhǔn)管理首先意味著要運(yùn)用信息化手段對(duì)貧困戶的生產(chǎn)生活、收支臺(tái)賬等數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，根據(jù)貧困戶的基本狀況和致貧原因進(jìn)行有針對(duì)性的幫扶。其次，精準(zhǔn)管理還意味著對(duì)建檔立卡貧困戶的管理是動(dòng)態(tài)化的，包括及時(shí)清理原先識(shí)別不精準(zhǔn)的貧困戶和已脫貧貧困戶，并納入新的貧困戶和重新陷入貧困的返貧戶。

在Y鄉(xiāng)的扶貧實(shí)踐中，卻存在貧困戶進(jìn)入-退出動(dòng)態(tài)化管理不精準(zhǔn)的問(wèn)題。鄉(xiāng)村干部在精準(zhǔn)管理方面更傾向于清退貧困戶，避免增加貧困戶，因?yàn)樵黾迂毨魰?huì)多很多資料更改工作量。Y鄉(xiāng)每個(gè)貧困戶實(shí)行“一戶一檔”，包含6表1冊(cè)(貧困戶的申請(qǐng)表、信息采集表、精準(zhǔn)脫貧明白卡預(yù)填卡及最終卡、五清核查表、脫貧確認(rèn)表、扶貧手冊(cè))。此外，村級(jí)要準(zhǔn)備10類以上的檔案資料備查，包括貧困戶建檔立卡有關(guān)資料(貧困戶名單、貧困戶初選名單公示、村民代表大會(huì)民主評(píng)議記錄、村民代表大會(huì)民主評(píng)議統(tǒng)計(jì)表、審核確認(rèn)貧困戶的報(bào)告、貧困戶名單公示等)，減貧目標(biāo)責(zé)任書，脫貧規(guī)劃，貧困戶基本信息及結(jié)對(duì)幫扶一覽表，貧困人口信息匯總表等。

“建檔立卡結(jié)束后，國(guó)家貧困戶信息系統(tǒng)會(huì)暫時(shí)關(guān)閉，偶爾還開放更改貧困戶的信息和狀態(tài)。要是這時(shí)候有村民想再申請(qǐng)貧困戶，我們是不能依著他的。因?yàn)槎嗉右粦簦瑥纳系较碌馁Y料都要改，麻煩得很?！?村支書訪談?dòng)涗沋I2017-02-16)

“有些村民在村里鬧沒結(jié)果，就跑到鎮(zhèn)上來(lái)，想上貧困戶，我們會(huì)先了解他們的問(wèn)題，然后盡量安排比較靈活的政策來(lái)幫他。但我們不想新增貧困戶，一是要順利完成年度減貧任務(wù)，再者更改信息非常麻煩，必須帶著表格數(shù)據(jù)去縣里錄，后來(lái)縣里也沒有這個(gè)權(quán)限，要是改必須到省里去。”(鎮(zhèn)扶貧官員訪談?dòng)涗沋HT2017-02-16)

4．扶貧考核不精準(zhǔn)

精準(zhǔn)考核是精準(zhǔn)扶貧的重要監(jiān)督手段，是上級(jí)組織對(duì)下級(jí)部門精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理工作成效進(jìn)行考察的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。上級(jí)意圖通過(guò)精準(zhǔn)考核和檢查，對(duì)扶貧工作成效較好的基層政府進(jìn)行表彰并宣揚(yáng)其成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)扶貧進(jìn)展緩慢的要進(jìn)行相應(yīng)懲罰，以形成長(zhǎng)效、穩(wěn)固的監(jiān)督機(jī)制。

目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧工作的檢查考核主體有上級(jí)監(jiān)管部門、其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、第三方評(píng)估方。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有實(shí)質(zhì)性影響的是上級(jí)監(jiān)管部門的考核與檢查。在提前一周接到上級(jí)考核檢查通知后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就開始了緊鑼密鼓的準(zhǔn)備工作。

首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)召開會(huì)議對(duì)檢查考核工作進(jìn)行全面部署，對(duì)可能出現(xiàn)的問(wèn)題提前探討解決方案，講解應(yīng)對(duì)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的技巧，學(xué)習(xí)其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核迎檢經(jīng)驗(yàn)。其次，脫貧攻堅(jiān)指揮部通知各村村支書、村主任盡快到鄉(xiāng)鎮(zhèn)召開迎檢部署會(huì)議。要求村干部對(duì)本村檔案資料進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，完善貧困戶、項(xiàng)目、村級(jí)規(guī)劃等資料，有涂改痕跡的均要重新填寫；檢查各村扶貧作戰(zhàn)圖、貧困情況一覽圖等是否在村委會(huì)張貼；盯緊可能會(huì)鬧事的村民，一旦發(fā)現(xiàn)其有“不合時(shí)宜”的舉動(dòng)及時(shí)阻止；提前和幫扶企業(yè)及幫扶貧困戶通氣，使他們彼此相互了解，達(dá)到一致的認(rèn)知。最后，對(duì)典型村莊進(jìn)行重點(diǎn)部署及預(yù)演。Y鄉(xiāng)的FW村是每次考核檢查必點(diǎn)的“明星村”，該村的草莓生產(chǎn)合作社帶動(dòng)全村28戶貧困人口全部脫貧，是Y鄉(xiāng)扶貧工作中的亮點(diǎn)。鄉(xiāng)村干部會(huì)有意無(wú)意地引導(dǎo)檢查考核組去這個(gè)村檢查。

“精準(zhǔn)考核是鄉(xiāng)村扶貧工作中最為重要的一項(xiàng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)大部分精力都放在了考核迎檢工作中，在這個(gè)過(guò)程中要避免出現(xiàn)問(wèn)題，一旦有領(lǐng)導(dǎo)過(guò)來(lái)檢查，各村都會(huì)做好萬(wàn)全準(zhǔn)備，全程陪同。前幾天市里領(lǐng)導(dǎo)來(lái)檢查時(shí)，有個(gè)重點(diǎn)盯防的村民一直在附近轉(zhuǎn)悠，我和幾個(gè)村干部覺得情況不對(duì)，趕快想辦法把他支遠(yuǎn)點(diǎn)，避免他鬧事。”(村干部訪談?dòng)涗沊YZ2017-02-16)

各村村干部在頻繁的檢查中已深諳科層制迎檢之道，在檢查前已經(jīng)提前熟悉村級(jí)扶貧檔案資料，了解本村扶貧狀況及進(jìn)展、自己負(fù)責(zé)貧困戶的情況，以確保檢查考核的萬(wàn)無(wú)一失。因?yàn)樯霞?jí)領(lǐng)導(dǎo)考察大多是在鄉(xiāng)村干部安排下進(jìn)行，上級(jí)查看到的扶貧信息和成果都是鄉(xiāng)村干部共同制造的“理想化”圖景。即使扶貧工作中存在各種問(wèn)題，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)依然能順利通過(guò)考核，考核工作精準(zhǔn)程度不高。

三、扶貧中不精準(zhǔn)問(wèn)題的誘因

中央高度重視精準(zhǔn)扶貧，旨在避免以往扶貧工作中出現(xiàn)的扶貧資源內(nèi)卷化困境、扶貧項(xiàng)目瞄準(zhǔn)偏離、精英俘獲等問(wèn)題。國(guó)家政策應(yīng)該是非常明確的，但為何在鄉(xiāng)村場(chǎng)域的具體實(shí)踐中出現(xiàn)不精準(zhǔn)問(wèn)題呢？調(diào)研發(fā)現(xiàn)，基層扶貧不精準(zhǔn)也即扶貧政策執(zhí)行偏差的主要誘因是鄉(xiāng)村壓力型體制、村干部扶貧動(dòng)力不足以及地方政府趨利避害的上下共謀。

1．壓力型體制下的扶貧任務(wù)導(dǎo)向

基層識(shí)別和幫扶不精準(zhǔn)源于壓力型體制下的扶貧任務(wù)導(dǎo)向，致使基層自主性和靈活性有所缺乏，因而只能程序化地執(zhí)行任務(wù)。所謂“壓力型體制”指的是一級(jí)政治組織(縣、鄉(xiāng))為了完成經(jīng)濟(jì)趕超任務(wù)和各項(xiàng)指標(biāo)，將任務(wù)和指標(biāo)層層量化分解，通過(guò)簽訂責(zé)任書的形式分派給下級(jí)組織和個(gè)人，限定任務(wù)完成時(shí)間，并據(jù)此進(jìn)行政治和經(jīng)濟(jì)方面的獎(jiǎng)懲。一些重要任務(wù)采取“一票否決制”，即一旦某項(xiàng)任務(wù)沒達(dá)標(biāo)，就視其全年工作成績(jī)?yōu)榱?，不得給予各種先進(jìn)稱號(hào)和獎(jiǎng)勵(lì)[20]。在壓力型體制下，基層官員的升遷、職業(yè)利益均取決于任務(wù)完成情況。在“軍令狀”式的行政吸納政治的扶貧攻堅(jiān)體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的扶貧壓力隨著上級(jí)政府的施壓及其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)的競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)一步“膨脹”。Y鄉(xiāng)所在的XY市計(jì)劃2019年實(shí)現(xiàn)全市貧困人口脫貧，市里規(guī)定L縣要在2018年實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有貧困人口全部脫貧，縣里規(guī)定Y鄉(xiāng)要在2017年實(shí)現(xiàn)除了可以政策兜底的貧困戶之外的貧困人口全部脫貧。

“不管任務(wù)有多難，只要是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)下達(dá)的，必須用盡一切手段拼死拼活也要完成。因?yàn)槲覀冟l(xiāng)扶貧工作在月度排名中比較落后，最近幾天鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)很不高興，發(fā)了好幾次脾氣。我們這段時(shí)間都比較緊張，所以無(wú)論如何也要按上級(jí)考核指標(biāo)完成各項(xiàng)任務(wù)?！?脫貧攻堅(jiān)指揮部人員訪談?dòng)涗沇Q2016-02-25)

當(dāng)完成任務(wù)避免懲罰成為基層干部的首要價(jià)值追求時(shí)，他們就會(huì)抱著“能幫就幫，幫不了就造假”、“簡(jiǎn)化程序，節(jié)約時(shí)間”的心態(tài)扶貧。如果到了規(guī)定時(shí)間還未完成任務(wù)，基層干部就會(huì)直接對(duì)貧困戶進(jìn)行“輸血”，而不是通過(guò)需要較長(zhǎng)時(shí)間和資金的“造血”方式扶貧，以規(guī)避被組織“一票否決”的風(fēng)險(xiǎn)。

基于這種扶貧任務(wù)導(dǎo)向，基層官員只能被動(dòng)接受指令，遵循“命令-服從”的科層制規(guī)則完成任務(wù)，其扶貧行為是一種被動(dòng)式的反應(yīng)行為，缺乏自主性與創(chuàng)造性[21]。

“國(guó)家下達(dá)了兩項(xiàng)制度銜接的政策，要求各級(jí)政府將70%的幫扶資金用于貧困戶身上，這部分資金還必須有70%用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展，但貧困戶大多缺乏這種產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求的資金、技術(shù)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警能力，最重要的是貧困村本身就缺乏產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要的公共基礎(chǔ)設(shè)施，基本硬件都沒有，怎么幫貧困戶發(fā)展大規(guī)模產(chǎn)業(yè)。而且你讓有些貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)給他補(bǔ)貼都不愿意，有能力的非貧困戶想發(fā)展卻不符合政策條件。”(鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧工作人員訪談?dòng)涗沍Z2016-02-25)

政策規(guī)定過(guò)于細(xì)致，條件限制過(guò)多擠壓了基層干部自主性決策空間，基層也缺乏扶貧財(cái)政資源，事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配，事權(quán)又受到各種限制，只能按照要求做做扶貧工作，幫貧困戶養(yǎng)幾頭豬、牛實(shí)現(xiàn)“一戶一產(chǎn)”，以符合上面政策的相關(guān)規(guī)定。

2．村干部扶貧動(dòng)力不足與駐村幫扶的形式化

基層扶貧之所以出現(xiàn)動(dòng)態(tài)管理的缺失，主要源于兩方面的不足。

首先，村干部扶貧動(dòng)力不足。Y鄉(xiāng)脫貧攻堅(jiān)指揮部?jī)H配備了2名體制內(nèi)干部處理扶貧日常事務(wù)。如果動(dòng)員全鄉(xiāng)干部參與扶貧，勢(shì)必會(huì)額外增加行政開支，并可能擠占有限的扶貧資源。村干部對(duì)村莊情況及村民家庭狀況比較熟悉，是精準(zhǔn)扶貧政策村莊場(chǎng)域的關(guān)鍵執(zhí)行主體。精準(zhǔn)管理中貧困戶的新增和剔除都要先經(jīng)過(guò)村干部調(diào)查并由其上報(bào)。Y鄉(xiāng)各村村干部有3～4名，包括村支書、村主任、會(huì)計(jì)等，每個(gè)月工資性收入只有1 000元左右。他們大多是村里名望比較高的大爺和婦女，他們身體素質(zhì)、精力有所欠缺，還有自己的一畝三分地要照看，有的還同時(shí)兼顧副業(yè)。因而，具有“特殊”村民身份的村干部在政策執(zhí)行過(guò)程中容易產(chǎn)生矛盾心理：一方面精準(zhǔn)脫貧是政府的硬性規(guī)定，必須要按時(shí)完成，工作量加倍增加擠占了村干部農(nóng)田勞作及生意經(jīng)營(yíng)時(shí)間；另一方面即使完成政府分配的任務(wù)，村干部作為體制外的成員得到的回報(bào)也遠(yuǎn)小于得罪同村村民即村莊選舉中的“選民”的風(fēng)險(xiǎn)，誤工補(bǔ)貼也沒有實(shí)現(xiàn)同等程度的增長(zhǎng)。在自身能力欠缺、扶貧激勵(lì)不足、承受村莊人情壓力大等因素影響下，村干部的扶貧動(dòng)力嚴(yán)重不足。

“就算完成扶貧任務(wù)也得不到什么獎(jiǎng)勵(lì)，沒有什么好處，累死累活的，村民還不一定感激我們，前幾天聽說(shuō)一個(gè)村的村民因?yàn)樨毨裘~被刷下來(lái)打了村干部一巴掌?！?村干部訪談?dòng)涗沍Y2017-02-21)

其次，駐村幫扶制度在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中存在形式化傾向，加重了村干部的無(wú)力感。駐村幫扶制度是國(guó)家基于當(dāng)前村干部年齡結(jié)構(gòu)老化、受教育程度低、思想傳統(tǒng)落后等建立的，旨在通過(guò)下派年輕、有文化的青年干部駐村幫扶村委會(huì)扶貧工作。2016年Y鄉(xiāng)有5個(gè)駐村書記，均來(lái)自縣級(jí)部門?？h政府要求駐村書記可以不處理原單位事務(wù)，全力負(fù)責(zé)脫貧，每個(gè)月在村辦公不少于20個(gè)工作日。實(shí)際上駐村書記無(wú)法與原單位工作完全脫鉤，有些是縣級(jí)部門的局領(lǐng)導(dǎo)，原單位很多事務(wù)需要其領(lǐng)導(dǎo)決策。按規(guī)定，駐村工作人員應(yīng)該入村對(duì)貧困村、貧困戶進(jìn)行周密調(diào)研，切實(shí)了解貧困戶狀況，但實(shí)際上他們并沒有過(guò)多時(shí)間和精力來(lái)踏實(shí)、安心地在貧困村進(jìn)行調(diào)研，其幫扶多具有形式主義。

“我們村的駐村書記是縣里的領(lǐng)導(dǎo)，平時(shí)不在村里呆，有事的時(shí)候過(guò)來(lái)幫忙處理一下。駐村扶貧工作隊(duì)由縣國(guó)土局領(lǐng)導(dǎo)、某高中學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)組成，平時(shí)很少過(guò)來(lái)，一到檢查的時(shí)候才到村里給貧困戶送點(diǎn)東西，給點(diǎn)錢，然后和貧困戶拍個(gè)照，表示已經(jīng)幫過(guò)了?！?村主任訪談?dòng)涗汼ED2016-02-15)

3．地方政府間趨利避害的上下共謀

作為精準(zhǔn)扶貧工作中技術(shù)含量最高的工作，精準(zhǔn)考核至關(guān)重要。扶貧考核的不精準(zhǔn)與地方存在的趨利避害的上下共謀密切相關(guān)。趙樹凱在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的研究中曾提出過(guò)地方政府在應(yīng)對(duì)自上而下的檢查中存在的一種規(guī)律性現(xiàn)象：如果是省里來(lái)檢查，市、縣、鄉(xiāng)、村都緊急動(dòng)員起來(lái)，共同應(yīng)付；如果是市里檢查，縣、鄉(xiāng)、村則都緊急動(dòng)員起來(lái)，共同應(yīng)付[22]。周雪光將基層政府與其直接上級(jí)政府相互合作，采取各種權(quán)益性的策略來(lái)應(yīng)對(duì)上級(jí)政府的政策指令及檢查監(jiān)督的行為稱為“基層政府間的共謀行為”，并指出基層政府間的共謀行為已經(jīng)成為一個(gè)制度化的非正式行為[23]。每當(dāng)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)來(lái)檢查時(shí)，基層政府之間就會(huì)互通將要蒞臨檢查的領(lǐng)導(dǎo)的行程安排、檢查車輛、檢查路線等信息。并在檢查過(guò)程中將上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)向基層干部希望的方向引導(dǎo)，導(dǎo)致上級(jí)考核偏差?；鶎拥墓仓\引導(dǎo)必然會(huì)導(dǎo)致上級(jí)考核的不精準(zhǔn)。

“上次省里要來(lái)檢查，縣里提前就告訴我們這次檢查的主要內(nèi)容是什么，讓我們盡量把省領(lǐng)導(dǎo)帶到典型村莊考察，縣里有專門領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)陪同。市里的領(lǐng)導(dǎo)也專門過(guò)來(lái)看了一趟，進(jìn)行了一些安排，說(shuō)這次檢查非常重要，縣鄉(xiāng)村要做好萬(wàn)全準(zhǔn)備?！?村主任訪談?dòng)涗汼ED2016-02-15)

基于這種共謀常識(shí)，上級(jí)對(duì)下級(jí)的考核過(guò)度重視文牘資料等形式化的東西，而在有意無(wú)意中相對(duì)忽視了對(duì)貧困戶的實(shí)地考察走訪。無(wú)論是市對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考核還是縣對(duì)村的考核，資料文本考核均占有較大分值。如市、縣對(duì)鄉(xiāng)村整改工作考核，其與文本資料準(zhǔn)備有關(guān)的指標(biāo)如下：有扶貧信訪登記、電話記錄的各記2分；制定整改方案全面細(xì)致、針對(duì)性、操作性強(qiáng)的計(jì)6分；建立整改臺(tái)賬，整改臺(tái)賬中責(zé)任人、時(shí)限明確的計(jì)8分；依據(jù)《河南省脫貧攻堅(jiān)檔案資料規(guī)范化建設(shè)指導(dǎo)意見》，規(guī)范建立鄉(xiāng)級(jí)檔案資料的計(jì)20分，缺少一項(xiàng)扣1分。各項(xiàng)匯總加和有近36分的分值與文本資料的準(zhǔn)備齊全、符合規(guī)定相關(guān)。在縣對(duì)村的考核中，與文本資料有關(guān)的指標(biāo)如下：有脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃的，有扶持貧困戶的項(xiàng)目建議書或可研報(bào)告的，《扶貧日志》對(duì)自查和整改工作記錄規(guī)范的，有《脫貧攻堅(jiān)工作存在問(wèn)題整改情況報(bào)告》的，制定整改方案全面細(xì)致、針對(duì)性、操作性強(qiáng)的，建立整改臺(tái)賬、整改臺(tái)賬中責(zé)任人和時(shí)限明確的各計(jì)4分；依據(jù)《河南省脫貧攻堅(jiān)檔案資料規(guī)范化建設(shè)指導(dǎo)意見》，規(guī)范建立檔案資料的計(jì)7分，缺少一項(xiàng)扣0.5分；戶檔資料規(guī)范計(jì)4分，每發(fā)現(xiàn)一戶戶檔填寫不規(guī)范(涂改、漏項(xiàng)、不準(zhǔn)確)扣1分，直至本項(xiàng)分值扣完。各項(xiàng)匯總加和有31分的分值與文本資料的準(zhǔn)備齊全、符合規(guī)定相關(guān)。考核過(guò)分注重文本資料使得基層將扶貧重點(diǎn)放在資料的規(guī)范上，完美的本文資料往往掩蓋了扶貧中的突出問(wèn)題。

四、扶貧中不精準(zhǔn)問(wèn)題的治理

習(xí)近平總書記在中共中央政治局第三十九次集體學(xué)習(xí)會(huì)議及2017年全國(guó)兩會(huì)期間四次代表團(tuán)會(huì)議中一再?gòu)?qiáng)調(diào)要堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，加強(qiáng)基層組織建設(shè)工作，強(qiáng)化基層干部群眾活力，確保如期實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)。通過(guò)對(duì)當(dāng)前調(diào)研發(fā)現(xiàn)的一系列扶貧不精準(zhǔn)問(wèn)題及其原因的分析，特提出以下幾點(diǎn)治理建議。

第一，構(gòu)建村民-村干部-駐村干部-鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，使各精準(zhǔn)扶貧參與主體間形成緊密合作的關(guān)系。首先，賦予村民扶貧公共話語(yǔ)權(quán)，保障其知情權(quán)，將村民參與納入貧困戶甄選決策機(jī)制之中，充分保障村民對(duì)村莊事務(wù)決策的參與權(quán)，對(duì)貧困戶的甄選聽取更多村民的意見，而不是由少數(shù)村莊精英根據(jù)個(gè)人偏好私自決定?？h政府加強(qiáng)對(duì)村民參與監(jiān)督貧困戶甄選權(quán)利的宣傳，設(shè)置村民意見收集箱，對(duì)真實(shí)反映問(wèn)題的村民可以適當(dāng)給予一定物質(zhì)和經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)，激勵(lì)村民維護(hù)自身的合法權(quán)益。其次，構(gòu)建村干部績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)制度，對(duì)扶貧工作開展中識(shí)別精準(zhǔn)、動(dòng)態(tài)管理及時(shí)、扶貧工作成效好的村干部給予一定經(jīng)濟(jì)或政治獎(jiǎng)勵(lì)。再次，將駐村幫扶制度落到實(shí)處，駐村干部及駐村工作隊(duì)?wèi)?yīng)充分發(fā)揮自身?yè)碛械年P(guān)系和資源優(yōu)勢(shì)，幫貧困村爭(zhēng)取有發(fā)展前景的項(xiàng)目，切實(shí)起到幫扶作用?？h政府對(duì)幫扶成效較好的駐村干部及駐村工作隊(duì)?wèi)?yīng)給予獎(jiǎng)勵(lì)，獎(jiǎng)勵(lì)可以是政治性的表彰、福利補(bǔ)貼增加、職務(wù)晉升等，通過(guò)直接作用于個(gè)體以激發(fā)其幫扶積極性。無(wú)論是村民申請(qǐng)貧困戶還是對(duì)村干部、駐村干部進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰均要將各方意見納入其中，真正實(shí)現(xiàn)各個(gè)主體的聯(lián)動(dòng)作用。

第二，鼓勵(lì)基層創(chuàng)新扶貧開發(fā)模式，對(duì)基層進(jìn)行適當(dāng)賦權(quán)。上級(jí)政府的政策指示經(jīng)常是基層政府不敢觸碰的高壓線，而上級(jí)的指示是自上而下的一種美好構(gòu)想，與基層實(shí)際需求可能存在出入。因此上級(jí)應(yīng)對(duì)基層政府及干部適當(dāng)授權(quán)，鼓勵(lì)基層干部基于各村的實(shí)際情況，整合貧困戶的資金用于適合本村地理環(huán)境的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)，而不是直接將扶貧資金分散投放給貧困戶，以發(fā)揮資金整合帶來(lái)的規(guī)模效應(yīng)。對(duì)于有發(fā)展能力的大戶及有實(shí)力的大企業(yè)，可將政策上規(guī)定必須直接用于貧困戶的資金按折股投資的方式注入大戶和企業(yè)的發(fā)展中，再由大戶及企業(yè)與貧困戶簽訂長(zhǎng)效幫扶機(jī)制，以盤活扶貧資金。

第三，創(chuàng)新貧困人口進(jìn)入-退出動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。完善國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)系統(tǒng)，構(gòu)建各部門信息分享機(jī)制，全面了解貧困戶基本情況，強(qiáng)化貧困戶動(dòng)態(tài)管理。扶貧是一個(gè)長(zhǎng)期性工程，貧困戶的狀態(tài)時(shí)刻處于發(fā)展變化中，部分村民脫貧的同時(shí)，必然存在部分村民及脫貧的貧困戶因?yàn)楦鞣N突發(fā)狀況陷入貧困或返貧，對(duì)這部分群體的再納入應(yīng)該是理所當(dāng)然的，基層干部不應(yīng)該擅自剝奪這部分公民接受國(guó)家救助的權(quán)利。因此，依托大數(shù)據(jù)時(shí)代背景，綜合運(yùn)用信息、實(shí)時(shí)更新村民的貧困狀態(tài)是精準(zhǔn)動(dòng)態(tài)管理的應(yīng)有之義。

第四，重建過(guò)程-結(jié)果密切銜接的扶貧考核指標(biāo)體系。通過(guò)民主、程序、政治等多向化的績(jī)效評(píng)估維度，容納包括村民相對(duì)人、第三方評(píng)估主體等在內(nèi)的多元化的績(jī)效評(píng)估主體，運(yùn)用包括產(chǎn)出、效率、結(jié)果、過(guò)程在內(nèi)的多樣化的績(jī)效評(píng)估工具對(duì)基層扶貧工作進(jìn)行考核。首先，將對(duì)檔案資料的關(guān)注轉(zhuǎn)移到對(duì)貧困戶實(shí)際生活的改善上，減少村級(jí)扶貧檔案資料的種類、合并一些重復(fù)性的檔案資料，將要求手寫的部分資料改為打印留存，減少基層干部在撰寫文件中耗費(fèi)的時(shí)間。其次，應(yīng)將貧困戶的滿意度評(píng)價(jià)納入基層政府扶貧工作考核中，將貧困戶視為服務(wù)對(duì)象而不是管理對(duì)象，改變貧困戶的被動(dòng)地位。最后，真正發(fā)揮具有相對(duì)獨(dú)立性的第三方評(píng)估主體的監(jiān)督檢查作用，改變現(xiàn)有的第三方評(píng)估走過(guò)場(chǎng)的檢查方式。通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)的方式使第三方評(píng)估主體發(fā)揮實(shí)效，將私人企業(yè)的考核理念納入政府考核中，從而真正發(fā)現(xiàn)扶貧中存在的不精準(zhǔn)問(wèn)題，并及時(shí)采取措施解決。

[1] 習(xí)近平．謀劃好“十三五”時(shí)期扶貧開發(fā)工作確保農(nóng)村貧困人口到2020年如期脫貧[N]．人民日?qǐng)?bào)，2015-06-20(01)．

[2] 劉磊．精準(zhǔn)扶貧的運(yùn)行過(guò)程與“內(nèi)卷化”困境——以湖北省W村的扶貧工作為例[J]．云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2016(4)：5–12．

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責(zé)任編輯：曾凡盛

Problems of inaccurate existing in precise poverty alleviation and its governance:Based on the investigation in county Y of South Henan

ZHANG Yu，ZHANG Xinwen

(College of Public Administration, Nanjing Agricultural University, Nanjing 210095, China)

Although the central authorities explicitly put forward to establish the work mechanism of precise poverty alleviation, the research in township Y of South Henan shows that there still exist inaccurate problems in the execution of poverty alleviation, mainly showing in poor households identification is not accurate, poverty alleviation industry selection is not accurate, poor dynamic management is not accurate, assessment is not accurate and so on. The causes of those problems include: task-oriented poverty alleviation in the pressure system, the insufficient force of the village cadres to help the poor and the formalization of cadres stationed in village, collusion between local governments in seeking advantages and avoiding disadvantages. To govern the problems of inaccurate effectively , there must build a linkage mechanism of villagers-village cadres-cadres stationed in village-township cadres to make all of the precise poverty alleviation participants, to encourage grassroots cadres to innovate the mode of poverty alleviation and give more authorization to them, to innovate dynamic management mechanism of the poor's enter-exit, to strengthen the dynamic management of poor households, to reconstruct the poverty assessment index system in which the process-results are linked closely.

precise poverty alleviation; inaccurate; governance; grassroots organizations

10.13331/j.cnki.jhau(ss).2017.05.009

F323.8；C913.7

A

1009–2013(2017)05–0059–08

2017－09－28

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目 (14BGL150)

張雨(1991—)，女，河南信陽(yáng)人，碩士研究生，主要研究方向?yàn)楣补芾砼c社會(huì)政策。