新常態(tài)下如何加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制

陳海媛

中圖分類號(hào)：F233 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1002-5812（2016）21-0045-02

摘要：新常態(tài)下，隨著我國(guó)行政體制改革的不斷深入，行政事業(yè)單位的管理重點(diǎn)逐步向提質(zhì)增效上轉(zhuǎn)移，加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部管理工作顯得尤為重要。因此，重視行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)，提高內(nèi)部控制的管理效果，對(duì)保障行政事業(yè)單位的資產(chǎn)和資金安全，防范管理風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，有效發(fā)揮財(cái)政資金的宏觀調(diào)控作用，提高對(duì)社會(huì)提供的公共管理和服務(wù)質(zhì)量，有著重要的管理實(shí)踐意義。

關(guān)鍵詞：內(nèi)部控制 風(fēng)險(xiǎn)控制 監(jiān)督評(píng)價(jià)

新常態(tài)下，我國(guó)經(jīng)濟(jì)正在從高速向中高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)換，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，經(jīng)濟(jì)要素從投資驅(qū)動(dòng)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變。行政事業(yè)單位承擔(dān)著公共事務(wù)的管理和對(duì)社會(huì)提供公共服務(wù)的任務(wù)，單位運(yùn)營(yíng)的公益性是其最重要的特點(diǎn)。所以，在內(nèi)部控制任務(wù)的分配上，并不像企業(yè)那樣涉及較多的經(jīng)營(yíng)與投資控制內(nèi)容，更多的是集中在對(duì)財(cái)政性資金的安全性防護(hù)，以及從資產(chǎn)管理的角度防范內(nèi)部管理風(fēng)險(xiǎn)上。行政事業(yè)單位需要在我國(guó)行政體制改革不斷深化的大背景下，以及簡(jiǎn)政放權(quán)要求的基礎(chǔ)上，滿足提質(zhì)增效的要求，實(shí)現(xiàn)利用內(nèi)部管理成本的“減法”，來(lái)獲得財(cái)政資金使用效率和提供公共管理與服務(wù)質(zhì)量的“加法”的目的。新常態(tài)下，行政事業(yè)單位要從內(nèi)部控制現(xiàn)狀出發(fā)，在預(yù)算、資產(chǎn)管理和信息化建設(shè)等方面不斷強(qiáng)化與改進(jìn)，才能適應(yīng)新常態(tài)的要求，促進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制活動(dòng)的發(fā)展。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)控管理現(xiàn)狀

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范的實(shí)施目的在于：“合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果”。內(nèi)部控制是行政事業(yè)單位最主要的管理手段之一，其好壞程度直接影響著行政事業(yè)單位的管理秩序，決定著其對(duì)社會(huì)提供的公共管理服務(wù)的質(zhì)量，對(duì)繼續(xù)深化行政體制改革具有重要影響。行政事業(yè)單位在內(nèi)控建設(shè)實(shí)施的過(guò)程中，依然存在著一定的問(wèn)題和矛盾，影響了對(duì)業(yè)務(wù)流程風(fēng)險(xiǎn)的控制和對(duì)內(nèi)控系統(tǒng)的評(píng)價(jià)與完善。

（一）缺乏內(nèi)部控制意識(shí)，缺乏復(fù)合型人才。在行政事業(yè)單位不斷發(fā)展的過(guò)程中，由于領(lǐng)導(dǎo)層經(jīng)常性地把工作核心放在單位的經(jīng)營(yíng)效率上，而沒(méi)有注重單位的內(nèi)部控制是否健全，對(duì)內(nèi)控的認(rèn)識(shí)不足，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管控的宣傳不到位，認(rèn)為內(nèi)部控制就是管理層對(duì)下屬部門業(yè)務(wù)的檢查，針對(duì)制度的設(shè)置，沒(méi)有從根本上以內(nèi)控為系統(tǒng)進(jìn)行全面了解和認(rèn)可。下屬部門也沒(méi)有組織人員系統(tǒng)性地學(xué)習(xí)內(nèi)部控制制度，致使行政事業(yè)單位在部門之間缺乏內(nèi)控制度的互相制約和配合。這樣的內(nèi)控環(huán)境妨礙了行政事業(yè)單位的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

目前，行政事業(yè)單位普遍存在混崗現(xiàn)象。在業(yè)務(wù)和審批的工作流程中，需要設(shè)立信息化的管理制度、體系，由于基層人員少、工作量大，經(jīng)常出現(xiàn)管理人員和業(yè)務(wù)操作人員是同一人，身兼多職，導(dǎo)致責(zé)任劃分不清、職能錯(cuò)位等，使得信息化管理體系難以發(fā)揮有效作用，影響了內(nèi)部控制的效率和效果，既消耗了資源，也難以實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制體系目標(biāo)。

（二）風(fēng)險(xiǎn)把控能力較差。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，行政事業(yè)單位所面臨的環(huán)境也在快速變化。一方面，在行政事業(yè)單位的工作過(guò)程中，業(yè)務(wù)人員風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)較差，沒(méi)有建立起有效的、統(tǒng)一的風(fēng)險(xiǎn)防御和風(fēng)險(xiǎn)把控體系，當(dāng)面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，人員之間往往互相推諉，失去了把控風(fēng)險(xiǎn)的最好時(shí)機(jī)。另一方面，受專業(yè)技術(shù)和知識(shí)局限性的影響，有關(guān)聯(lián)的業(yè)務(wù)人員無(wú)法正確地判斷風(fēng)險(xiǎn)、轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)、降低風(fēng)險(xiǎn)等，原因是其對(duì)影響風(fēng)險(xiǎn)的因素掌握不深入、不全面，未能將行政事業(yè)單位的內(nèi)控作為把控風(fēng)險(xiǎn)管理的重要措施。

（三）預(yù)算管理問(wèn)題。行政事業(yè)單位在預(yù)算管理制度建設(shè)方面依然存在一定的不足。預(yù)算管理需要建立健全預(yù)算編制、審批、執(zhí)行與評(píng)價(jià)等方面的控制措施和機(jī)制，通過(guò)制度來(lái)控制預(yù)算管理風(fēng)險(xiǎn)。但是目前在預(yù)算管理活動(dòng)中，預(yù)算編制內(nèi)容完整、細(xì)化預(yù)算內(nèi)容等方面還有提高空間，單位內(nèi)部各業(yè)務(wù)部門的溝通不足，導(dǎo)致預(yù)算編制不夠精細(xì)，特別是在項(xiàng)目預(yù)算的可行性分析以及項(xiàng)目概算等方面，缺少必要的研究與分析。在預(yù)算的實(shí)施階段，缺少對(duì)預(yù)算執(zhí)行的分析機(jī)制，尤其是查找和分析預(yù)算執(zhí)行偏差程序的缺失，不利于提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性與合理性。另外，在預(yù)算執(zhí)行后，單位內(nèi)部的績(jī)效評(píng)價(jià)工作機(jī)制還不完善，對(duì)預(yù)算執(zhí)行工作的總結(jié)不足，不利于不斷地改進(jìn)預(yù)算管理工作的方法和內(nèi)容。

（四）資產(chǎn)與采購(gòu)活動(dòng)的管理問(wèn)題。在資產(chǎn)管理制度建設(shè)層面，行政事業(yè)單位出臺(tái)了一系列相關(guān)資產(chǎn)管理制度、資金管理以及使用制度和資產(chǎn)報(bào)廢處理制度等，以保障資產(chǎn)的安全和完整。但是，在制度執(zhí)行階段的控制措施實(shí)施就顯得不那么有效了。重點(diǎn)表現(xiàn)為對(duì)資產(chǎn)的定期盤點(diǎn)不及時(shí)，對(duì)設(shè)備的維護(hù)水平較低，資產(chǎn)管理崗位責(zé)任制落實(shí)不到位等，導(dǎo)致必要的控制活動(dòng)實(shí)施不足，產(chǎn)生了制度執(zhí)行弱化問(wèn)題。這些實(shí)踐問(wèn)題受到行政事業(yè)單位人員編制的限制，在個(gè)別崗位設(shè)置上不能完全做到相互分離，存在崗位兼職合并的情況。對(duì)于資產(chǎn)采購(gòu)活動(dòng)，采購(gòu)論證工作做的不細(xì)致，相關(guān)控制活動(dòng)未能發(fā)揮作用，直接導(dǎo)致采購(gòu)活動(dòng)沒(méi)能達(dá)到預(yù)期項(xiàng)目需求目標(biāo)，設(shè)備的使用效果不理想或設(shè)備維護(hù)費(fèi)用較高，降低了財(cái)政資金的使用效率，也影響了行政事業(yè)單位的功能發(fā)揮。

（五）信息化建設(shè)和監(jiān)督評(píng)價(jià)活動(dòng)問(wèn)題。行政事業(yè)單位一般成立時(shí)間較長(zhǎng)，信息化建設(shè)的意識(shí)不強(qiáng)，加上項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)有限，使得單位的信息化建設(shè)相對(duì)滯后?，F(xiàn)代企業(yè)的內(nèi)部控制活動(dòng)依托信息化系統(tǒng)，利用信息化的智能性和規(guī)范性提高了企業(yè)的管理效率，同時(shí)，精準(zhǔn)、及時(shí)的信息反饋程序也更加全面地反映了業(yè)務(wù)流程中出現(xiàn)的管理漏洞和風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，促進(jìn)了內(nèi)控制度的建設(shè)和完善。行政事業(yè)單位的信息化建設(shè)滯后，導(dǎo)致內(nèi)控系統(tǒng)對(duì)控制活動(dòng)的糾錯(cuò)能力較差，單位無(wú)法及時(shí)獲悉業(yè)務(wù)流程中的重大風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題和控制漏洞。由于受到單位所處財(cái)政管理層級(jí)的影響，接受的財(cái)政部門和審計(jì)部門的審計(jì)監(jiān)督活動(dòng)存在差異，有些單位不能及時(shí)獲得相關(guān)的工作指導(dǎo)和建議，未能發(fā)揮外部監(jiān)督評(píng)價(jià)工作的推動(dòng)作用。另外，行政事業(yè)單位完善內(nèi)控制度的內(nèi)生力不足，部分單位沒(méi)有獨(dú)立的內(nèi)控制度建設(shè)職能部門，內(nèi)部審計(jì)活動(dòng)頻率也相對(duì)較低。

二、加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的策略

（一）強(qiáng)化內(nèi)部控制環(huán)境的建立，加強(qiáng)培養(yǎng)內(nèi)控人才。行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)層應(yīng)該把內(nèi)控建設(shè)作為單位內(nèi)部的重要組成部分，建立有效的內(nèi)控制度，保證制度能夠發(fā)揮重要作用，嚴(yán)格按照內(nèi)控制度、體系來(lái)制定重大決策和管理。首先，在引進(jìn)人才、培訓(xùn)上，嚴(yán)格遵守內(nèi)控制度，保證引進(jìn)人才的標(biāo)準(zhǔn)，建立專業(yè)的人才培訓(xùn)崗位，并實(shí)施合理、有效的獎(jiǎng)懲制度，提升員工在工作中的積極性。其次，根據(jù)各項(xiàng)業(yè)務(wù)的種類、特點(diǎn)，合理設(shè)置及規(guī)劃各個(gè)部門的業(yè)務(wù)和職能，設(shè)置內(nèi)控機(jī)構(gòu)，使員工相互配合，各司其職。最后，通過(guò)營(yíng)造和烘托行政事業(yè)單位良好的工作氛圍，培養(yǎng)人員對(duì)工作的積極態(tài)度，開辟創(chuàng)新和協(xié)作互助的精神風(fēng)采。

（二）加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理措施。通過(guò)設(shè)立信息化的管理制度、體系，加強(qiáng)內(nèi)部控制系統(tǒng)設(shè)置。首先，在行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)和審批的工作流程中，對(duì)工作權(quán)限實(shí)行設(shè)置，用系統(tǒng)實(shí)施把控授權(quán)審批制度，明確職能崗位，使業(yè)務(wù)辦理人員和授權(quán)審批人員相互分離，達(dá)到不相容職能之間的互相牽制，盡量消除人為因素的影響。其次，行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)層應(yīng)當(dāng)提高風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，預(yù)防、識(shí)別和控制內(nèi)控工作中的風(fēng)險(xiǎn)，建立行政事業(yè)單位有效的責(zé)任制，為開展內(nèi)控工作做好科學(xué)性保障。

（三）加強(qiáng)預(yù)算管理控制活動(dòng)。加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算控制，發(fā)揮預(yù)算的約束管理作用，首先要從制度入手，完善預(yù)算的各項(xiàng)控制制度。制定完善的、具有可操作性的預(yù)算審查核準(zhǔn)制度，強(qiáng)化決算分析機(jī)制的執(zhí)行，重視會(huì)計(jì)監(jiān)督控制措施的信息反饋機(jī)制，利用制度來(lái)保障預(yù)算活動(dòng)的有效性與高效性。其次，增加預(yù)算編制活動(dòng)中必要的溝通與審查監(jiān)督機(jī)制。加強(qiáng)單位內(nèi)部不同職能部門間的溝通交流，充分考慮與預(yù)算相關(guān)的單位資產(chǎn)存量、外部市場(chǎng)條件變化、技術(shù)能力以及應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力等約束性條件，可以尋求專業(yè)人員和專家的幫助，獲得支持項(xiàng)目實(shí)施的充足信息，編制具有科學(xué)性、可操作性的預(yù)算。最后，重視對(duì)決算的編制和分析工作。分析決算是了解預(yù)算執(zhí)行效果和評(píng)價(jià)預(yù)算合理性的重要途徑，行政事業(yè)單位要重視決算工作，積極利用決算報(bào)告反饋預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)的資金規(guī)模和業(yè)務(wù)需求矛盾，從而促進(jìn)預(yù)算資金的優(yōu)化使用，不斷適應(yīng)新常態(tài)下的工作要求。

（四）強(qiáng)化資產(chǎn)管理和采購(gòu)的控制活動(dòng)。加強(qiáng)對(duì)資產(chǎn)的管理和控制，需要行政事業(yè)單位重視重點(diǎn)保障措施和監(jiān)督防范活動(dòng)的執(zhí)行有效。單位各部門需要重新梳理資產(chǎn)管理活動(dòng)的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)控制點(diǎn)，如資金使用審核與支付職能，設(shè)備的采購(gòu)與付款職能，物資的保管與使用審批職能等，嚴(yán)格按照不相容崗位相分離的原則，安排崗位人員和責(zé)任，并強(qiáng)化落實(shí)。同時(shí)，行政事業(yè)單位需要繼續(xù)強(qiáng)化對(duì)資產(chǎn)的歸口管理并執(zhí)行臺(tái)賬登記制度，定期組織庫(kù)存設(shè)備和物資的盤點(diǎn)工作，對(duì)發(fā)現(xiàn)賬實(shí)不符的情況及時(shí)查明原因，調(diào)整會(huì)計(jì)信息，保證會(huì)計(jì)信息的準(zhǔn)確性和完整性。在政府采購(gòu)活動(dòng)中，強(qiáng)化采購(gòu)前的調(diào)研控制活動(dòng)，并增加相關(guān)部門的聯(lián)合評(píng)估與審核程序，將大額的采購(gòu)計(jì)劃開會(huì)予以討論，在做好了充足的調(diào)研準(zhǔn)備的前提下，才能組織實(shí)施。另外，加強(qiáng)對(duì)合同的管理，在擬定采購(gòu)合同條款的過(guò)程中，強(qiáng)化合同條款的控制程序，以減少由于合同不規(guī)范帶來(lái)的售后服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，保證采購(gòu)活動(dòng)的質(zhì)量和效率。

（五）強(qiáng)化信息化建設(shè)和評(píng)價(jià)活動(dòng)。鑒于信息化建設(shè)的現(xiàn)狀，行政事業(yè)單位可以有效利用財(cái)務(wù)核算系統(tǒng)與資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)、零余額管理系統(tǒng)等目前存在的管理系統(tǒng)作為平臺(tái)，通過(guò)提升各系統(tǒng)間數(shù)據(jù)的共享性，將單位內(nèi)部控制制度內(nèi)容與這些子系統(tǒng)相融合，提升單位內(nèi)部控制信息化的級(jí)別和能力。在監(jiān)督評(píng)價(jià)活動(dòng)中，行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)層要提高對(duì)內(nèi)部控制制度的重視程度，積極推動(dòng)建立單位的內(nèi)部控制建設(shè)與評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，并擔(dān)任監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的主要負(fù)責(zé)人，挑選單位內(nèi)部專業(yè)人員組成評(píng)價(jià)小組，定期對(duì)單位內(nèi)部控制制度的完整程度和有效性進(jìn)行評(píng)估，及時(shí)增加控制措施，降低單位的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。S

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