利益相關(guān)者視角下的大中型水電工程移民項目治理機(jī)制

李旭輝

(河海大學(xué)設(shè)計研究院有限公司,江蘇 南京 210098)

利益相關(guān)者視角下的大中型水電工程移民項目治理機(jī)制

李旭輝

(河海大學(xué)設(shè)計研究院有限公司,江蘇 南京 210098)

大中型水電工程作為影響地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)發(fā)展的重大系統(tǒng)工程,基本都包含工作量巨大的移民安置項目,它不僅決定著工程進(jìn)度和成本,更關(guān)乎地區(qū)社會穩(wěn)定?；诶嫦嚓P(guān)者理論,探討水電工程移民項目治理的合理性,進(jìn)而采用多錐細(xì)分法和米切爾評分法對水電工程移民項目的主要利益相關(guān)主體進(jìn)行分類識別,從水電工程中資源影響、關(guān)系程度、社會性3個方面進(jìn)行分類,提煉出確定型利益相關(guān)者、預(yù)期型利益相關(guān)者和潛在型利益相關(guān)者3種類型,總結(jié)這些主體的行為和風(fēng)險,進(jìn)而梳理出內(nèi)部治理和外部治理共舉的水電工程移民項目治理結(jié)構(gòu)。在治理理論的基礎(chǔ)上,識別出水電工程移民項目的賦權(quán)與網(wǎng)絡(luò)協(xié)商機(jī)制、利益共享機(jī)制、激勵與約束機(jī)制,從而為我國推進(jìn)實施水電工程移民項目奠定理論基礎(chǔ)。

利益相關(guān)者;大中型水電工程; 工程移民; 治理機(jī)制

大中型水電工程中的移民安置工作是貫穿整個工程建設(shè)始終的重要子項目。在項目實施過程中,涉及利益主體眾多,并表現(xiàn)出相互關(guān)系復(fù)雜、權(quán)責(zé)交叉覆蓋等特點,若不能有效識別和理順其中利害關(guān)系,及時采取有效措施,勢必會激化各種社會矛盾,更難實現(xiàn)“建好一座電站、帶動一方經(jīng)濟(jì)、改善一片環(huán)境、造福一批移民”[1]和“工程建設(shè)好、環(huán)境保護(hù)好、移民安置好、綜合治理好”[2]的總體目標(biāo)。為此,筆者運用利益相關(guān)者理論辨析水電工程移民項目的眾多參與者主體,構(gòu)建相應(yīng)的治理機(jī)制,為我國更好地開展水電工程移民項目奠定理論基礎(chǔ)。

1 水電工程移民項目利益相關(guān)者辨析

1.1 利益相關(guān)者理論的基本思想

弗里曼[3]對于利益相關(guān)者的定義表述為,“可以對一個組織目標(biāo)的實現(xiàn)或?qū)崿F(xiàn)目標(biāo)的過程產(chǎn)生影響的所有群體與個體?！盡itchell等[4]提出,利益相關(guān)者必須具備影響力、合法性、緊迫性3個條件。Clarkson[5]在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步提出:“利益相關(guān)者是在企業(yè)中投入實物、人力、金融以及其他有價值的資本,由此承擔(dān)了企業(yè)活動帶來的風(fēng)險的主體?！边\用“風(fēng)險”的概念,Clarkson將利益相關(guān)者的理論內(nèi)涵精準(zhǔn)地指向了那些對企業(yè)有合法索取權(quán)的人,這一定義結(jié)束了一直以來人們對利益相關(guān)者是否應(yīng)當(dāng)擁有影響企業(yè)的權(quán)力或者與企業(yè)有法律關(guān)系的爭議?？偨Y(jié)前人的成果,利益相關(guān)者理論的基本思想為:①利益相關(guān)者構(gòu)成企業(yè)(組織);②利益相關(guān)者間的相互關(guān)系連接成為企業(yè)(組織);③企業(yè)規(guī)范所有利益相關(guān)者的責(zé)任和義務(wù),并通過分配企業(yè)的剩余索取權(quán)和剩余控制權(quán)來幫助利益相關(guān)者和外部社會創(chuàng)造財富。總體而言,利益相關(guān)者理論是一場對于“企業(yè)為何存在”思考的變革,拓展了企業(yè)的內(nèi)涵范疇,讓實務(wù)界和理論界重新思考企業(yè)的目標(biāo)、本質(zhì)和治理模式等。

大中型水電工程移民項目是關(guān)系國家和地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)發(fā)展和社會穩(wěn)定的重大工程,上至中央下至地方政府都在努力參與并積極實施與之相關(guān)的政策措施。然而,由于涉及移民數(shù)量通常很大,還涉及眾多其他利益方,關(guān)系的協(xié)調(diào)和有關(guān)損失的補償都需要進(jìn)行大量的協(xié)商。因此,應(yīng)該基于利益相關(guān)者理論視角,識別其所有利益相關(guān)主體,理清其中關(guān)系,平衡利益分配,減少相關(guān)矛盾的發(fā)生,這將對項目的實施有很大推進(jìn)作用。

1.2 水電工程移民項目利益相關(guān)者的分類識別

針對水電工程移民項目,國家先后出臺了《大中型水利水電工程征地補償和移民安置條例》《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國土地管理法實施條例》等法規(guī)政策,確保移民安置和后期扶持工作中移民合法權(quán)益的落實。特別是,縣級以上地方人民政府或移民管理機(jī)構(gòu)及項目法人應(yīng)建立移民工作與管理檔案,嚴(yán)格遵照國家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行管理與實施。同時,將社會各界利益相關(guān)的非政府組織引入水電移民安置工作的管理中,由此對水電移民安置帶來正面或負(fù)面的影響。水電工程移民項目涉及范圍廣、影響程度大,利益相關(guān)方類別眾多。針對此問題,筆者對現(xiàn)有的利益相關(guān)者分類方式進(jìn)行再造并加以利用,從而較為科學(xué)系統(tǒng)地對水電工程移民項目中的利益相關(guān)者進(jìn)行識別。

表1 基于多錐細(xì)分法的水電移民利益相關(guān)者劃分

1.2.1 基于多錐細(xì)分法的分類識別

多錐細(xì)分法是利益相關(guān)者劃分的常用工具,強(qiáng)調(diào)從各個維度對利益相關(guān)者進(jìn)行細(xì)致劃分。在已有研究中,提出了基于利益相關(guān)者的資源差異性、利益相關(guān)者的影響方式、利益相關(guān)者是否具備社會性以及與企業(yè)的關(guān)系是否直接由真實的人來建立等幾個方面的劃分維度[6]。因此,根據(jù)多錐細(xì)分法,可以從3個維度將所有利益相關(guān)者分為9類(見表1)。

1.2.2 米切爾評分法

米切爾評分法由美國學(xué)者M(jìn)itchell等[4]提出,將利益相關(guān)者的界定與分類結(jié)合起來,從合法性、權(quán)利性以及緊迫性3個維度區(qū)分利益相關(guān)者關(guān)系。借鑒此種分類方式,可以將水電工程移民項目的利益相關(guān)者分為3個基本類型(見表2)。

1.3 水電工程移民項目主要利益相關(guān)者的關(guān)系結(jié)構(gòu)

根據(jù)上述分類識別的結(jié)果和水電工程移民項目實踐,構(gòu)建出水電工程移民項目主要利益相關(guān)者主體關(guān)系結(jié)構(gòu)(如圖1所示)。其中,移民后代作為移民群體的衍生主體,其基本利益往往內(nèi)涵于當(dāng)期移民群體的基本利益。為簡化其中的關(guān)系結(jié)構(gòu),本次水電工程移民項目主要利益相關(guān)者關(guān)系結(jié)構(gòu)中并未涉及。

表2 基于米切爾評分法的水電移民利益相關(guān)者劃分

圖1 水電工程移民項目主要利益相關(guān)者關(guān)系結(jié)構(gòu)

2 水電工程移民項目利益相關(guān)者主體行為分析

利益相關(guān)者會主動或被動采取一些行為活動對水電工程移民項目產(chǎn)生影響。這些行為活動的發(fā)生需要利益相關(guān)主體以自身所擁有的資源作為成本,投入到移民項目中,從而產(chǎn)生一定的影響,這種影響可能是收益或損失。由此,利益相關(guān)者會根據(jù)其利益需求的取向而選擇不同功能的行為方式,由于相互關(guān)系的復(fù)雜性,其行為往往伴隨著不同程度的風(fēng)險。根據(jù)行為功能、目標(biāo)、風(fēng)險3個維度,將其行為描述如表3所示。

表3 水電移民利益相關(guān)者行為

3 水電工程移民項目的治理結(jié)構(gòu)

依據(jù)權(quán)力制衡的治理原則,將水電工程移民項目的決策權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)工作的治理結(jié)構(gòu)分別配屬于水電工程項目法人、地方移民管理政府部門和移民群體,使三大利益群體各司其職,相互制約,并與監(jiān)理、設(shè)計、咨詢、建設(shè)等實施主體以及其他投資者共同構(gòu)成內(nèi)部治理體系。此外,行業(yè)市場、非政府組織和媒體、安置區(qū)原居民等通過外部渠道,也對移民工程產(chǎn)生不可忽視的影響,構(gòu)成外部治理體系。因此,水電工程移民項目的總體治理結(jié)構(gòu)如圖2所示。

圖2 水電工程移民項目治理結(jié)構(gòu)

3.1 內(nèi)部治理

內(nèi)部治理是實現(xiàn)移民工作治理的主要力量,主要包含由中央政府、地方政府和其他投資者組成的投資主體;由地方政府、項目法人、移民群體組成的治理主體;由監(jiān)理、設(shè)計、咨詢、建設(shè)單位組成的實施主體等三大部分。其中,有幾個節(jié)點的主體角色非常重要。

a. 中央政府。中央政府位于治理結(jié)構(gòu)頂端,對大中型水電工程移民項目具有非常關(guān)鍵的作用。中央政府通過制定指導(dǎo)性的工作指南和戰(zhàn)略性的移民政策、撥付補償款項、構(gòu)建暢通的監(jiān)督渠道對地方政府的移民管理工作實現(xiàn)管理,推動和保障移民群體的發(fā)展。中央政府往往同時作為大中型水電工程的投資主體之一,也要監(jiān)督項目法人對移民進(jìn)行長期補償,確保水電工程效益的有效共享。

b. 地方政府。地方政府處于移民工作治理結(jié)構(gòu)的中心位置,與每一類利益相關(guān)者都會產(chǎn)生交互聯(lián)系。目前,地方政府對于水電工程移民項目存在過度參與的現(xiàn)象,一方面通過“政府包干”執(zhí)行移民管理工作,另一方面又承擔(dān)著水電工程移民糾紛“裁判員”的監(jiān)管職能。這樣既違背了政府應(yīng)有的功能定位,也容易使水電工程移民的公平、公正性遭到質(zhì)疑。

c. 移民群體。移民群體是水電工程移民項目的利益核心,具有監(jiān)督其他利益主體的重要作用。移民群體需要認(rèn)識到自身在移民工作中的關(guān)鍵地位,提出合理訴求和有效行使監(jiān)督權(quán)力。作為治理主體,移民群體應(yīng)當(dāng)與地方政府和項目法人積極溝通,促進(jìn)良好治理環(huán)境的形成。對于實施主體,移民應(yīng)當(dāng)重視自身的監(jiān)督權(quán)力,對于移民工作實施的具體成效給予客觀評價,并通過合理渠道進(jìn)行反饋,推動移民工作的有效進(jìn)行。此外,移民群體還應(yīng)當(dāng)保持與外部環(huán)境的接觸,一方面通過“互幫互助”的原則與原住地居民達(dá)成諒解,實現(xiàn)共同富裕,另一方面與非政府組織和媒體共建交流平臺,拓展反饋渠道,增強(qiáng)維護(hù)自身權(quán)力的能力。

d. 項目法人。水電工程項目法人作為投資者的代理人,應(yīng)當(dāng)確保移民工作投資的及時到位和使用過程的高效透明。作為治理主體的重要組成部分,項目法人應(yīng)當(dāng)在移民工作中獲得更廣泛的管理權(quán)力,并強(qiáng)調(diào)對移民長期發(fā)展的重要責(zé)任,確保工程收益的合理分享。此外,項目法人還與實施主體通過合約的形式對移民工作承擔(dān)主要責(zé)任,所以項目法人有必要實現(xiàn)移民工作的全過程管理,保障移民工作目標(biāo)的達(dá)成。同時,項目法人還要做到符合市場機(jī)制,合理支配移民資金,特別是長效補償資金的保值增值需要給予特別關(guān)注。

e. 監(jiān)理、設(shè)計、咨詢和建設(shè)單位。在水電工程移民項目中,咨詢、設(shè)計、監(jiān)理和建設(shè)單位作為實施主體,主要與地方政府、業(yè)主和移民群體存在相互關(guān)系。他們受雇于項目業(yè)主,針對移民項目的具體工作提供專業(yè)支撐;要對地方政府負(fù)責(zé),必須符合政府實際工作的需要;還要對移民群體負(fù)責(zé),對他們生產(chǎn)生活的實際情況進(jìn)行全面考慮,并主動接受移民監(jiān)督,促進(jìn)移民工作的順利完成。

3.2 外部治理

外部治理體系是對內(nèi)部治理體系的有效補充,是搭建治理結(jié)構(gòu)不可或缺的重要組成部分。水電工程移民項目的外部治理主體主要包括:行業(yè)市場、非政府組織和媒體、安置區(qū)原居民和第三方智庫。

a. 行業(yè)市場。行業(yè)市場是外部治理的主要手段,通過對資源的有效分配促進(jìn)內(nèi)部治理權(quán)、責(zé)、利的動態(tài)平衡。水電工程移民項目應(yīng)當(dāng)在合理控制風(fēng)險的前提下,通過招投標(biāo)等市場化行為,讓移民工程的內(nèi)部治理接受市場的考驗。在此基礎(chǔ)上,減少政府對行業(yè)市場的管制,提升政府對行業(yè)市場的服務(wù)水平,通過有效的監(jiān)管促進(jìn)行業(yè)市場的健康發(fā)展,這樣做才能真正推動水電工程移民項目的高效開展。

b. 非政府組織和媒體。非政府組織對于水電工程移民安置的影響主要體現(xiàn)在信息提供、技術(shù)咨詢、關(guān)系協(xié)調(diào)、管理監(jiān)督、公眾參與等方面。應(yīng)當(dāng)暢通水電工程移民內(nèi)部治理與外部治理的信息交互渠道,讓移民安置接受非政府組織和媒體的外部監(jiān)督。同時,政府也需要對非政府組織和媒體進(jìn)行有效管控,通過實現(xiàn)對非政府組織資質(zhì)的管理以促進(jìn)積極健康的社會輿論氛圍的營造,對其合理意見予以采納,調(diào)動起全社會參與治理的積極性。

c. 安置區(qū)原居民。水電工程移民群體進(jìn)入安置區(qū)后,很容易在空間環(huán)境容量、社會文化等方面與原居民存在矛盾甚至引發(fā)沖突。因此,需要在安置規(guī)劃時就對安置區(qū)的環(huán)境容量和社會文化進(jìn)行細(xì)致考察和研究,在移民搬遷過后促進(jìn)安置區(qū)原居民與移民群體間進(jìn)行良性的交流與溝通,并且時刻關(guān)注民情輿情。

d. 第三方智庫。將大學(xué)、研究所等智力組織作為第三方智庫引入水電工程移民治理結(jié)構(gòu),一方面符合了科學(xué)發(fā)展觀的基本要求,另一方面順應(yīng)了知識治理的發(fā)展趨勢。第三方智庫可以為移民工作提供有力的智力支撐,為移民實踐奠定堅實的科學(xué)基礎(chǔ),有效推動移民工作的科學(xué)化發(fā)展。同時,第三方智庫通過對移民實踐的重要經(jīng)驗進(jìn)行總結(jié)、歸納與發(fā)展,可以為水電工程移民工作提供源源不斷的知識資源,更好地助推移民工作的開展。

4 水電工程移民項目治理機(jī)制構(gòu)建

治理機(jī)制是個人或組織之間的某種安排,這種安排規(guī)定了他們能夠協(xié)作和(或)競爭的方式[7]。實踐過程中,治理機(jī)制往往是通過命令、交易與合作3種根本的協(xié)調(diào)方式進(jìn)行組合,從而形成各式的治理機(jī)制[8]。在此基礎(chǔ)上,筆者分別從權(quán)力協(xié)商、利益共享、激勵與約束3個維度構(gòu)建水電工程移民項目的治理機(jī)制[9]。

4.1 賦權(quán)與網(wǎng)絡(luò)協(xié)商機(jī)制

移民治理網(wǎng)絡(luò)化是理想的移民治理形態(tài),但是網(wǎng)絡(luò)組織絕非建立在信任基礎(chǔ)上的簡單“自主治理”。權(quán)力關(guān)系是網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部的重要關(guān)系之一,并決定著網(wǎng)絡(luò)組織的運行,所以只有構(gòu)建合理的賦權(quán)機(jī)制才能確保移民工作的有效實施[10]。移民治理的賦權(quán)主要包括管理權(quán)、表決權(quán)和監(jiān)督權(quán)。大中型水電工程及移民安置的復(fù)雜性,要求對于利益相關(guān)者決策權(quán)力的配置并不能上綱上線,而是要綜合考慮水電開發(fā)項目的規(guī)模大小、投資額度、生態(tài)環(huán)境受影響程度、庫區(qū)土地與移民人口規(guī)模以及行政區(qū)劃等多重因素。

賦權(quán)機(jī)制的實施首先需要政府的支持,在形成網(wǎng)絡(luò)化治理理念的基礎(chǔ)上,積極主動地推動賦權(quán)工作;其次,需要制度的保障,通過在制度上明確各利益群體的行權(quán)范圍相應(yīng)責(zé)任,為權(quán)力的賦予奠定基礎(chǔ);再次,需要對權(quán)力進(jìn)行動態(tài)管理,根據(jù)具體情況的不同,平衡各方權(quán)力的關(guān)系;此外,在一些特殊情況下應(yīng)當(dāng)賦予關(guān)鍵利益相關(guān)者一票否決權(quán),來保證關(guān)鍵群體重大利益的保障。在賦權(quán)的基礎(chǔ)上,構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)協(xié)商機(jī)制才能真正推動移民管理的有效開展。移民安置中的重大問題應(yīng)當(dāng)在網(wǎng)絡(luò)協(xié)商機(jī)制的引導(dǎo)下通過民主協(xié)商進(jìn)行表決,在此之前還需要對提案的提議、重要內(nèi)容與提交提案的程序交由移民工作小組來主導(dǎo)決策。

4.2 利益共享機(jī)制

利益共享機(jī)制是水電工程移民治理的落腳點。如果沿用傳統(tǒng)的計劃分配機(jī)制,一方面會導(dǎo)致社會不公平,另一方面是對社會財富、生態(tài)環(huán)境的粗放開發(fā),難以實現(xiàn)資源高效利用。在水電資源開發(fā)的利益分配中,利益主體合理的權(quán)力與地位應(yīng)當(dāng)被充分考慮,特別是水電資源所在地的原住移民的相關(guān)利益,致力于平衡多個利益相關(guān)主體間的多重利益。為此,要認(rèn)識到改造傳統(tǒng)的利益垂直管理與分配體系是問題的關(guān)鍵,實施過程中需要將水電資源的收益基于國家所有權(quán)、企業(yè)產(chǎn)權(quán)、地方產(chǎn)權(quán)和自然人產(chǎn)權(quán)等多個層次進(jìn)行分解,以中央政府、地方政府、業(yè)主單位以及移民群體等多個利益主體按照各自在資源產(chǎn)權(quán)中所占的比例進(jìn)行利益共享,并且將這種分配拓展到多種利益維度的多層次分配與補償[7]。

開展公司化經(jīng)營可打破現(xiàn)有水電管理體制下大中型主體對水電開發(fā)經(jīng)營權(quán)的壟斷局面,促進(jìn)水電開發(fā)企業(yè)產(chǎn)權(quán)的多元化、公司治理結(jié)構(gòu)的規(guī)范化以及多種利益分配的合理化。利益共享機(jī)制有助于地方政府在遵循國家政策法規(guī)的指導(dǎo)和規(guī)范基礎(chǔ)上,因地制宜地實施多種開發(fā)方式并舉的水利水電工作,從而保證多個利益相關(guān)主體以各自持股比例,自主支配能源或享受水電收益,從根本上杜絕由于利益分配不均帶來的沖突、摩擦和短視投機(jī)行為,進(jìn)而保障區(qū)域資源優(yōu)勢向經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢的轉(zhuǎn)化,產(chǎn)生更為廣泛的宏觀效益。

4.3 激勵與約束機(jī)制

①利用董事和監(jiān)事的約束機(jī)制來實施水電工程移民利益相關(guān)者治理。借鑒公司治理中的董事和監(jiān)事制度,對于關(guān)鍵利益相關(guān)者代表應(yīng)當(dāng)賦予“董事”席位,各利益相關(guān)群體派出代表并定期對代表人員進(jìn)行考核;各“董事”的酬勞由各派出機(jī)構(gòu)支付,并通過一系列考核制度約束與激勵代表行為,當(dāng)代表可以盡職爭取所代表群體的根本利益時給予績效獎勵,而一旦代表無法保證對相應(yīng)群體利益的保護(hù)時,可以對其進(jìn)行罷免,并選派新的代表繼承該利益相關(guān)者群體的“董事”資格[8]。②借鑒公司外部審計機(jī)制定期開展對利益相關(guān)者的外部審計活動。應(yīng)當(dāng)設(shè)立獨立于業(yè)務(wù)部門審計之外的利益相關(guān)者審計,其審計結(jié)果需要直接向移民管理的領(lǐng)導(dǎo)部門及時匯報[10]。

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10.3880/j.issn.1003-9511.2017.01.016

李旭輝(1974—),男,經(jīng)濟(jì)師,主要從事水利水電項目管理研究。E-mail:morke_li@126.com

F407.9

A

1003-9511(2017)01-0066-04

2016-09-29 編輯：陳玉國)